I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.499/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_499/2008
Sentenza del 25 maggio 2009
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, Presidente,
Raselli, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Parti
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
F.________,
G.________,
H.________,
I.________,
J.________,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. X.________,
contro
Comune di Cavigliano, 6654 Cavigliano, rappresentato dal Municipio,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore del Comune di Cavigliano,
ricorso contro la decisione emanata il 18 settembre 2008 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Nel 2003 il Consiglio comunale di Cavigliano ha adottato la revisione generale
del piano regolatore. In tale ambito, un vasto comparto residenziale è stato
ampliato e attribuito a una zona residenziale. Con risoluzione del 20 giugno
2006, il Consiglio di Stato aveva approvato la revisione, negata nondimeno
l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificate altre e sospeso la
decisione su altre ancora: esso aveva pure anticipato l'intenzione di non
approvare l'estensione di una zona residenziale e della relativa strada di
servizio, invitando il Comune e i proprietari interessati a esprimersi in
merito.
B.
Preso atto delle osservazioni, il 19 settembre 2007, il Governo non ha
approvato la menzionata estensione né la strada di servizio. La decisione è
stata comunicata per invio semplice all'avv. X.________, patrocinatore di
proprietari toccati da queste misure e per i quali aveva formulato
osservazioni, che l'ha ricevuta il 24 settembre successivo. La decisione è
stata poi pubblicata presso la cancelleria comunale dal 10 ottobre all'8
novembre 2007, con l'indicazione della possibilità di ricorrere al Tribunale
cantonale amministrativo entro il termine di pubblicazione. Con ricorso dell'8
novembre 2007, i menzionati proprietari sono insorti alla Corte cantonale,
chiedendo l'approvazione sia dell'estensione della zona edificabile sia della
strada di servizio. Con giudizio del 18 settembre 2008 il Tribunale
amministrativo ha dichiarato il ricorso irricevibile, siccome tardivo.
C.
Avverso questa pronunzia A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ e J.________
presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale.
Chiedono di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale affinché
esamini il loro gravame nel merito.
La Corte cantonale si riconferma nell'impugnato giudizio, il Governo rinvia
alle osservazioni presentate nella sede cantonale, mentre il Comune di
Cavigliano si rimette al giudizio del Tribunale federale.
Diritto:
1.
1.1 Contro una decisione emanata dall'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1
lett. d LTF) in ambito pianificatorio è dato il ricorso in materia di diritto
pubblico (art. 82 lett. a LTF; DTF 133 II 409 consid. 1.1). I ricorrenti sono
legittimati a impugnare una decisione con la quale il loro gravame non è stato
esaminato nel merito (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF; sentenza 2C_504/2008 del 28
gennaio 2009 consid. 3.1 destinata a pubblicazione; DTF 131 II 497 consid. 1).
1.2 La Corte cantonale ha rilevato che, secondo l'art. 38 cpv. 1 della legge
cantonale del 23 maggio 1990 di applicazione della LPT (LALPT), contro le
decisioni con le quali il Consiglio di Stato approva il piano regolatore è dato
ricorso dinanzi a essa "entro trenta giorni dalla notificazione". In concreto,
la risoluzione governativa del 19 settembre 2007 è stata comunicata con invio
semplice al patrocinatore dei ricorrenti, che l'ha ricevuta il 24 settembre
successivo, come risulta dal timbro di attestazione dello studio legale apposto
sulla stessa. Il termine ricorsuale scadeva quindi il 24 ottobre 2007, molti
giorni prima dell'inoltro, l'8 novembre successivo, del gravame ritenuto
tardivo.
Essa non ha seguito la tesi degli insorgenti, secondo cui il gravame sarebbe
stato nondimeno tempestivo poiché inoltrato entro la data di pubblicazione. Ha
ritenuto infatti che quest'ultimo termine, di per sé ossequiato, era
applicabile soltanto a coloro che prendevano conoscenza della decisione per il
tramite della pubblicazione all'albo comunale; sistema alternativo di notifica
che può eccezionalmente essere impiegato quando non tutti i destinatari della
decisione possono essere identificati senza oneri eccessivi, come previsto
anche dall'art. 36 PA (RS 172.021) e che in ambito pianificatorio, proprio per
questo motivo, costituisce piuttosto la regola. Chi, come gli insorgenti, ha
ricevuto personalmente la decisione, conformemente al principio generale
dell'art. 26 cpv. 1 della legge di procedura ticinese per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), non può tuttavia appellarsi al
termine di pubblicazione. In applicazione di questo principio, ha stabilito la
Corte cantonale, il dispositivo n. 3 della decisione governativa ricordava, al
comune e al già ricorrente in prima istanza, il termine di trenta giorni dalla
notificazione della decisione per impugnarla, per cui il gravame, volto a
chiedere l'estensione della zona edificabile, doveva essere interposto entro
tale termine.
1.3 Il dispositivo della decisione governativa 19 settembre 2007 ha il seguente
tenore:
"1. La zona edificabile residenziale (...) non è approvata.
2. Il relativo ricorso è deciso ai sensi dei considerandi (...).
3. Contro i dispositivi n. 1 e 2 del presente decreto, il Comune e il
ricorrente hanno facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro
30 giorni dalla data di notificazione. Il ricorso è da presentare in 4 copie.
4. Il Municipio di Cavigliano deve pubblicare la presente risoluzione al più
presto e non oltre 45 giorni dalla sua intimazione, per un periodo consecutivo
di 30 giorni e previo annuncio della pubblicazione agli albi comunali, nel FU e
nei quotidiani del Cantone a norma dell'art. 34 cpv. 3 LALPT.
Contro il contenuto della decisione CdS di cui al punto 1 è conferito diritto
di ricorso al TRAM entro il termine di pubblicazione. Sono legittimati a
ricorrere coloro che ne hanno il diritto ai sensi dell'art. 35 LALPT (...).
5. (...)
6. La presente risoluzione viene pubblicata nel suo dispositivo nel Foglio
ufficiale cantonale e notificata per esteso al Municipio di Cavigliano e ai
ricorrenti."
2.
2.1 Secondo i ricorrenti, la Corte cantonale, ritenendo applicabile nei loro
confronti soltanto il dispositivo n. 3 e non il n. 4, avrebbe violato i
principi costituzionali dell'uguaglianza di trattamento (art. 8 Cost.), della
protezione della buona fede e del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.), nonché
la preminenza della legge speciale rispetto a quella generale (lex specialis
derogat generali).
Al riguardo, essi ricordano che per il Consiglio di Stato le osservazioni da
loro prodotte erano intese solo a tutelare il diritto di essere sentiti e non
avevano valenza ricorsuale giusta l'art. 35 LALTP, che disciplina il ricorso al
Governo, per cui non sono state oggetto di una trattazione specifica. Ne
deducono che il Governo, esaminando soltanto il ricorso precedentemente sospeso
di un altro proprietario, non li avrebbe quindi considerati come parti. Proprio
per sottolineare la distinzione tra questi differenti ruoli, la decisione
governativa è stata "intimata" con invio raccomandato al Municipio e al già
ricorrente, mentre è stata "comunicata" con invio normale ai proprietari dei
fondi interessati che avevano formulato, come loro, osservazioni. Sostengono
quindi che la Corte cantonale avrebbe equiparato a torto due situazioni del
tutto differenti, segnatamente quella delle diverse parti coinvolte da un lato
e dei differenti modi di notifica dall'altro.
2.2 L'assunto è infondato. In effetti, queste differenziazioni, sulle quali è
incentrato il gravame, non sono decisive. Determinante non è infatti tanto la
forma della comunicazione, quanto il fatto ch'essi, come il Comune e l'altro
ricorrente, sono venuti a conoscenza del testo integrale della decisione prima
degli altri interessati, per cui la loro situazione è stata ritenuta, in
maniera non arbitraria, analoga. È quindi chiaro che per i primi il termine di
ricorso iniziava a decorrere, secondo il principio generale, a partire dalla
conoscenza del contenuto della decisione, appunto avvenuta con la comunicazione
personale della stessa.
Anche la circostanza che le censure sollevate dal già ricorrente sono state
esaminate in maniera dettagliata e non generica come le osservazioni addotte
dai proprietari interessati, è ininfluente. Decisivo è che alle parti,
direttamente coinvolte nella procedura, la decisione governativa è stata
comunicata personalmente, mentre ad altri eventuali interessati soltanto in
seguito, mediante pubblicazione all'albo. Sotto il profilo della protezione
giuridica non vi è quindi alcuna disparità di trattamento tra il proprietario
che aveva presentato un ricorso e quelli che avevano inoltrato solo
osservazioni.
2.3 I ricorrenti accennano a un accertamento manifestamente inesatto dei fatti,
poiché il timbro recante la data del 24 settembre 2007 figurante sulla
decisione governativa da essi prodotta né sarebbe stato apposto né vistato dal
loro legale, per cui egli non potrebbe confermare la correttezza di questa
data. Ora, premesso che il fatto di sapere se detto timbro sia stato apposto
dal legale o dalla segreteria del suo studio è ininfluente, con tale accenno i
ricorrenti non dimostrano affatto l'arbitrarietà del criticato accertamento
(art. 97 cpv. 1 e art. 105 cpv. 1 LTF; DTF 133 II 249 consid. 1.2.2 e 1.4.3;
133 IV 286 consid. 1.4 e 6.2).
2.4 Neppure le differenti denominazioni utilizzate per la notifica della
decisione (intimazione da una parte e comunicazione dall'altra) influiscono
sulla questione, decisiva, di sapere quando i ricorrenti ne hanno avuto
conoscenza. Essi misconoscono che sotto il profilo della parità di trattamento,
riguardo all'inizio del termine ricorsuale, determinante è il momento in cui le
parti hanno avuto conoscenza diretta della decisione e non il modo della sua
comunicazione.
A torto essi lamentano una disparità di trattamento e un pregiudizio a loro
carico perché la decisione impugnata li tratterrebbe in maniera differente
rispetto ad altri cittadini legittimati a ricorrere giusta l'art. 35 LALPT, al
beneficio di fatto di un termine di ricorso più lungo. In effetti, ricordato
che detta norma concerne i ricorsi al Governo e non alla Corte cantonale,
qualora i proprietari che hanno previamente ricevuto personalmente la decisione
potessero impugnarla entro il termine - più lungo - di pubblicazione, questi
non sarebbero sfavoriti, bensì indebitamente avvantaggiati rispetto agli altri
che ne hanno avuto conoscenza solo in seguito, durante il periodo di
pubblicazione all'albo. La soluzione adottata dalla Corte cantonale concede in
entrambe le fattispecie agli interessati lo stesso lasso di tempo (30 giorni)
per proporre, dalla conoscenza del contenuto della decisione, un eventuale
ricorso.
Per di più, contrariamente alla tesi ricorsuale, la risoluzione governativa
soddisfa i criteri posti a una decisione ai sensi dell'art. 26 LPamm, ritenuto
ch'essa è motivata e munita dell'indicazione dei mezzi e del termine di
ricorso. Essa doveva pertanto essere impugnata entro trenta giorni dalla sua
conoscenza (DTF 116 Ia 215 consid. 2d pag. 220 seg.; 115 Ia 21 consid. 3b).
3.
3.1 L'assunto ricorsuale, secondo cui un invio postale semplice, e non per
lettera raccomandata, costituirebbe un atto "informale", estraneo a una
procedura come quella in esame, dal quale non potrebbe risultare alcun
pregiudizio, è privo di ogni fondamento.
3.2 Certo, gli art. 33 LPT e 29 Cost. non impongono, di massima, una
comunicazione personale al proprietario interessato da una modifica di un piano
di utilizzazione, un siffatto diritto potendo nondimeno essere previsto dal
diritto cantonale (sentenza P.543/1982 del 14 ottobre 1983 consid. 4a/bb, in
ZBl 86/1985 pag. 167). Contrariamente all'assunto ricorsuale, la comunicazione
personale, disciplinata dal diritto cantonale, può tuttavia avvenire sia con
lettera semplice sia con raccomandata (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz,
2006, n. 15 ad art. 33 pag. 766; cfr. SCOLARI, Commentario, 1996, n. 337/338 ad
art. 34 LALPT). Nel Cantone Ticino, l'art. 37 cpv. 2 LALPT prevede che la
risoluzione governativa di approvazione dev'essere intimata al Comune, ai
ricorrenti e ai proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata: ciò
è avvenuto in concreto.
3.3 I ricorrenti disattendono che né quest'ultima norma né l'art. 14 LPamm, il
quale prevede l'intimazione mediante invio postale semplice o raccomandato,
esigono una comunicazione per raccomandata e che il termine di ricorso di 30
giorni al Tribunale amministrativo decorre a partire dalla notifica personale
della decisione e non dalla pubblicazione del dispositivo di approvazione
all'albo comunale e nel Foglio ufficiale (SCOLARI, op. cit., n. 367 ad art. 38
LALPT).
L'accenno ricorsuale, secondo cui l'abolizione del previgente obbligo sancito
dall'art. 14 LPamm di intimare le decisioni mediante invio raccomandato si
fondava essenzialmente su motivi d'ordine finanziario, è ininfluente. Come
sottolineato dalla dottrina, richiamata anche dai ricorrenti, secondo un
principio uniformemente applicato nel diritto processuale il termine per
impugnare una decisione comunicata per scritto inizia a decorrere il giorno
seguente la notifica. La differenza tra l'invio raccomandato e per lettera
semplice, utilizzato soprattutto nei procedimenti amministrativi non
contenziosi, consiste unicamente nella difficoltà per l'autorità di accertare
in quest'ultimo caso il giorno della notifica, data determinante per la
decorrenza del termine d'impugnazione (BORGHI/CORTI, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, 1997, n. 2-5 ad art. 14 e nota a piè di pagina n. 71;
sulla notificazione fittizia di un invio raccomandato vedi DTF 134 V 49 consid.
4).
3.4 Del resto, anche l'art. 112 cpv. 1 LTF esige soltanto una notifica per
scritto delle decisioni impugnabili al Tribunale federale e non necessariamente
un invio raccomandato, seppure ciò sia consigliabile per motivi inerenti
all'onere della prova (AMSTUTZ/ARNOLD e EHRENZELLER, in Bundesgerichtsgesetz
(BGG), 2007, n. 14 ad art. 44, rispettivamente n. 4 ad art. 112; DTF 114 III 51
consid. 3c pag. 54). Pure l'art. 34 cpv. 1 PA richiede solo una notifica per
scritto, ricordato che l'invio per raccomandata non costituisce una condizione
di validità della decisione (Kneubühler, in Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren (VwVG), 2008, n. 3 e 4 ad art. 34).
4.
4.1 I ricorrenti lamentano poi la violazione del principio della buona fede
(art. 9 Cost.), adducendo che l'autorità avrebbe agito in maniera
contraddittoria. Essi sostengono che avrebbero potuto fare affidamento sul
chiaro e inequivocabile testo del dispositivo della decisione governativa e
sulla citata distinzione dei ruoli delle parti operata dal Governo.
Quest'ultima tesi, come si è visto, non regge.
4.1.1 I ricorrenti sostengono che si è in presenza di una modifica del piano
regolatore operata d'ufficio dal Consiglio di Stato, che in tal caso si
sostituirebbe in sostanza al Consiglio comunale. In tale ambito la Corte
cantonale disporrebbe pertanto di pieno potere cognitivo, contrariamente agli
altri casi in cui detto potere spetterebbe soltanto al Governo. La Corte
cantonale, in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT, avrebbe quindi dovuto
rinviare gli atti al Comune che, attuata la modifica, l'avrebbe pubblicata
secondo l'art. 35 LALPT, norma che non opera alcuna differenza tra chi ne ha
preso conoscenza prima, per esempio in veste di consigliere comunale, o dopo la
pubblicazione.
4.1.2 La tesi è ininfluente, visto che in tale ipotesi farebbe difetto una
comunicazione scritta personale. Per di più, riguardo ai ricorrenti, il Governo
non ha operato alcuna modifica d'ufficio del piano regolatore, limitandosi,
ritenuto il sovradimensionamento delle zone edificabili, a non approvarne
l'ulteriore ampliamento e invitato il Comune a elaborare una nuova variante.
4.2 I ricorrenti lamentano poi una lesione del principio della buona fede,
poiché in una sentenza del 24 settembre 2007 il Tribunale cantonale
amministrativo, rilevata la tardività di un ricorso presentato entro il termine
di pubblicazione della decisione governativa di approvazione, previamente
comunicata con invio raccomandato, l'ha nondimeno esaminato nel merito. In
quella causa è tuttavia stato precisato che l'insorgente, in buona fede, poteva
fare affidamento sull'indicazione erronea contenuta nel dispositivo, la quale
suscitava l'impressione che anche i già ricorrenti dinanzi al Governo che
avevano ricevuto personalmente la risoluzione potessero beneficiare del termine
di pubblicazione per impugnarla (sui requisiti per la tutela della buona fede
vedi DTF 131 II 627 consid. 6.1 pag. 636). Del resto, in una causa analoga a
quella in esame, la Corte cantonale aveva dichiarato irricevibile, siccome
tardivo, un ricorso inoltrato entro il termine di pubblicazione ma dopo trenta
giorni dalla notifica personale per raccomandata della decisione governativa
(sentenza 1C_115/2007 del 1° giugno 2007). Non vi è quindi una disparità di
trattamento né una lesione della buona fede.
I ricorrenti accennano poi a un'altra sentenza emanata il 14 marzo 2008 dalla
Corte cantonale, concernente l'impugnazione con ricorso del 31 ottobre 2006 di
una risoluzione governativa del 22 agosto 2006, permettendo loro di ipotizzare
che il gravame sarebbe stato inoltrato soltanto entro il termine di
pubblicazione. L'ipotesi non è sorretta da alcun riscontro fattuale, ritenuto
che in quel giudizio, senza far riferimento a un'eventuale notifica personale
della decisione, è stato semplicemente accertato che il gravame era tempestivo.
4.3 I ricorrenti sostengono poi che la Corte cantonale, non ritenendo errato ma
soltanto inapplicabile nei loro confronti il dispositivo n. 4 della decisione
governativa, sarebbe incorsa in una "contraddittorietà interna insanabile".
Essi si limitano tuttavia a rilevare che la decisione era già stata pubblicata
nel Foglio ufficiale del 25 settembre 2007, per cui il termine di ricorso,
iniziando il giorno seguente, sarebbe scaduto per tutti i cittadini già il 26
ottobre e non l'8 novembre successivo. L'assunto è privo di consistenza,
ritenuto che all'epoca era stato pubblicato solo il dispositivo e non, come nel
Foglio ufficiale del 9 ottobre 2007, anche il termine di pubblicazione
all'albo, per cui i cittadini, nel primo caso, non potevano consultare la
risoluzione.
4.4 Certo, occorre dare atto ai ricorrenti che il noto dispositivo di primo
acchito non è del tutto chiaro. In effetti, nel n. 3 dello stesso si cita che
soltanto il Comune e il ricorrente possono insorgere entro trenta giorni dalla
data di notificazione, mentre al punto 6 si indica che la decisione è
notificata per esteso al Municipio e ai ricorrenti, intendendo per questi
ultimi, in maniera imprecisa, sia il citato ricorrente sia i proprietari che
avevano inoltrato osservazioni. Nel n. 4 è poi indicato il diritto di ricorrere
entro il termine di pubblicazione: è tuttavia intellegibile che questo termine
non vale per i proprietari ai quali la decisione è stata comunicata per esteso
e che pertanto ne hanno avuto conoscenza, personalmente, prima della
pubblicazione. Indiscutibilmente una maggior chiarezza nei dispositivi di
approvazione dei piani regolatori avrebbe contribuito a evitare
l'irricevibilità per motivi formali dei citati ricorsi.
4.5 Per di più, nella fattispecie i ricorrenti erano patrocinati da un legale,
al quale è stata comunicata la decisione governativa e che pertanto con la
dovuta attenzione poteva riconoscere l'esatta portata del criticato dispositivo
e ricorrere nel termine ordinario di trenta giorni dalla sua conoscenza (DTF
134 I 199 consid. 1.3.2; 129 II 125 consid. 3.3 pag. 134; sentenza 5A_814/2008
del 12 marzo 2009 consid. 1.2.2.2 destinata a pubblicazione; BORGHI/CORTI, op.
cit., n. 4 e 5a ad art. 26). Un legale deve infatti sapere che una decisione di
approvazione di un piano regolatore è impugnabile entro trenta giorni dalla sua
comunicazione personale all'interessato. La decisione impugnata non è quindi
arbitraria neppure nel suo risultato (DTF 134 II 124 consid. 4.1).
5.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Cavigliano, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 25 maggio 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:
Féraud Crameri