I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.476/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_476/2008
Urteil vom 6. Juli 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Raffael J.
Weidmann,
gegen
1. Eheleute A.________,
2. B.________ und C.________,
3. D.________,
Beschwerdegegner 1, alle vier vertreten durch Rechtsanwältin Simone Steiner,
4. E.________,
Beschwerdegegner 2, handelnd durch
RM Dienstleistungen, Rita Maria Meienberg, und diese vertreten durch
Rechtsanwalt Michael Stalder,
Stadtrat von Zug, Postfach 1258, 6301 Zug, handelnd durch das Baudepartement
der Stadt Zug,
St.-Oswalds-Gasse 20, Postfach 1258, 6301 Zug,
Direktion des Innern des Kantons Zug, Neugasse 2,
Postfach 146, 6301 Zug.
Gegenstand
Arealbebauung; Baubewilligung; Waldabstand,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. August 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 12. April 2007 ermächtigte die Direktion des Innern des
Kantons Zug den Stadrat von Zug, das Baugesuch der X.________ AG für den Neubau
eines Mehrfamilienhauses mit Autoeinstellhalle auf dem Grundstück Nr. 3007 zu
bewilligen. Unter dem Titel "Ausgangslage" wurde ausgeführt, das Baudepartement
der Stadt Zug habe dem Kantonsforstamt die Projektunterlagen der
Arealüberbauung Hänibüel/Obere Roostmatt zugestellt. Dabei sei festgehalten
worden, dass die Erschliessungsstrasse in etwa dem am 19. November 2002
bewilligten Baugesuch entspreche. Die Garageneinfahrt unterschreite den
gesetzlichen Waldabstand um 4.5 m. Das Forstamt habe dem Baudepartement mit
Schreiben vom 6. September 2006 mitgeteilt, das Projekt könne aus
forstrechtlicher Sicht bewilligt werden. Sowohl die Parkplätze wie auch die
Garageneinfahrt würden innerhalb des Waldabstands liegen. Eine Ausnahme könne
nur gewährt werden, wenn sonst im Einzelfall eine offensichtlich unzweckmässige
Lösung oder eine unbillige Härte entstehen würde. Ob eine Zustimmung erteilt
werden könne, hänge von der Begründung der erforderlichen
Waldabstandsunterschreitung ab. Wie die Direktion des Innern weiter darlegt,
habe der Rechtsvertreter der Baugesuchstellerin am 19. März 2007 im Gesuch um
Unterschreitung des Waldabstands zusammengefasst erklärt, dass das bestehende
Terrain in umfangreichem Mass umgewälzt werden müsste, wenn der Waldabstand
eingehalten werden müsste. Es müssten höhere Stützmauern auf die Flucht der
südlichen Fassade zurückversetzt werden und das Dach der Garageneinfahrt könnte
nicht begrünt werden, was zu einer unzweckmässigen Lösung führen würde. Die
Direktion des Innern zog dazu in Erwägung, wenn die Garageneinfahrt überdeckt
werde, führe dies zu einer Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstandes um
4.5 m. Wegen des steilen Geländes könne die Überdeckung jedoch begrünt werden
und der Bau von hohen Stützmauern auf der südlichen Fassade werde dadurch
hinfällig. Dies führe zu einer unter landschaftsgestalterischen Aspekten
günstigeren Lösung. Zudem werde Art. 16 Abs. 1 (recte Art. 17 Abs. 1) des
Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) eingehalten,
denn die geplante Baute beeinträchtige weder Erhaltung noch Pflege oder Nutzung
des Waldes. Die Direktion des Innern sei deshalb der Meinung, dass bei Verzicht
auf die Überdachung der Garageneinfahrt vor allem aus landschaftsschützerischer
Sicht eine offensichtlich unzweckmässige Lösung entstehen würde.
Mit Beschluss vom 14. August 2007 erteilte der Stadtrat von Zug hierauf die
Bewilligung für den Neubau der Arealüberbauten Hänibüel/Obere Roostmatt unter
Auflagen und Bedingungen. Gleichzeitig wies er die dagegen erhobenen
Einsprachen ab. Die Verfügung der Direktion des Innern wurde den Beteiligten am
20. August 2007 zusammen mit der Baubewilligung der Stadt Zug zugestellt.
B.
Gegen die Verfügung der Direktion des Innern vom 12. April 2007 gelangten die
Ehegatten A.________, B.________, C.________ und D.________ mit Beschwerde ans
kantonale Verwaltungsgericht und beantragten, die Ausnahmebewilligung sei zu
verweigern. Dieselben Beteiligten fochten auch den Beschluss des Stadtrates an
und beantragten dem Regierungsrat, diesen aufzuheben und die Baubewilligung zu
verweigern.
Am 13. September 2007 überwies der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerde
gegen den Stadtratsbeschluss dem Verwaltungsgericht zur Behandlung.
C.
Auch E.________ erhob gegen den Beschluss des Stadtrates vom 14. August 2007
und die Verfügung der Direktion des Innern vom 12. April 2007 Beschwerde.
Hierauf führte das Verwaltungsgericht des Kantons Zug am 23. April 2008 einen
Augenschein durch. Mit Urteil vom 26. August 2008 hiess es die Beschwerden gut
und hob sowohl die Baubewilligung des Stadtrates Zug als auch die
Ausnahmebewilligung der Direktion des Innern auf. Es erachtete die Frage der
Erschliessung als nicht geklärt: Aus seiner Sicht fehlt es an einer
entsprechenden Bewilligung. Zudem gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss,
die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstandes sei ungenügend
begründet. Die Direktion des Innern sei von einer erheblich unrichtigen
Feststellung des Sachverhalts ausgegangen, indem sie nur die Verletzung des
Waldabstands durch die Garageneinfahrt geprüft habe. Weiter sah es gewisse
Voraussetzungen für die Bewilligung der Arealbebauung als nicht erfüllt an.
D.
Gegen dieses Urteil gelangt die X.________ AG am 14. Oktober 2008 mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie
stellt Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids und auf Bestätigung
der Bau- sowie der Ausnahmebewilligung. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung der Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands sowie
der ordentlichen Baubewilligung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug
zurückzuweisen.
Die Ehegatten A.________, B.________ und C.________ sowie D.________ als
private Beschwerdegegner 1 schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Den gleich lautenden Antrag stellt E.________ als
privater Beschwerdegegner 2. Das Baudepartement der Stadt Zug beantragt namens
und im Auftrag des Stadtrats, die Beschwerde gutzuheissen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vollumfänglich aufzuheben und die Baubewilligung vom 14.
August 2007 für die Arealbebauung zu bestätigen. Die kantonale Direktion des
Innern nimmt materiell zu den Ausführungen der Beschwerde Stellung, verzichtet
jedoch auf einen formellen Antrag. Demgegenüber beantragt das
Verwaltungsgericht des Kantons Zug die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde.
In ihren Repliken zu den eingegangenen Stellungnahmen hält die
Beschwerdeführerin an ihren Anträgen und deren Begründung fest. Sie weist den
Vorwurf der Beschwerdegegner 1, wonach es sich bei den von der
Beschwerdeführerin vorgelegten neuen Beweise um unzulässige Noven handle, von
sich. Das städtische Baudepartement und die kantonale Direktion des Innern
verzichten ausdrücklich auf die Möglichkeit eines weiteren Schriftenwechsels,
während sich das Verwaltungsgericht nicht mehr explizit geäussert hat. Die
Beschwerdegegner 1 und der Beschwerdegegner 2 halten je duplizierend an ihren
Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach
Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS 2006 2261) gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).
1.2 Die Beschwerdeführerin als Bauherrin, welcher die Bewilligungen für ihr
Projekt abgesprochen wurden, ist ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (zur
Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG siehe BGE 133 II 249 E. 1.3.3 S. 253
f.). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass, weshalb auf die Beschwerde unter Vorbehalt der rechtsgenüglichen
Begründung (dazu E. 1.3 und 1.4 hiernach) grundsätzlich einzutreten ist.
1.3 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus,
dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen
Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet
das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten
werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von
Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.
Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten
(einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem oder kommunalem
Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung - BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S.
255) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen,
sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die
gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2
S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen
und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen
Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder
Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und
detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine
Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen
Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem
qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261
mit Hinweisen).
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit die Beschwerdeführerin die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstandet und eine mangelhafte
Sachverhaltsfeststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist, kann
sie nur geltend machen, die Feststellungen seien offensichtlich unrichtig oder
beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1
und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert
vorzubringen (E. 1.3 hiervor). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung
von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.).
1.5 Der rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit
aus den Akten, weshalb auf den anbegehrten Augenschein verzichtet werden kann.
2.
2.1 Vorab stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, das
Verwaltungsgericht habe in unzulässiger Weise den Streitgegenstand erweitert.
Dieser habe lediglich die Verfügungen der Direktion des Innern vom 12. April
2007 und des Stadtrats vom 14. August 2007 umfasst. Das Verwaltungsgericht
indessen habe sich eingehend mit den Bewilligungen vom 4. November 2002 und vom
19. November 2002 auseinandergesetzt, obwohl diese in formelle und materielle
Rechtskraft erwachsen seien. Zudem habe es in Überschreitung des Ermessens eine
eingehende Prüfung der Qualitätsmerkmale der umstrittenen Arealbebauung
vorgenommen. Aufgrund dieser "Erweiterungen des Streitgegenstands" sei sie, die
Beschwerdeführerin, gezwungen, neue Beweismittel ins Recht zu legen.
2.2 Gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur soweit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (im
gleichen Sinne schon die Praxis zur staatsrechtlichen Beschwerde in BGE 128 I
354 E. 6c S. 357 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist darzutun, inwiefern die
erwähnte Voraussetzung für eine nachträgliche Einreichung von Beweismitteln
erfüllt sein soll (BGE 133 III 393 E. 3 S. 395). Die diesbezüglichen
Behauptungen der Beschwerdeführerin gehen fehl: Die ursprüngliche
Baubewilligung vom 19. November 2002 und die Zustimmung des Forstamts vom 4.
November 2002 bilden die Ausgangslage für die Beurteilung der hängigen
Rechtsfragen. Das Verwaltungsgericht durfte diese Bewilligungen beiziehen, um
zu klären, was bis anhin bereits Verfahrensgegenstand war und welche Fragen im
neuen Verfahren noch offen seien. Es hat diese Absicht denn auch deutlich kund
getan, wie das Protokoll des Augenscheins vom 23. April 2008 zeigt: Der
Referent des Verwaltungsgerichts hat unmissverständlich auf diese Problematik
hingewiesen (S. 10 ff.). Er hat sich bei den Verantwortlichen erkundigt, was
genau bewilligt worden sei (S. 12 unten) und welche Praxis der Stadtrat habe,
wenn Bauvorhaben nur teilweise erstellt würden. Auch die Zuständigkeit des
Forstamts zur Erteilung der forstrechtlichen Ausnahmebewilligung wurde zur
Diskussion gestellt (S. 17). In ihrer Vernehmlassung vom 23. Mai 2008 hat die
Beschwerdeführerin nochmals zu diesen Fragen Stellung genommen. Folglich kann
von echten Noven nicht die Rede sein. Die von der Beschwerdeführerin neu ins
Recht gelegten Beweismittel sind entsprechend unbeachtlich.
Gleichzeitig ist die Rüge abzuweisen, wonach das Verwaltungsgericht zu Unrecht
auf die Bewilligungen aus dem Jahr 2002 abgestellt habe. Wie gezeigt, bilden
diese Verfügungen die Grundlage für die rechtliche Beurteilung des neuen
Bauvorhabens. Selbstredend ist vor Erteilung einer Baubewilligung zu prüfen,
was überhaupt noch bewilligt werden muss und wofür bereits eine rechtskräftige
Bewilligung vorliegt, zumal in den früheren Schriftstücken zur umstrittenen
Zufahrtsstrasse ausdrücklich von einer Etappierung die Rede ist (dazu E. 5
hiernach). Das Vorgehen des Verwaltungsgerichts ist rechtens. Soweit die
Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht neue Beweismittel ins Recht legt, ist sie
nicht zu hören.
Wie zu zeigen sein wird (E. 6 hiernach), hat das Verwaltungsgericht sein
Ermessen bei der Prüfung der übrigen baurechtlichen Fragen nicht überschritten,
weshalb auch diesbezüglich kein Anlass zur Einreichung neuer Beweismittel
bestand.
3.
Sodann bestreitet die Beschwerdeführerin die Legitimation der heutigen
Beschwerdegegner zur Beschwerdeführung im kantonalen Verfahren. Hierzu
erübrigen sich eingehende Erwägungen. Das Verwaltungsgericht hat in seinem
Urteil in E. 2a - c treffend und detailliert dargetan, weshalb sämtliche
Beschwerdegegner, welche grösstenteils unmittelbare Nachbarn des umstrittenen
Bauprojekts sind, die Legitimationsvoraussetzungen erfüllen. Gemäss Art. 33
Abs. 3 lit. a RPG gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen
betreffend die Raumplanung (z.B. Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG) die
Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Ferner schreibt
Art. 111 BGG in Fortführung von Art. 98a OG die Einheit des Verfahrens vor: Wer
zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor
allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1
BGG); die unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts muss grundsätzlich
mindestens die Rügen nach den Artikeln 95-98 BGG prüfen können (Abs. 3). Aus
diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die kantonalen Behörden die
Rechtsmittelbefugnis nicht enger fassen dürfen, als dies für die Beschwerde an
das Bundesgericht vorgesehen ist. Zur Beurteilung, ob das Verwaltungsgericht
die heutigen Beschwerdegegner zum Verfahren zulassen durfte, ist im
vorliegenden Fall die Beschwerdeberechtigung nach den Grundsätzen von Art. 89
Abs. 1 BGG, welche mit denjenigen des bisherigen Art. 103 lit. a OG
übereinstimmen, zu prüfen (vgl. Urteil 1C_133/2008 des Bundesgerichts vom 6.
Juni 2008 E. 2.1). Die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts
stehen in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (dazu etwa
BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252; 120 Ib 379 E. 4c und d S 387 f.) und sind nicht
zu beanstanden. Es kann darauf verwiesen werden.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht zahlreiche Verletzungen des rechtlichen Gehörs
geltend. Dazu ist in genereller Weise festzuhalten, dass eine andere rechtliche
Würdigung durch das Verwaltungsgericht nicht bedeutet, dass diese das
rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt hätte. Die Vorinstanz war
nicht verpflichtet, der Auffassung der Beschwerdeführerin zu folgen. Eine davon
abweichende Meinung hat nicht automatisch eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV
zur Folge. Der angefochtene Entscheid ist detailliert begründet und setzt sich
mit den massgeblichen Rechtsfragen eingehend auseinander. Der
Begründungspflicht hat das Verwaltungsgericht jedenfalls Genüge getan (dazu
statt vieler BGE 133 I 270 E. 34.1 S. 277). Nachfolgend ist im Einzelfall zu
prüfen, ob die Vorinstanz den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV nachgekommen
ist.
4.2 Nicht zu hören ist die Beschwerdeführerin mit der durch nichts belegten
Behauptung, das angefochtene Urteil stelle keinen Entscheid im Sinne von Art.
112 Abs. 1 BGG dar, weil es mehr als mangelhaft begründet sei und nicht
konsequent auf die angewandten Gesetzesbegriffe verweise. Dieser Vorwurf stösst
ins Leere: Auf 28 Seiten legt das Verwaltungsgericht in nachvollziehbarer,
sorgfältiger Begründung dar, weshalb das Projekt der Beschwerdeführerin seiner
Meinung nach nicht bewilligungsfähig ist. Es besteht kein Grund, eine
Rückweisung nach Art. 112 Abs. 3 BGG in Betracht zu ziehen.
4.3 Zudem vermischt die Beschwerdeführerin mehrfach Sachverhalts- und
Rechtsfragen in unzulässiger Weise. Gelangt das Verwaltungsgericht bei der
Prüfung der rechtlichen Grundlagen zu einem anderen Resultat als die
Beschwerdeführerin, stellt dies keine offensichtlich falsche
Sachverhaltsfeststellung dar. Auch darauf ist im Zusammenhang mit den einzelnen
Rügen nochmals einzugehen.
4.4 Insgesamt fällt auf, dass die Beschwerdeführerin in ihren Eingaben über
weite Teile appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid übt, ohne die von
ihr behaupteten falschen Sachverhaltsfeststellungen oder willkürlichen
Anwendungen kantonalen und kommunalen Rechts rechtsgenüglich zu begründen. Auf
solche Ausführungen ist nicht einzutreten.
5.
In einem ersten Schritt hat das Verwaltungsgericht die Zufahrt zur Bauparzelle
im Waldabstand auf ihre rechtliche Zulässigkeit hin geprüft. Dazu geht es
zunächst näher auf die tatsächliche und rechtliche Ausgangslage ein.
5.1
5.1.1 Nach einer einleitenden Erwägung zu den allgemeinen
Erschliessungsvoraussetzungen eines Baugrundstücks hält es fest, Ausgangspunkt
für das Baubewilligungsverfahren der Erschliessungsstrasse zum Grundstück Nr.
3007 sei das Baugesuch vom 13. September 2002 gewesen. In diesem Gesuch werde
das Vorhaben mit "Erschliessungsstrasse zu GS 3007" bezeichnet. Dem Bauprojekt
sei ein Situationsplan 1:200 "Erschliessung GBP 3007, 1. Etappe" beigelegt
gewesen, aus dem sich ergebe, dass nur die 1. Etappe auf einer Länge von ca. 60
m realisiert werden sollte, während man die 2. Etappe mit "später" bezeichnet
habe. Am 19. November 2002 habe der Stadtrat von Zug die Baubewilligung für die
1. Etappe der Grundstückszufahrt erteilt. In den Erwägungen halte der Stadtrat
in Ziff. B.1. fest, dass die Stadt Zug weder die Kehrichtentsorgung noch die
Schneeräumung auf dieser Strasse ausführen werde. Die Strasse sei mit einem
Gefälle von 17 % zu steil für die öffentlichen Dienste. Ausserdem würde die
Stadt einen Wendeplatz für 10 m Lastwagen benötigen.
5.1.2 Weiter hält das Verwaltungsgericht fest, der damalige Eigentümer habe die
Zufahrt im Februar/März 2003 erstellt. Die Bauabnahme am 18. März 2003 habe
ergeben, dass die 1. Etappe nicht in voller Länge und ohne Deckbelag erstellt
worden sei. Am 10. März 2003 hätten die damaligen Eigentümer des Grundstücks
Nr. 3007 mit der Einwohnergemeinde Zug einen Dienstbarkeitsvertrag
abgeschlossen, mit dem sich die Eigentümer verpflichtet hätten, der Stadt Zug
als Eigentümerin des Fridbachwaldes (Grundstück Nr. 3003) ein unbefristetes
Benützungsrecht auf der in einem beigelegten Situationsplan schwarz schraffiert
und mit grüner Farbe unterlegten Fläche einzuräumen. Unter Ziff. 5 sei weiter
vereinbart worden, die Einräumung dieser Dienstbarkeit sei Voraussetzung für
die Inanspruchnahme der Baubewilligung Nr. 11'151 vom 19. November 2002
(Grundstückszufahrt zu GS 3007, Obere Roostmatt, 1. Etappe -
Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstandes).
Der beigelegte Situationsplan weise insofern einen erheblichen Fehler auf, als
er die ganze schraffierte Fläche als vom Baudepartement der Stadt Zug am 19.
November 2002 bewilligte Strasse bezeichne, was offensichtlich nicht zutreffe.
In dieser Baubewilligung sei ausdrücklich nur die 1. Etappe bewilligt worden,
welche zudem nicht in voller Länge und auch nicht der Baubewilligung
entsprechend erstellt worden sei. Gestützt auf die Baubewilligung vom 19.
November 2002 könne die 1. Etappe heute auch nicht mehr fertig gestellt werden,
denn rechtskräftige Entscheide über Baugesuche seien nur während zwei Jahren
gültig. Das Verwaltungsgericht verweist dazu auf § 30 der Vollziehungverordnung
zum Planungs- und Baugesetz vom 16. November 1999 (V PBG/ZH; BGS 721.111). Auf
schriftliches Gesuch hin könne die zuständige Gemeindebehörde die Geltungsdauer
des Entscheides um jeweils ein Jahr verlängern. Weder aus den Rechtsschriften
noch aus den Akten ergebe sich, dass eine solche Verlängerung je eingeholt
worden wäre. Für die Fertigstellung der 1. Etappe bedürfe es darum eines neuen
Baugesuchs, ebenso für die 2. Etappe, welche bis anhin noch gar nie bewilligt
worden sei. Aus dem fehlerhaften Anhang zu einem privatrechtlichen
Dienstbarkeitsvertrag könne jedenfalls keine öffentlich-rechtliche
Baubewilligung für die Erschliessung abgeleitet werden.
5.1.3 Weiter zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung, die forstrechtliche
Zustimmung vom 4. November 2002 sei allenfalls nichtig, da für die
Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstands die Zustimmung der
Direktion des Innern erforderlich sei, nicht diejenige des Forstamts. Es lässt
in der Folge aber offen, ob unter dem Aspekt von Treu und Glauben für das
bereits teilweise erstellte Teilstück doch eine gültige Ausnahmebewilligung
vorliege oder nicht, da ohnehin ein neues Gesuch für die Erschliessung des
vorliegenden Bauvorhabens eingereicht werden müsse.
5.1.4 Schliesslich zeigt das Verwaltungsgericht auf, dass die
Ausnahmebewilligung der Direktion des Innern zur Unterschreitung des
Waldabstands einerseits unvollständig ist, da nicht sämtliche baulichen
Vorkehren im Waldabstand beurteilt worden seien. Zudem setze sich die Verfügung
nicht hinreichend mit den Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung
auseinander.
5.2
5.2.1 Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vorab eine
offensichtlich falsche Sachverhaltsfeststellung, einen Verstoss gegen Art. 22
und Art. 19 RPG sowie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Sie stellt
zunächst in Abrede, dass ihr Grundstück nicht hinreichend erschlossen sei.
Dieses grenze unmittelbar an die "Obere Roostmatt", wie sich aus dem
Grundbuchplan ergebe. Die "Obere Roostmatt" sei im Anhang I zum
Strassenreglement der Stadt Zug vom 1. Februar 2000 als öffentliche
Zufahrtsstrasse aufgeführt. Gemäss § 5 des städtischen Strassenreglements
dienten Zufahrtsstrassen der Erschliessung von einzelnen Überbauungen sowie
Teilen von Quartieren. Damit sei ohne Weiteres erstellt, dass ihr Grundstück
hinreichend erschlossen sei. Die Baubewilligung aus dem Jahre 2002 sei nicht
Gegenstand des jetzigen Verfahrens. Sofern sich die Vorinstanz damit befasse,
urteile sie über zwei rechtskräftige Bewilligungen und überschreite damit ihre
Kognition. Weiter beruft sich die Beschwerdeführerin auf den 2003
abgeschlossenen Dienstbarkeitsvertrag mit der Stadt Zug. Es handle sich dabei
um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag, weshalb sie auf die Skizze im Anhang
habe vertrauen dürfen. Zudem habe die Direktion des Innern in ihren beiden
Vernehmlassungen vom 8. November 2007 im kantonalen Verfahren bestätigt, dass
die Ausnahmebewilligung für beide Etappen und zu Recht erteilt worden sei.
Sinngemäss macht die Beschwerdeführerin geltend, damit sei die nach Auffassung
der Vorinstanz allenfalls nichtige Verfügung des Forstamts nachträglich von der
zuständigen Direktion sozusagen geheilt worden. Das gleiche Argument bringt sie
in Bezug auf die Ausnahmebewilligung vom 12. April 2007 vor: Mit ihren
Vernehmlassungen vor Verwaltungsgericht habe die Direktion des Innern
bestätigt, dass eine Ausnahmebewilligung für sämtliche baulichen Vorkehren
innerhalb des Waldabstands erteilt werden könne. Das Verwaltungsgericht habe zu
Unrecht nur auf die eine Vernehmlassung der Direktion des Innern abgestellt und
ausser Acht gelassen, dass die Direktion im anderen Schriftstück gleichen
Datums ihre Zustimmung zur Waldabstandsunterschreitung gegeben habe.
5.3
5.3.1 Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung
hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Für den Wohnungsbau
präzisiert Art. 4 WEG den Begriff der Erschliessung. In Art. 5 WEG wird die
Erschliessungspflicht geregelt. Diese Bestimmungen ergänzen die allgemeinen
Erschliessungsvorschriften gemäss Art. 19 RPG für den Bereich des Wohnungsbaus.
Die Erschliessungsanforderungen sind in diesen Vorschriften mit unbestimmten
Rechtsbegriffen umschrieben, die nach dem Sinn und Zweck der Bestimmungen und
deren Stellung im Gesetz und im Rechtssystem auszulegen sind. Die einzelnen
Anforderungen ergeben sich im Detail hauptsächlich erst aus dem kantonalen
Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am
bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Das entsprechende kantonale
Recht kann insbesondere das Ausmass der Erschliessungsanlagen und die
Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit in abstrakter Weise festlegen.
Hingegen bleibt es den Kantonen verwehrt, im Rahmen der Konkretisierung der
Erschliessungsanforderungen den durch Art. 19 RPG und die Spezialgesetzgebung
gezogenen bundesrechtlichen Rahmen zu überschreiten. Kantonales Recht, das
Anforderungen stellt, die über eine Konkretisierung hinausgehen, kann indessen
nach Massgabe von Art. 22 Abs. 3 RPG zulässig sein (Urteil 1C_376/2007 des
Bundesgerichts vom 31. März 2008 E. 4.1; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 13 und 19 zu Art. 19 mit zahlreichen
Hinweisen).
Hinter dem Erschliessungserfordernis der Zufahrt stehen vorab verkehrs-,
gesundheits- und feuerpolizeiliche Überlegungen. Hinreichende Zufahrt besteht,
wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr,
Elektrizitäts- und Wasserwerke etc.) gewährleistet ist. Die Zufahrten sollen
verkehrssicher sein und haben sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten
jener Flächen zu richten, die sie erschliessen sollen.
5.3.2 Mit Blick auf diese Ausführungen ist es nicht zu beanstanden, wenn die
Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, bis heute sei das Baugrundstück noch nicht
erschlossen. Wohl erfolgt die Zufahrt über die "Obere Roostmatt", die
Feinerschliessung ist aber noch nicht vorhanden. Dies zeigt auch ein Blick in
die Baubewilligung vom 19. November 2002. Dort wird in den Erwägungen in lit. B
Ziff. 1 festgehalten, dass die Stadt Zug weder die Kehrichtentsorgung noch die
Schneeräumung auf dieser privaten Zufahrt ausführen werde. Die Strasse sei mit
einem Gefälle von 17 % zu steil für die öffentlichen Dienste. Ausserdem würde
die Stadt einen Wendeplatz für 10 m-Lastwagen benötigen. Unbestritten ist denn
auch, dass von der ursprünglich etappierten Hauszufahrt erst die 1. Etappe
teilweise erstellt und keine fertige Strasse zum Baugrundstück vorhanden ist.
Offen ist indessen, ob bereits für die gesamte Zufahrt eine rechtmässige
Bewilligung besteht oder ob eine solche zuerst noch eingeholt werden muss.
Weitere Erwägungen zum Erschliessungsstandard von GS Nr. 3007 erübrigen sich
unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid.
5.3.3 Unbegründet sind die Vorwürfe, wonach das Verwaltungsgericht den
Sachverhalt in Bezug auf die Baubewilligung vom 19. November 2002 falsch
festgestellt haben soll. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts werden durch
die Akten vollumfänglich gestützt. Die damalige Baubewilligung wurde
ausdrücklich für das Bauvorhaben "Grundstückszufahrt zu GS N. 3007, Obere
Roostmatt, 1. Etappe" erteilt. Der Baubeschrieb unter Ziff. 1 der
Baubewilligung lautet:
"Das Grundstück (GS) Nr. 3007 soll durch eine 3 m breite Zufahrt ab der Strasse
Obere Roostmatt, nördlich angrenzend an den Waldrand des Fridbachs und südlich
von GS Nr. 2923, erschlossen werden. In einer 1. Etappe soll nur das Teilstück
entlang des GS Nr. 2923 erstellt werden. In der 2. Etappe soll die Zufahrt noch
in das GS Nr. 3007 weitergeführt und mit einem Wendeplatz erstellt werden".
Die baurechtliche Bewilligung wurde sodann "für die Grundstückszufahrt, 1.
Etappe" nach den eingereichten Unterlagen mit diversen Auflagen und Bedingungen
erteilt. Die "forstamtliche Bewilligung" vom 4. November 2002, welche vom
Kantonsförster erteilt wurde, bezieht sich sodann ebenfalls auf das Baugesuch
Nr. 11'151, welches ausdrücklich die 1. Etappe des Strassenbaus betraf. Der zur
Baubewilligung gehörende, im Baugesuchsverfahren eingereichte Situationsplan
1:200 vom 9. August 2002 unterstreicht, dass damals erst die 1. Etappe zur
Diskussion stand. Zur bereits eingezeichneten 2. Etappe wurde der Vermerk
"später" angebracht. Insgesamt überzeugen die Ausführungen der
Beschwerdeführerin, soweit sie den Begründungsanforderungen überhaupt genügen,
nicht. Sie legt nicht dar, inwiefern die vorinstanzlichen
Sachverhaltsfeststellungen zum Inhalt der früheren Baubewilligung
offensichtlich unrichtig sein sollen.
5.3.4 Nicht ersetzt werden kann die fehlende Baubewilligung für die 2. Etappe
durch den Dienstbarkeitsvertrag vom März 2003. Dieser erfüllt schon die
formellen Voraussetzungen einer Baubewilligung nicht, da kein
Publikationsverfahren durchgeführt und damit auch der Drittrechtsschutz nicht
gewahrt wurde. Im diesem Bereich besteht kein Spielraum für vertragliche
Absprachen. Auf den Vertrauensschutz kann sich die Beschwerdeführerin darum
nicht berufen. Auch in diesem Punkt kann auf die zutreffenden Ausführungen im
angefochtenen Urteil verwiesen werden.
5.3.5 Was die Zuständigkeit des Forstamts zur Erteilung der Ausnahmebewilligung
anbelangt, wird auch von der Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung im
bundesgerichtlichen Verfahren vom 18. November 2008 ausgeführt, dass das Amt
weder für die Bewilligung von Bauten und Anlagen im Wald noch für die
Zustimmung zur Waldabstandsunterschreitung über Entscheidkompetenz verfügt. § 6
des Planungs- und Baugesetzes vom 26. November 1998 (PBG/ZG; BGS 721.11) und §
6 Abs. 1 sowie § 29 lit. c des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den
Wald vom 17. Dezember 1998 (EG WaG/ZG; BGS 931.1) sind denn auch
unmissverständlich: Die Direktion des Innern ist allein zuständig für im Wald
gelegene forstliche Bauten und Anlagen und erfüllt im Wald die baupolizeilichen
Aufgaben; davon ausgenommen ist der forstliche Wasserbau (§ 6 Abs. 1 PBG/ZG).
Die Zustimmung der Direktion des Innern ist erforderlich für
Ausnahmebewilligungen für nichtforstliche Kleinbauten oder -anlagen im Wald
(Abs. 2 lit. a), für Ausnahmebewilligungen zur Unterschreitung des
Waldabstandes (Abs. 2 lit. b) und für den forstlichen Wasserbau (Abs. 2 lit.
c). Daran ändert nichts, dass das Kantonsforstamt als Fachstelle
verwaltungsintern solche Gesuche prüft. Abschliessende Entscheidinstanz ist das
Departement. Insofern ist dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf der falschen
Sachverhaltsfeststellung zu machen. Ob die Zustimmung des Kantonsforstamts vom
4. November 2002 damit nichtig ist, kann dahingestellt bleiben, weil auch das
Verwaltungsgericht diese Frage offen gelassen hat. Der Mangel wurde jedenfalls
nicht im vorinstanzlichen Verfahren durch die Vernehmlassung der Direktion des
Innern geheilt. Für eine solche Argumentation fehlt die Rechtsgrundlage. Eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Verwaltungsgericht ist denn auch in
diesem Zusammenhang zu verneinen.
5.3.6 Als zutreffend erweist sich auch die Feststellung des
Verwaltungsgerichts, wonach der asphaltierte Wendeplatz, die Treppe auf der
östlichen Seite des Bauvorhabens, die überdeckte Garageneinfahrt und die
Zufahrtsstrasse den Waldabstand unterschreiten. Die Direktion des Innern hat
bei ihrer Ausnahmebewilligung zur Waldabstandsunterschreitung im jetzigen
Verfahren zwar lediglich die überdeckte Garageneinfahrt erwähnt. Sie hat dabei
aber auf den dem Baugesuch beiliegenden Umgebungsplan 1:100 vom 25. Januar 2007
/19. März 2007 abgestellt, in welchem die 2. Etappe der Zufahrt als bereits
bewilligt eingezeichnet war. Dass dies nicht der Rechtswirklichkeit entspricht,
wurde dargetan. Gleiches gilt für den Wendeplatz. Die Treppe scheint übersehen
worden zu sein, ist aber im Umgebungsplan ebenfalls klar innerhalb der
Waldabstandslinie eingezeichnet. Dem Verwaltungsgericht ist deswegen darin
zuzustimmen, dass die Direktion des Innern bei ihrem Entscheid über die
Ausnahmebewilligung von einem falschen Sachverhalt ausgegangen ist. Auch
diesbezüglich gilt, dass dieser Mangel nicht im Nachhinein im gerichtlichen
Vernehmlassungsverfahren behoben werden kann.
5.3.7 Mit Blick auf die Auslegung von § 30 V PBG/ZG wirft die
Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht Willkür vor. Die zitierte Norm
besagt, dass rechtskräftige Entscheide über Bauermittlungs- und Baugesuche
während zwei Jahren gültig sind (Abs. 1). Auf schriftliches Gesuch hin kann die
zuständige Gemeindebehörde die Geltungsdauer des Entscheides um jeweils ein
Jahr verlängern (Abs. 2). Der Gemeinderat kann Bewilligungen von
Arealbebauungen, welche in der Regel drei Jahre seit Rechtskraft gültig sind,
auf schriftliches Gesuch hin jeweils um höchstens zwei Jahre erstrecken (Abs.
3). Das Verwaltungsgericht hat auf diese Bestimmung Bezug genommen, weil mit
dem Bau der 1. Etappe der Erschliessungsstrasse zwar begonnen, das
Strassenstück aber nicht fertig erstellt worden sei. Es schliesst aus § 30 Abs.
1 V PBG/ZG, die Baubewilligung aus dem Jahr 2002 sei mittlerweile erloschen.
Für die Fertigstellung der damals bewilligten Zufahrt bedürfe es der Einholung
einer neuen Bewilligung. Schon im Situationsplan 1:200 vom 9. August 2002 war
indes vermerkt, dass als erste Etappe nur die Fundationsschicht mit einer
Grobplanie eingebaut werde. Mit Blick auf diesen Hinweis fragt sich, ob die
Zufahrt nicht bewilligungskonform erstellt wurde. Die Frage kann aber offen
bleiben, da sie für die Beurteilung der hier interessierenden Probleme nicht
relevant ist. Massgeblich ist vorliegend, dass die 2. Etappe bis anhin nie
rechtskräftig bewilligt wurde und damit die Erschliessung zum heutigen
Bauvorhaben nicht sichergestellt ist. Willkürlich ist die Auslegung der
zitierten Norm jedenfalls nicht. Aus dem Urteil 1P.609/1994 vom 15. Dezember
1994 (publ. in ZBl96/1995 S. 515) kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren
Gunsten ableiten, da sich der damalige Sachverhalt nicht mit dem anhängigen
Rechtsstreit vergleichen lässt.
5.4
5.4.1 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht befunden, die Interessenabwägung bei
Erteilung der Ausnahmebewilligung zur Waldabstandsunterschreitung sei in jedem
Fall ungenügend gewesen. Nach Art. 17 Abs. 2 WaG schreiben die Kantone einen
angemessenen Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand vor. Sie
berücksichtigen dabei die Lage und die zu erwartende Höhe des Bestands. Damit
soll dem Gebot von Art. 17 Abs. 1 WaG Rechnung getragen werden, dass Bauten und
Anlagen in Waldesnähe nur zulässig sind, wenn sie die Erhaltung, Pflege und
Nutzung des Waldes nicht beeinträchtigen, also keine negativen Auswirkungen auf
die Erfüllung der Funktionen des jeweiligen Waldes im Sinne von Art. 1 Abs. 1
lit. c WaG zeitigen (PETER M. KELLER, Rechtliche Aspekte der neuen
Waldgesetzgebung in: AJP 2/93 S. 150 lit. E). Art. 17 Abs. 2 WaG soll
sicherstellen, dass die Erhaltung, Pflege und Nutzung des Waldes durch Bauten
und Anlagen in Waldesnähe gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung nicht beeinträchtigt
werden. Die Zielsetzung liegt darin, den Wald vor natürlicher oder menschlicher
Zerstörung zu bewahren. Zudem soll der Waldabstand eine zweckmässige
Bewirtschaftung und Erschliessung des Waldes ermöglichen, den Wald vor Feuer
schützen, sowie dem hohen ökologischen Wert des Waldrands Rechnung tragen (BBl
1988 III 198; DIETER HÜNERWADEL, Stand und Entwicklung der kantonalen Regelung
des Bauabstandes gegenüber Wald, in ZBl 78/1977 S. 337). Waldränder sind sowohl
wegen ihres landschaftlichen, biologischen und ästhetischen Wertes als auch
angesichts ihrer vermehrten Gefährdung besonders zu schützen. Zu erhalten ist
nicht allein die Quantität, sondern auch die Qualität des Waldes. Der Waldrand
ist für die Qualität des Waldes wesentlich (BGE 113 Ib 403 E. 4c/aa S. 409).
Angemessen ist der Mindestabstand der Bauten und Anlagen vom Waldrand, wenn er
den Schutz dieser im öffentlichen Interesse liegenden Zwecke gewährleistet,
welche durch eine zu enge Nachbarschaft von Bauten und Anlagen zum Wald
beeinträchtigt wären (BGE 135 II 30, nicht publ. E. 2.4; Urteil des
Bundesgerichts 1A.293/2000 vom 10. April 2001 E. 2b und 2c).
5.4.2 § 12 PBG/ZG sieht auf kantonaler Ebene einen Mindestwaldabstand von 12 m
vor, während die kommunale Bauordnung der Stadt Zug vom 30. August 1994 (BO)
noch strenger ist und in § 28 einen Abstand von 15 m festlegt. Nichtforstlichen
Kleinbauten und -anlagen wird im Übrigen gemäss § 6 Abs. 1 EG WaG/ZG nur
zugestimmt, wenn ein öffentliches Interesse daran besteht und sie sowohl bei
der Errichtung als auch bei der Benützung mit dem Wald als naturnahe
Lebensgemeinschaft vereinbar sind.
5.4.3 Das Verwaltungsgericht hat richtig festgestellt, dass der Verfügung der
Direktion des Innern ein erheblich unrichtiger und ungenügend festgestellter
Sachverhalt zugrunde liegt. Die Direktion hat verkannt, dass neben der
Garagenüberdeckung die komplette Zufahrtsstrasse (zumindest die 2. Etappe) und
der grosse asphaltierte Wendeplatz im Waldabstand liegen, dafür aber noch keine
Bewilligung vorliegt. Letzterer ragt bis auf 2 m an den Waldrand heran. Hinzu
kommt die Treppe am östlichen Ende des Bauprojekts, welche sich ebenfalls im
Waldabstand befindet. Hätte die Direktion für den ganzen Bereich der geplanten
Zufahrt eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Waldabstands erteilen
wollen, hätte sie sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts intensiv mit der
Frage befassen müssen, ob es sich im vorliegenden Fall um eine reine
Privatzufahrt zu einem Mehrfamilienhaus mit sieben Wohneinheiten und 16
Parkplätzen oder zumindest teilweise um eine Erschliessungsstrasse im
forstrechtlichen Sinn handle. In Würdigung der Tatsache, dass die
Zufahrtsstrasse nur alle sieben bis acht Jahre für forstrechtliche Aufgaben
benötigt werde und dass darauf täglich mit wohl mehr als 30 Fahrten zum
privaten Wohnhaus zu rechnen sei, gelange man ohne Weiteres zum Schluss, dass
die Zufahrt in weitaus überwiegendem Mass als privatrechtliche, nicht als
forstrechtliche Erschliessungsstrasse diene.
Dazu nennt die Vorinstanz weitgehend die in E. 5.4.1 wiedergegebenen Zitate aus
Lehre und Rechtsprechung und ergänzt diese um den Hinweis auf die
baupolizeiliche Komponente: Der Waldabstand solle Bauten und Anlagen vor den
Gefahren des Waldes wie umstürzende Bäume, Brände, Schatten und Feuchtigkeit
schützen. Mit all diesen Fragen hat sich die Ausnahmebewilligung der Direktion
des Innern nach Meinung des Verwaltungsgerichts nicht in ausreichendem Mass
auseinandergesetzt, indem sie sich nur auf die Garageneinfahrt konzentriert
habe. Die Verfügung beachte auch nicht, dass zwischen der Überdeckung der
Einfahrt und dem Wald kein intakter Grüngürtel bestehe, sondern dass dieser
Bereich durch eine Treppe unterbrochen werde. Die angefochtene Verfügung sei
daher aus verschiedenen Gründen aufzuheben, was zur Folge habe, dass auch die
Baubewilligung als Ganzes aufgehoben werden müsse.
5.4.4 In der Tat ist die Begründung in der Verfügung vom 12. April 2007
dürftig: Die Direktion zieht lediglich in Erwägung, dass die
Garageneinfahrtüberdeckung zu einer Unterschreitung des gesetzlichen
Waldabstands um 4.5 m führe. Wegen des steilen Terrains könne die Überdeckung
jedoch begrünt werden, und der Bau von hohen Stützmauern auf der Flucht der
südlichen Fassade sei dadurch nicht erforderlich. Dies führe zu einer
landschaftsgestalterisch günstigeren Lösung. Zudem werde Art. 16 Abs. 1 WaG
(recte Art. 17 Abs. 1 WaG) eingehalten, denn die in Waldesnähe geplante Baute
beeinträchtige weder Erhaltung noch Pflege und Nutzung des Waldes. Bei Verzicht
auf die Überdeckung würde vor allem aus landschaftsschützerischer Sicht eine
unzweckmässige Lösung entstehen. Damit wird jedoch dem Schutzgedanken des
Waldes nicht genügend Rechnung getragen. In erster Linie scheinen die möglichst
einfache Realisierung des Bauvorhabens und die Einpassung der Garage in die
Landschaft Priorität zu haben. Eine umfassende Interessenabwägung fand nicht
statt.
5.4.5 Zwar hat das Forstamt die Zufahrtsstrasse im Jahr 2002 nicht nur als
private Erschliessungsstrasse, sondern auch als Waldstrasse qualifiziert.
Deshalb müsse sie den minimalen Waldabstand von 12 m nicht einhalten. Selbst
wenn die Direktion des Innern denselben Standpunkt vertreten würde, kann dies
nicht für die Garagenüberdachung und die Treppe gelten. Diesbezüglich sind
insbesondere die Bedenken des Verwaltungsgerichts zum Charakter der
Erschliessungsstrasse gerechtfertigt, dürfte diese doch weit überwiegend der
privaten Zufahrt dienen und nur sekundär zur Waldbewirtschaftung benützt
werden.
5.4.6 Die Beschwerdeführerin dringt darum mit ihren Rügen auch in diesem Punkt
nicht durch, soweit sie überhaupt rechtsgenüglich begründet sind. Dem
Verwaltungsgericht ist keine Rechtsverletzung vorzuwerfen.
5.5 Insgesamt kann in einem ersten Zwischenresultat festgehalten werden, dass
die Erschliessung zum Bauvorhaben aufgrund der rechtlichen Ausgangslage
ungenügend ist. Bewilligt ist bis anhin höchstens die 1. Etappe der Zufahrt.
Das Verwaltungsgericht hat die Verfügung der Direktion des Innern vom 12. April
2007 zu Recht aufgehoben, da sie auf einem unzutreffenden Sachverhalt beruht
und eine umfassende Interessenabwägung nach Art. 17 WaG vermissen lässt.
6.
6.1 Das Verwaltungsgericht hat das gesamte Bauvorhaben als nicht
bewilligungsfähig erachtet, weil der Kubus zu wenig Rücksicht auf das
Landschaftsbild und die Quartierstruktur nehme und über deutlich zu wenig
zusammenhängende Freiflächen für eine standortgerechte Bepflanzung und
ansprechend gestaltete Spielplätze verfüge. Die Grundstücksfläche sei
überbelegt. Dies erkläre sich daraus, dass wegen der Bauhöhenbeschränkung das
Gebäude vermehrt horizontal entwickelt worden sei. Die übrigen Anforderungen an
eine Arealbebauung wären auch aus Sicht des Verwaltungsgerichts erfüllt.
6.2 Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht eine willkürliche
Überschreitung seiner Kognition vor. Des Weitern macht sie u.a. die
offensichtlich falsche Feststellung des Sachverhalts geltend sowie eine
willkürliche Anwendung kommunalen Rechts.
6.3 Vorab ist zur Frage der Kognition festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht
keine Ermessensüberschreitung begangen hat. Gemäss § 63 Abs. 3 des kantonalen
Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 (VRG/ZG;
BGS 162.1) kann das Verwaltungsgericht ausnahmsweise auch die unrichtige
Handhabung des Ermessens überprüfen. Im Regelfall kommt diese umfassende
Kognition dem Regierungsrat zu (§ 42 VRG/ZG). Aus diesem Grund beschränkt sich
denn auch die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts auf
Rechtsverletzungen, wenn es einen Rechtsmittelentscheid des Regierungsrats zu
beurteilen hat (§ 63 Abs. 3 VRG i.V.m. § 61 Abs. 1 Ziff. 2 VRG). Beschwerden
gegen Entscheide des Gemeinderats über Baugesuche und Baueinsprachen sind als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln, wenn in derselben Sache ein
kantonaler Entscheid vom Verwaltungsgericht zu beurteilen ist (§ 67 Abs. 2 lit.
b PBG/ZG). Die Beschwerdeführerin legt selber dar, dass die Baubewilligung im
vorliegenden Fall gestützt auf die soeben zitierte Norm nicht vom Regierungsrat
überprüft, sondern direkt dem Verwaltungsgericht überwiesen worden ist. Da
gleichzeitig die Ausnahmebewilligung der Direktion des Innern angefochten war,
war dieses Vorgehen angezeigt. Wenn aber bei der freiwilligen Überweisung einer
Beschwerde vom Regierungsrat an das Verwaltungsgericht die Kognition des
ersteren ans Gericht übergeht (so § 63 Abs. 3 VRG/ZG i.V.m. § 61 Abs. 2 VRG/
ZG), muss dies erst recht im Falle der gesetzlich vorgesehenen Überweisung
gelten. Insofern ist es nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht frei
geprüft hat, ob das Bauvorhaben den gesetzlichen Vorgaben entspricht.
6.4 Nicht einzutreten ist auf den Einwand der Beschwerdeführerin, § 67 Abs. 2
lit. b PGB/ZG verletze die Rechtsweggarantie, weil keine verwaltungsinterne
Überprüfung des Bauvorhabens durch den Regierungsrat stattgefunden habe, zumal
die Beschwerdeführerin diese Rüge erstmals vor Bundesgericht erhebt und im
kantonalen Verfahren keine derartigen Vorbehalte angebracht hat. Aber auch aus
anderen Gründen ist nicht darauf einzutreten:
Nach Art. 86 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des
Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz
Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht
unterliegen. Einerseits verlangt die Rechtsweggarantie im Bereich des
öffentlichen Rechts keinen doppelten kantonalen Instanzenzug (Basler Kommentar
zum BGG, Basel 2008, ESTHER TOPHINKE, N. 16 zu Art. 86). Andererseits ist die
diesbezügliche Anpassungsfrist nach Art. 130 Abs. 3 BGG erst am 1. Januar 2009
abgelaufen. Das angefochtene Urteil wurde am 26. August 2008 gefällt.
Entsprechend Art. 132 Abs. 1 BGG ist auf den Zeitpunkt des Ergehens des
angefochtenen Entscheids abzustellen (Urteil 2C_35/2009 des Bundesgerichts vom
13. Februar 2009 E. 1). Somit erübrigen sich weitere Erwägungen zu dieser
Problematik.
6.5
6.5.1 Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich in Bezug auf das eigentliche
Bauvorhaben massgeblich auf kantonales und kommunales Recht. Insofern gelten
auch hier die strengen Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG. Die
Ausführungen der Beschwerdeführerin jedoch erschöpfen sich weitgehend in
appellatorischer Kritik, ohne darzutun, inwiefern die Erwägungen der Vorinstanz
schlechthin unhaltbar sein sollen:
Gemäss § 29 Abs. 1 PBG/ZG bestimmen Arealbebauungspläne die Bauweise für eine
Fläche von mindestens 2'000 m² innerhalb der Bauzone. Sie sind dem
Baubewilligungsverfahren unterworfen. Für Arealbebauungen gelten spezielle
gemeindliche Bauvorschriften. Diese setzen voraus, dass Arealbebauungen
Vorteile für das Siedlungsbild und die Umgebung erzielen (Abs. 2). In dem Sinne
bestimmt § 53 der kommunalen BO, dass die Arealbebauung gegenüber der
Einzelbauweise, der jeweiligen Zone entsprechend, in der Regel gewissen
erhöhten Anforderungen zu genügen hat. Lit. a nennt eine besonders gute
städtebauliche und architektonische Lösung für eine städtebauliche Einheit mit
Rücksicht auf das jeweilige Landschaftsbild und die jeweilige Quartierstruktur.
Der unbestimmte Rechtsbegriff der "Quartierstruktur" belässt der kantonalen
Behörde einen gewissen Beurteilungsspielraum. Das Bundesgericht prüft die
Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe bei kantonalem und
kommunalem Recht nur auf Willkür. Die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung
des Begriffs "Quartierstruktur" ist sachlich begründet und nachvollziehbar. Das
Verwaltungsgericht hat eingehend dargetan, wie es das Referenzquartier
abgegrenzt hat und warum es dabei auf die Zone W2 abgestellt hat. Einen
Vergleich mit den Bauten westlich der Hofstrasse hat es abgelehnt, weil diese
in der Wohnzone W3 liegen. Auch eine Bezugnahme auf die grossen Baukörper
zwischen der Hof- und Meisenbergstrasse erachtet es als unsinnig, da diese zur
Wohnzone W4 gehören. Das Argument, das für die Beurteilung der besonders guten
Einpassung massgebende Quartier auf Bauten zu beschränken, welche in der
gleichen Nutzungszone liegen, ist verfassungsrechtlich haltbar. In der Folge
setzt sich das Verwaltungsgericht mit verschiedenen Einzelobjekten auseinander
und führt aus, dass im Vergleich dazu die Wucht und Grösse des umstrittenen
Baukörpers besonders störend seien.
6.5.2 Die Beschwerdeführerin vertritt dazu eine andere Auffassung, vermag aber
mit ihren Ausführungen keine willkürliche Anwendung kommunalen Rechts durch das
Verwaltungsgericht darzutun. Insbesondere ist der von ihr zitierte
Regierungsratsentscheid vom 29. April 2008 für das vorliegende Verfahren nicht
relevant, ging es doch in diesem um ein Bauprojekt mit 113 Wohnungen in der
Zone W3 in einem anderen Quartier. Wenn der Regierungsrat bei der Umschreibung
des massgeblichen Vergleichsperimeters anders argumentiert hat als das
Verwaltungsgericht im vorliegendem Fall, ist letzterem daraus kein
Willkürvorwurf zu machen. Die Beschwerdeführerin kann aus diesem Fall nichts zu
ihren Gunsten ableiten.
6.6
6.6.1 Weiter verlangt § 53 lit. c BO bei Arealbebauungen grössere
zusammenhängende Freiflächen mit standortgerechter vielfältiger Bepflanzung und
ansprechend gestalteten Spielplätzen, Pflanzarealen und Umgebungsgestaltung.
Die Vorinstanz gelangt mit Blick auf den Umgebungsplan zum Schluss, die Grün-
und Spielflächen seien nicht grosszügig angelegt. Auf der Südseite reiche das
Bauvorhaben zum Teil direkt an die zwingend einzuhaltende Waldabstandslinie und
im westlichen Bereich werde gerade der grosse Grenzabstand eingehalten. Auf der
Nordseite werde zusätzlich zum normalen Grenzabstand ein Grünstreifen von 90 cm
freigehalten und auf der Ostseite sei eine Spielwiese von 60 m² vorgesehen.
Gemäss § 34 Abs. 1 BO sind bei Bauten mit mehr als vier Wohnungen nach
Möglichkeit auf privatem Grund geeignete Spielplätze sowie Pflanzgärten oder
den Wohnungen direkt zugeordnete Gartensitzplätze anzulegen und zu unterhalten.
Die Grösse der Spielplätze und Pflanzgärten hat in den Wohnzonen mindestens 15
% der Bruttogeschossfläche für Wohnen zu betragen (Abs. 2). Das
Verwaltungsgericht rechnet dazu aus, dass beim vorliegenden Projekt schon bei
einer normalen Bauweise Spielplätze und Pflanzgärten von mehr als 230 m² nötig
wären. Mit der Spielweise auf der Ostseite und dem Spielplatz auf der Westseite
würden zusammen knapp 100 m² erreicht.
6.6.2 Auch in dieser Hinsicht sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts
verfassungsrechtlich haltbar. Selbst wenn die Regelung von § 34 Abs. 1 BO
ausdrücklich "nach Möglichkeit" zu beachten ist, ist nicht zu beanstanden, wenn
dem Verwaltungsgericht die vorliegenden Bestrebungen der Bauherrschaft nicht
genügen. Ein Blick auf den Umgebungsplan zeigt, dass grössere zusammenhängende
Freiflächen ganz offensichtlich fehlen. Es ist nicht stossend, wenn die
Vorinstanz die Auffassung vertritt, mit der relativ kleinen Spielwiese im Osten
sei dem gesetzlichen Anspruch in § 53 lit. c BO nicht Genüge getan.
Unbehelflich ist, wie sich Stadt- und Regierungsrat zum Bauvorhaben geäussert
haben. Das Verwaltungsgericht hatte als Rechtsmittelinstanz eine Beurteilung
des Projekts vorzunehmen, was es willkürfrei getan hat. Auch steht die
Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin, wonach für die Berechnung der gemäss §
34 Abs. 2 BO massgebenden Fläche der Spielplätze und Pflanzgärten sämtliche
unüberbauten Flächen des Baugrundstücks herangezogen werden sollen, in
Widerspruch zum Wortlaut der Bestimmung, welche auf die Bruttogeschossfläche
für Wohnen abstellt.
6.7 Daraus ergibt sich, dass die Beurteilung des Verwaltungsgerichts auch in
Bezug auf die mangelhaft erfüllten Anforderungen an Arealbebauungen nicht zu
beanstanden ist.
7.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Zudem hat sie
die privaten Beschwerdegegner angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner 1 und den Beschwerdegegner 2
für das bundesgerichtliche Verfahren mit je Fr. 3'000.--, insgesamt also mit
Fr. 6'000.--, zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat von Zug, der Direktion des Innern
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juli 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer