I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.478/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_478/2008
Urteil vom 28. August 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. Parteien
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Christopher Tillman,
gegen
Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich, Beschwerdegegnerin,
vertreten
durch Rechtsanwalt Amadeus Klein,
Politische Gemeinde Nesslau-Krummenau, vertreten durch den Gemeinderat,
Hauptstrasse 24, 9650 Nesslau,
Regierung des Kantons St. Gallen, 9001 St. Gallen,
vertreten durch das Baudepartement des Kantons
St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baugesuch; Neubau, Erhöhung und Erweiterung der Mobilfunkantennenanlage
Brüggli,
Beschwerde gegen das Urteil vom 9. September 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt
A.
Auf dem in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Nesslau-Krummenau gelegenen
Grundstück Nr. 463 "Brüggli", am Waldrand, befindet sich ein 21 m hoher
Gittermast, auf dem eine Polizeifunkanlage installiert ist, und eine
Gerätekabine.
Am 10. April 2003 reichten die Orange Communications SA, die TDC Switzerland AG
und die Swisscom Mobile AG ein Baugesuch für die Erweiterung der Antennenanlage
mit Sende- und Empfangsanlagen für die Funkdienste GSM 900, GSM 1800 und UMTS
ein. Hierfür soll der bestehende Mast abgebrochen und durch einen neuen Mast
mit grösserem Fundament und einer Höhe von 29.2 m ersetzt werden. Zusätzlich
zur bestehenden, nordöstlich des Masts gelegenen, Gerätekabine soll eine zweite
Gerätekabine südwestlich des Masts errichtet werden. Mit dem Baugesuch wurde
ein Standortdatenblatt vom 30. August 2002 eingereicht.
B.
Gegen das Bauvorhaben wurden mehrere Einzel- und Sammeleinsprachen erhoben; am
21. Mai 2003 (und damit nach Ablauf der Einsprachefrist) wurde noch eine
Sammeleinsprache des Einwohnervereins Ennetbühl und von 55 Einzelpersonen
eingereicht.
Während des Einspracheverfahrens stellte die Orange Communications SA dem Amt
für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) zwei neue
Standortdatenblätter zu (datiert vom 2. April 2003 und vom 23. September 2003),
die jeweils das Vorhergehende ersetzten.
Am 8. Dezember 2003 verfügte das Amt für Raumentwicklung des Kantons St. Gallen
(AREG) die Zustimmung zur Baubewilligung im Sinne der Erwägungen. Es verlangte
insbesondere, dass die Anlage, gemessen ab der Fundamentplatte, mindestens
einen Abstand von 5 m zur Waldgrenze und von 7 m zur Stockgrenze einhalten
müsse.
Am 3. Februar 2004 bewilligte der damalige Gemeinderat Krummenau (die Gemeinde
Nesslau-Krummenau besteht erst seit dem 1. Januar 2005) die Baubewilligung mit
Ausnahme der UMTS-Antennen. Auf die Sammeleinsprache des Einwohnervereins
Ennetbühl und Mitbeteiligten trat die Gemeinde wegen Fristversäumnis nicht ein,
hielt aber in der Begründung fest, dass darauf - selbst wenn die Einsprache
rechtzeitig gewesen wäre - wegen fehlender Legitimation nicht einzutreten bzw.
die Einsprache nur hinsichtlich der UMTS-Antennen gutzuheissen gewesen wäre.
Die übrigen Einsprachen wurden teilweise gutgeheissen (hinsichtlich
UMTS-Antennen) und im Übrigen abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
C.
Dagegen erhoben 40 Einzelpersonen gemeinsam Rekurs bei der Regierung des
Kantons St. Gallen. Die Orange Communications SA rekurrierte ebenfalls an die
Regierung mit dem Antrag, die Baubewilligung sei auch hinsichtlich der
UMTS-Antennen zu erteilen. Am 8. Januar 2008 hiess die Regierung den Rekurs der
Orange Communications SA gut und wies die Sache an die Gemeinde zurück mit der
Anweisung, die Baubewilligung für die gesamte Anlage einschliesslich der
UMTS-Antennen zu erteilen. Der Rekurs der Einzelpersonen wurde abgewiesen,
soweit darauf einzutreten war.
D.
Gegen diesen Rekursentscheid erhoben A.________ und weitere Einsprecher
gemeinsam Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies
die Beschwerden am 9. September 2008 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Dagegen haben A.________ und die übrigen im Rubrum genannten Personen am 15.
Oktober 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben
und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
F.
Die Orange Communications SA und das Baudepartement des Kantons St. Gallen
beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das
Verwaltungsgericht schliesst auf Beschwerdeabweisung. Der Gemeinderat
Nesslau-Krummenau hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtet auf einen Antrag, bemängelt
aber, dass eine Versorgungslücke nicht nachgewiesen sei und keinerlei
Alternativstandorte geprüft worden seien.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass
die Baubewilligung die Einhaltung eines etwas grösseren Waldabstands verlange;
dadurch werde der Antennenmast (vom Zentrum des geplanten Fundaments gemessen)
um ca. 8 m horizontal verschoben. Aufgrund dieser Standortverlegung hätte die
Bewilligungsbehörde nicht nur neue Pläne, sondern auch ein neues
Standortdatenblatt verlangen müssen. Dagegen liegt aus Sicht des BAFU keine
Verletzung der bundesrechtlichen Waldgesetzgebung vor.
Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, sich zu den Vernehmlassungen der
Bundesämter zu äussern.
H.
Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren materiellen Anträgen fest
und beantragen einen Augenschein des Bundesgerichts.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des
Verwaltungsgerichts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
1.1 Der angefochtene Entscheid bestätigt einen Rückweisungsentscheid der
Regierung, mit dem die Gemeinde angewiesen wurde, die Baubewilligung für die
gesamte Anlage, einschliesslich der UMTS-Antennen, zu erteilen. Das
Baubewilligungsverfahren ist somit noch nicht abgeschlossen, weshalb es sich
formell um einen Zwischenentscheid handelt. Allerdings besteht keinerlei
Entscheidungsspielraum mehr für die Gemeinde: Diese ist an die Erwägungen des
Rückweisungsentscheids gebunden und muss daher das Baugesuch (gemäss
nachträglich eingereichtem Grundrissplan vom 15. November 2004) samt
UMTS-Antennen bewilligen. Die Rückweisung dient damit nur noch der Umsetzung
des oberinstanzlich Angeordneten. In dieser Konstellation ist der
Rückweisungsentscheid einem Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG gleichzustellen
(Urteil 9C_684/2007 vom 27. Dezember 2007 E. 1.1 mit Hinweisen, in: SVR 2008 IV
Nr. 39 S. 131; Felix Uhlmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, N
9 zu Art. 90).
1.2 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung
hat. (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2.1 Alle Beschwerdeführer wohnen innerhalb eines Perimeters, in dem die
Strahlung der projektierten Mobilfunkanlage bis zu 10% des Anlagegrenzwerts
erreichen kann (sog. Einspracheperimeter; vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4 S.
171 f.). Die Beschwerdeführer 1-10 haben überdies rechtzeitig Einsprache
erhoben und sich am gesamten kantonalen Verfahren beteiligt, weshalb sie in der
Sache zur Beschwerde befugt sind. Gleiches gilt (entgegen dem Vorbringen der
Beschwerdeschrift) für die Beschwerdeführer 14 und 15 (vgl. Rekursentscheid E.
4d S. 8 oben).
1.2.2 Die Beschwerdeführer 12 und 13 hatten nicht fristgemäss Einsprache
erhoben, weshalb die Vorinstanzen lediglich auf ihre formellen, nicht aber auf
ihre materiellen Rügen eingetreten sind. Diese Beschwerdeführer sind daher auch
vor Bundesgericht grundsätzlich nur zur Beschwerde befugt, soweit sie
Verfahrensverletzungen rügen und namentlich geltend machen, dass sie aufgrund
von Mängeln bei der Publikation des Baugesuchs gehindert worden seien,
rechtzeitig Einsprache zu erheben.
1.2.3 Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 11 ist das Verwaltungsgericht
nicht eingetreten, weil dieser nicht Rekurs an das Departement geführt habe und
deshalb nicht formell beschwert sei. Der Beschwerdeführer beantragt die
Aufhebung des Nichteintretensentscheids (wozu er grundsätzlich legitimiert
ist), begründet diesen Antrag aber nicht näher. Insofern ist auf seine
Beschwerde nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG).
1.3 Mit diesen Massgaben ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst, das Baugesuch sei lediglich im offiziellen
Anschlagkasten der damaligen Gemeinde Krummenau, im Ortsteil Neu St. Johann,
publiziert worden, nicht aber in der damaligen Gemeinde Nesslau und in den
anderen Ortsteilen der Gemeinde Krummenau. Zwar sei das Bauvorhaben auch
visiert worden; die Visiere seien jedoch für einen grossen Teil der betroffenen
Personen, namentlich im Ortsteil Schlatt der Gemeinde Nesslau (der ebenfalls im
Einspracheperimeter liege), nicht sichtbar gewesen. Hierfür beantragen sie die
Durchführung eines Augenscheins. Eine Publikation im amtlichen
Publikationsorgan der Obertoggenburger Gemeinden, namentlich in den
Toggenburger Nachrichten, sei nicht erfolgt.
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dies verletze den Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), weshalb die Publikation und öffentliche
Auflage des Baugesuchs hätte wiederholt werden müssen. In diesem Fall hätten
die Beschwerdeführer 12 und 13 rechtzeitig Einsprache erhoben; zudem hätten
weitere Personen aus dem Weiler Schlatt Einsprache erheben können. Die
Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass der Gemeinderat Krummenau am
Augenschein vom 19. August 2003 den Vorwurf der ungenügenden Publikation
akzeptiert und Weisung erteilt habe, in Zukunft alle Bauten und Anlagen mit
grösseren Auswirkungen im Amtsblatt auszuschreiben.
2.1 Fraglich ist zunächst, inwiefern noch ein schutzwürdiges Interesse an der
Behandlung dieser Rüge besteht, nachdem alle Beschwerdeführer noch während des
Einspracheverfahrens Kenntnis vom Baugesuch erhalten haben, an der
Einspracheverhandlung der Gemeinde (persönlich oder durch ihren damaligen
Anwalt) vertreten waren und ihr gemeinsamer Rekurs bzw. ihre Beschwerde von der
Regierung bzw. vom Verwaltungsgericht auch in der Sache behandelt worden ist.
Allerdings ist einzuräumen, dass die Beschwerdeführer 12 und 13 im Falle der
beantragten Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht wissen müssen, ob
sie zur Teilnahme am weiteren Verfahren berechtigt sind oder nicht; zudem wirkt
sich die Frage auch auf den bundesgerichtlichen Kostenentscheid aus (vgl.
unten, E. 5).
2.2 Art. 12b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG; SR 451) sieht vor, dass Verfügungen, gegen welche die
Verbandsbeschwerde offen steht, den beschwerdeberechtigten Organisationen
schriftlich mitgeteilt oder im kantonalen Publikationsorgan veröffentlicht
werden (Abs. 1). Sieht das kantonale Recht (wie hier) ein Einspracheverfahren
vor, so muss schon das Baugesuch auf diese Weise eröffnet werden (Abs. 2).
Im vorliegenden Fall ist aufgrund der Akten (Gesuch für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen) davon auszugehen, dass das Baugesuch den
beschwerdeberechtigten Verbänden angezeigt worden ist; jedenfalls wird dies von
den Beschwerdeführern nicht bestritten. Insofern konnte die Publikation im
kantonalen Amtsblatt unterbleiben.
2.3 Ansonsten bestimmt sich die Publikation eines Baugesuchs nach kantonalem
Recht. Dieses muss allerdings gewährleisten, dass alle potentiell vom Baugesuch
Betroffenen orientiert werden und somit die Möglichkeit haben, das rechtliche
Gehör wahrzunehmen (Art. 29 Abs. 2 BV).
Nach der bundesgerichtlichen Praxis genügt der Aushang von Baugesuchen am
Anschlagbrett der Gemeinde auch in grösseren Gemeinden, wenn sie von einer
anderen Massnahme der Bekanntmachung begleitet wird, wie insbesondere der
Profilierung (BGE 115 Ia 21 E. 3a S. 24 f.; kritisch Gerold Steinmann, St.
Galler Kommentar zur BV, 2. Aufl., Art. 29 N 24).
Art. 82 des St. Galler Baugesetzes vom 6. Juni 1972 (BauG) sieht vor, dass das
Baugesuch Anstössern (d.h. Grundeigentümern, deren Grundstück nicht mehr als 30
Meter von der geplanten Baute oder Anlage entfernt ist), mit eingeschriebenem
Brief zur Kenntnis zu bringen ist; Baugesuch und Unterlagen sind während
vierzehn Tagen zur Einsicht aufzulegen, wobei die Auflage während der
Einsprachefrist durch öffentlichen Anschlag bekannt zu machen ist. Bevor das
Baugesuch eingereicht wird, müssen Visiere aufgestellt werden, welche Stellung
und Ausmass der Baute oder Anlage bezeichnen (Art. 81 Abs. 1 BauG).
Regierung und Verwaltungsgericht haben dargelegt, dass der An-schlag und die
Profilierung den Anforderungen des kantonalen Rechts genügten. Die
Beschwerdeführer bringen nichts vor, was diese Erwägungen willkürlich
erscheinen liesse.
2.4 Den Beschwerdeführern ist allerdings einzuräumen, dass die Profilierung zur
Bekanntmachung des Baugesuchs ungenügend sein kann, wenn eine Anlage
weiträumige Immissionen verursacht und deshalb auch Personen berührt, die in
relativ grosser Entfernung vom Baugrundstück wohnen und die Profilierung
deshalb möglicherweise nicht wahrnehmen werden.
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die Profilierung im Weiler Schlatt
(der damaligen Gemeinde Nesslau) nicht sichtbar war, dessen Bewohner zur
Einsprache gegen die Mobilfunkanlage berechtigt gewesen wären. Es erübrigt sich
deshalb, hierfür einen Augenschein durchzuführen.
Allerdings stammen die Beschwerdeführer alle aus dem Weiler Ennetbühl (der
damaligen Gemeinde Krummenau). Am Augenschein des Departements vom 20. August
2004 wurde festgehalten, dass der oberste Teil des Antennenmasts und die
Visierverlängerung von 8.2 m stellenweise einsehbar waren; dies wird von den
Beschwerdeführern nicht bestritten. Damit war für die Beschwerdeführer
erkennbar, dass ein neues Baugesuch für den Standort "im Brüggli" (wo bereits
in den Jahren 2001 und 2002 Mobilfunkanlagen bewilligt, aber nicht realisiert
worden waren) aufgelegt werden würde. Sie hätten somit die Möglichkeit gehabt,
sich durch Einsicht in die Auflageakten über das Bauvorhaben zu informieren und
rechtzeitig Einsprache zu erheben. Insofern ist ihnen kein Nachteil entstanden
und ihr rechtliches Gehör nicht verletzt worden. Dies gilt insbesondere auch
für die Beschwerdeführer 12 und 13.
Soweit Dritte (namentlich im Ortsteil Schlatt) nicht genügend orientiert und
deshalb vom Einreichen einer Einsprache abgehalten worden sein sollten, hätten
diese die Wiederherstellung der Einsprachefrist verlangen oder Rechtsmittel
ergreifen müssen, sobald sie vom Baugesuch bzw. der Baubewilligung Kenntnis
erhalten hatten (BGE 106 Ia 215 E. 2c S. 220; 121 I 177 E. 2b/cc S. 180).
2.5 Nach dem Gesagten verletzt der Entscheid des Verwaltungsgerichts, der die
Publikation für rechtskonform erachtete, nicht das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführer.
3.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil
die Standortdatenblätter während des laufenden Bewilligungsverfahrens zweimal
ausgetauscht und nicht öffentlich aufgelegt worden seien.
3.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, es handle sich um einen Mangel von
geringfügiger Bedeutung, der von der Regierung - die eine umfassende Kognition
ausgeübt habe - als geheilt erkannt werden konnte.
3.2 Diese Auffassung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden: Es
entspricht ständiger bundesgerichtlicher Praxis, dass nicht besonders
schwerwiegende Verletzungen des rechtlichen Gehörs geheilt werden können, wenn
die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz
zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens
gleicher Kognition prüfen kann wie die Vorinstanz (BGE 132 V 387 E. 5.1 S. 390
mit Hinweisen), auch wenn dies zwangsläufig zum Verlust einer Instanz führt.
Nachträgliche Korrekturen von Standortdatenblättern wurden ausnahmsweise -
sofern es sich um Änderungen von untergeordneter Bedeutung handelt und alle
Beteiligten dazu Stellung nehmen konnten - sogar noch im Verfahren vor
Bundesgericht zugelassen (vgl. als Beispiel BGE 128 II 378).
Im vorliegenden Fall fehlte im ersten Standortdatenblatt der bestehende
Polizeifunksender, was im zweiten Standortdatenblatt nachgeholt wurde. Im
dritten wurden die Neigungen der Antennen leicht modifiziert (Verzicht auf die
Angabe von Winkelbereichen für die vertikale Senderichtung) und eine falsche
Höhenangabe (OMEN Nr. 7) korrigiert. Die Sendeleistung der Antennen sowie der
Radius des Anlage- und Einspracheperimeters blieben in allen drei Blättern
unverändert. Die berechneten Immissionswerte weisen nur geringfügige
Abweichungen auf und liegen jeweils deutlich unter den Anlagegrenzwerten. Die
von den Beschwerdeführern als bedeutend eingestufte Änderung bei OMEN Nr. 7
beruht auf der Korrektur der Höhendifferenz und wirkt sich zugunsten der
Anlieger aus, beträgt doch die NIS-Belastung nur noch 0.93 V/m (anstatt 1.82 V/
m gemäss 2. Standortdatenblatt). Die Beschwerdeführer erhielten im
Rekursverfahren Gelegenheit, die neuen Unterlagen einzusehen und konnte sich
dazu äussern.
3.3 Insofern durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, der Mangel sei schon
von der Regierung geheilt worden. Zutreffend ist allerdings die Kritik des
BAFU, wonach das erste Standortdatenblatt schon im Zeitpunkt seiner Einreichung
veraltet war und unverständlich ist, weshalb nicht von Anfang an das zweite
Standortdatenblatt (das vom 2. April 2003 datiert und damit schon vor
Einreichung des Baugesuchs erstellt wurde) öffentlich aufgelegt worden ist.
4.
Das Bauvorhaben ist in der Landwirtschaftszone unstreitig nicht zonenkonform.
Das AREG erteilte die Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24c RPG. Diese
Bestimmung ist jedoch - wie bereits die Regierung in ihrem Entscheid (E. 9 S.
14 f.) dargelegt hat - nicht anwendbar: Zum einen war der Antennenmast schon im
Zeitpunkt seiner Errichtung zonenwidrig, ist also nicht durch die nachträgliche
Änderung von Erlassen oder Plänen zonenwidrig geworden (vgl. Art. 41 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]); zum anderen soll die
bestehende Polizeifunkantenne nicht massvoll erweitert werden: Vielmehr sollen
ein neuer (grösserer) Mast mit 16 neuen Antennen für GSM- und UMTS-Mobilfunk
und ein zusätzlicher Gerätecontainer errichtet werden.
Die Regierung wie auch das Verwaltungsgericht hielten das Vorhaben dagegen nach
Art. 24 RPG für bewilligungsfähig. Dies wird von den Beschwerdeführern
bestritten und ist im Folgenden zu prüfen.
4.1 Nach dieser Bestimmung kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn
der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen
erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Inte-ressen entgegenstehen (lit. b).
Antennen für den Mobilfunk können nach der Rechtsprechung ausnahmsweise auf
einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs-
oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren
Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden
kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht
vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten
Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche
Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbskosten;
voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für
die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer
Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen
(Urteile 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3.1, in: ZBl 105/2004 S. 103; RDAF
2005 I S. 591; 1A.120/2006 vom 12. Februar 2007 E. 3.1, in: URP 2007 S. 827;
RDAF 2008 I S. 564).
In zwei jüngeren Entscheiden hat das Bundesgericht diese Rechtsprechung
präzisiert für Mobilfunkanlagen, die auf bestehende Bauten und Anlagen, wie
namentlich Hochspannungs- und Antennenmasten, montiert werden. Hier kann die
Standortgebundenheit auch dann bejaht werden, wenn diese zwar nicht aus
funktechnischen Gründen unentbehrlich, sich aber im Rahmen einer konkreten
Interessenabwägung als wesentlich geeigneter erweisen als mögliche Standorte
innerhalb der Bauzone. Voraussetzung ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb
der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt
und nicht störend in Erscheinung tritt. Dies ist grundsätzlich nur an
Örtlichkeiten möglich, an denen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige
Bauten und Anlagen befinden (BGE 133 II 321 E. 4.3.3 S. 326 f., 409 E. 4.2 S.
417 f.; vgl. auch Urteile 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.3 und 1C_14/2008
vom 25. Februar 2009 E. 4.2).
4.2 Regierung und Verwaltungsgericht bejahten die Standortgebundenheit gestützt
auf diese neuere Rechtsprechung. Zwar würden die neuen Antennen nicht auf den
bestehenden Antennenmast montiert, sondern dieser werde abgebrochen und durch
einen neuen, höheren Mast mit grösserem Fundament ersetzt, der etwas weiter vom
Wald entfernt erstellt werde; zudem solle zusätzlich zur bestehenden eine neue
Gerätekabine vom 6.9 m x 3.3 m erstellt werden. Dennoch bewirke das Bauvorhaben
keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland und habe keine
wesentlichen Auswirkungen auf dessen Nutzung; die Verschiebung des Standorts
erfolge im Interesse des Waldes, um den Baumwurzeln genügend Raum zu gewähren.
Die neue Anlage solle die Verbindungsstrasse von Wattwil auf die Schwägalp und
die umliegenden Wohngebiete von Krummenau und Ennetbühl mit
Mobilfunkdienstleistungen der drei Mobilfunkanbieter versorgen und eine
entsprechende Versorgungslücke schliessen. Damit würden auch Gebiete ausserhalb
der Bauzonen versorgt. Der gewählte Standort erlaube dank seines erhöhten
Standorts eine weitflächige Abdeckung, wodurch weitere Standorte in der
Umgebung vermieden werden könnten. Zudem könne derselbe Standort von allen drei
Mobilfunkanbietern genutzt werden, was an einem Standort innerhalb der Bauzonen
wegen Überschreitung der Immissions- und Anlagegrenzwerte kaum möglich wäre.
Der Standort im Brüggli sei den Mobilfunkanbietern vom Gemeinderat im Jahr 2000
empfohlen worden, als dieser sich gegen die Errichtung einer Mobilfunkanlage
direkt oberhalb des Dorfs Ennetbühl an einem sehr exponierten Standort
ausgesprochen habe. Der gewählte Standort befinde sich an einem Abhang in einer
flachen Zwischenebene; talwärts werde die Anlage zu einem grossen Teil vom Wald
abgedeckt und trete deshalb nicht störend in Erscheinung.
4.3 Die Beschwerdeführer bestreiten den Bedarf für die neuen Antennen, nachdem
die in den Mobilfunkkonzessionen enthaltenen Auflagen bezüglich Abdeckung schon
bei Weitem erfüllt seien. Es sei nicht nachgewiesen, dass eine Deckungs- oder
Kapazitätslücke bestehe, die nicht in genügender Weise innerhalb der Bauzonen
beseitigt werden könne. Weiter sei zu berücksichtigen, dass die Mobilfunkanlage
nicht auf der bestehenden Anlage angebracht werde, sondern eine vollständig
neue Anlage errichtet werde, mit einem Mast von 29.2 m Höhe (statt bisher 21 m)
und einer Gerätekabine, die dreimal so gross sei wie üblich (weil für drei
Mobilfunkanbieter konzipiert). Weder der Mast noch die Gerätekabine hielten den
gesetzlichen Waldabstand von 15 m ein. Unter diesen Umständen seien keine
besonders wichtigen und objektiven Gründe ersichtlich, die den vorgesehenen
Standort gegenüber anderen Standorten in der Bauzone als viel vorteilhafter
erscheinen liessen.
4.4 Auch das ARE ist der Auffassung, dass es am Nachweis einer Versorgungslücke
fehle; insbesondere befänden sich in den Akten keinerlei Abdeckungskarten.
Sogar die als Parteibehauptung zu wertende Standortbegründung der Orange vom
22. September 2003 wecke eher Zweifel am Bestehen einer Versorgungslücke,
insbesondere bezüglich eines Teils der Wohngebiete Krummenau und Ennetbühl.
Überdies werde mit der gewählten Lösung (massive Vergrösserung des
Antennenfundaments; neue Gerätekabine) signifikant mehr Nichtbauzonenland in
Anspruch genommen, als wenn die neuen Antennen am alten Antennenmast angebracht
würden; insofern sei die Situation mit jener in BGE 133 II 409 nicht
vergleichbar. Schliesslich seien keine Alternativen an bestehenden oder neuen
Standorten in den Bauzonen geprüft worden. Solche Abklärungen seien jedoch
unerlässlich, wenn die Standortgebundenheit ausserhalb der Bauzonen mit dem
Argument bejaht werden solle, dieser Standort sei viel vorteilhafter als
mögliche Standorte innerhalb der Bauzonen. Es sei konstante Praxis, dass kein
Anspruch darauf bestehe, eine Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone zu
erstellen, nur weil mehrere Mobilfunkbetreiber innerhalb der Bauzonen - sei es
aus funktechnischen oder aus anderen Gründen - keinen Standort finden, an
welchem sie eine einzige gemeinsame Antennenanlage erstellen können.
4.5 Die Einwände der Beschwerdeführer und des ARE sind berechtigt.
Das Verwaltungsgericht hat keinerlei Ausführungen zum Vorliegen einer
Versorgungslücke gemacht; die Regierung verwies hierfür lediglich auf das
Schreiben der Orange vom 22. September 2003. Aus diesem Schreiben ergibt sich
jedoch, dass allen drei Mobilfunkbetreibern vor Kurzem ein Standort auf der
Schwägalp bewilligt worden ist und die Wohngebiete von Krummenau und Ennetbühl
schon heute - wenn auch aus einiger Distanz und damit nicht optimal - mit
Mobilfunk versorgt sind. Die angebliche Versorgungslücke für die Verbindung in
Richtung Ebnat-Kappel/Wattwil wurde nicht näher substantiiert (z.B. mit
Abdeckungskarten). Insofern hätte Anlass bestanden, Bestehen und Ausmass der
Versorgungslücke näher abzuklären.
Anders als in den oben zitierten Bundesgerichtsentscheiden beansprucht die hier
geplante Anlage in nicht unerheblichem Umfang Nichtbauzonenland: einerseits
durch das neue, grössere Fundament, andererseits durch die neue, rund 21 m²
grosse Gerätekabine, die zusätzlich zur bestehenden Kabine errichtet werden
soll.
Unter diesen Umständen darf die Standortgebundenheit nicht einfach unter
Hinweis auf die bestehende bauliche Nutzung des Standorts bejaht werden,
sondern es muss geprüft werden, ob sich dieser als klarerweise besser geeignet
erweist als mögliche Standorte innerhalb der Bauzonen (vgl. Urteil 1C_345/2008
vom 29. Januar 2009 E. 2.5). Andere Standorte wurden jedoch im vorliegenden
Verfahren nicht geprüft. Ob eine solche Prüfung in einem früheren Verfahren
erfolgt ist, lässt sich den Bauakten nicht entnehmen und deshalb nicht
überprüfen.
5.
Nach dem Gesagten verletzt die vorgenommene Standortevaluation Art. 24 RPG. Die
Beschwerde der Beschwerdeführer 1-10, 14 und 15 ist daher gutzuheissen, das
angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Sollte nach der Wiederholung der Standortevaluation an dem Standort "Brüggli"
festgehalten werden, müsste hierfür ein neues Standortdatenblatt eingeholt und
den Beschwerdeführern Gelegenheit gegeben werden, dazu Stellung zu nehmen,
bevor nochmals entschieden wird. Hierfür kann auf die Vernehmlassung des BAFU
verwiesen werden.
Auf die weiteren materiellen Rügen der Beschwerdeführer braucht unter diesen
Umständen nicht eingegangen zu werden. Die formellen Rügen der Beschwerdeführer
erweisen sich nach dem oben (E. 2 und 3) Gesagten als unbegründet. Die
Beschwerde der Beschwerdeführer 12-13 (die ausschliesslich zur Erhebung dieser
Rügen legitimiert sind) ist daher abzuweisen. Auf die Beschwerde des
Beschwerdeführers 11 ist nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten zu
einem Achtel den Beschwerdeführern 11-13 und zu sieben Achteln der privaten
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Diese hat die Beschwerdeführer 1-10, 14 und 15
zu entschädigen (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 BGG). Bei der Festsetzung der
Parteientschädigung ist allerdings zu berücksichtigen, dass die
Beschwerdeschrift sich sehr ausgiebig mit (im Ergebnis unbegründeten) formellen
Rügen befasst und auch die materiellen Ausführungen (wie die Vernehmlassungen
der Bundesämter zeigen) und die Replik viel kürzer hätte gefasst werden können.
Der geltend gemachte Honoraraufwand erscheint deshalb unangemessen. Für die
Entschädigung ist der in Fällen der vorliegenden Art übliche Ansatz zugrunde zu
legen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 11 wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde der Beschwerdeführer 12 und 13 wird abgewiesen.
3.
Im Übrigen wird die Beschwerde gutgeheissen und der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 9. September 2008 aufgehoben.
Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden zu einem Achtel (Fr. 500.--) den
Beschwerdeführern 11-13 und zu sieben Achteln (Fr. 3'500.--) der Orange
Communications SA auferlegt.
5.
Die Orange Communications SA hat die Beschwerdeführer 1-10, 14 und 15 für das
bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Nesslau-Krummenau,
der Regierung und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem
Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber