I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.49/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_49/2008 /biz
Sentenza del 30 maggio 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Reeb, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
ricorrente,
patrocinata dall'avv. Guido Brioschi,
contro
B.________,
Ferrovie Luganesi SA,
patrocinate dall'avv. Francesco Galli,
Municipio di Pura, 6984 Pura,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzione, viale Stefano Franscini
17, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
ordine di smantellare una strada privata,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata il 10 dicembre 2007 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 14 settembre 1993 il Municipio di Pura ha autorizzato A.________ a
realizzare una pista di cantiere sui fondi part. n. 1162 e 1166 di sua
proprietà, situati fuori della zona edificabile, allo scopo di realizzare
alcuni muri di sostegno e di riattare dei manufatti annessi alla sua casa di
abitazione. L'autorizzazione era subordinata alla condizione di ripristinare la
situazione preesistente a lavori conclusi. Terminati gli stessi, la
proprietaria ha presentato l'8 settembre 1994 al Municipio una domanda di
costruzione per trasformare la pista di cantiere in una strada carrozzabile.
Preso atto del preavviso negativo dell'autorità cantonale, che ha ritenuto non
adempiute le condizioni di un'autorizzazione eccezionale, con decisione del 23
luglio 1999 l'Esecutivo comunale ha negato all'istante il rilascio della
licenza edilizia. Il Municipio ha contestualmente accolto le opposizioni della
vicina B.________ e delle Ferrovie Luganesi SA (FLP), la cui linea ferroviaria
Lugano-Ponte Tresa costeggia le suddette particelle. Il diniego della licenza
edilizia è stato confermato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino con
decisione del 2 febbraio 2000 e, su ricorso dell'istante, dal Tribunale
cantonale amministrativo con sentenza del 25 aprile 2000. Una domanda di
revisione presentata dall'istante contro tale giudizio è stata respinta il 10
novembre 2003 dalla Corte cantonale.
B.
Il 3 marzo 2001 il Municipio di Pura ha quindi ordinato a A.________ di
ripristinare lo stato primitivo dei fondi. Contro l'ordine di ripristino, di
cui la vicina opponente non è stata informata, la proprietaria ha adito il
Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. Dopo un sopralluogo tenutosi il
14 gennaio 2004, al quale l'opponente non è stata convocata, il 10 febbraio
2004 il Dipartimento del territorio, il Municipio e la proprietaria hanno
stipulato una convenzione che prevedeva di sanare l'abuso con una sanzione
pecuniaria di fr. 4'000.--. Con decisione del 22 ottobre 2004, non notificata
all'opponente, il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha quindi
stralciato dai ruoli il gravame interposto da A.________ contro l'ordine di
ripristino.
Venuta a conoscenza di tale convenzione, la vicina ha adito dapprima il
Municipio e quindi il Governo, che, dopo una serie di atti che non occorre qui
evocare, dando seguito a un giudizio della Corte cantonale ha annullato con
decisione del 28 marzo 2006 il decreto di stralcio e ripristinato la procedura
ricorsuale nello stato istruttorio in cui si trovava precedentemente. Dopo
avere raccolto le osservazioni degli opponenti, il Consiglio di Stato ha per
finire respinto il gravame di A.________, confermando l'ordine di ripristino
municipale.
C.
L'interessata ha quindi adito il Tribunale cantonale amministrativo, che ha
respinto il ricorso con sentenza del 10 dicembre 2007. La Corte cantonale ha
ritenuto che l'ordine di ripristino non fosse impossibile né sproporzionato,
sicché non erano date le condizioni per sostituirlo con una sanzione
pecuniaria.
D.
A.________ impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico, e
subordinatamente con un ricorso sussidiario in materia costituzionale, questa
sentenza al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di dichiarare nullo
l'ordine di ripristino emanato dal Municipio. In via subordinata chiede di
confermare la decisione del 22 ottobre 2004 del Servizio dei ricorsi del
Consiglio di Stato. La ricorrente lamenta l'accertamento arbitrario dei fatti e
la violazione dei principi della proporzionalità e della buona fede.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e
l'Ufficio delle domande di costruzione si rimettono al giudizio del Tribunale
federale. Il Municipio di Pura ribadisce essenzialmente le sue prese di
posizione addotte dinanzi alle autorità cantonali. Le Ferrovie Luganesi SA
chiedono la reiezione del gravame, mentre B.________ formula alcune
precisazioni e ricorda in particolare l'esistenza fra lei e la ricorrente di
una causa civile.
Con decreto presidenziale del 28 febbraio 2008 al gravame è stato conferito
l'effetto sospensivo.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462 consid.
2, 489 consid. 3).
1.2 Con il giudizio impugnato, il Tribunale cantonale amministrativo ha in
sostanza confermato l'ordine di ripristino municipale in applicazione degli
art. 24 LPT e 43 seg. della legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE),
sicché il ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. a LTF è
di principio dato. La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi
all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e, quale proprietaria dei
fondi oggetto del provvedimento e destinataria dello stesso, è direttamente
toccata dalla decisione e ha un interesse degno di protezione al suo
annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). Il ricorso
in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF), tempestivo (art. 100 cpv. 1 in
relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF) e diretto contro una decisione
finale (art. 90 LTF) resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86
cpv. 1 lett. d LTF), è di massima ammissibile. Il ricorso sussidiario in
materia costituzionale (art. 113 segg. LTF) è di conseguenza inammissibile.
2.
2.1 Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso
ordinario al Tribunale federale può essere presentato per violazione del
diritto, nel quale rientra pure il diritto costituzionale (DTF 133 I 201
consid. 1). Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per
quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. Le esigenze di motivazione
sono accresciute quando è invocata la violazione di diritti fondamentali del
cittadino. A norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina
infatti queste censure soltanto se siano motivate in modo chiaro e preciso,
conformemente alla prassi precedentemente in vigore in materia di ricorso di
diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2, 133 III 393 consid. 6, 638
consid. 2).
2.2 Nella misura in cui la ricorrente fa valere un accertamento arbitrario dei
fatti limitandosi ad addurre la mancata presa in considerazione del verbale di
sopralluogo effettuato il 14 gennaio 2004 dinanzi al Servizio dei ricorsi del
Consiglio di Stato, peraltro oggetto della convenzione e conseguentemente della
decisione di stralcio del 22 ottobre 2004 successivamente annullata dal
Governo, il gravame è inammissibile. La ricorrente non spiega infatti per quali
ragioni l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sarebbero
manifestamente insostenibili, si trovino in chiaro contrasto con la
fattispecie, si fondino su una svista manifesta o contraddicano in modo urtante
il sentimento di giustizia e dell'equità (cfr. DTF 129 I 173 consid. 3.1, 8
consid. 2.1 e rinvii). Perché il Tribunale federale esamini la censura, occorre
altresì che i pretesi accertamenti inesatti siano suscettibili di avere
un'influenza determinante sull'esito del procedimento (cfr. art. 97 cpv. 1 in
fine LTF), ciò che la ricorrente in concreto non rende verosimile (cfr. DTF 134
V 53 consid. 3.4). D'altra parte, premesso che non è invocata esplicitamente
una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), il gravame
non adempie le citate esigenze di motivazione nemmeno nella misura in cui la
ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di non avere eseguito un sopralluogo
specifico per questa procedura. Essa non adduce infatti che la rinuncia ad
assumere la prova, ritenuta superflua sulla base dell'apprezzamento anticipato
della sua irrilevanza, sarebbe arbitraria (cfr., sull'apprezzamento anticipato
delle prove, DTF 130 II 425 consid. 2.1, 125 I 127 consid. 6c/cc, 417 consid.
7b). Comunque, vista la documentazione agli atti, segnatamente la planimetria e
le fotografie eseguite nella procedura ricorsuale dinanzi al Consiglio di
Stato, l'esperimento di un sopralluogo non è necessario e non si giustifica
quindi neppure in questa sede (cfr. art. 105 LTF).
3.
3.1 La ricorrente rimprovera alla precedente istanza di avere accertato i fatti
in modo arbitrario per avere rilevato che il provvedimento di ripristino non
comporterebbe particolari problemi tecnici od economici. Sostiene che le
difficoltà ad attuare il provvedimento sarebbero comprovate dalla relazione
tecnica allegata alla domanda di costruzione e dal verbale di sopralluogo
dinanzi al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato.
3.2 La Corte cantonale ha accertato che la strada è lunga circa 200 m ed è
stata realizzata essenzialmente sbancando il pendio che caratterizza i fondi.
Ad eccezione di alcuni rinforzi del terreno eseguiti con dei massi, soprattutto
in corrispondenza dei tornanti, non sono state realizzate particolari opere del
genio civile. Queste constatazioni non sono arbitrarie, ma sono del tutto
conformi alle risultanze degli atti, segnatamente della documentazione
fotografica. Senza abusare del proprio potere di apprezzamento, la Corte
cantonale ha quindi escluso particolari difficoltà di ordine tecnico o costi
sproporzionati per l'esecuzione dell'ordine di ripristino. Simili difficoltà
non sono del resto minimamente addotte nella relazione tecnica citata dalla
ricorrente, ove si fa unicamente riferimento ai notevoli costi che avrebbe
richiesto la formazione della pista di cantiere. A questa circostanza non può
tuttavia essere attribuito un peso decisivo, ove solo si consideri come fosse
sin dall'inizio chiaro che la pista era soltanto provvisoria, l'autorizzazione
a realizzarla essendo subordinata alla condizione, del resto accettata dalla
ricorrente senza riserve, di ripristinare la situazione preesistente terminati
i lavori di costruzione. D'altra parte, la pretesa impossibilità per motivi
statici di ristabilire lo stato prativo del fondo, genericamente addotta nel
verbale di sopralluogo, non è fondata su alcun rilevamento di carattere
tecnico.
3.3 La ricorrente critica inoltre la mancata presa in considerazione di un
documento prodotto dinanzi alla Corte cantonale in sede di istanza di
revisione, che dimostrerebbe l'esistenza di un precedente tracciato nel luogo
in cui è stata eseguita la pista di cantiere. Lamenta altresì il mancato
accertamento degli interessi della vicina alla demolizione della strada.
Premesso che la rilevanza dei documenti prodotti nell'ambito dell'istanza di
revisione, respinta dalla Corte cantonale con sentenza del 10 novembre 2003,
concerneva semmai quella specifica procedura ed esula quindi dall'oggetto del
litigio in esame, nel giudizio qui impugnato la Corte cantonale ha ritenuto che
la vecchia strada che sarebbe stata rilevata sotto l'opera abusiva, non
costituisce una circostanza atta a revocare in dubbio il diniego della licenza
edilizia. Al riguardo, nemmeno la ricorrente prospetta seriamente che la
preesistenza di un simile tracciato sarebbe di per sé rilevante per l'esito del
procedimento, segnatamente perché avrebbe comportato una decisione finale
diversa (cfr. art. 97 cpv. 1 LTF). Quanto agli interessi della vicina, la
ricorrente disattende che il provvedimento è essenzialmente fondato sul
prevalente interesse pubblico a ripristinare una situazione conforme al
diritto, e a eliminare un'opera abusiva che sorge fuori della zona edificabile.
La ricorrente non considera poi che la Corte cantonale, a ragione, ha pure
considerato l'interesse della sicurezza del traffico ferroviario, che potrebbe
essere pregiudicato per il fatto che la realizzazione della strada carrozzabile
comporta l'attraversamento dei binari della FLP. Rilevato che la ricorrente non
fa valere l'applicazione arbitraria dell'art. 43 cpv. 1 LE, secondo cui il
Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in
contrasto con la legge, tranne il caso in cui le differenze siano minime e
senza importanza per l'interesse pubblico, nelle esposte circostanze gli
interessi della vicina alla rimozione della strada rivestono un'importanza
tutto sommato secondaria e non devono quindi essere ulteriormente approfonditi.
4.
Laddove lamenta la violazione del principio della proporzionalità, la
ricorrente presenta in realtà nuovamente censure riguardanti l'accertamento dei
fatti e l'apprezzamento delle prove, che, come si è visto, non sono tuttavia
arbitrari. Essa disattende inoltre che nell'ambito dell'applicazione del
diritto cantonale, quando, come in concreto, il principio della proporzionalità
non è invocato in relazione con un diritto fondamentale specifico, il potere
cognitivo del Tribunale federale è limitato all'arbitrio (cfr. sentenza 2C_704/
2007 del 1° aprile 2008, consid. 4, destinata a pubblicazione). D'altra parte,
secondo la giurisprudenza, si può prescindere dal provvedimento di ripristino
per ragioni di proporzionalità quando l'opera eseguita diverga solo in modo
irrilevante da quella autorizzata, quando la demolizione non persegua scopi
d'interesse pubblico, oppure quando il proprietario potesse ritenere in buona
fede la costruzione lecita e non ostino importanti interessi pubblici al
mantenimento dello stato di fatto (DTF 111 Ib 213 consid. 6 e rinvii; sentenza
1A.132/2003 del 19 dicembre 2003, consid. 4.1, apparsa in: RtiD I-2004, n. 38,
pag. 128 segg.). Nella fattispecie questa giurisprudenza non è stata
manifestamente disattesa dalla Corte cantonale, né la ricorrente lo prospetta
seriamente. La censura non deve quindi essere esaminata oltre.
5.
5.1 La ricorrente invoca il principio della buona fede, sostenendo che alla
luce del lungo tempo trascorso dal rilascio dell'autorizzazione provvisoria del
14 settembre 1993 e in considerazione dell'atteggiamento passivo del Municipio,
che avrebbe sempre tollerato l'utilizzazione della pista quale strada di
accesso all'abitazione, poteva legittimamente ritenere di avere regolarizzato
la propria posizione. Anche con la stipulazione della convenzione le autorità
l'avrebbero indotta a considerare come sanata la situazione abusiva: tanto più
che, a suo dire, il ripristino dello stato previgente non urgerebbe e nemmeno
si tratterebbe di tutelare impellenti interessi altrui.
5.2 Il principio della buona fede, sancito dall'art. 9 Cost., tutela la fiducia
riposta in un'assicurazione ricevuta dall'autorità, quando quest'ultima sia
intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate persone, quando
tale autorità era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino poteva
ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi
all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non
reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti
mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'autorizzazione stessa (DTF
131 II 627 consid. 6.1 pag. 636, 130 I 26 consid. 8.1 pag. 60 e rispettivi
rinvii).
5.3 Adducendo semplicemente la passività del Municipio, che avrebbe tollerato
per oltre un decennio la situazione abusiva, la ricorrente non si fonda su
alcuna assicurazione concreta rilasciata dall'autorità circa l'eventuale
permesso di trasformare la pista di cantiere provvisoria in strada
carrozzabile. Inoltre, come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, la
convenzione richiamata dalla ricorrente è stata in sostanza invalidata dal
Consiglio di Stato contestualmente all'annullamento, il 28 marzo 2006, del
decreto di stralcio e alla riattivazione della procedura ricorsuale nello stato
in cui si trovava in precedenza. Poiché quella risoluzione governativa non è
stata impugnata, in questa sede la portata dell'accordo non deve essere
ulteriormente esaminata. A ragione i giudici cantonali hanno comunque ritenuto
illegittima la convenzione, sia siccome stipulata all'insaputa degli opponenti
sia in mancanza dei presupposti per una sanzione pecuniaria secondo l'art. 44
LE. D'altra parte, il contrasto dell'opera con il diritto sostanziale non
poteva apparire minimo alla ricorrente, ove si consideri che nella sentenza del
25 aprile 2000 la Corte cantonale aveva rilevato che la costruzione della
strada fuori della zona edificabile non soddisfava manifestamente il requisito
dell'ubicazione vincolata né poteva essere considerata alla stregua di una
trasformazione parziale dell'abitazione esistente, giudicando per finire
"palesemente infondato, per non dire temerario" il suo gravame. Né alla
ricorrente, patrocinata da un avvocato, poteva sfuggire che l'accordo
intervenuto senza la partecipazione della vicina e delle Ferrovie Luganesi SA,
in precedenza sempre comparse quali opponenti nella procedura edilizia,
pregiudicava la possibilità di tutelare i loro interessi, violando il loro
diritto di essere sentite (cfr. sentenza 1A.77/2005 del 6 giugno 2005, consid.
2, apparsa in: RtiD II-2005, n. 18, pag. 107 segg.).
6.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto in
quanto ammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale
deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la
soccombenza e sono pertanto poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1
LTF). Essa è inoltre tenuta a versare alle Ferrovie Luganesi SA, patrocinate da
un avvocato, un'indennità per ripetibili (art. 68 cpv. 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 2'000.-- sono poste a carico della
ricorrente, che rifonderà alle Ferrovie Luganesi SA un'indennità di fr.
2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo
territoriale.
Losanna, 30 maggio 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni