I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.508/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_508/2008
Sentenza del 22 dicembre 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Renzo Galfetti e
dall'avv. Tuto Rossi,
contro
B.________,
patrocinata dall'avv. Luisa De Palatis Keller,
opponente,
Comune di Chiasso, rappresentato dal Municipio, 6830 Chiasso.
Oggetto
nomina quale docente comunale di sostegno pedagogico,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la decisione emanata
il 24 settembre 2008 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 10 giugno 2008 è apparso sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino il bando di
concorso per l'assunzione segnatamente di un docente di sostegno pedagogico
presso le scuole comunali di Chiasso, che sarebbe stato nominato a metà tempo.
L'avviso elencava i requisiti che i candidati dovevano adempiere ed esigeva tra
l'altro il certificato rilasciato dall'Istituto cantonale di abilitazione o
dall'Alta scuola pedagogica, oppure il certificato di superamento della prova
di assunzione, oppure ancora la dichiarazione di validità dei titoli ai fini
dell'assunzione anche senza abilitazione. Al concorso hanno partecipato 29
candidati, tra cui A.________ e B.________.
B.
Il 29 luglio 2008 il Municipio di Chiasso ha risolto di assumere A.________
quale docente nominato a metà tempo. Gli ha quindi comunicato la decisione,
ricordandogli che era riservata la facoltà di ricorso, nei termini di legge, ad
ogni persona lesa direttamente nei suoi legittimi interessi. Il Municipio ha
contestualmente comunicato a B.________ la sua mancata assunzione.
C.
B.________ si è aggravata contro la risoluzione municipale dinanzi al Consiglio
di Stato del Cantone Ticino, che con decisione del 24 settembre 2008 ha
parzialmente accolto il gravame. Il Governo ha rilevato che A.________ non
aveva conseguito l'abilitazione all'insegnamento, necessaria per esercitare la
professione di docente nelle scuole pubbliche del Cantone: egli non poteva
quindi occupare un posto per il quale era prevista una nomina, ma poteva
soltanto partecipare ai concorsi per incarichi fino agli anni 2010-2011. Il
Governo ha pertanto annullato la risoluzione impugnata e ha rinviato gli atti
al Municipio perché riapra il concorso o proceda a una nuova nomina sulla base
delle candidature valide inoltrate.
D.
A.________ impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto
pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale davanti al
Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullarla e di confermare
la sua nomina quale docente di sostegno pedagogico a metà tempo. In via
subordinata, chiede di essere incaricato in tale qualità fino al conseguimento
dell'abilitazione in occasione del prossimo corso indetto dall'Alta scuola
pedagogica. In via ulteriormente subordinata postula l'annullamento della
decisione impugnata affinché sulla fattispecie statuisca innanzitutto il
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport. Il ricorrente
lamenta in sostanza la violazione degli art. 5, 9 e 29 Cost.
E.
Invitati ad esprimersi sul gravame, il Consiglio di Stato e il Municipio di
Chiasso si rimettono al giudizio del Tribunale federale. Il Governo cantonale
ribadisce comunque che l'abilitazione all'insegnamento è la condizione
indispensabile prevista dalla legge per esercitare l'attività di docente di
sostegno pedagogico nelle scuole elementari. B.________ e il Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport (Dipartimento) postulano invece la
reiezione dei ricorsi.
Con decreto presidenziale del 19 novembre 2008 è stato conferito al gravame
l'effetto sospensivo.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei gravami che gli
vengono sottoposti (DTF 134 II 138 consid. 1, 186 consid. 1).
1.2 Il ricorso in materia di diritto pubblico, pur se entro certo limiti (art.
85 cpv. 1 lett. b LTF), è di massima ammissibile contro le decisioni in materia
di rapporti di lavoro di diritto pubblico concernenti controversie patrimoniali
(cfr. art. 82 lett. a in relazione con l'art. 83 lett. g LTF). La decisione
impugnata concerne un rapporto di lavoro di diritto pubblico: il ricorrente non
chiede tuttavia il versamento di una somma di denaro, postulando piuttosto la
conferma della sua nomina nella funzione di docente di sostegno pedagogico.
Ritenuto che la richiesta persegue comunque, perlomeno parzialmente, uno scopo
economico e nella misura in cui il suo oggetto può essere valutato in denaro,
la controversia assume natura patrimoniale. Il motivo di esclusione dell'art.
83 lett. g LTF non entra quindi in considerazione (cfr. sentenza 1C_116/2007
del 24 settembre 2007, consid. 2). Trattandosi di una nomina a tempo
indeterminato, per la quale è prevista una specifica classe di stipendio, il
valore litigioso minimo di fr. 15'000.-- previsto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b
LTF è manifestamente raggiunto (cfr. art. 51 cpv. 2 LTF). Giova nondimeno
ricordare che, a norma dell'art. 112 cpv. 1 lett. d LTF, in una decisione
impugnabile davanti al Tribunale federale il valore litigioso deve esservi
menzionato.
1.3 Il ricorrente ha partecipato al procedimento ed è particolarmente toccato
dalla decisione impugnata, che annulla la nomina decisa dal Municipio di
Chiasso. Egli ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla
sua modifica ed è quindi legittimato a ricorrere (art. 89 cpv. 1 LTF). La
decisione impugnata rinvia gli atti al Municipio per la riapertura del concorso
o la nomina di un altro candidato. Nei confronti del ricorrente essa pone
tuttavia fine al procedimento, siccome, nelle circostanze attuali, lo esclude
definitivamente dalla nomina, non lasciando al riguardo alcun margine di
apprezzamento all'esecutivo comunale. Il provvedimento impugnato deve quindi
essere considerato alla stregua di una decisione finale giusta l'art. 90 LTF.
Il Consiglio di Stato ha in concreto statuito in modo definitivo quale autorità
cantonale di ultima istanza (cfr. art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). Esso non è
invero un'autorità giudiziaria, ma il ricorrente non pretende che la causa
debba essere giudicata da un Tribunale superiore cantonale, l'art. 130 cpv. 3
LTF lasciando d'altra parte ai Cantoni un termine di due anni dall'entrata in
vigore della LTF per emanare le disposizioni di esecuzione dell'art. 86 cpv. 2
LTF. Tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF), il ricorso in materia di diritto
pubblico è pertanto ammissibile. Il ricorso sussidiario in materia
costituzionale ai sensi dell'art. 113 segg. LTF è conseguentemente
inammissibile.
2.
2.1 Il ricorrente lamenta innanzitutto una violazione del principio della
legalità, sostenendo che la risoluzione governativa impugnata sarebbe illegale,
siccome il compito di annullare o riformare la decisione municipale non sarebbe
spettato al Consiglio di Stato, bensì in primo luogo al Dipartimento, secondo
quanto prevederebbe l'art. 10 della legge ticinese della scuola, del 1°
febbraio 1990 (Lsc). Rimprovera alla precedente istanza di averlo quindi
privato a torto del doppio grado di giurisdizione.
2.2 Secondo la giurisprudenza concernente il previgente art. 84 cpv. 1 lett. a
OG, all'infuori del campo del diritto penale e di quello in materia di tributi
pubblici, il principio della legalità non costituisce un diritto costituzionale
con portata propria, ma un principio costituzionale che può essere invocato
solo in relazione con un diritto fondamentale specifico (DTF 127 I 60 consid.
3a e riferimenti). È quindi dubbio che, sollevata come in concreto a titolo
indipendente, la censura di violazione del principio della legalità sia
proponibile. Tuttavia, quand'anche si volesse ritenerla ammissibile, la
conseguenza per il Tribunale federale non sarebbe quella di potere esaminare
liberamente il diritto cantonale. Ad eccezione di determinati casi, che non
entrano qui in considerazione, la semplice violazione del diritto cantonale non
costituisce infatti un motivo di ricorso previsto dall'art. 95 LTF (cfr.
sentenza 2C_212/2007 dell'11 dicembre 2007, consid. 3.1), sicché in questo
ambito il potere cognitivo del Tribunale federale rimane limitato all'arbitrio
(DTF 133 II 249 consid. 1.2.1, 133 I 201 consid. 1).
Invocando il principio della legalità, il ricorrente lamenta sostanzialmente la
violazione dell'art. 10 cpv. 2 lett. h Lsc, secondo cui al Dipartimento, che
esercita la direzione generale della scuola, spetta in particolare il compito
di riformare o annullare, su istanza o d'ufficio, le decisioni di autorità
comunali o consortili e degli organi scolastici cantonali non conformi ai
principi fondamentali del diritto, alle legge e ai regolamenti scolastici.
Questa disposizione non disciplina tuttavia la funzione di autorità di ricorso
del Dipartimento, che è regolata sotto il titolo riservato al contenzioso, agli
art. 92 segg. Lsc (cfr. messaggio del Consiglio di Stato del 30 giugno 1987
sulla legge della scuola, commento all'art. 10). Al riguardo, il ricorso al
Dipartimento è previsto unicamente contro le decisioni degli organi scolastici
cantonali e degli organi preposti alla conduzione degli istituti (art. 92 Lsc).
L'art. 94 Lsc prevede invece esplicitamente che contro le decisioni dei
municipi è dato ricorso al Consiglio di Stato. Non si può quindi
ragionevolmente rimproverare a quest'ultima autorità di essere incorsa
nell'arbitrio per essere entrata nel merito dell'impugnativa presentata da
B.________ contro la risoluzione municipale.
3.
3.1 Il ricorrente sostiene che la sua candidatura sarebbe stata conforme al
bando di concorso e che l'Ufficio delle scuole comunali del competente
Dipartimento gli ha comunicato il superamento della prova di assunzione,
autorizzandolo esplicitamente a partecipare ai concorsi, senza alcuna riserva.
Ritiene che, rifiutandogli in sede di ricorso di riconoscergli la nomina,
l'autorità cantonale avrebbe disatteso le condizioni da essa medesima fissate,
comportandosi in modo contraddittorio e violando sia il principio
dell'affidamento sia il divieto dell'arbitrio.
3.2 L'art. 9 Cost. istituisce un diritto fondamentale del cittadino ad essere
trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello
Stato. In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela
l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate
condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle
dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia
riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in suo determinato
comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando
l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate
persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino
poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi
all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non
reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti
mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (DTF 130
I 26 consid. 8.1 pag. 60, 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1 e
rinvii).
3.3 Giusta l'art. 7 della legge cantonale sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 (LOrd), la quale disciplina pure
il rapporto d'impiego dei docenti delle scuole comunali (art. 52 Lsc in
relazione con l'art. 1 cpv. 1 lett. b LOrd), la nomina è l'atto amministrativo
con cui il dipendente viene assunto a tempo indeterminato e assegnato a una
funzione. Essa è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età, di
idoneità e di preparazione contemplati nella descrizione della funzione
individuale e pubblicati nel bando di concorso (art. 8 cpv. 1 LOrd). Secondo
l'art. 15 LOrd, l'incarico è invece l'atto amministrativo con cui il dipendente
viene assegnato ad una funzione per un periodo determinato. Esso è conferito in
luogo della nomina in una serie di casi determinati (art. 16 LOrd),
segnatamente quando, in difetto di concorrenti idonei, si debba ricorrere a
candidati sprovvisti dei requisiti di nomina (art. 16 lett. c LOrd).
In concreto, il bando di concorso elencava i posti di lavoro per docenti di
sostegno pedagogico messi a concorso in diversi Comuni del Cantone Ticino, per
i quali erano previsti nomine o incarichi, specificando che a Chiasso era
prevista una nomina a metà tempo. I requisiti richiesti ai candidati erano
esposti in modo generale, senza distinzione tra le assunzioni con nomina e per
incarico e in particolare senza specificare che l'abilitazione all'insegnamento
costituiva una condizione necessaria per la nomina. Nemmeno la lettera del 4
maggio 2007 con cui l'Ufficio delle scuole comunali comunicava al ricorrente il
superamento della prova di assunzione quale docente di sostegno pedagogico
specificava tale requisito, autorizzandolo genericamente a partecipare ai
concorsi fino all'anno scolastico 2010/2011. Certo, chi non adempie i requisiti
per una nomina può di principio partecipare anche a un concorso per un posto
che la prevede, potendo essergli conferito un incarico qualora manchino
candidati idonei per la nomina (cfr. art. 16 lett. c LOrd). Tuttavia,
fondandosi sul bando di concorso e sulla suddetta lettera dell'autorità
cantonale, che non operavano distinzioni di sorta, il ricorrente poteva essere
indotto in buona fede a ritenere di partecipare ai concorsi con l'eventualità
di essere assunto senza limitazioni, quindi anche mediante una nomina.
Le autorità competenti non gli hanno però assicurato ch'egli sarebbe stato
assunto. Il Municipio gli ha infatti esplicitamente ricordato, contestualmente
alla comunicazione della decisione di nominarlo quale docente di sostegno
pedagogico a metà tempo, che era ancora riservata la facoltà di ricorso ad ogni
persona lesa direttamente nei suoi legittimi interessi. Non risulta del resto
che in seguito alle informazioni fornite dalle autorità egli ha preso delle
disposizioni difficilmente revocabili, per esempio disdicendo un contratto di
lavoro anteriore. Né il ricorrente lo sostiene, precisando per contro di essere
stato precedentemente disoccupato. Comunque, egli non avrebbe potuto prendere
simili disposizioni in buona fede, ritenuto che l'esito del concorso era
incerto prima che il Municipio si pronunciasse sulle candidature e che anche in
seguito la situazione permaneva incerta, siccome un'assunzione definitiva non
gli era comunque stata assicurata, essendogli peraltro noto l'avvio di una
procedura ricorsuale (cfr. sentenza 2P.10/2002 del 17 giugno 2002, consid.
2.3). In sostanza, sulla base del tenore del bando di concorso e della lettera
4 maggio 2007 dell'autorità scolastica cantonale, il ricorrente ha
semplicemente partecipato al concorso con l'aspettativa di potere essere anche
nominato e non soltanto incaricato, ritenendo per finire di avere maggiori
possibilità di essere assunto rispetto a quelle che erano verosimilmente le
reali probabilità. Le autorità non hanno però adottato nei suoi confronti un
comportamento contraddittorio per quanto concerne la decisione di assumerlo e
non hanno pertanto disatteso né il principio della buona fede né il divieto
dell'arbitrio.
4.
4.1 Il ricorrente sostiene che la decisione impugnata sarebbe sproporzionata
siccome richiede il conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento anche per
docenti di sostegno pedagogico, che in realtà non svolgerebbero l'attività di
insegnante, bensì una consulenza psicosociale. A suo dire, il Consiglio di
Stato prevederebbe in futuro di abolire tale requisito per i candidati che,
come lui, sarebbero in possesso di un diploma universitario in pedagogia.
4.2 Sollevando la censura di violazione del principio della proporzionalità
senza relazione con un diritto fondamentale specifico, il ricorrente disattende
che il Tribunale federale esamina l'applicazione del diritto cantonale sotto il
profilo ristretto dell'arbitrio (DTF 134 I 153 consid. 4). Spettava quindi al
ricorrente spiegare con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv.
2 LTF per quali ragioni la decisione impugnata sarebbe non soltanto
discutibile, ma addirittura arbitraria (cfr., sulle esigenze di motivazione,
DTF 134 II 244 consid. 2.1 e 2.2, 133 II 249 consid. 1.4). D'altra parte, il
Consiglio di Stato ha rilevato che il requisito dell'abilitazione
all'insegnamento per esercitare la funzione di docente di sostegno pedagogico è
esplicitamente previsto dall'art. 47 in relazione con l'art. 48 cpv. 2 lett. d
Lsc. Ora, il ricorrente non censura d'arbitrio l'applicazione di queste
disposizioni né postula un controllo accessorio delle stesse. La questione non
deve quindi essere ulteriormente approfondita, bastando rilevare che,
quand'anche la scelta del legislatore di esigere l'abilitazione
all'insegnamento da parte di un candidato in possesso di un titolo accademico
in pedagogia possa essere opinabile, non può essere rimproverato al Consiglio
di Stato di essere incorso nell'arbitrio per avere annullato la risoluzione
municipale ravvisando la mancanza di un requisito per la nomina previsto dalla
legge.
4.3 Laddove accenna alle spese processuali ed alle ripetibili poste a suo
carico nel giudizio impugnato, il ricorrente si limita ad addurre di essere
vittima di una decisione errata ed a rilevare che il ricorso presentato dalla
controparte dinanzi al Governo è stato accolto sulla base di motivi da lei non
invocati. Egli non censura però l'eventuale applicazione arbitraria degli art.
28 e 31 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19
aprile 1966, che disciplinano questa materia. Né considera la sua soccombenza e
l'ammontare comunque ridotto degli importi stabiliti nella decisione impugnata.
Sollevata in modo generico, la critica non è sufficientemente motivata e non
deve quindi essere ulteriormente esaminata. Il gravame è inoltre parimenti
inammissibile laddove il ricorrente accenna al principio della parità di
trattamento. Egli non spiega infatti, perlomeno con una motivazione conforme
agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, in che misura casi simili sono stati
trattati in modo diverso senza motivi oggettivi da parte della stessa autorità
(cfr. DTF 134 I 23 consid. 9.1 e rinvii), né invoca le condizioni poste dalla
giurisprudenza per ammettere eccezionalmente una parità di trattamento
nell'illegalità (cfr. DTF 132 II 485 consid. 8.6, 127 I 1 consid. 3a e rinvio).
5.
5.1 Il ricorrente lamenta pure una violazione del suo diritto di essere sentito
poiché la precedente istanza avrebbe motivato il proprio giudizio
sbrigativamente, omettendo di esprimersi su una serie di argomentazioni da lui
sollevate nella procedura.
5.2 Il Consiglio di Stato ha annullato la risoluzione municipale essenzialmente
per il fatto che il ricorrente difettava dell'abilitazione all'insegnamento,
requisito indispensabile per potere essere nominato. Tale motivo è stato
esposto nella decisione impugnata. Ritenuto che si tratta dell'unico aspetto
rilevante per il giudizio, è senza violare il diritto di essere sentito che la
precedente istanza poteva rinunciare a trattare le ulteriori argomentazioni
sollevate dalle parti. La decisione impugnata è d'altra parte stata compresa
dal ricorrente, che l'ha diffusamente contestata in questa sede, sicché
l'obbligo di motivazione dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. non è stato
disatteso (cfr., al riguardo, DTF 134 I 83 consid. 4.1 e rinvii).
6.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto in
quanto ammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale
deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la
soccombenza e sono pertanto poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF),
che è parimenti tenuto a rifondere all'opponente, patrocinata da una legale,
un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente, che
rifonderà all'opponente un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili
della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Chiasso e al
Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 22 dicembre 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni