I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.48/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_48/2008 /fun
Urteil vom 9. Juli 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Reeb, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Procap, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Nadja Herz,
gegen
Mineral- und Heilbad Unterrechstein AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt
Dr. Peter Sutter,
Gemeinderat Grub, Gemeindeverwaltung, Dorf 60, 9035 Grub,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Appenzell Ausserrhoden, Kasernenstrasse
17A, 9102 Herisau.
Gegenstand
Baubewilligung (hindernisfreier Zugang),
Beschwerde gegen das Urteil vom 30. Mai 2007
des Verwaltungsgerichts von Appenzell Ausserrhoden,
2. Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Mineral- und Heilbad Unterrechstein AG (im Folgenden: Bauherrschaft) ist
Eigentümerin des gleichnamigen Heilbads in der Gemeinde Grub (AR). Im
Erdgeschoss der Liegenschaft besteht eine Bäderlandschaft in einer Halle. Das
Untergeschoss weist auf der Südwestseite einen Saunabetrieb auf (im Folgenden:
alte Sauna). Der für das Publikum bestimmte Haupteingang zum Gebäude befindet
sich bei der nordwestlichen Ecke; unmittelbar dahinter liegt der Kassenbereich.
Der Zutritt zur alten Sauna erfolgt ab dem Bereich der Garderoben für das
Heilbad. Im Jahr 2003 wurde die Liegenschaft im Rahmen der Erweiterungsetappe
1A mit einem bewilligten Aussenbad ergänzt. Zum Aussenbad gelangt das Publikum
aus der Badehalle. Am 12. Mai 2006 erteilte der Gemeinderat Grub die
Baubewilligung für die Erweiterungsetappe 1B. Dabei handelt es sich um einen
Um- und Anbau im Untergeschoss auf der Nordostseite; darin wird ebenfalls ein
Saunabetrieb untergebracht (im Folgenden: neue Sauna). Die neue Sauna ist für
das Publikum ausschliesslich über eine vorbestehende Treppe ab der Badehalle
erschlossen.
B.
Am 1. Januar 2004 ist das Bundesgesetz über die Beseitigung von
Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2002 (BehiG;
SR 151.3) in Kraft getreten. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens für die
neue Sauna hatte die Procap (ehemals: Schweizerischer Invaliden-Verband) die
uneingeschränkte und ungehinderte Zugänglichkeit und Benützbarkeit der ganzen
Anlage für Mobilitätsbehinderte und Sinnesbehinderte verlangt und eine
entsprechende Einsprache eingelegt. Der Gemeinderat erachtete das Anliegen für
den Bereich der neuen Sauna und unter Berücksichtigung des eingerichteten
Plattformlifts für die Treppe als erfüllt; insoweit erklärte er die Einsprache
am 12. Mai 2006 für gegenstandslos. Gleichzeitig lehnte er das Begehren ab,
soweit es das Erdgeschoss betraf.
C.
Die Procap rekurrierte gegen den kommunalen Entscheid an das Departement Bau
und Umwelt des Kantons Appenzell A.Rh. Dieses entzog dem Rekurs am 16. Juni
2006 die aufschiebende Wirkung; in der Folge wurde die Erweiterungsetappe 1B
realisiert. Mit Entscheid vom 15. August 2006 hiess das Departement den Rekurs
teilweise gut. Es erwog zusammengefasst, nicht nur der Anbau selbst, sondern
auch alle der Nutzung dieses Gebäudeteils dienenden Bereiche des Hauptbaus
hätten behindertengerechten Anforderungen zu entsprechen. Dies sei jedoch bei
den bestehenden Badeanlagen nicht der Fall; sie müssten nicht angepasst werden.
D.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Appenzell A.Rh. wies die gegen den
Rekursentscheid erhobene Beschwerde der Procap mit Urteil vom 30. Mai 2007 in
der Sache ab. Dabei stellte es fest, dass insoweit nur noch die Forderung nach
Einstieghilfen in das Innen- und das Aussenbad umstritten war; die
Bauherrschaft hatte den Rekursentscheid akzeptiert. Im Hinblick auf die
Kostenverlegung nahm das Verwaltungsgericht im genannten Urteil eine Korrektur
am Rekursentscheid vor.
E.
Mit Eingabe vom 31. Januar 2008 führt die Procap beim Bundesgericht Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie verlangt die Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils. Die Gemeinde sei anzuweisen, die
Baubewilligung mit einer Auflage zu versehen, wonach für das Innen- und das
Aussenbad ein behindertengerechter Badeeinstieg zu erstellen sei; eventualiter
sei die Sache an das Verwaltungsgericht oder an die erste Instanz zur
Neubeurteilung zurückzuweisen.
Die Bauherrschaft ersucht um Abweisung der Beschwerde; das Verwaltungsgericht
stellt sinngemäss denselben Antrag. Der Gemeinderat und das kantonale
Departement haben Verzicht auf eine Vernehmlassung erklärt. Im zweiten
Schriftenwechsel haben die Parteien an ihren Begehren festgehalten, ohne sich
nochmals zur Sache zu äussern.
Erwägungen:
1.
Auf das Beschwerdeverfahren ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) anwendbar (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG). Der
angefochtene, kantonal letztinstanzliche Endentscheid betrifft eine
Baubewilligung. Hiergegen steht grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen (BGE 133 II
409 E. 1.1 S. 411 mit Hinweisen). Die Procap ist im Verzeichnis der nach BehiG
beschwerde- und klageberechtigten Behindertenorganisationen aufgeführt (Art. 5
und Anhang 1 der Verordnung vom 19. November 2003 über die Beseitigung von
Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen [BehiV; SR 151.31]). Sie ist
im vorliegenden Zusammenhang zur Beschwerdeerhebung an das Bundesgericht befugt
(Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 3 lit. b BehiG). Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben keinen Anlass zu
Bemerkungen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerde wirft die Frage auf, ob es eine Diskriminierung von
Mobilitätsbehinderten bedeutet, wenn die Bauherrschaft im Rahmen des Projekts
für die neue Sauna nicht verpflichtet wird, auch die vorbestehenden Becken des
Hallen- und des Freibads mit geeigneten Einstieghilfen auszustatten. Dabei
macht die Beschwerdeführerin ausschliesslich eine Verletzung von Bundesrecht
geltend. Ihre Rügen betreffen das Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 BV
sowie Bestimmungen des BehiG. Derartige Rügen sind nach Art. 95 lit. a BGG
zulässig (vgl. BGE 133 I 201 E. 1 S. 203).
2.2 Die Normen des BehiG geben - von hier nicht betroffenen Ausnahmen abgesehen
- lediglich grundsätzliche Regeln und Rahmenbedingungen zur Umschreibung des
Diskriminierungsverbots gegenüber Behinderten vor; diese Bestimmungen erfordern
kantonalrechtliche materielle Bauvorschriften, um im konkreten Fall anwendbar
zu sein (vgl. BGE 132 I 82 E. 2.3.2 und 2.3.3 S. 84 f.). Das angefochtene
Urteil stützt sich denn auch zur Hauptsache auf die kantonale Baugesetzgebung.
Das kantonale Baugesetz vom 12. Mai 2003 (BauG/AR; bGS 721.1) ist - wie das
BehiG - am 1. Januar 2004 in Kraft getreten. In Art. 117 BauG/AR sind
Vorschriften für eine behindertengerechte Bauweise, unter anderem für Bauten
mit Publikumsverkehr und öffentlichem Zugang, verankert. Nach Art. 117 Abs. 1
BauG/AR sind derartige Bauten und Anlagen so zu gestalten, dass ihre Benützung
auch Personen mit Behinderungen möglich ist. Mit Bezug auf Umbauten regelt Art.
117 Abs. 2 BauG/AR, dass auf eine behindertengerechte Bauweise verzichtet
werden kann, wenn der Aufwand und die Mehrkosten unverhältnismässig wären oder
denkmalpflegerische Gründe dagegen sprechen. Die Beschwerdeführerin geht mit
dem angefochtenen Urteil soweit einig, dass das einschlägige kantonale Recht im
Hinblick auf die Forderung, auch die Becken des Heilbads nachzurüsten, nicht
über die in Art. 8 Abs. 2 BV bzw. im BehiG enthaltenen Mindestvorgaben
hinausgeht.
2.3 Die Auslegung von Art. 8 Abs. 2 BV und des BehiG prüft das Bundesgericht
frei. In diesem Zusammenhang ist aber Art. 190 BV zu beachten, wonach
Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend sind. Das schliesst die
Anwendung allgemein anerkannter Auslegungsprinzipien nicht aus (vgl. BGE 133 II
305 E. 5.2 S. 310 mit Hinweisen). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der
Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene
Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei dienen die
Gesetzesmaterialien als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das
Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatische
Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung
ergab (vgl. BGE 133 V 9 E. 3.1 S. 10 f. mit Hinweisen). Sind mehrere Lösungen
denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht. Allerdings findet
die verfassungskonforme Auslegung - auch bei festgestellter
Verfassungswidrigkeit - im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung
ihre Schranke (vgl. BGE 131 II 217 E. 2.3 S. 221, 697 E. 4.1 S. 703, je mit
Hinweisen).
3.
3.1 Das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) verbietet dem Staat, Menschen
wegen ihrer Behinderung qualifiziert ungleich zu behandeln, indem an das
Merkmal der Behinderung eine Benachteiligung geknüpft wird, die als
Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu verstehen ist (vgl. BGE 134 I 105 E. 5 S.
108 mit Hinweisen). Am Ausgangspunkt der vorliegenden Auseinandersetzung steht
indessen nicht eine staatliche Diskriminierung; der Streit betrifft vielmehr
die behördliche Schutzpflicht im Verhältnis unter Privaten. Geklärt werden
soll, in welchem Umfang - mittels Auflagen im Rahmen einer Baubewilligung -
eine faktische Benachteiligung von Behinderten auszugleichen ist, damit diese
ein zwar öffentlich zugängliches, aber privates Gebäude benutzen können. Im
Unterschied zu Art. 8 Abs. 3 BV (Gleichberechtigung von Mann und Frau) enthält
das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV kein Egalisierungsgebot (BGE
126 II 377 E. 6a S. 392; vgl. auch BGE 134 I 105 E. 5 S. 109 mit weiteren
Hinweisen). Nach Art. 35 Abs. 3 BV haben die Behörden dafür zu sorgen, dass die
Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden.
Die Frage nach der Tragweite dieser Verfassungsbestimmung geht hier in der
Frage nach der richtigen Anwendung des BehiG auf. Der Bundesgesetzgeber hat im
Rahmen dieses Erlasses den Mindestumfang der gerichtlich durchsetzbaren
Ansprüche auf Abbau architektonischer Hindernisse bei bestehenden privaten
Gebäuden verankert und dabei ausdrücklich an das Baubewilligungsverfahren
angeknüpft.
3.2 Der Geltungsbereich des BehiG erfasst öffentlich zugängliche Bauten und
Anlagen, für welche nach Inkrafttreten dieses Gesetzes eine Bewilligung für den
Bau oder für die Erneuerung der öffentlich zugänglichen Bereiche erteilt wird
(Art. 3 lit. a BehiG).
3.2.1 Wie sich aus Art. 2 lit. c BehiV und den Erläuterungen des Bundesamts für
Justiz vom November 2003 zu dieser Verordnung (Erläuterungen, ad Art. 2 lit. c
BehiV, S. 2) ablesen lässt, stimmt der Begriff der öffentlich zugänglichen
Gebäude und Anlagen nach Art. 3 lit. a BehiG im vorliegenden Sachzusammenhang
mit dem bundesrätlichen Entwurf überein (vgl. die Botschaft vom 11. Dezember
2000, BBl 2001 1715 ff., S. 1178). Darunter fallen auch Hallen- und
Strandbäder, zu denen grundsätzlich alle Zugang haben, sofern sie die
allenfalls bestehenden Voraussetzungen wie die Bezahlung einer Eintrittsgebühr
erfüllen.
3.2.2 Was die Erneuerung bestehender Gebäude angeht, so weicht der Gehalt von
Art. 3 lit. a BehiG vom bundesrätlichen Entwurf ab. Dieser Entwurf machte den
gesetzlichen Geltungsbereich bei bestehenden Bauten noch vom finanziellen
Umfang der Erneuerung abhängig (40 Prozent des Neuwerts des Gebäudes, vgl. Art.
2 Abs. 5 i.V.m. Art. 3 lit. a E-BehiG, BBl 2001 S. 1778, 1841). Der Ständerat
stimmte diesem Entwurf zunächst am 2. Oktober 2001 mit einer redaktionellen
Präzisierung zu (AB 2001 S 615, 617 f.). Der Nationalrat beschloss dann am 17.
Juni 2002 die ersatzlose Streichung von Art. 2 Abs. 5 E?BehiG (vgl. AB 2002 N
932, 938 zu Art. 2 Abs. 5 und AB 2002 N 938-944 zu Art. 3 lit. a). Bei der
Differenzbereinigung wählten die eidgenössischen Räte jedoch einen anderen
Ansatz: Sie weiteten den gesetzlichen Geltungsbereich einerseits aus, indem nun
kein minimales Investitionsvolumen mehr vorgeschrieben ist. Anderseits
definierten sie diesen Geltungsbereich enger: Er ist auf bewilligungspflichtige
Erneuerungen beschränkt; zudem muss die bewilligte Erneuerung die öffentlich
zugänglichen Bereiche bzw. Räume betreffen. Wie der Berichterstatter im
Ständerat anschaulich ausführte, kann nicht verlangt werden, dass auch der
Eingang umgebaut wird, wenn eine (nicht öffentlich zugängliche) neue Küche
installiert oder das Dach saniert wird (AB 2002 S 710). Dem entsprechenden
Beschluss des Ständerats vom 23. September 2002 stimmte der Nationalrat am 25.
November 2002 zu (AB 2002 N 1725 f.).
3.3 Im vorliegenden Fall besteht kein Zweifel, dass das betroffene Gebäude
öffentlich zugänglich ist und das fragliche Umbauvorhaben an sich Art. 3 lit. a
BehiG untersteht. Aus dem Gesetzeswortlaut geht allerdings nicht hervor,
inwiefern mit dem Zugang im Sinne von Art. 2 Abs. 3 BehiG auch die
Benützbarkeit der öffentlich zugänglichen Bereiche eines Gebäudes bzw. einer
Anlage hergestellt werden muss. Nach den erwähnten Erläuterungen zur BehiV hat
der Bundesrat bewusst darauf verzichtet, den Begriff des Zugangs im Katalog der
Definitionen von Art. 2 BehiV zu umschreiben. Dabei hatte er aber die Meinung,
dass bei öffentlich zugänglichen Teilen von Gebäuden der vorliegenden Art die
Benützbarkeit im Zugang inbegriffen ist (Erläuterungen, S. 4). Entsprechend
statuiert Art. 117 Abs. 1 BauG/AR ausdrücklich, dass die Benützung von
öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen mit Publikumsverkehr ermöglicht
werden muss. Zu Recht haben die kantonalen Instanzen im Rahmen der hier zur
Diskussion stehenden Baubewilligung Auflagen angeordnet, damit unter anderem
Mobilitätsbehinderte die neuen Saunaanlagen und die dieser Nutzung dienenden
Anlagen im unveränderten Altbau selbstständig benützen können. Folglich lassen
sich auch die umstrittenen Einstieghilfen in die Badebecken unter den Begriff
des Zugangs einordnen.
3.4 Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht die Frage, inwiefern bauliche
Anpassungen auch verlangt werden können, soweit sie nicht zwingend mit dem
Umbauprojekt bzw. der bewilligungspflichtigen Erneuerung zusammenhängen. Die
Beschwerdeführerin bezeichnet die Auslegung von Art. 3 lit. a BehiG in dieser
Perspektive als Hauptthema ihrer Beschwerde. Streitentscheidend ist jedoch Art.
7 Abs. 1 BehiG. Die letztgenannte Norm enthält die Rechtsansprüche, die
durchgesetzt werden können, sofern ein Bauprojekt unter das BehiG fällt.
3.5 Art. 2 lit. a BehiV bestimmt, dass Art. 3 lit. a BehiG die Erstellung und
die Änderung von Bauten und Anlagen betrifft, soweit sie einem kantonalen
Bewilligungsverfahren unterstellt sind. Der Inhalt dieser Verordnungsbestimmung
ist mehrdeutig. Das "soweit" kann gelesen werden als "sofern" oder als
"insoweit"; auch eine Konsultation der Erläuterungen zur BehiV bringt keine
Klärung. Die Tragweite von Art. 3 lit. a BehiG muss gedankenlogisch weiter
gehen als das - unter Umständen nicht oder nicht vollständig behindertengerecht
ausgestaltete - Umbauprojekt. Davon geht auch das Verwaltungsgericht aus.
Grundsätzlich erfasst Art. 3 lit. a BehiG in einer ersten Grobbetrachtung das
ganze Gebäude mit den nicht erneuerten Teilen. Eine andere Frage ist aber - und
dies räumt auch die Beschwerdeführerin ein -, welche Rechtsfolgen daraus zu
ziehen sind. Das Verwaltungsgericht begrenzt die Tragweite von Art. 3 lit. a
BehiG im Ergebnis auf den Umfang der Anpassungen, die nach seiner Auslegung im
Rahmen von Art. 7 Abs. 1 BehiG zu gewährleisten sind. Diese Auffassung
überzeugt und ist mit Art. 2 lit. a BehiV vereinbar. Der Gehalt von Art. 3 lit.
a und von Art. 7 Abs. 1 BehiG erweist sich mithin als deckungsgleich. Dies hat
indessen den Nachteil, dass sich der Geltungsbereich des BehiG bei einem
bestehenden Gebäude nicht leicht lokalisieren lässt, sondern erst am Schluss
der Rechtsanwendung feststeht. Zu bestimmen bleibt somit, welche
Rechtsansprüche Art. 7 Abs. 1 BehiG verleiht.
4.
4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG kann bei der Erneuerung einer Baute oder
Anlage im Sinne von Art. 3 lit. a BehiG verlangt werden, "dass die
Benachteiligung [ergänze hier: im Hinblick auf die Benützbarkeit] unterlassen
wird" ("qu'on s'abstienne de l'inégalité"; "che si rinunci allo svantaggio").
Es fällt auf, dass in Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG nicht das Wort "beseitigt"
verwendet wird. Im Gegensatz dazu steht dieses Wort in Art. 7 Abs. 1 lit. b
BehiG; diese letztere Norm bezieht sich auf das Zivilverfahren, mit dem die
Beseitigung ("l'élimination"; "l'eliminazione") baulicher Hindernisse
ausnahmsweise nach Realisierung des Bauvorhabens erwirkt werden kann. Bereits
aus der Gegenüberstellung der beiden Bestimmungen lässt sich ableiten, dass es
bei der Formulierung von Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG nicht um eine Beseitigung
aller vorbestehender architektonischer Hindernisse in einem Gebäude bzw. einer
Anlage gehen kann. Diese Annahme wird bei Durchsicht der Materialien bestätigt.
4.2 Gemäss dem bundesrätlichen Entwurf, der noch einer ganz anderen Konzeption
verpflichtet war (vgl. E. 3.2.2 hiervor), hätte gestützt auf Art. 7 Abs. 1
E-BehiG erwirkt werden können, dass der Gebäudeeigentümer die "Benachteiligung
beseitigt" (BBl 2001 S. 1781, 1842). In der ersten ständerätlichen Beratung,
die dem bundesrätlichen Entwurf zustimmte (vgl. ebenfalls E. 3.2.2 hiervor),
wurde diese Wendung erweitert auf "Benachteiligung beseitigt oder unterlässt"
(AB 2001 S 619; dem stimmte der Nationalrat zu: AB 2002 N 944). Entsprechend
wurde auch im Zweckartikel von Art. 1 Abs. 1 ergänzt, dass mit dem Erlass nicht
nur Benachteiligungen verringert oder beseitigt, sondern auch verhindert werden
sollen (AB 2001 S 614; AB 2002 N 931 f.).
Als dann bei der Differenzbereinigung im Parlament der gesetzliche
Geltungsbereich geändert worden ist, findet sich bereits nach der Fassung des
Ständerats vom 23. September 2002 in Art. 7 Abs. 1 der Aspekt der Beseitigung
nicht mehr (AB 2001 S 710 f.). Die weitere Differenzbereinigung drehte sich
nicht mehr um diese Streichung, sondern nur noch um die Frage, inwiefern das
erwähnte nachträgliche Zivilverfahren eröffnet werden sollte. Dabei ging es
ebenfalls nicht um alle vorbestehenden Hindernisse im Gebäude, sondern nur um
jene, die aus dem bewilligungspflichtigen Bauprojekt resultieren. Der Ständerat
stand dem nachträglichen Zivilverfahren ablehnend gegenüber (vgl. das Votum von
Bundesrätin Metzler in AB 2002 N 1728), während der Nationalrat daran festhielt
(AB 2002 N 1726-1728). Daraufhin lenkte der Ständerat am 2. Dezember 2002 ein
und schlug die heute in Art. 7 Abs. 1 lit. b BehiG enthaltene Lösung vor (AB
2002 S 1071 f.). Dieser schloss sich der Nationalrat - mit Vorbehalten zum
Wortsinn, die hier nicht von Bedeutung sind - am 4. Dezember 2002 an (AB 2002 N
1942-1944).
4.3 Aus den vorstehend beschriebenen Einzelheiten der parlamentarischen
Beratung ergibt sich folgendes Gesamtbild: Nach dem bundesrätlichen Entwurf
ging der Anspruch gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG ursprünglich auf
Beseitigung aller baulicher Hindernisse in einem Gebäude, wenn die 40
Prozent-Schwelle erreicht war. Ein solcher Anspruch hätte deshalb weit über das
Bauprojekt hinausgewiesen. Aus Anlass dieser Erneuerung hätten auch alle
übrigen Gebäudeteile hindernisfrei umgestaltet werden müssen. Anstatt einer
solchen Alles-oder-Nichts-Lösung entschied sich die Bundesversammlung -
offenbar mit Billigung der Behindertenorganisationen - für eine etappierte
Anpassungspflicht bei bestehenden Gebäuden. Diese erfasst nur die Gebäude- und
Anlagenteile, die vom bewilligungspflichtigen Bauvorhaben berührt sind (vgl.
Caroline Klein, Die Rolle der Behindertenorganisationen bei der Schaffung des
Behindertengleichstellungsrechts, in: LeGes 3/2004, S. 81 ff., 90). Dem
Bundesgericht steht es nicht zu, sich im Anwendungsfall über diese
gesetzgeberische Absicht hinwegzusetzen.
4.4 Der Beschwerdeführerin kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie sinngemäss
behauptet, Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG setze keinen direkten Sachzusammenhang
zwischen dem Bauprojekt und jener Bereiche voraus, die behindertengerecht
nachgebessert werden müssten. Es vermag ihr nicht zu helfen, wenn sie sich für
diese Meinung auf eine Lehrmeinung beruft (Alain Griffel, Bauen im
Spannungsfeld zwischen Eigentumsgarantie und Bauvorschriften, ZBl 103/2002 S.
169 ff., 184 f.); es gilt zu berücksichtigen, dass jene Äusserung vor dem
Erlass des BehiG erfolgt ist. Bereits aus demselben Grund erübrigt sich auch
eine Auseinandersetzung mit dem von ihr erwähnten Entscheid des Zürcher
Verwaltungsgerichts vom 17. November 1998 zur behindertengerechten Sanierung
eines bestehenden Gebäudes bei einem Umbauprojekt (publ. in Baurechtsentscheide
Kanton Zürich [BEZ] 19/1999 Nr. 2).
4.5 Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht die einklagbaren Massnahmen bzw.
Auflagen zu Recht nicht nur auf den direkt erneuerten oder angebauten
Gebäudeteil selbst beschränkt. Da der Anbau vorliegend über keinen eigenen
öffentlichen Eingang von aussen verfügt, mussten auch die übrigen Bereiche
einbezogen werden, soweit letztere in diesem Rahmen eine Nutzungs- bzw.
Zweckänderung erfahren. Auf diese Weise ist die gesetzliche Wendung
"Benachteiligung unterlassen" richtigerweise ausdehnend zu interpretieren, ohne
dass der verbindliche gesetzliche Rahmen überschritten wird. Die am Ausgang des
kommunalen und kantonalen Verfahrens feststehenden Auflagen bezüglich des
Altbaus beruhen auf dem Umstand, dass der Zweck der betroffenen Gebäudeteile
aufgrund des Bauprojekts teilweise ändert. Die Beschwerdegegnerin räumt ein,
dass ihr diese Auflagen im Vergleich zu den Investitionen für das Anbauprojekt
keinen übermässigen Aufwand verursachen. Wenn sie sich diesen Auflagen
unterzogen hat, so erfüllt sie nicht mehr als den ihr ohnehin obliegenden
Umfang der Anpassungspflicht.
5.
Anhand der ermittelten Grundsätze ist zu beurteilen, ob die Beschwerdegegnerin
im Rahmen ihres Bauprojekts verpflichtet ist, die umstrittenen Einstieghilfen
zu erstellen.
5.1 Beim Bauprojekt werden Hallen- und Freibad baulich nicht verändert. Zu
prüfen ist höchstens, ob das Bauprojekt eine Nutzungsänderung bei diesen Bädern
bewirkt. Die Beschwerdeführerin streicht den engen konstruktiven und
funktionellen Zusammenhang zwischen dem Hauptbad und der neuen Sauna heraus.
Sie weist darauf hin, dass sich die Besucher in den Umkleidekabinen umziehen
und im Badeanzug durch die Halle, neben dem Hauptbecken des Innenbads vorbei,
zum Abgang zur neuen Sauna begeben. Das Verwaltungsgericht hat diese
Gegebenheiten nicht übersehen. Es erwog jedoch, die neue Sauna besitze im
Untergeschoss eigene Fussbäder, Duschen, einen Eiscrash sowie einen eigenen
Ruheraum. Die Benutzer der neuen Sauna seien auf die Benutzung von Innen- und
Aussenbad nicht angewiesen. Ausserdem bleibe die vorbestehende, alte Sauna
weiter in Betrieb. Die Einrichtung einer zweiten Saunalandschaft erweitere
somit die Nutzungsmöglichkeiten des Hauptbades nicht. Daran ändere nichts, dass
das Eintrittsticket derzeit zum Zugang zu allen Teilen der Anlage berechtige.
Die Beschwerdegegnerin stimmt dem Verwaltungsgericht zu. Ihrer Ansicht nach
gehören die bestehenden Bäder nicht zum zwingenden Angebot einer Sauna.
5.2 Hallenbad, Freibad und die beiden Saunaanlagen sind auch bei gemeinsamem
Eingang baurechtlich einer getrennten Betrachtungsweise zugänglich. Die Halle
des Innenbads erfährt insoweit eine Zweckänderung, als sie neben dem
vorbestehenden Durchgang zum Freibad zusätzlich auch einen solchen zur neuen
Sauna zu gewährleisten hat. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt
hat, tangiert diese zusätzliche Raumnutzung der Badehalle die Badebecken selbst
nicht in relevanter Weise. Es ist nicht zu beanstanden, wenn das
Verwaltungsgericht eine Anpassungspflicht bezüglich Innen- und Aussenbad
abgelehnt hat. Damit bleibt es dabei, dass sich Mobilitätsbehinderte für die
Nutzung der neuen Sauna zwingend durch die Badehalle begeben müssen, ohne auch
die darin befindlichen Badebecken selbstständig benutzen zu können. In ihrem
subjektiven Empfinden dürfte allerdings die Ausgrenzung von der Badenutzung
stärker augenfällig werden als vor der Realisierung der Erweiterungsetappe 1B,
als ein hindernisfreier Zugang zum Gebäude noch nicht verlangt war. Dies gilt
umso mehr, als z.B. Sinnesbehinderte im Gegensatz zu Mobilitätsbehinderten auf
derartige Einstieghilfen nicht angewiesen sind; die Benützbarkeit der
Gesamtanlage geht deswegen für verschiedene Kategorien von Behinderten nun
unterschiedlich weit. In dieser Hinsicht mag das Ergebnis als unbefriedigend
erscheinen. Es ergibt sich indessen aus der bundesgesetzlichen Regelung, an die
das Bundesgericht gebunden ist.
5.3 Wie aus den Ausführungen bei E. 4.2 hiervor folgt, wäre einer Zivilklage
nach Art. 7 Abs. 1 lit. b BehiG auf Erstellung von Einstieghilfen in die
bestehenden Bäder ebenfalls kein Erfolg beschieden. Diese Bestimmung erfasst
lediglich die Beseitigung von Benachteiligungen, die aus dem Bauprojekt selbst
hervorgehen.
Die Beschwerdeführerin stört sich vor allem daran, dass die Eintrittskarte für
das ganze Bad gilt. Wie es sich mit der Tarifgestaltung verhält, hat das
Verwaltungsgericht nicht im Einzelnen abgeklärt. Es spricht zwar einiges dafür,
dass die Unmöglichkeit, ein separates bzw. billigeres Billett für die neue
Sauna zu lösen, Mobilitätsbehinderte benachteiligen würde, weil sie die übrigen
Angebote im Gebäudekomplex nicht selbstständig in Anspruch nehmen können. Diese
Frage ist aber hier nicht weiter zu untersuchen und sie kann auch nichts am
Ausgang des Verfahrens ändern. Im Rahmen einer Zivilklage nach Art. 8 Abs. 3
i.V.m. Art. 6 BehiG liesse sich nicht einmal eine allfällige Diskriminierung
bei den Eintrittspreisen beseitigen; noch viel weniger wäre das Begehren, auch
die Badebecken nutzen zu können, durchsetzbar. Die Klage nach Art. 8 Abs. 3
BehiG kann nur auf Entschädigung gehen; die Entschädigung beträgt höchstens Fr.
5'000.-- (Art. 11 Abs. 2 BehiG). Der im Nationalrat gestellte Antrag, im Rahmen
dieser Klage auch einen Beseitigungsanspruch vorzusehen, konnte sich nicht
durchsetzen (AB 2002 N 944 f.; der Ständerat diskutierte die Frage in der Folge
nicht mehr, vgl. AB 2002 S 711).
Das hier verfolgte Anliegen der Beschwerdeführerin vermag demzufolge mit den
Rechtsansprüchen, die nach Art. 7 Abs. 1 lit. a BehiG hinsichtlich des
Baubewilligungsverfahrens gegeben sind, ebenso wenig durchzudringen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss Art. 65 Abs. 4 lit. d
BGG in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 BehiG ist das Verfahren vor Bundesgericht
nicht von vornherein unentgeltlich. Angesichts des Ausgangs des Verfahrens hat
die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Besondere Umstände, derentwegen auf eine Kostenerhebung zu verzichten wäre,
liegen nicht vor. Unter Berücksichtigung der massgeblichen Kriterien sind die
Gerichtskosten innerhalb des von 200-1'000 Franken reichenden Rahmens (vgl.
Art. 65 Abs. 4 BGG) auf Fr. 500.-- festzusetzen. Darüber hinaus hat die
Beschwerdegegnerin Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung (Art. 68
Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Grub, dem Departement Bau und
Umwelt des Kantons Appenzell Ausserrhoden sowie dem Verwaltungsgericht von
Appenzell Ausserrhoden, 2. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet