I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.467/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_467/2008
1C_529/2008
Urteil vom 12. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
Stadt Zürich, Beschwerdeführer, handelnd durch den Stadtrat, dieser vertreten
durch den Vorsteher des Finanzdepartements, Werdstrasse 75, Postfach,
8036 Zürich,
gegen
1C_467/2008
Niklaus Scherr, Beschwerdegegner,
Bezirksrat Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach,
8090 Zürich,
und
1C_529/2008
Niklaus Scherr, Beschwerdegegner,
Bezirksrat Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach,
8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Gegenstand
Gemeidewesen; Wohnsiedlung Luggweg, Gesamtrenovation und
Wohnungszusammenlegung,
Beschwerden gegen die Beschlüsse vom 3. September 2008 des Regierungsrats des
Kantons Zürich und vom 27. Oktober 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die städtische Überbauung Luggweg in Zürich wurde in den Jahren 1958/1959
erstellt. Sie besteht aus zwei achtgeschossigen Laubenganghäusern und zehn
Flachdachbauten und umfasst insgesamt 148 Wohnungen. Die Wohnsiedlung soll
ausgerichtet auf einen Renovationszyklus von etwa 30 Jahren einer Renovation
unterzogen werden. Der Stadtrat von Zürich bewilligte am 17. Januar 2007 für
die Gesamtrenovation mit Wohnungszusammenlegungen der Wohnsiedlung Luggweg 24,5
Mio. Franken. Davon betrachtete er 23,15 Mio. Franken als gebundene Ausgaben
und 1,35 Mio. Franken als neue Ausgaben. Im Weiteren beschloss er, von diesen
Ausgaben 13,5 Mio. Franken als wertvermehrende Investitionen und 11 Mio.
Franken als werterhaltende Investitionen zu verbuchen.
B.
Gegen diesen Stadtratsbeschluss vom 17. Januar 2007 gelangte Niklaus Scherr mit
Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Zürich. Er verlangte im Wesentlichen die
Aufhebung des angefochtenen Stadtratsbeschlusses und stellt den Hauptantrag, es
sei festzustellen, dass der gesamte Kreditbetrag von 24,5 Mio. Franken vom
Gemeinderat zu bewilligen sei und dem fakultativen Referendum unterliege. Der
Eventualantrag zielte auf die Feststellung, dass der Kreditbetrag von 13,5 Mio.
Franken für die in der städtischen Bilanz als wertvermehrend zu aktivierenden
Investitionen in die Bewilligungszuständigkeit des Gemeinderats falle und dem
fakultativen Referendum unterstehe und der Subeventualantrag verlangte dies für
einen Kreditanteil von über 2 Mio. Franken.
Der Bezirksrat hiess den Stimmrechtsrekurs am 15. November 2007 teilweise gut
und stellte fest, dass vom gesamten Kreditbetrag von 24,5 Mio. Franken ein
Anteil von mehr als 2 Mio. Franken neue Ausgaben darstellten und in die
Bewilligungszuständigkeit des Gemeinderats fielen. Der Bezirksrat wies die
Stadt Zürich an, durch den Stadtrat eine entsprechende Vorlage ausarbeiten und
dem Gemeinderat zum Beschluss unterbreiten zu lassen.
C.
Gegen den Beschluss des Bezirksrats vom 15. November 2007 erhoben die Stadt
Zürich und Niklaus Scherr Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Die
Stadt Zürich stellte den Antrag, dass der Beschluss des Bezirksrats, soweit er
den erstinstanzlichen Rekurs gutheisse, aufzuheben sei. Niklaus Scherr stellte
im Wesentlichen folgende Anträge:
1. Der Beschluss des Stadtrats betr. gebundene Ausgaben und den Objektkredit
für die Gesamtrenovation und die Wohnungszusammenlegungen der Wohnsiedlung
Luggweg sei aufzuheben.
2. a. Hauptantrag: Es sei festzustellen, dass der Kreditbetrag für die in der
städtischen Bilanz als wertvermehrend aktivierten Investitionen in Höhe von
13,5 Mio. Franken nach Art. 41 lit. r Gemeindeordnung (Investitionen in Bauten
des Finanzvermögens) in die Zuständigkeit des Gemeinderates fällt und dem
fakultativen Referendum unterliegt. Der Stadtrat sei anzuweisen, dem
Gemeinderat entsprechend Antrag zu stellen.
2. b. Eventualantrag: Der Entscheid der Vorinstanz sei dahingehend zu ergänzen,
dass noch weitere Aufwendungen als die vom Bezirksrat akzeptierten als neu zu
qualifizieren sind und damit dem fakultativen Referendum unterstehen. Darunter
fällt namentlich die Neuinstallation von Solarkollektoren zur
Warmwasservorwärmung.
Mit Beschluss vom 3. September 2008 bestätigte der Regierungsrat den Beschluss
des Bezirksrats vom 15. November 2007 im Wesentlichen und hiess den
Stimmrechtsrekurs von Niklaus Scherr im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Der
Stimmrechtsrekurs der Stadt Zürich wurde vom Regierungsrat abgewiesen. Der
Regierungsrat kam zum Schluss, dass die bei den Wohnungszusammenlegungen
anfallenden neuen Ausgaben mit Fr. 1.35 Mio. zu tief festgesetzt seien; sowohl
die Kosten für Küchen und Bäder als auch jene für Maler- und Bodenarbeiten in
den zusammengelegten Wohnungen stellten neue und nicht gebundene Ausgaben dar.
Das Gleiche treffe zu für die Vergrösserung der Balkone, die Neuerstellung von
sieben Balkonen, die Sanierung der zwei Kinderspielplätze, die Einrichtung
eines Veloraums sowie die Erstellung von sieben Parkplätzen. Der Regierungsrat
ordnete an, die Stadt habe die neuen Ausgaben für die Gesamtrenovation dem
Gemeinderat zur Bewilligung zu unterbreiten.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Oktober 2008
beantragt die Stadt Zürich, der Beschluss des Regierungsrats vom 3. September
2008 sei insoweit aufzuheben, als der Stimmrechtsrekurs von Niklaus Scherr
teilweise gutgeheissen und der Stimmrechtsrekurs der Stadt Zürich abgewiesen
wurde. Der Beschluss des Stadtrats vom 17. Januar 2007 betreffend die
Bewilligung der neuen und gebundenen Ausgaben für die Gesamtrenovation mit
Wohnungszusammenlegungen der Wohnsiedlung Luggweg sei zu bestätigen. Zudem sei
die Anordnung des Regierungsrats, wonach die Stadt Zürich die neuen Ausgaben
für die Gesamtrenovation dem Gemeinderat zur Bewilligung zu unterbreiten habe,
aufzuheben.
E.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich und der Bezirksrat
Zürich verzichten auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Niklaus Scherr
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und der Beschluss des Regierungsrats
zu bestätigen.
F.
Gleichzeitig mit der Beschwerde an das Bundesgericht vom 8. Oktober 2008
(Verfahren 1C_467/2008) erhob die Stadt Zürich gegen den Beschluss des
Regierungsrats vom 3. September 2008 eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich mit denselben Anträgen. Das Verwaltungsgericht trat auf
diese Beschwerde mit Beschluss vom 27. Oktober 2008 mangels sachlicher
Zuständigkeit nicht ein.
Dagegen hat die Stadt Zürich am 18. November 2008 beim Bundesgericht
vorsorglich eine weitere Beschwerde eingereicht (Verfahren 1C_529/2008). Sie
beantragt darin, der Beschluss des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und das
Verfahren sei an diese Instanz zur materiellen Behandlung zurückzuweisen, falls
das Bundesgericht auf die im Verfahren 1C_467/2008 hängige Beschwerde der Stadt
Zürich nicht eintreten sollte.
Erwägungen:
1.
1.1 Die Beschwerde der Stadt Zürich im Verfahren 1C_467/2008 richtet sich gegen
einen Beschluss des Regierungsrats, mit welchem dieser einen Stimmrechtsrekurs
von Niklaus Scherr teilweise gutgeheissen und den Stimmrechtsrekurs der Stadt
Zürich abgewiesen hat. Zu beurteilen hatte der Regierungsrat, ob die Aufteilung
der Ausgaben für das Projekt betreffend die Wohnsiedlung Luggweg in neue und
gebundene Ausgaben rechtmässig erfolgte. Damit liegt eine Angelegenheit des
öffentlichen Rechts vor, welche dem Bundesgericht mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterbreitet werden kann. Es sind keine
Ausnahmegründe im Sinne der Art. 83 ff. BGG erfüllt.
1.2 Der angefochtene Entscheid trifft die Stadt Zürich in ihren hoheitlichen
Befugnissen. Sie rügt die Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV
und Art. 85 Abs. 1 KV/ZH). Dazu ist sie nach Art. 89 Abs. 2 lit. c in
Verbindung mit Art. 95 lit. a und c BGG berechtigt. Ob ihr im betroffenen
Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen;
Urteil des Bundesgerichts 1C_326/2008 vom 29. Oktober 2008 E. 1.2).
1.3 Der Regierungsrat ist in Angelegenheiten der vorliegenden Art nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich nicht die letzte kantonale
Instanz (Art. 86 und 88 BGG; BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201). Auf die vollständige
Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs wird jedoch mit Blick auf das Urteil
des Bundesgerichts 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1.1 im vorliegenden Fall
verzichtet. Bei Anfechtungsobjekten, die der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegen und nach Ablauf der
Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG nicht von einem oberen kantonalen
Gericht im Sinne von Art. 86 Abs. 2 erster Halbsatz BGG gefällt werden, tritt
das Bundesgericht auf die Beschwerde vorbehältlich der Ausnahmen gemäss Art.
86-88 BGG nicht ein. Es überweist die Angelegenheit in solchen Fällen an das
mutmasslich zuständige obere kantonale Gericht (Urteil des Bundesgerichts 2C_25
/2009 vom 5. Februar 2009 E. 6.4).
1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind in Bezug auf die Beschwerde der
Stadt Zürich gegen des Beschluss des Regierungsrats vom 3. September 2008
erfüllt, weshalb darauf einzutreten ist (Verfahren 1C_467/2008).
1.5 Nachdem auf die Beschwerde im Verfahren 1C_467/2008 einzutreten ist, wird
die Beschwerde der Stadt Zürich gegen den Nichteintretensbeschluss des
Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2008 gegenstandslos (Verfahren 1C_529/
2008). Sie ist somit vom Geschäftsverzeichnis abzuschreiben.
2.
2.1 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn
das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je
mit Hinweisen). Die Anwendung von kantonalem oder eidgenössischem
Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung
von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots
(BGE 131 I 91 E. 1 S. 93 mit Hinweisen).
2.2 Im vorliegenden Fall steht die Auslegung und Anwendung von kantonalem
Gesetzesrecht zur Diskussion. Dabei geht es um den in § 121 des kantonalen
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG/ZH) sowie in Art. 10bis der kommunalen
Gemeindeordnung vom 26. April 1970 (GO) geregelten Begriff der gebundenen
Ausgabe.
Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht
hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern
auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1
S. 133; 132 I 175 E. 1.2 S. 177; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
2.3 Bei der Wohnüberbauung Luggweg handelt es sich um Liegenschaften des
kommunalen Finanzvermögens. Nach Art. 41 lit. r GO ist der Gemeinderat
zuständig für die Bewilligung von Krediten, die neue Investitionen für Bauten
des Finanzvermögens von mehr als 2 Mio. Franken betreffen. Solche
Finanzbeschlüsse des Gemeinderats unterstehen dem fakultativen Referendum (Art.
12 Abs. 1 lit. b GO). Investitionen für Liegenschaften des Finanzvermögens
gehören zur Anlagetätigkeit. Sie werden nach Massgabe von Art. 41 lit. r GO wie
Ausgaben behandelt. Die Grundsätze, die zu neuen und gebundenen Ausgaben
entwickelt wurden, gelten daher auch für diesen Bereich der Anlagetätigkeit
(vgl. Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen
Gemeinden, 1991, S. 83 f.). In diesem Sinn weist Art. 41 lit. r GO dem
Gemeinderat die Bewilligungskompetenz für neue Ausgaben für Immobilien von mehr
als 2 Mio. Franken zu. Über gebundene Ausgaben beschliesst ungeachtet ihrer
Höhe in den Zürcher Gemeinden wie auch auf kantonaler Ebene die Exekutive, in
der Stadt Zürich somit der Stadtrat (vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. c KV/ZH; Saile,
a.a.O., S. 43 f.; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3.
Auflage 2000, § 119 N. 5 und § 64 N. 3.4).
Gemäss § 121 GG/ZH gelten Ausgaben als gebunden, wenn die Gemeinde durch
übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch Beschlüsse der
zuständigen Gemeindeorgane oder durch frühere Beschlüsse zu ihrer Vornahme
verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher
Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Begriffsbestimmung entspricht im
Wesentlichen derjenigen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 115 Ia 139
E. 2c S. 142; Urteil des Bundesgerichts 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 5.1.2).
§ 8 der kantonalen Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984
ermöglicht es den Gemeinden, den Begriff der gebundenen Ausgaben näher zu
umschreiben. Die Stadt Zürich hat davon in Art. 10bis GO Gebrauch gemacht. Nach
dessen Abs. 1 gelten Ausgaben als gebunden, wenn
a) die Gemeinde durch übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide oder durch
frühere Beschlüsse der Gemeinde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist
b) der Zweck der Ausgabe und die Art und Mittel der Zweckerfüllung hinreichend
konkretisiert sind und
c) hinsichtlich Umfang, Zeitpunkt und Modalitäten der Ausgabe kein erheblicher
Entscheidungsspielraum besteht.
Als neue Ausgaben gelten gemäss Art. 10bis Abs. 2 GO insbesondere:
a) Erstellung, Umbau und Zweckänderung von Hochbauten
b) Erstellung von Tiefbauten
c) Renovation von Hochbauten und Sanierung von Tiefbauten, sofern Art und
Mittel dazu nicht hinreichend konkretisiert sind.
Die kommunalen Präzisierungen bezwecken nicht neue Definitionen der gebundenen
und neuen Ausgaben, sondern erlauben besondere Festlegungen für Grenzbereiche
(Thalmann, a.a.O., § 121 N. 1.3). Der Regierungsrat hält im angefochtenen
Entscheid fest, dass Art. 10bis GO das Begriffspaar der gebundenen und der
neuen Ausgaben übereinstimmend mit § 121 GG/ZH und der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung definiere. Es sei somit auf die bundesgerichtliche
Begriffsbestimmung abzustellen. Diese Auffassung wird von der
Beschwerdeführerin, die sich auf ihre Autonomie bei der Anwendung des
kommunalen und kantonalen Rechts beruft, grundsätzlich nicht beanstandet (s.
auch Urteil des Bundesgerichts 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 5.1.3).
3.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, auf welche hier wie erwähnt
abzustellen ist, gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen
Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung
der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind.
Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten
hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden
Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war
oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom
Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann
aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert
ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu
rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den
Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe
anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; 117 Ia 59 E. 4c S. 62; 115 Ia 139 E.
2c S. 142; 113 Ia 390 E. 4 S. 396 f.; 112 Ia 50 E. 4a S. 51, mit Hinweisen).
Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark
vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und
zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies
der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81).
3.2 Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht in Anwendung der allgemeinen
Grundsätze zum Finanzreferendum davon aus, dass Ausgaben für den blossen
Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder
die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den
Umbau solcher Gebäude gelten als neu, wenn sie mit einer Zweckänderung
verbunden sind. Umgekehrt lässt sich nicht allgemein sagen, dass grössere
Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes
immer gebunden sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird. Die
Einstufung einer Ausgabe als neu oder als gebunden hängt davon ab, ob die
Behörde beim Entscheid über das "Ob" und "Wie" der Aufwendungen eine
verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt. Kommt der entscheidenden
Behörde eine solche Handlungsfreiheit zu, ist auch bei Umbauten ohne
Zweckänderung von neuen Ausgaben auszugehen (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4c S. 398).
Ausgaben, die nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinn der technischen
Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen als gebunden betrachtet
werden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4d S. 398 f. mit Hinweis). Überschreiten
Modernisierungen den üblichen Standard, spricht dies für das Vorliegen eines
erheblichen Entscheidungsspielraums und damit für eine neue Ausgabe (vgl.
Marcel Bolz, Die referendumsrechtliche Gebundenheit von Ausgaben für
Sanierungsprojekte bei Bauten und die Zulässigkeit der Delegation der
Ausgabenbewilligungskompetenz, insbesondere nach aargauischem Recht, in ZBl
1997, S. 337 ff., S. 345). Damit soll insbesondere erreicht werden, dass die
Mitwirkungsrechte des Volkes bzw. des Parlaments sinnvoll, d.h. unter
Berücksichtigung ihrer staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht ihrer
Substanz entleert werden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4c S. 398 mit Hinweis). Dass
bei Bauvorhaben eine Aufteilung von gebundenen und neuen Ausgaben vorgenommen
wird und die kreditrechtliche Bewilligung der gebundenen und neuen Ausgaben
gesondert erfolgt, erachtet das Bundesgericht als zulässig (vgl. BGE 113 la 390
E. 5a S. 399; 111 Ia 34 E. 5a S. 40 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_183/2008
vom 23. Mai 2008).
3.3 Die Gesamtsanierung der beiden Laubenganghäuser besteht im Wesentlichen aus
der Zusammenlegung von 32 bisherigen kleinräumigen 1-, 2½- und
3½-Zimmer-Wohnungen zu acht 4½-Zimmer-Familienwohnungen im Haus Luggweg 109 und
acht 5½-Zimmer-Familienwohnungen im Haus Luggweg 125. Zudem sollen im Haus
Luggweg 109 sechszehn 1-Zimmer-Wohnungen zu acht 2½-Zimmer-Wohnungen vereinigt
werden. Weiter sollen die Bodenbeläge erneuert und aufgefrischt, die bisherigen
3 m2 grossen Balkone durch neue 5 m2 grosse Balkone ersetzt und solche Balkone
auch bei sieben 1-Zimmer-Wohnungen angebracht werden, welche bisher noch über
keinen Balkon verfügten. Vorgesehen ist ausserdem die Neugestaltung von zwei
bestehenden Kinderspielplätzen. Ein bestehendes Garagengebäude mit sieben
Einzelgaragen soll so umgestaltet werden, dass aus drei Garagen ein neuer
Veloraum entsteht; im anderen Teil des Garagengebäudes ist ein Geräteraum sowie
ein Hauswartbüro mit Dusche geplant.
Der Stadtrat Zürich bewilligte mit Beschluss vom 17. Januar 2007 den Teilbetrag
von 1,23 Mio. Franken für die Grundrissveränderungen bei den
Wohnungszusammenlegungen als neue Ausgabe. Die zusätzlichen Ausgaben in der
Höhe von 23,15 Mio. Franken bezeichnete er als gebundene Ausgaben. Der
Regierungsrat erkannte hingegen, dass die neuen Bäder und Küchen auf die neuen
Wohnungsgrössen abgestimmt seien und deshalb in direktem Zusammenhang mit der
Vereinigung der Wohnungen stünden. Sie seien somit als neue Ausgaben zu
bezeichnen. Dasselbe gelte für die Malerarbeiten und Bodenbeläge in den
zusammengelegten Wohnungen, da sie im selben Zug mit der inneren Umgestaltung
der Gebäude erfolgten. Bei den Balkonen ging der Regierungsrat von einer
Komfortsteigerung aus, welche über eine übliche Instandsetzung und Erneuerung
hinausgingen. Der Stadtrat beabsichtige die vollständige Entfernung der alten
Balkone und deren Ersatz durch eine Neukonstruktion, was eine neue Ausgabe
darstelle. Dasselbe gelte für die sieben neuen Balkone für die
1-Zimmer-Wohnungen, welche bisher über keine Balkone verfügten.
Der Regierungsrat kam zum Schluss, zusätzlich zu den von der Stadt anerkannten
neuen Ausgaben von 1,35 Mio. Franken, seien auch Fr. 672'000.-- für die
Balkonvergrösserungen, Fr. 98'000.-- für die sieben neuen Balkone, Fr.
100'000.-- für die Spielplätze und Fr. 56'900.-- für den Umbau der Garagen neue
Ausgaben, was insgesamt über 2,2 Mio. Franken ergebe. Hinzu kämen Kosten für
die Erstellung von sieben Parkplätzen und weitere durch die
Wohnungszusammenlegungen bedingte Kosten für neue Küchen und Badezimmer sowie
Malerarbeiten und Bodenbeläge in den zusammengelegten Wohnungen. Da diese
Kosten insgesamt den Betrag von 2 Mio. Franken überstiegen, sei der Gemeinderat
für die Bewilligung der neuen Ausgaben zuständig.
3.4 Unbestritten ist, dass ein Grossteil der Kosten von insgesamt 24,5 Mio.
Franken für die Gesamtsanierung gebundene Ausgaben darstellen. Umstritten ist
insbesondere, ob die mit den Wohnungszusammenlegungen verbundenen Aufwendungen
für Küchen und Bäder sowie zusätzliche Malerarbeiten und Bodenbeläge zu den
gebundenen Ausgaben gezählt werden dürfen. Zudem ist umstritten, ob der Ersatz
der bisherigen Balkone und die neuen Balkone in vollem Umfang als neue Ausgaben
oder zumindest teilweise als gebundene Ausgaben zu gelten haben. Die Stadt
Zürich lehnt eine Behandlung der entsprechenden Kosten als neue Ausgaben ab,
weil der Ersatz von 50-jährigen Küchen, Bädern und Bodenbelägen sowie
Malerarbeiten zu den Instandsetzungs- und Unterhaltsmassnahmen gehöre, und zwar
ungeachtet des Umstands, dass ein Teil der Wohnungen zusammengelegt werde. Auch
der Ersatz der bisherigen nur 3 m2 grossen Balkone durch neu 5 m2 grosse
Balkone sei nicht ein eigentlicher Umbau, sondern diene lediglich der Sanierung
und nachhaltigen Vermietbarkeit der Wohnungen, also letztlich der
Werterhaltung. Eine Komfortsteigerung, welche zu einer neuen Ausgabe führen
könne, liege erst bei einer Vergrösserung der Balkone auf 10 m² vor.
3.5 Der Stadtrat Zürich hat beim Beschluss, einen Teil der bisherigen kleinen
Wohnungen zu grösseren Wohnungen zusammenzulegen, von einem erheblichen
Handlungsspielraum in Bezug auf die Frage, "wie" die städtische Überbauung
Luggweg zu sanieren sei, Gebrauch gemacht. Er hat dabei als neue Ausgaben nur
jene Kosten eingesetzt, die durch den eigentlichen Umbau bedingt sind, wie der
Abbruch und die Neuerstellung bestimmter Wände und andere bauliche Anpassungen
zur Grundrissveränderung. Die Einwände der Stadt Zürich gegen die Beurteilung
des Regierungsrats erscheinen insoweit verständlich, als auch bei einem
Verzicht auf die Wohnungszusammenlegungen der Ersatz der 50-jährigen Küchen und
Bäder, gewisse Malerarbeiten sowie der Ersatz oder die Auffrischung der
Bodenbeläge notwendig gewesen wären. Mit den Wohnungszusammenlegungen weicht
der Stadtrat jedoch von der zu gebundenen Ausgaben führenden Instandstellung
und Erneuerung teilweise ab, indem er auch eine erhebliche Umgestaltung des
Gebäudeinnern vornimmt. Mit dieser Umgestaltung wird im Vergleich zum früheren
Zustand qualitativ neuer Wohnraum geschaffen, welcher von der Ausübung einer
grossen Handlungsfreiheit zeugt. Die mit der Ausübung dieser Handlungsfreiheit
verbundenen Kosten für neue Bäder, Küchen, Bodenbeläge und Malerarbeiten als
neue Ausgaben zu bewerten, verstösst im Lichte des einschlägigen kantonalen und
kommunalen Rechts und der bundesgerichtlichen Praxis nicht gegen das
Willkürverbot und damit auch nicht gegen die Gemeindeautonomie der Stadt Zürich
(s. vorne E. 2).
Dasselbe gilt für die Beurteilung der umstrittenen Balkone durch den
Regierungsrat, da es sich hier um neue Bauteile handelt, die am Gebäude
angebracht werden. Auch wenn hier angesichts der bescheidenen Ausmasse der
neuen Balkone nicht von einer Komfortsteigerung gesprochen werden könnte, führt
die geplante Veränderung der Balkone in Wahrnehmung des kommunalen
Handlungsspielraums doch zu einer Steigerung des Gebrauchswerts der Wohnungen.
Die regierungsrätliche Beurteilung erscheint auch in dieser Hinsicht im
Ergebnis nicht als willkürlich. Daran ändert auch das von der Stadt Zürich
angerufene, in ZBl 81/1980 S. 125 ff. publizierte Urteil des Bundesgerichts
nichts. In diesem Entscheid bezeichnete das Bundesgericht den Einbau eines
Lifts in ein Verwaltungsgebäude, in welchem der Dachstock ausgebaut wurde, als
gebundene Ausgabe, weil es sich dabei um eine Einrichtung handle, die in einem
öffentlichen Verwaltungsgebäude in aller Regel vorhanden sei. In der
vorliegenden Angelegenheit handelt es sich in Bezug auf die zu ersetzenden
Balkone gar um bereits vorhandene Balkone, die zu ersetzen sind. Angesichts der
grossen Handlungsfreiheit beim Entscheid über die Art, wie die Balkone der
Wohnüberbauung Luggweg saniert werden sollen, verfiel der Regierungsrat jedoch
bei der Bezeichnung der Kosten für die Balkone als neue Ausgaben nicht in
Willkür.
Hinsichtlich der umstrittenen Beurteilung der Ausgaben für den Ersatz der
Kinderspielplätze ist trotz der in § 248 des kantonalen Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH) enthaltenen Pflicht zur Einrichtung
von Spielplätzen nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat die Spielplätze
mangels hinreichend konkreter Vorstellungen über deren Realisierung nicht als
gebundene Ausgaben bezeichnete. Art. 10bis Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. c GO
setzen für die Anerkennung als gebundene Ausgabe eine hinreichende
Konkretisierung der Art und Mittel der Zweckerfüllung voraus. Aus den
Ausführungen der Stadt Zürich ergibt sich im Übrigen, dass eine solche
Konkretisierung mit Rücksicht auf die Wünsche der in die Überbauung
einziehenden Familien erst in einem späteren Zeitpunkt erfolgen soll.
Schliesslich verweist die Stadt Zürich auf die Pflicht zur Errichtung von
Veloparkplätzen gemäss Art. 4 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 2 der kommunalen
Parkplatzverordnung. Sie leitet daraus ab, bei der Einrichtung eines Veloraums
anstelle von drei Einzelgaragen liege eine gebundene Ausgabe vor. Auch
diesbezüglich ist von einem erheblichen Handlungsspielraum der Stadt Zürich bei
der Erfüllung ihrer Pflicht auszugehen, weshalb die Beurteilung dieser Kosten
durch den Regierungsrat als neue Ausgaben nicht zu beanstanden ist.
Lediglich hinsichtlich der sieben Parkplätze, welche im Freien markiert werden
sollen, erscheint fraglich, ob willkürfrei von einer neuen Ausgabe gesprochen
werden kann. Die Stadt Zürich geht davon aus, hier liege ausser bei der
Markierung der betroffenen Flächen gar keine Ausgabe vor, weil die
Parkierungsflächen bereits bestünden. Es handelt sich hier ganz offensichtlich
um einen untergeordneten Punkt, der keiner Klärung im vorliegenden
bundesgerichtlichen Verfahren bedarf, da nach dem angefochtenen Entscheid die
neuen Ausgaben, die jedenfalls die Schwelle von 2 Mio. Franken überschreiten,
neu zu erheben und dem Gemeinderat zur Bewilligung zu unterbreiten sind. Dabei
fällt die Markierung von sieben Parkplätzen gemessen an den übrigen Ausgaben
nicht ins Gewicht.
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Verfahren 1C_467/2008
abzuweisen ist. Die Beschwerde der Stadt Zürich im Verfahren 1C_529/2008 wird
als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Der Stadt Zürich sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde der Stadt Zürich im Verfahren 1C_467/2008 wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerde der Stadt Zürich im Verfahren 1C_529/2008 wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Stadt Zürich, dem Beschwerdegegner, dem Bezirksrat
Zürich, dem Regierungsrat sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag