I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.469/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_469/2008
Arrêt du 26 mai 2009
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Parties
A.________,
B.________,
C.________,
la société D.________,
E.________,
F.________,
G.________ et H.________,
I.________,
recourants, représentés par Me Philippe Pont, avocat,
contre
Commune de Chermignon, 3971 Chermignon,
Commune de Lens, 1978 Lens,
Commune de Montana, Administration communale, Immeuble Cecil, 3963 Montana,
Commune de Randogne, 3975 Randogne,
représentées par Me Laurent Schmidt, avocat,
Conseil d'Etat du canton de Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion.
Objet
règlement des quotas et du contingentement (RQC) des six communes du
Haut-Plateau de Crans-Montana,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais, du 29 août 2008.
Faits:
A.
Le 10 novembre 2006, les communes de Crans-Montana, soit Chermignon, Icogne,
Lens, Mollens, Montana et Randogne, ont mis à l'enquête un projet de règlement
des quotas et du contingentement des résidences secondaires pour la station
touristique de Crans-Montana (ci-après: RQC), sous la forme d'un avenant au
règlement intercommunal sur les constructions (RIC). Cette réglementation avait
pour but de favoriser la création et l'occupation de résidences principales,
avec un contingentement annuel de résidences secondaires. Les oppositions
formées notamment par A.________, B.________, C.________, D.________ SA,
E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________, tous
propriétaires d'immeubles dans les communes concernées (ci-après: les
opposants), ont été écartées par les Conseils communaux de Chermignon, Lens,
Montana et Randogne, les 24 et 25 janvier 2007, sous réserve de quelques
modifications. Le 11 mars 2007, le RQC a été accepté en votation populaire,
dans la teneur suivante:
REGLEMENT DES QUOTAS ET DU CONTINGENTEMENT (RQC)
Chapitre I - Dispositions générales
ARTICLE 1: BUTS
1Le règlement des quotas et du contingentement (RQC) est établi dans l'intérêt
de la population locale et du tourisme, et pour assurer un développement
harmonieux et durable compte tenu des réserves limitées en zone à bâtir des six
communes de Crans-Montana.
ARTICLE 2: BASES LÉGALES
1Les dispositions du présent règlement sont basées sur les prescriptions
fédérales et cantonales en matière d'aménagement du territoire et autres
domaines s'y rapportant.
2Elles tiennent compte des prescriptions ressortant du plan d'affectation des
zones et de son règlement.
3Demeurent réservées les dispositions particulières édictées par la
Confédération et le Canton, ainsi que le droit des tiers.
ARTICLE 3: SECTEUR STATION
1Le présent RQC s'applique aux zones à bâtir du "secteur station" des six
communes de Crans-Montana, selon la délimitation précise figurant sur le plan
annexé.
ARTICLE 4: DÉFINITIONS
1Sont considérés comme résidences principales au sens du RQC les logements qui,
sur la base d'une autorisation de construire en relation avec le RQC, doivent
être utilisés par des personnes ayant leur domicile civil et fiscal (au sens de
l'art. 23 du code civil) sur la commune.
2Tous les logements qui ne comptent pas parmi les résidences principales sont
considérés comme des résidences secondaires.
3Les logements existants au 16.12.2005, ainsi que ceux dont les demandes
d'autorisation de construire complètes et conformes ont été déposées avant le
16.12.2005 sont considérés comme logements de l'ancien droit.
4Sont considérés comme appartements de location les logements dont la
commercialisation et la location sont garanties et réalisées par une société de
location professionnelle reconnue, avec exclusion des locations à l'année ou à
la saison. La preuve de la location incombe au propriétaire. Un règlement
d'application précisera ces modalités.
ARTICLE 5: PORTÉE DU RQC
1Le RQC s'applique à tous les nouveaux volumes habitables créés (résidences
principales, résidences secondaires), aux agrandissements et changements
d'affectation de bâtiments dont résultent des habitations (résidences
principales, résidences secondaires), ainsi qu'aux changements d'affectation de
résidence principale en résidence secondaire.
2Ne sont pas concernés par le RQC:
a Les changements d'affectation de logements de l'ancien droit, au sens de
l'art. 4, 3 RQC.
b Les agrandissements, pour autant que la nouvelle surface habitable créée ne
peut pas servir comme logement autonome. Cas échéant, le logement créé
ultérieurement est soumis au RQC.
c Les projets présentant un intérêt public prépondérant, approuvés par
l'assemblée primaire.
3Les constructions réalisées dans le cadre des plans d'affectation spéciaux
(PQ, PAD) ne sont pas concernées par le règlement de contingentement si ceux-ci
doivent être homologués par le Conseil d'Etat ou si leur élaboration est exigée
par les plans de zones en vigueur le 6.12.05. En matière de quotas, l'ensemble
des plans d'affectation spéciaux (PQ, PAD), sauf ceux spécifiés dans l'alinéa
4, respecteront les principes du présent règlement.
4Dans les secteurs qui n'étaient pas classés dans la zone réservée instaurée le
16 décembre 2005, les communes détermineront comment les quotas seront
appliqués.
5Sur des parcelles sises à l'intérieur du "secteur station" (art. 3) n'ayant
pas changé de propriétaire durant les 35 ans précédant le dépôt de la demande
d'autorisation, sauf par héritage, un logement de résidence secondaire à usage
personnel (propriétaire et ses enfants) peut être construite, sans contingent
ni taxe de remplacement. Dans le cas où ce logement change de propriétaire dans
les 10 années suivant sa réalisation, une taxe de remplacement est due (selon
art. 8, al. 1 et 2).
Chapitre Il - Quotas et contingentement
SECTION 1 - REGLEMENT DES QUOTAS
ARTICLE 6: PART DE RÉSIDENCE PRINCIPALE - RÈGLEMENT
1Pour les constructions à plusieurs logements, la part de résidences
principales doit correspondre, par parcelle et par lotissement, à 70% de la
surface brute de plancher utile (SBP) créée.
2Dans les constructions à logement individuel, le 100% de la SBP doit être
utilisée comme résidence principale.
3La part de résidences principales peut aussi être remplie par des affectations
hôtelières, y compris les logements pour le personnel, commerciales, de
bureaux, artisanales et par des appartements de location.
ARTICLE 7: OBLIGATION D'UTILISATION / LOCATION
1Les résidences principales doivent réellement être utilisées en tant que
telles. Lorsque ces logements ne sont pas utilisés par un propriétaire ayant
son domicile sur la commune, ils doivent être mis à disposition contre un loyer
convenable à des personnes qui remplissent cette condition. Ils peuvent
également être utilisés par des personnes exerçant une activité économique
annuelle ou saisonnière sur l'une des six communes, ou par des personnes en
formation.
2Un loyer est considéré convenable lorsqu'il correspond aux loyers versés pour
des résidences principales similaires dans la région et qu'il n'est pas
surfait.
3Le propriétaire est garant de l'occupation du logement concerné en tant que
résidence principale.
4Les résidences principales peuvent être utilisées comme appartements de
location pour des hôtes de passage aux conditions mentionnées (cf. art. 4, 4
RQC).
5Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le
plan annexé, l'affectation commerciale du niveau route (rez-de-chaussée) est
obligatoire.
6Dans des cas particuliers tels que changement de domicile pour des raisons
professionnelles, de santé ou similaire, la commune peut autoriser des
exceptions limitées dans le temps à l'obligation d'utilisation.
ARTICLE 8: TAXE DE REMPLACEMENT
1Pour les constructions à plusieurs logements non situés dans les rues
commerciales, les 4/7 de la part de résidence principale exigée (70%) peut être
compensée par le versement d'une taxe de remplacement. Dans ce cas, la taxe de
remplacement est de 20% de la valeur du logement concerné.
2Pour les constructions à logement individuel, la totalité de la résidence
principale exigée peut être compensée par le versement d'une taxe de
remplacement. Dans ce cas, la taxe de remplacement est de 15% de la valeur de
la construction du logement concerné.
3La valeur de l'objet immobilier concerné (selon al. 1 ou 2) correspond au
décompte des coûts de construction (y.c. des infrastructures annexes, places de
parc ouvertes et couvertes, frais d'équipement et terrain), attesté par
l'autorité fiscale cantonale et fourni par le requérant. Dans le cas d'une PPE,
les coûts des surfaces et infrastructures non habitables sont répartis sur les
logements concernés au pro rata de leurs surfaces habitables.
4Pour les constructions situées dans les rues commerciales indiquées sur le
plan annexé, le cinquième de la part de résidences principales exigée peut être
compensé par le versement d'une taxe de remplacement.
5Les résidences principales qui ont été utilisées comme telles pendant 10 ans
au moins peuvent être libérées de l'obligation d'utilisation comme résidence
principale moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive de 10%
par an sur 10 ans, et moyennant l'attribution du contingent (art. 10 RQC). La
durée d'utilisation de 10 ans est comptée à partir de l'obtention du permis
d'habiter.
6Si dans les dix ans suivant la perception de la taxe de remplacement, la
résidence secondaire change d'affectation en résidence principale (avec
inscription), le propriétaire qui produit une quittance pour la taxe versée
aura droit à un remboursement dégressif de 10% par an de la taxe.
7La valeur du logement au moment de la création de la résidence secondaire fait
foi.
8L'encaissement de la taxe de remplacement est sous la responsabilité de la
commune. A l'exception des cas spécifiés aux al. 4 et 5, les montants versés à
l'administration lui sont définitivement acquis.
9La taxe de remplacement doit servir à la promotion de la construction des
résidences principales, des hôtels, des appartements de location, et pour
couvrir les coûts engendrés par la création, le maintien et la rénovation des
infrastructures touristiques.
10L'affectation des fonds provenant des taxes sera régi par un règlement
d'application.
ARTICLE 9: HÔTELS
1Les changements d'affectation des hôtels, à des fins d'habitation non
hôtelière, sont soumis au RQC (art. 5, 1 RQC).
2Lors de changements d'affectation d'hôtels ayant bénéficié d'un bonus d'indice
et/ou autre dérogation selon le RIC, la SBP correspondant à ce bonus est
obligatoirement affectée à des résidences principales, sans taxe de
remplacement possible.
3Si le changement d'affectation ne concerne qu'une partie du bâtiment, les
présentes directives s'appliquent uniquement à la partie concernée.
4Une surface habitable de maximum 45% peut être créée sans qu'elle ne soit
soumise au RQC si l'exploitation de la partie hôtelière (minimum 55%) est
garantie par inscription au registre foncier pour une durée de 35 ans en faveur
de la commune.
SECTION 2 - RÉGLEMENTATION DU CONTINGENTEMENT DE RÉSIDENCES SECONDAIRES
ARTICLE 10: CONTINGENTEMENT - RÈGLEMENT
1Le contingent de résidences secondaires annuel à réaliser dans le "secteur
station" atteint 10'000 m2 en 2006 (sans report sur 2007), 10'000 m2 en 2007,
9'000 m2 en 2008 et 8'000 m2 pour les années suivantes
(Icogne 7.14%; Lens : 22.79%; Chermignon : 15.18%; Montana : 11.99%; Randogne :
30.49%; Mollens : 12.40%).
2La répartition du contingent entre les catégories de projets est de la
compétence du conseil communal. Il se répartit comme suit:
- max. 50% de SBP annuelle communale pour les grands projets (selon art. 20, 1
RQC)
- max. 20% de SBP annuelle communale pour les changements d'affectation de
résidences principales en résidences secondaires (selon art. 5, 1 RQC).
3La démolition / reconstruction des bâtiments situés dans les rues commerciales
selon plan annexé n'est pas soumise au règlement de contingentement.
4L'autorité compétente peut décider de modifier la répartition des contingents
entre les catégories si au 1er octobre, certains contingents ne sont pas
utilisés.
5Le contingentement annuel intercommunal et sa répartition entre les six
communes sera adapté selon les nécessités par l'autorité compétente.
ARTICLE 11: CONTINGENT PAR MAÎTRE D'OUVRAGE
1La définition d'un contingent annuel maximum par maître d'ouvrage pour les
grands projets et autres est de la compétence du conseil communal.
2Le conseil communal peut diverger de cette limitation lorsque le contingent
annuel pour la catégorie correspondante n'a pas été épuisé au 1er octobre.
3Des maîtres d'ouvrage composés de plus de 50% des mêmes membres sont
considérés comme une seule et même entité.
ARTICLE 12: CONTINGENTS NON SOLLICITÉS
1Les contingents annuels non sollicités peuvent être reportés sur l'année
suivante.
2Ces reports ne doivent pas dépasser le contingent annuel.
Chapitre III - Procédures
SECTION 1 - PROCÉDURES DES QUOTAS
ARTICLE 13: INSCRIPTION REGISTRE FONCIER
1Le requérant doit indiquer l'affectation des logements et locaux (résidences
principales, résidences secondaires, commerces, etc.) sur les plans
accompagnant la demande d'autorisation de construire et la réquisition au
registre foncier. Tout changement ultérieur de la répartition entre résidences
principales et résidences secondaires est soumis à autorisation par le conseil
communal et doit être inscrit au registre foncier.
2L'affectation en tant que résidence principale ou utilisation équivalente au
sens de l'art. 6, 3 RQC doit être spécifiée dans l'autorisation de construire
et garantie par une mention au registre foncier en faveur de la commune
comprenant une interdiction de changement d'affectation et une restriction du
droit d'aliéner, avant l'octroi de l'autorisation de construire. Ces
restrictions de la propriété doivent être mentionnées au registre foncier avant
la délivrance de l'autorisation de bâtir.
3Le requérant procède aux inscriptions RF des affectations déterminées dans
l'autorisation de construire, à ses frais.
4Pour les constructions à plusieurs logements, les PPE doivent être constituées
avant la délivrance de l'autorisation de bâtir.
ARTICLE 14: PLUSIEURS CONSTRUCTIONS SUR UNE PARCELLE
1Lorsque plusieurs bâtiments faisant l'objet d'une seule demande d'autorisation
de construire sont construits sur une parcelle, la part de résidences
principales peut être réalisée dans un ou plusieurs bâtiments, à condition que
la construction débute avant celle des résidences secondaires.
ARTICLE 15: CONSTRUCTIONS SUR PLUSIEURS PARCELLES
1Lorsque plusieurs bâtiments faisant l'objet d'une seule demande d'autorisation
de construire sont construits sur plusieurs parcelles situées dans la même
zone, adjacentes ou séparées par des routes ou cours d'eau, la part de
résidences principales peut être réalisée dans un ou plusieurs bâtiments, à
condition qu'elle débute avant la construction des résidences secondaires.
2La part de résidences principales peut être réalisée sur une autre parcelle
non adjacente située sur la même commune et à l'intérieur du "secteur station"
(selon art. 3), si la localisation de cette dernière est mieux adaptée.
Le conseil communal est compétent en la matière.
3Restent réservés le transfert ou le regroupement des parts de résidences
principales dans le cadre des plans de quartier.
ARTICLE 16: EXCEPTIONS - APPLICATIONS SPÉCIALES
1En cas de décès du propriétaire d'une résidence principale, les héritiers
légaux en ligne directe ont le droit d'utiliser l'appartement pour leurs
propres besoins, en tant que résidence secondaire.
SECTION 2 - PROCÉDURES DU CONTINGENTEMENT
ARTICLE 17: TRAITEMENT D'UNE DEMANDE D'AUTORISATION DE CONSTRUIRE AVEC DES
CONTINGENTS
1Le contingent demandé pour le projet de construction doit être indiqué dans la
demande d'autorisation de construire.
2Lors de demandes d'autorisation de construire par des sociétés de
construction, les noms et les adresses des partenaires (sociétaires,
actionnaires, etc..) et leurs parts dans les sociétés doivent être communiqués
à la commune en même temps que la demande. La commune peut réclamer davantage
d'informations.
3Les demandes d'autorisation de construire soumises au contingentement sont
prises en considération dans l'ordre de leur arrivée, le timbre postal faisant
foi. Si des demandes sont transmises à la même date et que le contingentement
ne suffit pas pour les résidences secondaires concernées, c'est le sort qui
décide de l'ordre. Le tirage au sort est effectué par le président de commune
ou par son représentant en présence des maîtres d'ouvrage.
4Si la demande d'autorisation de construire est refusée parce qu'elle est
incomplète ou non conforme, ou lors de modification du projet avant
communication de la décision de construire, c'est la date de dépôt de la
demande corrigée qui est prise en considération pour l'attribution du
contingent.
5Lors d'une modification du projet après communication d'une décision de
construire positive mais avant l'autorisation des travaux ou avant la fin de la
procédure légale, le contingent octroyé lors de la décision de construire peut
être reporté sur le projet modifié. Dans les autres cas de modification
importante du projet ainsi que dans les nouveaux projets le report du
contingent octroyé est exclu.
6Les contingentements requis sont libérés dans le cadre de l'autorisation de
construi-re.
7En cas de répartition du lotissement et/ou de séparation par plusieurs maîtres
d'ouvrage pour l'obtention d'un contingentement plus important, le lotissement
et/ou les maîtres d'ouvrage sont considérés comme une seule et même entité.
ARTICLE 18: CADUCITÉ DES CONTINGENTS
1Lorsqu'une construction autorisée, soumise au contingentement, n'est pas
entreprise dans les six mois à partir de la délivrance de l'autorisation de
construire, le contingent tombe pour le requérant en question. Dans ce cas, le
contingent concerné est attribué à l'ayant droit suivant.
2Une prolongation du délai pour le début des travaux nécessite une
justification.
ARTICLE 19: MISE EN ATTENTE DE L'AUTORISATION DE CONSTRUIRE
1Au cas où le contingent annuel communal est insuffisant pour la construction
d'un projet, l'autorisation de construire est différée. L'autorisation de
construire est délivrée seulement quand le requérant dispose du contingent
nécessaire, y compris les avances de l'année suivante. Des provisions sur des
contingents futurs sont interdites sous réserve de l'art. 20, 2 RQC.
2Mise en attente et libéralisation des contingentements font l'objet de
décisions attaquables par l'autorité compétente.
3Les délais pour le commencement et la réalisation des travaux (au sens de
l'art. 18 RQC) sont suspendus pendant la mise en attente de l'autorisation de
construire.
ARTICLE 20: RÉGLEMENTATION SPÉCIALE POUR LES GRANDS PROJETS
1Les projets d'habitations avec une part de résidences secondaires de plus de
1'000 m2 de SBP sont considérés comme des grands projets.
2Dans l'objectif de favoriser des réalisations rationnelles pour de grands
projets, le Conseil communal peut attribuer une avance de contingent sur
l'année suivante. Lors de l'attribution des avances, il faut veiller à une
répartition équilibrée et judicieuse parmi les différents maîtres d'ouvrage.
Chapitre IV - Contrôle - Considérations finales - Période de transition
ARTICLE 21: SUPERVISION ET CONTRÔLE DES RÉSIDENCES PRINCIPALES
1L'administration communale tient un registre des résidences principales et des
parcelles concernées.
2L'administration communale est chargée du contrôle de l'occupation des
résidences principales. Les propriétaires et locataires doivent accepter les
contrôles.
3L'administration communale tient un registre des contingents demandés,
octroyés et encore à libérer. Ce registre est accessible à tout le monde pour
consultation.
ARTICLE 22: INFRACTIONS
1Le conseil municipal peut ordonner l'arrêt des travaux irréguliers, la
démolition ou la transformation d'office, aux frais et risques du propriétaire,
des constructions et installations irrégulières ainsi que de celles entreprises
sans autorisation.
2De même, il peut faire exécuter d'office, aux frais et risques du
propriétaire, tous travaux ordonnés en application du présent règlement,
lorsque la décision ordonnant ces travaux n'a pas été exécutée.
3Les contrevenants au présent règlement ou ceux qui ne se conforment pas aux
instructions exécutoires sont passibles d'une amende allant de Fr. 10'000.-
jusqu'à Fr. 100'000.-, à prononcer par le conseil municipal, sans préjudice des
peines qui pourraient êtres encourues à teneur des dispositions cantonales et
fédérales en la matière.
ARTICLE 23: TRAITEMENT DES DEMANDES DÉPOSÉES EN 2006
1Pour l'année 2006, un contingent annuel est à disposition, correspondant à
ceux définis à l'art. 11 RQC.
2Le RQC s'applique à toutes les demandes d'autorisation de construire qui n'ont
pas été autorisées avant la mise en vigueur du RQC.
3Les projets de construction qui ont été autorisés pendant la période des zones
réservées moyennant l'établissement d'une part de résidence principale et/ou
d'une taxe de remplacement provisoire, dépendent également du RQC. Le conseil
communal édicte une décision définitive à leur propos en adaptant les
conditions provisoires en fonction du RQC.
B.
Les six opposants ont saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par
arrêté du 19 décembre 2007, a rejeté les recours. Les lois fédérales et
cantonales sur l'aménagement du territoire constituaient des bases légales
suffisantes pour l'adoption par les communes d'une réglementation telle que le
RQC. La limitation du nombre de résidences secondaires était d'intérêt public.
Les arguments soulevés en rapport avec différents articles du règlement
(égalité de traitement, liberté d'établissement, garantie de la propriété,
liberté économique, légalité et admissibilité de la taxe de remplacement,
proportionnalité et rétroactivité) ont été écartés. Le règlement a été
homologué par décision du même jour.
C.
Par arrêt du 29 août 2008, la Cour de droit public du Tribunal cantonal
valaisan a rejeté le recours des opposants. Le RQC faisait partie des
dispositions sur le mode et le degré d'utilisation du sol pour lesquelles les
communes disposaient d'une autonomie suffisante, sans qu'une base légale
spécifique ne soit nécessaire. Certes élevé, le quota de 70% de résidences
principales était indispensable pour atteindre les objectifs visés. Une
interdiction de vente aux seuls étrangers n'apparaissait pas suffisante. Le
secteur station était seul touché par le problème du déséquilibre entre
résidences secondaires d'une part, résidences principales et activités
hôtelières d'autre part, de sorte que le champ d'application du règlement était
correctement délimité. La définition de la résidence principale au moyen des
notions, voisines, de domicile fiscal et civil, n'était pas contraire à la
liberté d'établissement. Les modalités de l'obligation de louer constituaient
des restrictions admissibles au droit de propriété. Les exceptions en faveur de
projets d'utilité publique reconnue, des plans d'affectation antérieurs au 6
décembre 2005 ou des propriétaires de longue date étaient justifiées. La taxe
prévue à l'art. 8 RQC était une contribution de remplacement, et non une taxe
d'orientation ou un impôt; son montant était proche de celui des taxes
similaires confirmées par la jurisprudence, et conforme au critère de
l'avantage économique. Le contingentement annuel des résidences secondaires
était également une mesure d'aménagement du territoire, soit une prescription
particulière relative à la zone à bâtir (art. 18 al. 1 LAT), que les communes
pouvaient adopter dans le cadre du droit des constructions. Les contrôles
prévus à l'art. 20 al. 2 RQC correspondaient à ce qui existait déjà en droit
des constructions. L'art. 22 al. 2 RQC (sanctions) était conforme au principe
de légalité. La mention au registre foncier de l'affectation obligatoire des
résidences principales (art. 13 al. 2 RQC) ne violait pas le droit fédéral et
ne nécessitait pas l'approbation de l'autorité fédérale. L'effet anticipé
positif prévu à l'art. 23 RQC se rapportait aux mesures de blocage décidées en
décembre 2005, et non aux mesures prévues par le RQC.
D.
Par acte du 9 octobre 2008, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________ ainsi que I.________ forment un
recours en matière de droit public. Ils demandent l'annulation de l'arrêt
cantonal, de l'arrêté d'homologation et du RQC.
La Cour de droit public a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat et les
Municipalités de Montana, Randogne, Lens et Chermignon concluent au rejet du
recours.
L'Office fédéral du développement territorial s'est déterminé. Il considère que
les mesures tendant à limiter le nombre des résidences secondaires relèveraient
bien de l'aménagement du territoire.
Les recourants ont répliqué et maintenu leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 82 let. b LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours en matière
de droit public contre les actes normatifs cantonaux. La notion d'acte normatif
cantonal correspond à celle d'arrêté cantonal au sens de l'art. 84 al. 1 de la
loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (ci-après: OJ;
Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation
judiciaire fédérale, FF 2001 p. 4000 ss, p. 4118). Elle comprend ainsi toutes
les lois et ordonnances édictées par les autorités cantonales ou communales
(ATF 122 I 44 consid. 2a p. 45).
1.1 L'art. 89 al. 1 LTF confère la qualité pour former un recours en matière de
droit public à quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et
a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let.
c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis
peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de
vraisemblance que le recourant puisse se voir un jour appliquer les
dispositions contestées. Un intérêt de fait est suffisant (ATF 2C_506/2008 du 2
février 2009 consid. 1.2; 134 I 269 consid. 2.1; 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
En l'occurrence, les recourants sont tous propriétaires de biens immobiliers
dans les communes concernées. Cela suffit à leur reconnaître la qualité pour
agir contre le règlement attaqué (arrêt 2C_218/2007 du 9 octobre 2007, publié
in SJ 2008 I p. 309, consid. 1.3), sous réserve toutefois de la question
particulière des dispositions transitoires (cf. consid. 15 ci-dessous)
1.2 Les recourants ont agi dans le délai prévu à l'art. 101 LTF.
2.
Les recourants estiment que le RQC, qui comporte une atteinte grave au droit de
propriété, devrait reposer sur une base légale formelle. Les buts du règlement
sont de retrouver un équilibre entre résidences secondaires et principales, de
freiner la surchauffe immobilière en station et d'assurer une partie des coûts
générés par les résidences secondaires, et non de lutter contre la pénurie de
logements. Il s'agirait d'une réglementation sans rapport avec la
planification. La loi cantonale sur les constructions ne permettrait pas aux
communes de limiter les résidences secondaires. Par le recours à des notions
juridiques indéterminées, les imprécisions et inexactitudes qu'il contient,
ainsi que l'ampleur et la complexité des mesures prévues, les pouvoirs conférés
aux communes et les risques d'abus, le RQC consacrerait en réalité une
politique économique sous couvert de gestion du sol. Une loi cantonale
spécifique serait nécessaire. Les recourants se plaignent en particulier du
défaut de base légale à propos de la taxe de remplacement prévue à l'art. 8
RQC. A l'instar de la taxe de remplacement pour les places de stationnement,
cette disposition ne pourrait se fonder sur l'art. 13 let. g de la loi
cantonale concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire (LcAT).
2.1 Constituent une atteinte grave à la garantie de la propriété, nécessitant
une base légale formelle, les mesures par lesquelles la propriété foncière se
trouve enlevée de force, ou les interdictions et prescriptions qui rendent
impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination
(ATF 115 Ia 365). En revanche, l'obligation de réserver une partie d'un
bâtiment à une affectation déterminée ne constitue pas une atteinte grave (ATF
115 Ia 378 consid. 3b/bb p. 380). En l'occurrence, la question de la gravité
des atteintes portées au droit de propriété par le règlement attaqué peut
demeurer indécise. En effet, en dépit de sa dénomination, le règlement attaqué
constitue une base légale au sens tant matériel que formel. Il a en effet été
adopté par les organes législatifs, soit les Assemblées primaires des communes
concernées (art. 4 al. 1 let. a et 17 al. 1 let. a de la loi sur les communes
du canton du Valais - LCom/VS), soit l'assemblée de citoyens prévue aux art. 72
al. 1 ch. 1 et 78 al. 1 de la Constitution du canton du Valais (Cst./VS), et a
ainsi été soumis à un vote populaire. Dans ces conditions, l'acte législatif
communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité
démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale
suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 131 I 333
consid. 4.3 p. 341; 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p.
266-267 et les références citées). Il reste dès lors à examiner si les communes
sont compétentes pour adopter une réglementation de ce genre.
2.2 La Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites
fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une
commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de
façon exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en
conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF
126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les références
citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et
coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115
Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités). Les communes bénéficient de
compétences législatives lorsqu'elles disposent d'un pouvoir normatif dans un
domaine que le législateur cantonal ou fédéral n'a pas réglé exhaustivement
(ATF 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 341; 115 Ia 42).
2.3 A teneur de l'art. 70 Cst./VS, les communes jouissent de leur autonomie en
respectant le bien commun et l'intérêt des autres collectivités publiques (al.
1); elles accomplissent leurs tâches propres et celles que leur attribue la loi
(al. 2); elles utilisent judicieusement et administrent avec soin le patrimoine
communal (al. 3). Le droit cantonal distingue entre la sphère d'autonomie
communale qui ressortit aux tâches originaires d'une part, et aux tâches
déléguées d'autre part. Selon l'art. 6 LCom/VS, les communes ont notamment des
attributions dans le domaine de l'aménagement local et de la police des
constructions (let. c), de la protection de l'environnement (let. g) et de la
promotion du bien-être social (let. i), ainsi que de la promotion de l'économie
locale (let. l). Cette attribution de compétences est faite sous réserve des
législations cantonale et fédérale.
2.4 Selon l'art. 3 LcAT, l'aménagement du territoire communal incombe aux
communes (al. 1), lesquelles peuvent s'associer pour l'accomplissement de leurs
tâches, notamment pour l'aménagement régional (al. 2). Ce sont les communes qui
établissent les plans d'affectation pour l'ensemble de leur territoire en
définissant les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger,
ainsi que d'autres zones réservées (art. 11 LcAT). Elles établissent les plans
d'affectation spéciaux (art. 12 LcAT) et définissent les possibilités
d'utilisation des différentes zones dans un règlement des zones et des
constructions. Ce règlement définit notamment le mode et le degré d'utilisation
du sol, les distances, l'aspect et le gabarit des constructions, ainsi que les
contributions de remplacement et les taxes (art. 13 LcAT). En prévision de
l'adoption ou de la modification d'un plan d'affectation, les communes peuvent
créer des zones réservées pour une durée de deux ans (art. 19 LcAT),
conformément à ce que prévoit l'art. 27 LAT.
2.5 Le règlement attaqué fait suite au blocage des zones à bâtir, ordonné par
les communes intimées en décembre 2005 et reconduit pour trois ans en décembre
2007. Les zones à bâtir situées dans le périmètre touristique jusqu'à la cote
1250, ont été déclarées zones réservées au sens de l'art. 19 LcAT, dans le but
de permettre l'adaptation des plans d'affectation favorisant les résidences
principales, l'hôtellerie et la para-hôtellerie par rapport aux résidences
secondaires. Il s'agit là manifestement d'une mesure d'aménagement du
territoire, fondée sur l'art. 27 LAT, proche d'un effet anticipé négatif (cf.
ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, constructions,
expropriation, Berne 2001 p. 199) et destinée à éviter qu'une planification
prévue ne soit compromise par l'octroi d'autorisations accordées entretemps.
Ces mesures ne sont toutefois pas l'objet de la présente procédure, et les
compétences communales ne sauraient être contestées sur ce point.
2.6 Selon le rapport justificatif à l'appui du RQC, les deux tiers de la zone à
bâtir de la station de Crans-Montana sont déjà construits. Sur l'ensemble des
communes concernées, les résidences secondaires constituent en moyenne pour
l'an 2000 63% des logements; 150 à 200 appartements ou chalets de résidences
secondaires sont construits chaque année. Il en résulte un affaiblissement du
tourisme hôtelier classique - soit un facteur important de revenu des habitants
- ainsi qu'une forte pression immobilière rendant toujours plus difficile
l'accession à la propriété pour les habitants à l'année. La demande en
résidence secondaire tend également à gagner les hameaux où le prix des
terrains augmente à un niveau inaccessible pour les habitants. Le règlement a
ainsi pour objectifs, en ce qui concerne la station, de diversifier
l'affectation des nouvelles constructions, de modérer l'utilisation des zones à
bâtir, de contribuer aux coûts de développement de la station et d'assurer une
structure d'hébergement touristique du type hôtelier. Pour les villages, il
s'agit de réserver suffisamment de terrains pour les résidences principales, et
plus généralement d'assurer un développement durable. Ainsi, la réglementation
litigieuse poursuit des buts relevant au premier chef de l'aménagement du
territoire. A l'instar des buts et principes fixés aux art. 1 et 3 LAT, les
objectifs du RQC relèvent certainement, sous certains aspects, de la politique
économique ou sociale. Il n'en demeure pas moins que les moyens mis en oeuvre
consistent à intervenir directement sur l'utilisation des zones à bâtir.
2.7 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à
favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de
résidences secondaires constituent des mesures d'aménagement du territoire car
elles tendent, conformément à l'objectif visé à l'art. 75 Cst., à une
occupation judicieuse et mesurée du territoire (ATF 117 Ia 141; 112 Ia 65
consid. 3b; arrêts 1P.415/1998 du 1er juin 1999 publié in RDAT 2000 I n° 23 p.
397; 1P.404/1997 du 9 novembre 1998, publié in RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Ces
mesures permettent de lutter, dans les régions touristiques, contre la
prolifération des résidences secondaires dont les effets sont le gaspillage du
territoire à bâtir, la pression sur les prix du terrain au détriment de la
population locale et l'exode de cette dernière (ATF 112 Ia 71). Cela permet
également d'éviter la création d'infrastructures surdimensionnées et
sous-utilisées (ATF 117 Ia 141 consid. 2c; arrêt 1P.22/1995 du 1er septembre
1995, publié in Pra 1996 n° 164 p. 574). Ainsi, la fixation de contingents de
logements secondaires, ou l'obligation de réserver un minimum de surfaces
brutes de plancher aux résidences principales constituent bien des mesures
d'aménagement du territoire (arrêt 1P.22/1995 précité, consid. 3b). En droit
valaisan, celles-ci ressortissent aux autorités communales, dans le cadre de la
définition du mode et du degré d'utilisation du sol (art. 13 al. 1 let. a
LcAT). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'ATF 116 Ia 207 se
contente de relever que les restrictions applicables aux résidences secondaires
ne résultent pas directement du plan d'affectation au point d'en faire partie
intégrante et d'empêcher leur examen à titre préjudiciel. En revanche, cet
arrêt ne revient pas sur le fait qu'il s'agit bien de prescriptions relevant de
l'aménagement du territoire. Les recourants perdent de vue que les mesures
d'aménagement du territoire ont nécessairement des effets sur la vie
économique, sociale et culturelle; cela fait partie des buts poursuivis à
l'art. 1 al. 2 LAT et 3 LAT et n'en fait pas pour autant des mesures de
politique économique. Les dispositions prises au niveau cantonal pour interdire
l'instrumentation d'actes authentiques nécessitant un contingentement au sens
de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
du 16 décembre 1983 (LFAIE; RS 211.412.41) ne signifient pas que le canton
aurait voulu limiter les compétences des communes pour lutter contre le
problème des résidences secondaires.
2.8 Dans son message concernant la modification de la LAT (mesures
d'accompagnement liées à l'abrogation de la LFAIE), le Conseil fédéral a estimé
qu'il appartenait aux cantons de désigner, dans les plans directeurs, les
territoires où des mesures particulières doivent être prises pour maintenir une
proportion équilibrée de résidences principales et secondaires (FF 2007 5477).
Il est notamment relevé que la multiplication des résidences secondaires
entraîne une dégradation des paysages de valeur et, partant, de l'attrait des
sites touristiques. Parmi les solutions préconisées, dont le choix revient aux
cantons, figurent les quotas et contingentements, la délimitation de zones
spécialement destinées aux résidences principales ou secondaires, des
coefficients minimum d'utilisation du sol, soit autant d'instruments relevant
de l'aménagement du territoire et nécessitant une adaptation des plans
directeurs cantonaux et des plans d'affectation, y compris communaux (FF 2007
5485), en fonction des circonstances régionales et locales (idem, p. 5488). Au
contraire de ce que soutiennent les recourants, la lutte contre le
développement excessif des résidences secondaires et ses effets constitue une
obligation des autorités de planification qui trouve son fondement dans les
dispositions générales des art. 1 à 3 LAT, et ne nécessite pas de base légale
plus spécifique en droit fédéral ou cantonal (FF 2007 5492).
2.9 Selon la fiche de coordination D.1/3 du plan directeur cantonal, consacrée
au tourisme intégré, il appartient aux communes de contrôler et de maîtriser la
construction des résidences secondaires notamment lors de l'adaptation des
plans d'affectation. Cela confirme que les mesures mises en oeuvre par le RQC
relèvent de l'aménagement du territoire et que les communes sont bien
compétentes en la matière, conformément à l'art. 13 LcAT.
2.10 Les compétences communales pour percevoir la taxe de remplacement prévue à
l'art. 8 RQC sont, elles aussi, incontestables. Elles résultent clairement de
l'art. 13 al. 2 let. g et h LcAT, qui autorise les communes à percevoir des
contributions de remplacement et des taxes. La question de savoir si le montant
de la taxe respecte le principe d'équivalence est sans rapport avec les
questions de base légale et de compétence.
3.
Les recourants invoquent ensuite le principe de la proportionnalité. Ils
estiment que le quota de 70% de résidences principales serait excessif. Un taux
de 30%, tel que pratiqué à Zermatt ou Saas-Fee, serait suffisant. La
justification quant aux objectifs poursuivis par le règlement aurait été
avancée tardivement, soit dans un rapport du 26 juillet 2007. Les recourants
estiment que l'interdiction de vente à des étrangers - déjà concrétisée,
notamment, par un règlement du Conseil d'Etat du 21 novembre 2007 - suffirait à
atteindre le but recherché; la cour cantonale n'aurait pas démontré le
contraire.
3.1 Une réglementation limitant la construction de résidences secondaires
constitue une restriction au droit de propriété. Elle n'est admissible que si
elle repose sur un intérêt public suffisant et respecte le principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Ce dernier principe exige que les
mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé et que celui-ci
ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante; il doit en outre y
avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (ATF 134 I
221 consid. 3.3 p. 227; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; 128 II 292 consid. 5.1 p.
297 et les arrêts cités).
3.2 Dans le cadre d'un contrôle abstrait, le Tribunal fédéral s'impose une
certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et
de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui est décisif, c'est que la
norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se
voir attribuer un sens compatible avec les dispositions du droit supérieur.
Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux
droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle
concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances
concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 2C_506/2008 du 2
février 2009, consid. 2; 129 I 12 consid. 3.2 p. 15; 128 I 327 consid. 3.1 p.
334 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'annule les dispositions
attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit
constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre
avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire
à la Constitution (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86;
119 Ia 321 consid. 4 p. 325 s.). Le Tribunal fédéral fait aussi preuve de
retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de
trancher de pures questions d'appréciation (ATF 121 I 279 consid. 3d p. 284;
120 Ia 74 consid. 5 p. 79).
3.3 Selon la jurisprudence, les mesures de politique d'aménagement tendant à
favoriser la construction de résidences principales et à limiter celle de
résidences secondaires sont compatibles avec la garantie de la propriété dans
la mesure où elles tendent, conformément aux objectifs et principes fixés aux
art. 1 al. 2 let. b et c et 3 LAT, à assurer une occupation rationnelle du
territoire, à créer et maintenir les zones d'habitation, à favoriser la vie
sociale, économique et culturelle des différentes régions du pays, ainsi qu'à
promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation (ATF 117 Ia 143
consid. 2b, 112 Ia 66 consid. 3b). La prolifération de résidences secondaires
dans les régions touristiques produit des effets indésirables du point de vue
de l'aménagement du territoire: elle favorise un gaspillage du territoire à
bâtir et exerce une pression sur les prix du terrain au détriment de la
population locale dont elle entraîne l'exode (ATF 112 Ia 71). Il existe ainsi
un intérêt public important à prévenir la construction excessive de résidences
secondaires inoccupées pendant la plus grande partie de l'année, évitant du
même coup la création d'infrastructures surdimensionnées et sous-utilisées (ATF
117 Ia 144/145 consid. 2c). Dans ce cadre, la fixation de contingents de
logements de grandes surfaces ou l'obligation de réserver une surface minimum
des surfaces brutes de plancher aux résidences principales, constituent des
mesures d'aménagement compatibles avec l'art. 26 Cst. (ATF 117 Ia 141).
3.4 Le rapport justificatif du 26 juillet 2007 (dont les recourants se
plaignent d'avoir eu tardivement connaissance, sans que cela ne constitue pour
autant une violation de leur droit d'être entendus) fait ressortir l'urgence de
la situation: selon le plan directeur intercommunal, la forte demande de
résidences secondaires menace à moyen terme le tourisme ordinaire. Les
habitants à l'année subissent directement ce manque à gagner et ne trouvent par
ailleurs plus d'appartements pour se loger à des prix raisonnables. Alors que
la population à l'année est de 6000 habitants (dont la moitié d'étrangers), on
compte 33'000 lits en résidences secondaires et 2000 en hôtels. Cette urgence a
conduit à l'adoption d'une zone réservée au mois de décembre 2005. Le quota de
résidence principale est certes élevé, mais il devrait permettre, selon ce
rapport, une diminution d'environ 30% du nombre de nouvelles résidences
secondaires et de 18,5% de la surface habitable construite par année. Le
contigentement des résidences secondaires, fixé à 8000 m2 dès 2009, permettrait
la construction obligatoire de 3'430 m2 au minimum d'hôtels, appartements de
location, bureaux, commerces et résidences principales.
Les recourants ne contestent pas la pertinence des objectifs poursuivis. Ils se
contentent d'affirmer que des mesures tendant à interdire la vente aux
étrangers suffiraient à atteindre ces objectifs. Ils ne tentent toutefois
nullement de démontrer que l'ensemble des résidences secondaires serait
essentiellement destiné à des acheteurs étrangers. Or, une telle démonstration
leur incombe, s'agissant d'un grief d'ordre constitutionnel (art. 106 al. 2
LTF). Les quotas et contingentements sont au demeurant, comme cela est relevé
ci-dessous, largement assortis d'exceptions, de sorte que le grief, d'ordre
très général, doit être écarté dans la mesure où il est recevable.
4.
Les recourants reprennent ensuite leurs critiques à l'égard des différentes
dispositions du RQC. Dans la mesure où ils remettent en cause la compétence
communale pour adopter divers aspects de la réglementation contestée, il y a
lieu de se référer au consid. 2 ci-dessus.
4.1 Les recourants contestent l'application du RQC au seul "secteur station"
(art. 3 RQC) alors que, selon eux, l'ensemble des villages des communes
concernées serait touché par l'augmentation du nombre de résidences
secondaires. Les recourants se plaignent à ce sujet d'une inégalité de
traitement.
4.2 L'on ne saurait toutefois contester que la situation propre à la station de
Montana-Crans se distingue de celle des villages situés en aval. C'est en effet
dans le secteur station que le déséquilibre entre résidences secondaires et
principales est le plus marqué. Ainsi, le rapport justificatif traite
essentiellement du problème tel qu'il se présente dans ce secteur particulier.
Les quatre objectifs principaux du RQC se rapportent à ce secteur. Les villages
et hameaux ne sont que "progressivement" touchés par le phénomène; ils le
seront davantage après la limitation des résidences secondaires en station, de
sorte que la faculté est réservée aux communes concernées, selon l'art. 290.2
du RIC, d'adopter elles aussi un règlement de contingentement annexé au
règlement, limitant la surface brute de plancher des résidences secondaires
construites annuellement à 50% de la moyenne des constructions durant les cinq
années précédentes. Le problème des résidences secondaires ne se posant pas, en
l'état, avec la même intensité ni la même urgence en station et dans les
villages, il apparaît judicieux, et conforme au principe de la
proportionnalité, de prévoir une réponse échelonnée et différenciée.
5.
Les recourants critiquent la définition de la résidence principale, figurant à
l'art. 4 RQC. Selon eux, les notions de domicile civil et fiscal ne
coïncideraient pas toujours, ce qui pourrait empêcher l'établissement de
personnes sur le territoire comunal, en violation de l'art. 24 Cst. Le critère
du domicile ne serait pas adéquat dans certaines situations (logements en
copropriété ou en usufruit, multi-propriété). Dans la mesure où le but du
règlement est d'éviter les logements vides, il devrait également favoriser
l'occupation par des personnes successives, sans création de domicile. Le
règlement n'éviterait pas la vente ultérieure à des personnes non résidentes,
et ne traiterait pas de la question des indigènes qui quittent la commune.
5.1 Selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle
réside avec l'intention de s'y établir. Cette disposition fait dépendre la
constitution du domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un
séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de
rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une
certaine durée au lieu de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable
pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives.
Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de
ses relations personnelles et professionnelles. Le domicile d'une personne se
trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte
tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 132 I 29 consid. 4 p. 36). Quant au
domicile fiscal, il se trouve à l'endroit où le contribuable a les relations
les plus étroites, soit en principe le lieu de résidence de la famille et dans
certains cas particuliers le lieu de travail (ATF 132 I 29 consid. 4.2 p. 36).
5.2 L'une et l'autre de ces définitions correspondent au but du règlement, qui
est non seulement de permettre l'occupation des logements construits dans la
station, mais aussi d'assurer la résidence durable et effective par des
personnes ayant leurs centres d'intérêts dans la région. Les notions de
domicile civil et fiscal coïncident le plus souvent. Lorsque tel n'est pas le
cas, ou dans les circonstances particulières énoncées par les recourants, il
appartiendra à l'autorité de délivrance du permis de construire d'interpréter
le règlement dans un sens raisonnable. Les recourants invoquent en vain la
liberté d'établissement (art. 24 Cst.). La réglementation litigieuse n'empêche
ni n'entrave l'établissement (sous la forme d'une prise de domicile ou d'un
simple séjour) des personnes physiques sur le territoire des communes
concernées, mais pose certaines conditions à la délivrance de permis de
construire. L'argument est dès lors sans fondement.
5.3 Les recourants se plaignent aussi d'une inégalité de traitement à propos
des logements construits ou transformés avant le 16 décembre 2005, date
antérieure à l'homologation du règlement (art. 4 al. 3 RQC). La date en
question est celle de l'instauration de la zone réservée par laquelle les
autorisations de construire ont été bloquées dans le secteur en cause. La
situation de fait avant cette date était dès lors objectivement différente, ce
qui justifie un traitement différent en vertu du principe de non-rétroactivité.
5.4 Les recourants soutiennent ensuite que les modalités relatives à la
location des appartements, soit le recours à une société professionnelle,
violeraient la liberté contractuelle découlant du droit fédéral ainsi que la
garantie de la propriété puisqu'elle empêcherait les propriétaires de choisir
librement leurs partenaires. L'argument doit être écarté.
Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion
de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit
fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de
la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia
533 consid 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20
CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier,
notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Faute
de prétendre que la réglementation attaquée serait contraire aux dispositions
spéciales régissant les contrats de mandat ou de bail à loyer, l'argumentation
des recourants fondée sur le respect du droit fédéral n'a pas de portée propre
par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété,
respectivement de la liberté économique (cf. ATF 102 Ia 533 consid. 10a p.
542).
L'obligation de recourir aux services d'une société professionnelle de location
reconnue constitue une atteinte négligeable à la liberté économique, par
comparaison avec l'obligation générale d'affectation qui résulte de la
réglementation dans son ensemble. Elle a pour but évident d'éviter les abus: la
réglementation pourrait facilement être contournée, notamment par la conclusion
de baux fictifs ou par la location à des personnes ne résidant pas réellement
sur la commune. L'intervention d'une agence sur place constitue un moyen de
prévenir de telles manoeuvres et répond ainsi de manière proportionnée à un
intérêt public incontestable. Les recourants se plaignent de la délégation à
l'autorité exécutive pour l'adoption du règlement d'application, mais ne
prétendent pas que les conditions posées à une telle délégation ne seraient pas
remplies: la délégation figure dans une loi au sens formel, et son cadre est
clairement défini (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9).
6.
6.1
A propos de l'art. 5 al. 2 let. c RQC, les recourants soutiennent que
l'exception en faveur des projets d'intérêt public ne correspondrait pas au but
du règlement puisqu'elle ne se rapporte pas forcément à des constructions ou
installations publiques. Les recourants invoquent le principe de la légalité,
mais l'argument tombe à faux puisque l'exception figure dans une loi formelle.
Il n'y a pas non plus d'inégalité de traitement car, par définition, les
projets concernés doivent revêtir un intérêt public prépondérant. Le fait que
ceux-ci doivent être approuvés par l'assemblée primaire présente à cet égard
une garantie démocratique supplémentaire.
6.2 Les recourants estiment qu'il n'y aurait aucun intérêt à soustraire au
contingentement les plans d'affectation spéciaux homologués par le Conseil
d'Etat ou résultant des plans en vigueur au 6 décembre 2005. La cour cantonale
a toutefois considéré que le grief n'était pas suffisamment motivé, et les
recourants ne tentent pas de revenir sur cette appréciation, ce qui rend leur
grief sur le fond également irrecevable. Au demeurant, il apparaît que les
projets concernés par les plans spéciaux ont déjà fait l'objet d'une pesée
d'intérêts de la part de l'autorité de planification. La situation est dès lors
différente et justifie l'avantage accordé. Comme le relève la cour cantonale,
les buts poursuivis par le règlement ne s'en trouvent pas compromis puisque ces
projets sont eux aussi soumis aux quotas (art. 5 al. 3 in fine RQC).
6.3 L'exception en faveur des propriétaires de parcelles depuis 35 ans (art. 5
al. 5 RQC) vise à favoriser les quelques propriétaires de très longue date,
soit les "hôtes fidèles" ayant par conséquent un lien particulier avec la
station. La durée choisie comporte certes une part d'arbitraire, mais apparaît
suffisamment longue pour ne s'appliquer que dans un nombre très limité de cas
et exclure tout risque d'opération de type spéculatif. Il s'agit là d'une
appréciation que l'autorité locale est mieux à même d'effectuer, ce qui impose
une retenue particulière de la part de la cour de céans. L'exception est
d'ailleurs tempérée par l'obligation ultérieure de demeurer propriétaire durant
dix ans.
7.
Les recourants estiment, en relation avec l'art. 6 RQC, que le quota de 70% de
résidences principales (al. 1) serait excessif, en comparaison avec les autres
communes valaisannes ayant adopté des mesures analogues, mais dont les quotas
sont fixés au tiers de la surface brute de plancher. Le quota de 100% pour les
logements individuels (al. 2) empêcherait toute construction de chalets
individuels et violerait ainsi la garantie de la propriété.
7.1 Selon la jurisprudence, une réglementation interdisant de manière générale
toute construction de résidences secondaires, ainsi que toute rénovation,
agrandissement et transformation des résidences secondaires existantes, peut
reposer sur un intérêt public. Toutefois, dans la mesure où les dérogations à
la règle ne sont qu'exceptionnelles et ne confèrent pas à l'autorité
d'application une marge d'appréciation suffisante, une telle réglementation ne
respecte pas le principe de la proportionnalité (arrêt 1P.22/1995 du 1er
septembre 1995, in Pra 1996 n° 164 p. 574). En revanche, la fixation d'un
pourcentage minimum de surface brute de plancher affecté à la résidence
principale apparaît comme un moyen proportionné de lutter contre la
multiplication incontrôlée du nombre de résidences secondaires. Des taux de
résidences principales fixés à 25% (avec une surface minimum de 80 m2; ATF 117
Ia 141) ou à 35% (arrêt 1P.586/2004 du 28 juin 2005 consid. 4.2.1 publié
partiellement in RDAF 2007 I p. 573) ont été jugés admissibles (cf. également
les exemples cités in: Construction de résidences secondaires: des solutions
sur mesure, Raum & Umwelt 2006 p. 3 s), mais également des proportions inverses
telles qu'une limitation des résidences secondaires à 30% (arrêt 1P.415/1998 du
1er juin 1999, in RDAT 2000 I n° 23 p. 397) voire 20% (arrêt 1P.404/1997 du 9
novembre 1998, in RDAT 1999 I n° 20 p. 76). Il est également loisible aux
autorités locales de prévoir des zones spécialement réservées aux résidences
principales.
7.2 Le choix des mesures à adopter et du pourcentage admissible de résidences
secondaires dépend avant tout de la gravité de la situation et de l'urgence à y
remédier. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant des
circonstances locales et du développement territorial souhaité, tel qu'il
ressort de la planification directrice. En l'occurrence, la proportion de 70%
de résidences principales est certes élevée, mais n'a rien d'exceptionnel.
Selon le rapport justificatif, la proportion de résidences secondaires
atteignait 63% de l'ensemble des logements en 2000. Avec 33'000 lits en
résidences secondaires et 2000 en hôtels, par rapport à une population de 6000
habitants à l'année, l'équilibre "démographique" serait actuellement fortement
perturbé. Selon la simulation des effets du règlement sur le marché de la
construction et la démographie, l'introduction des mesures de contingentement
et de quotas est censée permettre la création de 1710 m2 de surface habitable
par année pour les habitants à l'année, soit environ pour 50 résidents. La
création d'un tel marché parallèle pour les résidences principales constitue le
premier résultat recherché; la surface habitable construite totale passera par
ailleurs de 14'000 m2 à 11'400 m2, soit une baisse de 18,5%, compte non tenu
des constructions faisant l'objet de plans de quartier.
Les recourants ne contestent ni la pertinence des objectifs poursuivis, ni
l'adéquation des moyens mis en oeuvre. Ils perdent également de vue que,
moyennant paiement de la contribution de remplacement, 40% supplémentaires de
surface brute peuvent être affectés à la résidence secondaire pour les
constructions à plusieurs logements (art. 8 al. 1 RQC), ce qui ramène à 30% la
part de résidence principale. Par ailleurs, après une utilisation pendant 10
ans comme résidence principale, l'affectation obligatoire peut être levée
moyennant le versement d'une taxe de remplacement dégressive (art. 8 al. 5
RQC).
7.3 S'agissant des logements individuels, non susceptibles d'affectations
différenciées, il n'y a d'autre choix que d'imposer une utilisation à 100%
comme résidence principale (cf. arrêt 1P.586/2004, in ZBl 107/2006 p. 369,
consid. 4.2.1), sous peine de vider la réglementation de son contenu. Le
propriétaire dispose de la possibilité d'obtenir une affectation différente en
s'acquittant de la taxe de remplacement (art. 8 al. 2 RQC). Il peut également
louer son immeuble aux conditions de l'art. 7 RQC.
Il apparaît dès lors que les quotas fixés à l'art. 6 RQC apparaissent à la fois
nécessaires et adéquats pour parvenir aux buts recherchés. Le principe de la
proportionnalité est ainsi respecté.
8.
Les recourants reprochent ensuite à la cour cantonale de ne pas avoir traité
leur grief relatif à l'art. 7 RQC, dans lequel ils estimaient que l'obligation
de louer était contraire à la garantie de la propriété et à la liberté
contractuelle. Il s'agirait d'une mesure empiétant sur le droit civil fédéral.
8.1 Reprenant sans autre leur argumentation, les recourants ne se plaignent pas
d'une violation de leur droit d'être entendus. L'arrêt cantonal traite
d'ailleurs du grief, en rapport avec l'art. 4 al. 4 RQC (consid. 5b), en
relevant que les contraintes de location ne sont que "la conséquence des
options que le propriétaire aura librement faites au moment où il aura choisi
de solliciter un permis de construire". Du point de vue formel du droit d'être
entendu, une telle motivation apparaît suffisante.
8.2 Dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons
- et les communes - conservent la compétence d'édicter des règles de droit
public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur fédéral n'ait
pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales
ou communales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles
n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130
I 169 consid. 2.1 p. 170; 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, 402 consid. 2 p. 404,
et les arrêts cités). S'il leur est interdit d'intervenir dans les rapports
directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le
droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143),
les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à
combattre la pénurie sur le marché locatif: les dispositions qui imposent un
contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit
civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 101
Ia 502; 89 I 178). Il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de
soumettre à autorisation la transformation ou l'aliénation d'appartements, si
la réglementation permet une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113
Ia 126). La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la
Constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de
ses locaux à l'usage d'habitation, l'expropriation temporaire de l'usage des
appartements locatifs laissés abusivement vides ou l'obligation de louer des
logements subventionnés à certains locataires (ATF 131 I 333; 119 Ia 348; arrêt
1P.664/1999 du 1er septembre 2000, in RDAF 2002 I p. 25). Ces normes
poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour
justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à
l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 131 I 333 consid.
2; 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; 111 Ia 23
consid. 3a p. 26).
8.3 En l'espèce, la réglementation attaquée repose sur un intérêt public
suffisant tenant d'une part à une utilisation rationnelle et mesurée du
territoire communal, et d'autre part à une offre suffisante de logements pour
les personnes résidant effectivement sur place. Le règlement n'instaure
d'ailleurs pas une location forcée des résidences principales, mais prévoit une
possibilité supplémentaire de réaliser de telles résidences lorsque le
propriétaire n'entend pas résider lui-même sur place. Cette possibilité découle
directement de l'affectation obligatoire posée à l'art. 6 RQC, en soi conforme
au droit supérieur. Le contrôle des loyers repose lui aussi sur un intérêt
public suffisant. Il constitue également la contrepartie à une dérogation
accordée au propriétaire. Il n'y a dès lors pas de violation de la garantie de
la propriété ou de la liberté économique.
9.
Les recourants estiment que la taxe de remplacement prévue à l'art. 8 RQC
constituerait un impôt d'orientation, dès lors qu'elle a pour but d'influencer
le comportement des propriétaires concernés, que son taux est élevé et qu'il
n'y a pas de contre-prestation équivalente de la part de l'Etat. Les communes
auraient invoqué cette composante incitative dans leur justification. La taxe
n'aurait pas d'effet dissuasif pour les acheteurs à forte capacité financière
et pénaliserait les acheteurs Suisse ou domiciliés en Suisse. Une telle taxe ne
pourrait se fonder sur l'art. 13 al. 2 let. g LcAT puisque son but est
précisément de permettre la réalisation de résidences secondaires,
contrairement à l'objectif poursuivi par le règlement. Elle serait, pour la
même raison, incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1 LAT. Les
recourants critiquent également le montant de la taxe, et relèvent que celle-ci
n'est pas intégralement affectée à la construction de résidences principales,
mais aussi à la réalisation d'hôtels, favorisant ainsi une activité économique.
Ils considèrent que le principe d'égalité devant l'impôt (art. 127 al. 2 Cst.)
ne serait pas respecté, car le propriétaire séjournant dans une résidence
secondaire se trouverait dans une situation comparable à celui qui loge en
hôtel ou en location.
9.1 La taxe de remplacement apparaît en premier lieu comme la somme due non pas
par l'ensemble des propriétaires de résidences secondaires, mais par ceux qui,
en dérogation à la nouvelle réglementation, désirent réduire la part de
résidence principale. Il s'agit bien d'une taxe compensatoire, soit une taxe
causale, libérant celui qui la verse de l'obligation de fournir une prestation
de nature primaire (arrêt 1P. 586/2004 du 28 juin 2005, in ZBl 107/2006 p. 369,
consid. 4). L'exigence de légalité applicable à cet égard est en l'occurrence
manifestement satisfaite puisque l'obligation primaire figure dans une loi
formelle (consid. 2.7), de même que le cercle des débiteurs de la taxe, son
objet et son montant. Les recourants se contentent de prétendre que le montant
de la taxe serait trop élevé, mais ils ne tentent pas de démontrer que le
principe d'équivalence s'en trouverait violé. Cela n'est d'ailleurs pas
déterminant, dans la mesure où la taxe est expressément prévue dans une base
légale formelle (arrêt 1P.586/ 2004 précité, consid. 4.1 in fine).
9.2 Compte tenu de la nature et du but de la taxe, celle-ci ne saurait
concerner que les propriétaires désireux d'augmenter la part de résidence
secondaire. L'argument tiré de l'art. 127 al. 2 Cst. tombe par conséquent à
faux.
La possibilité de remplacer l'affectation obligatoire par le versement d'une
taxe est censée amoindrir la rigueur du système, conformément notamment au
principe de la proportionnalité. On ne saurait pour autant considérer que la
taxe de remplacement serait incompatible avec les exigences de l'art. 1 al. 1
LAT ou avec les buts de la réglementation elle-même. De même, s'il est certes
vrai que la taxe, dans la mesure où elle poursuit dans une certaine mesure un
but incitatif reconnu par les communes intimées, sera de peu d'efficacité pour
les propriétaires les plus fortunés, cela ne permet pas de remettre en cause
l'efficacité des mesures prévues par le RQC dans son ensemble. Pour les
constructions à plusieurs logements, il existe un taux incompressible de 30% de
résidences principales. Par ailleurs, le système des contingentements demeure
applicable et permet aux communes de gérer à long terme la demande de
résidences secondaires. Les griefs dirigés contre la taxe de remplacement
apparaissent ainsi sans fondement.
10.
A propos de l'art. 9 RQC, les recourants estiment que la possibilité d'inscrire
au registre foncier l'affectation hôtelière ne reposerait pas sur une base
légale suffisante de droit cantonal, et que la disposition communale n'aurait
pas été approuvée par le Conseil fédéral comme l'exige l'art. 962 al. 2 CC. Les
recourants estiment en outre que l'art. 9 al. 3 RQC serait imprécis et qu'une
proportion mathématique devrait être établie en fonction de la surface de
plancher habitable. Ils omettent toutefois d'indiquer en quoi cette imprécision
violerait le droit supérieur et l'argument est dès lors irrecevable (art. 106
al. 2 LTF).
10.1 Les recourants reprochent à tort à la cour cantonale de n'avoir pas traité
du grief relatif à la base légale: l'arrêt attaqué évoque cette question à son
consid. 10, avec le grief relatif aux mentions prévues à l'art. 13 al. 2 RQC.
10.2 La cour cantonale a considéré que la disposition générale de l'art. 13 al.
3 LcAT avait quant à elle été approuvée par l'autorité fédérale. Cette
disposition prévoit expressément que les communes peuvent demander la
constitution en leur faveur de restrictions de droit public à la propriété qui
seront mentionnées au registre foncier afin de garantir le respect des
dispositions réglementaires qu'elles sont habilitées à adopter en vertu de
l'art. 13 al. 1 et 2 LcAT. Contrairement à ce que prétendent les recourants, il
s'agit là d'une base légale claire et suffisante. Quant à l'affirmation de la
cour cantonale selon laquelle seule la disposition de droit cantonal serait
soumise à l'approbation de l'autorité fédérale, elle correspond au texte même
de l'art. 962 al. 2 CC et les recourants ne la critiquent pas.
11.
Les recourants contestent aussi, en relation avec l'art. 10 RQC, la possibilité
pour les communes de prévoir un contingentement des résidences secondaires. Il
ne s'agirait pas, selon eux, d'une norme concernant l'utilisation du sol. Elle
ne pourrait se fonder ni sur l'art. 1 al. 1 LcAT, ni sur la LAT. Il y aurait
violation de la garantie de la propriété, de la liberté d'établissement, ainsi
que de l'égalité de traitement par rapport aux résidences secondaires situées
dans les rues commerciales.
11.1 Les recourants reprennent sur ce point l'argumentation développée à propos
des quotas. Or il apparaît que les contingentements, qui fixent une limite
annuelle de surface brute de plancher affectée aux résidences secondaires,
constituent eux aussi une mesure d'aménagement du territoire pour laquelle les
communes disposent de compétences suffisantes en vertu de l'art. 13 al. 2 LcAT
(consid. 2 ci-dessus).
11.2 Selon le rapport justificatif, l'instauration de quotas seuls pourrait
avoir pour effet d'augmenter le nombre de constructions immobilières afin de
couvrir la demande de résidences secondaires, alors que la limitation par voie
de contingents ne permet pas à elle seule de diversifier le parc immobilier.
Quotas et contingents sont ainsi deux mesures complémentaires tendant à limiter
le nombre de résidences secondaires tout en favorisant la diversification des
logements. L'atteinte portée au droit de propriété repose donc sur un intérêt
public suffisant.
11.3 Quant au grief d'inégalité de traitement, il est mal fondé: les rues
commerciales, telles que définies dans l'annexe 2 du RQC, bénéficient d'un
statut particulier. L'absence de contingentement, dans ce secteur délimité et
par définition déjà construit, est compensée par l'application stricte des
quotas, sans possibilité de verser une taxe compensatoire (art. 8 al. 1 a
contrario RQC) et par le fait que l'affectation commerciale - assimilée selon
l'art. 6 al. 3 RQC à une part de résidence principale - est obligatoire au
niveau du rez-de-chaussée.
12.
Selon les recourants, les art. 14 et 15 RQC iraient à l'encontre du but
poursuivi, qui est d'équilibrer le nombre de résidences secondaires et
principales. L'art. 15 al. 3 RQC créerait une inégalité de traitement entre les
propriétaires au bénéfice d'un plan de quartier.
Ces dispositions donnent au constructeur la possibilité de regrouper les
différents types de résidences dans un même bâtiment. Elles ne permettent pas
d'éluder les règles relatives aux quotas ou au contingentement, mais ne
constituent qu'une facilité accordée au constructeur. La priorité accordée aux
résidences principales est respectée, puisque la construction de celles-ci doit
débuter en premier. La réserve en faveur des plans de quartier doit permettre
une planification d'ensemble des différents types de résidence par l'autorité
locale. Elle ne constitue pas en soi un avantage particulier aux propriétaires
concernés, et les recourants n'indiquent pas en quoi le conseil communal se
verrait ainsi attribuer des "compétences exorbitantes".
13.
Les recourants estiment que l'art. 16 RQC violerait l'art. 560 CC puisqu'il
limite aux héritiers légaux en ligne directe le droit d'utiliser comme
résidence secondaire un appartement jusqu'alors utilisé comme résidence
principale.
13.1 La cour cantonale a considéré qu'il pouvait y avoir sur ce point une
lacune dans la réglementation, laquelle pourrait être comblée conformément à
l'art. 2 al. 2 CC (recte: art. 1 al. 2 CC). En soi, le droit conféré aux
héritiers légaux n'était en tout cas pas illégal.
13.2 Les recourants ne critiquent pas le privilège accordé aux héritiers légaux
en ligne directe. Ils se bornent à reprendre le grief soulevé devant la cour
cantonale, alors que cette dernière a évoqué la possibilité d'une lacune à
combler par voie jurisprudentielle. Le texte du règlement n'interdit pas, en
effet, d'assimiler d'autres héritiers que les héritiers légaux en ligne directe
(notamment le conjoint survivant) afin de les autoriser, eux aussi, à pouvoir
utiliser un appartement comme résidence secondaire. Compte tenu de la diversité
des situations envisageables, il suffit de constater qu'une telle application
analogique est possible dans certains cas, ce qui permet une interprétation
conforme du texte réglementaire.
14.
Les recourants s'en prennent également aux articles 21 et 22 RQC, applicables
aux mesures de contrôle et aux sanctions.
14.1 Selon eux, la réglementation devrait préciser sous quelle forme le
contrôle de l'occupation des résidences principales sera effectué. A cet égard,
l'art. 21 al. 2 RQC précise que les contrôles sont effectués par
l'administration communale et que les propriétaires et locataires doivent les
accepter. Le règlement pose ainsi les deux éléments essentiels, soit une
attribution de compétence et une obligation de tolérer de la part des
occupants. Pour le surplus, la cour cantonale a envisagé une application
analogique des règles applicables en droit des constructions, soit l'art. 49
al. 4 de la loi cantonale sur les constructions (LC; auditions, inspection des
locaux et production de pièces), en relevant avec raison qu'un contrôle ne
pouvait se limiter à un suivi des travaux, puisqu'il doit porter sur
l'affectation ultérieure des locaux. Les recourants ne soulèvent aucun grief
d'ordre constitutionnel à cet égard.
14.2 La disposition relative aux sanctions s'inspire elle aussi largement du
droit cantonal sur les constructions (art. 54 ss LC). Le montant maximum de
l'amende (100'000 fr.) est identique à ce que prévoit cette disposition et les
recourants ne prétendent pas qu'il serait excessif, au regard notamment des
intérêts financiers en jeu. Contrairement à ce que soutiennent les recourants,
l'autorité chargée de prononcer une sanction de droit pénal administratif doit
disposer d'un large pouvoir d'appréciation, afin de pouvoir tenir compte de la
gravité de l'infraction et de la faute commise. Une fourchette de 10'000 à
100'000 fr. n'a ainsi rien d'excessif. Quant aux dispositions du droit fédéral
et cantonal qui pourraient aussi trouver à s'appliquer en cas d'infraction, il
n'appartient pas au règlement de les préciser; l'absence de mention de ces
dispositions n'en empêche évidement pas l'application. Dans la mesure où il est
suffisamment motivé, le grief doit être écarté.
15.
Les recourants critiquent enfin les dispositions transitoires figurant à l'art.
23 RQC. L'application du règlement pour les périodes précédant son approbation
par le Conseil d'Etat (soit pour l'année 2006 et la période des zones
réservées, dès le 16 décembre 2005), constituerait un effet anticipé positif
qui ne serait pas prévu par le droit cantonal et violerait l'art. 26 Cst. pour
tous les propriétaires en créant des inégalités choquantes. L'art. 27 al. 1 LAT
ne serait pas applicable puisque le RQC n'instituerait pas des mesures
d'aménagement.
15.1 Le règlement attaqué a été homologué par le Conseil d'Etat le 19 décembre
2007. Toutefois, les mesures de contingentement doivent déjà s'appliquer pour
l'année 2006 (10'000 m2 au total selon l'art. 10 al. 1 RQC). Par ailleurs,
selon l'art. 23 al. 3 RQC, les projets autorisés durant la période de réserve -
soit dès le 16 décembre 2005 - avec une part de résidence principale et/ou le
versement d'une taxe compensatoire, sont également soumis au RQC. Le conseil
communal rend une décision d'adaptation au RQC.
15.2 Il est douteux que les recourants aient qualité pour soulever un tel
grief. En effet, dans la mesure où la disposition litigieuse est déjà censée
avoir déployé ses effets contestés - application du nouveau droit aux demandes
déposées avant l'entrée en vigueur du RQC -, les recourants devraient être à
même d'indiquer en quoi ils sont touchés directement. Dans un tel cas,
l'intérêt actuel et digne de protection se substitue à l'intérêt virtuel. Or,
comme le relève la cour cantonale, les recourants ne prétendent pas que
l'application du RQC aux autorisations obtenues durant la période des zones
réservées viendrait péjorer la situation juridique des propriétaires concernés.
Ils n'allèguent pas, en particulier, que le contingentement fixé dans le RQC
pour 2006 aurait pour effet la révocation de certaines autorisations accordées
à tort. Les recourants ne se plaignent pas non plus de décisions d'adaptations
qui auraient été prises par le conseil communal.
15.3 Au demeurant, la disposition litigieuse ne crée pas d'effet anticipé: les
restrictions aux permis de construire antérieurement à l'adoption du RQC
découlent de la mesure de blocage instituée en décembre 2005. Quant à
l'application rétroactive du règlement aux faits antérieurs à son entrée en
vigueur, elle repose sur une base légale et un intérêt public suffisant. Elle
est limitée dans le temps et vise à assurer une pratique uniforme. Les
recourants n'expliquent pas en quoi elle porterait atteinte à des droits
acquis. Pour le surplus, les logements existants avant le 16 décembre 2005 et
les demandes d'autorisation complètes et conformes déposées avant cette date
sont soustraits à la réglementation selon l'art. 4 al. 3 RQC, conformément à
l'interdiction générale de la rétroactivité.
16.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il
est recevable. Conformément à l'art. 66 LTF, les frais judiciaires sont mis à
la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens au canton ou aux
communes intimées (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 5'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton du
Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement
territorial.
Lausanne, le 26 mai 2009
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Kurz