I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.473/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_473/2008
Urteil vom 9. Januar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas H. Rohrer,
gegen
UniversitätsSpital Zürich, Rämistrasse 100,
8091 Zürich, vertreten durch Spitaldirektion des UniversitätsSpital Zürich,
Rechtsabteilung, Schmelzbergstrasse 26, 8091 Zürich,
Spitalrat des UniversitätsSpitals Zürich,
Bolleystrasse 40, 8091 Zürich.
Gegenstand
Kündigung; Ausschluss der Parteiöffentlichkeit bei Befragungen im
Rekursverfahren,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 3. September 2008 des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ wurde ab April 2004 am UniversitätsSpital Zürich (USZ) als Oberarzt
beschäftigt. Mit Verfügung vom 23. Oktober 2007 entliess das USZ X.________ per
30. April 2008. Am 14. Dezember 2007 stellte es ihn frei.
B.
X.________ rekurrierte am 8. November 2007 bzw. 4. Januar 2008 gegen die
Kündigung und gegen die Freistellung.
Am 22. Januar 2008 lehnte der Spitalrat des USZ es ab, die Weiterbeschäftigung
von X.________ superprovisorisch anzuordnen. Eine dagegen gerichtete Beschwerde
von X.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 29. Februar
2008 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Am 30. November 2007 erhob X.________ zusätzlich Aufsichtsbeschwerde mit dem
Antrag, zur Abklärung der von ihm erhobenen Mobbing-Vorwürfe sei eine
Administrativuntersuchung durchzuführen. Mit Zwischenverfügung vom 21. Februar
2008 sistierte der Spitalrat das Aufsichtsbeschwerde-Verfahren bis zur
rechtskräftigen Erledigung des Rekurses.
Dagegen erhob X.________ Rechtsverzögerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht
und an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Das Verwaltungsgericht trat mit
Beschluss vom 26. März 2008 auf die Beschwerde nicht ein; der Regierungsrat gab
der Beschwerde mit Beschluss vom 22. Oktober 2008 keine Folge.
D.
Der Spitalrat vereinigte beide Rekursverfahren und verfügte am 13. Juni 2008,
dass im Rahmen der Sachverhaltsermittlungen Befragungen von Beteiligten und
Auskunftspersonen unter Ausschluss der Parteiöffentlichkeit durchzuführen
seien. Über die Befragungen würden Protokolle erstellt, die den Parteien zur
Stellungnahme unterbreitet würden.
Dagegen erhob X.________ am 8./9. Juli 2008 Beschwerde ans Verwaltungsgericht
und beantragte, der Spitalrat sei anzuweisen, bei der Befragung von Beteiligten
und Auskunftspersonen die Parteiöffentlichkeit zu gewährleisten und den
Parteien Gelegenheit zu geben, Ergänzungsfragen zu stellen. Am 3. September
2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein.
E.
Dagegen hat X.________ am 10. Oktober 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und der Spitalrat sei anzuweisen, bei der Befragung
von Beteiligten und Auskunftspersonen im Rahmen der Sachverhaltsermittlungen in
den vereinigten Rekursverfahren 2007/10 und 2008/1 die Parteiöffentlichkeit zu
gewährleisten und den Parteien Gelegenheit zu geben, Ergänzungsfragen zu
stellen. Eventualiter sei die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
F.
Der Spitalrat schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Spitaldirektion
beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie
abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G.
Mit Verfügung vom 5. November 2008 wurde der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid ist ein Nichteintretensentscheid. Grundsätzlich
schliessen Nichteintretensentscheide das Verfahren ab und werden deshalb als
Endentscheid qualifiziert. Betrifft die Beschwerde jedoch eine
Zwischenverfügung, beendet der Nichteintretensentscheid lediglich den Streit um
die Zwischenverfügung und nicht das Hauptverfahren; ein solcher Entscheid ist
daher seinerseits ein Zwischenentscheid (Urteil 9C_740/2008 vom 30. Oktober
2008 E. 1 mit Hinweisen).
2.
Die streitige Zwischenverfügung erging im Rahmen eines Rekursverfahrens, das
die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses und damit
verbundene Entschädigungsforderungen betrifft. Es handelt sich somit um eine
vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit.
g BGG nicht vorliegt. Auch das Streitwerterfordernis von 15'000 Franken ist
erfüllt (Art. 85 Abs. 1 lit. b i.V.m Art. 51 Abs. 1 lit. a und c BGG). Ist
somit in der Hauptsache die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegeben, steht diese grundsätzlich auch gegen
Zwischenentscheide offen, sofern die besonderen Voraussetzungen gemäss Art. 92
f. BGG erfüllt sind.
3.
Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit
und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde gemäss Art. 92 Abs. 1 BGG
zulässig. Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist
die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur zulässig, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
3.1 Ein Endentscheid kann im vorliegenden Verfahren offensichtlich nicht
herbeigeführt werden. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob der angefochtene
Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken könnte.
3.2 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, mit dem Nichteintretensentscheid
des Verwaltungsgerichts werde ihm ein effektiver Rechtsschutz verweigert, weil
er sein Recht auf Teilnahme und Mitwirkung an den Befragungen in den
vereinigten Rekursverfahren nicht zeitgerecht, d.h. noch im laufenden
Rekursverfahren selbst, durchsetzen und wahrnehmen könne. Der Grundsatz der
Waffengleichheit verlange, dass er noch im laufenden Verfahren und nicht erst
in einem Rechtsmittelverfahren gegen den späteren Rekursentscheid wirkungsvoll
geschützt werde. Die Parteiöffentlichkeit diene dazu, Mängel in der Befragung
unmittelbar aufzuzeigen und diese durch geeignete Ergänzungsfragen aufzudecken.
Sie könne daher nicht durch andere Mittel des rechtlichen Gehörs (wie z.B.
nachträgliche schriftliche Stellungnahmen) ersetzt oder in einem späteren
Rechtsmittelverfahren gegen den Endentscheid geheilt werden. Die vom Spitalrat
begangenen Rechtsverletzungen würden deshalb durch den Nichteintretensentscheid
des Verwaltungsgerichts quasi perpetuiert.
Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, dass der Beschwerdeführer die Möglichkeit
hat, die Verletzung des Grundsatzes der Parteiöffentlichkeit und der weiteren
von ihm angerufenen Verfahrensrechte mit Beschwerde gegen den
Rekurs-Endentscheid zu rügen; dies wird auch vom Beschwerdeführer nicht
bestritten. Insofern werden allfällige Grundrechtsverletzungen nicht
"perpetuiert", sondern ihre Prüfung lediglich auf ein späteres
Verfahrensstadium verschoben.
Die Verletzung von Verfahrensrechten führt regelmässig zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der Sache an die Vorinstanz,
insbesondere wenn diese - wie der Spitalrat - über eine umfassendere Kognition
verfügt als das Verwaltungsgericht. Im Falle der Rückweisung würde der
Beschwerdeführer Gelegenheit erhalten, seine Verfahrensrechte im
Rekursverfahren wahrzunehmen. Ob und unter welchen Voraussetzungen eine Heilung
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren möglich wäre, braucht zum jetzigen
Zeitpunkt nicht geprüft zu werden; entscheidend ist, dass auch in diesem Fall
ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet werden müsste.
3.3 Der Beschwerdeführer ist allerdings der Auffassung, auch bei einer
parteiöffentlichen Wiederholung der Befragungen drohe ihm ein Nachteil, weil
Auskunftspersonen bei einer zweiten Einvernahme durch ihre Aussagen in der
ersten Einvernahme beeinflusst werden könnten. Zudem bestehe die Gefahr, dass
der Spitalrat durch die in den Akten verbleibenden Protokolle der ersten
(widerrechtlich unter Ausschluss der Parteiöffentlichkeit durchgeführten)
Befragungen beeinflusst werden könnte.
Das Verwaltungsgericht hielt diese Bedenken für unbegründet, weil es keinen
Unterschied mache, ob eine Auskunftsperson zunächst unter Ausschluss der
Parteiöffentlichkeit aussage und anschliessend nochmals in einer
parteiöffentlichen Verhandlung befragt werde, oder ob sie in einer
parteiöffentlichen Vernehmung zunächst auf Fragen der Behörden antworten müsse
und den Parteien anschliessend gestattet werde, mit Ergänzungsfragen
nachzuhaken. Auch für die Beweiswürdigung mache es keinen Unterschied, ob
allenfalls widersprüchliche Aussagen einer Person in einem Protokoll oder in
mehreren stünden.
Mit diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts setzt sich der Beschwerdeführer
nicht auseinander und legt nicht dar, weshalb sie unzutreffend seien. Dies ist
auch nicht ersichtlich. Grundsätzlich ist der zuständigen Behörde zuzutrauen,
Widersprüche zwischen der ersten (nicht parteiöffentlichen) und einer
allfälligen zweiten (parteiöffentlichen) Einvernahme sachgerecht zu würdigen.
4.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten
(Art. 66 BGG). Die Spitaldirektion als mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betraute Organisation hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68
Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem UniversitätsSpital und dem
Spitalrat des UniversitätsSpitals Zürich sowie dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber