I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.462/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_462/2008
Urteil vom 7. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Kappeler.
1. Parteien
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________ GmbH,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Bruno Steiner,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
c/o Amt für Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung, Revision und Wiedererwägungsgesuch,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 20. August 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 8. November 2005 verweigerte die Bausektion der Stadt Zürich
die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die sexgewerbliche Nutzung der
Lokalitäten im Untergeschoss, Erdgeschoss sowie 1. und 4. Obergeschoss der im
Eigentum der Rehe AG stehenden Liegenschaft Dienerstrasse 2 in Zürich
(Grundstück Kat.-Nr. AU 4882). A.________, B.________, C.________ und weiteren
namentlich genannten Personen als Mieterschaften sowie allen
Rechtsnachfolgerinnen und -nachfolgern wurde befohlen, bis spätestens drei
Monate ab Rechtskraft des Entscheids die sexgewerbliche Nutzung der von ihnen
gemieteten Räume zu beenden, die Lokalitäten zu räumen und dafür besorgt zu
sein, dass allfällige sich darin befindliche Drittpersonen, insbesondere
Prostituierte, die Räume verlassen.
Nachdem dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen war, forderte das
Hochbaudepartement der Stadt Zürich die Rehe AG mit Schreiben vom 20. April
2007 auf, sämtliche betroffenen Mietverhältnisse aufzulösen und die fraglichen
Lokalitäten zu räumen. Darauf stellten A.________, B.________, C.________ sowie
die D.________ GmbH am 27. Mai 2007 ein Wiedererwägungs- und Revisionsgesuch
wegen behaupteter Entdeckung von Verfahrensmängeln. Die Bausektion der Stadt
Zürich trat mit Beschluss vom 10. Juli 2007 auf das Gesuch nicht ein.
B.
Gegen den Beschluss vom 10. Juli 2007 reichten A.________, B.________,
C.________ sowie die D.________ GmbH Rekurs bei der Baurekurskommission des
Kantons Zürich ein und verlangten die Aufhebung des Nichteintretensentscheids.
Mit Entscheid vom 13. März 2008 wies die Baurekurskommission den Rekurs ab.
In der Folge erhoben A.________, B.________, C.________ sowie die D.________
GmbH Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids; eventuell sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 20. August
2008 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. Es erwog, der Bauentscheid
vom 8. November 2005 sei mit einer korrekten Rechtsmittelbelehrung zugestellt
worden. Damit seien die betroffenen Mieter in das Verfahren einbezogen worden,
weshalb kein Revisionsgrund vorliege.
C.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2008 erheben A.________, B.________, C.________
sowie die D.________ GmbH beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG). Sie beantragen die
Feststellung des Vorliegens eines Revisionsgrundes, die Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Entscheids vom 20. August 2008 und die Rückweisung der
Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz. Sie rügen eine Verletzung der
Verfahrensgarantien gemäss Art. 18 Abs. 2 KV/ZH (SR 131.211) sowie der
Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV), der Rechtsgleichheit (Art. 8
BV), des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV)
sowie ihres Anspruchs auf ein gerechtes Verfahren und auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 1 und 2 BV).
D.
Das Verwaltungsgericht und die Bausektion der Stadt Zürich schliessen in ihren
Vernehmlassungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer haben von
der Gelegenheit eine Replik einzureichen Gebrauch gemacht. Mit Eingabe vom 19.
Januar 2009 halten sie an ihren bisherigen Ausführungen und Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren über ein Gesuch um Revision eines baurechtlichen Entscheids
und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Ein Ausschlussgrund nach
Art. 83 BGG liegt nicht vor (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251, 409 E. 1.1 S.
411).
1.2 Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und
sind Mieter der vom Bauentscheid vom 8. November 2005 betroffenen Lokalitäten
an der Dienerstrasse 2 in Zürich. Sie sind vom angefochtenen Entscheid
besonders berührt und berufen sich auf schutzwürdige Interessen. Ihre
Beschwerdelegitimation ist gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zu bejahen (vgl. BGE
133 II 249 E. 1.3 S. 252 ff., 353 E. 3.1 S. 357).
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen weiteren Bemerkungen
Anlass. Vorbehältlich genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 106 Abs. 2 i.V.m.
Art. 42 Abs. 2 BGG) ist daher auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, indem sie sich nicht damit auseinandergesetzt habe,
ob sie nicht von Anfang an in das baurechtliche Verfahren, das zum Bauentscheid
vom 8. November 2005 geführt hatte, als Partei hätten miteinbezogen werden
müssen. Von diesem Verfahren seien sie als Mieter existentiell betroffen, da es
um die Frage der Zulässigkeit der Nutzung der von ihnen gemieteten Räume gehe.
2.2 In ihrer Eingabe vom 21. April 2008 an die Vorinstanz halten die
Beschwerdeführer fest, die verbliebene, noch zu beantwortende Rechtsfrage
konzentriere sich auf die Problematik, ob ihnen die Berechtigung gegen den
Bauentscheid vom 8. November 2005 ein Rechtsmittel zu ergreifen, in
rechtsgenüglich erkenntlicher Weise kommuniziert worden sei (Beschwerdeschrift,
S. 3). Ihre Ausführungen sind dementsprechend gänzlich auf dieses Thema
ausgerichtet und sie behandeln dabei auch die Frage der Beteiligung am
erstinstanzlichen Verfahren in diesem Rahmen und heben sie nicht eigens hervor.
Unter diesen Umständen ist unter dem Gesichtswinkel des rechtlichen Gehörs
nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz ebenfalls in erster Linie mit
den an die Rechtsmittelbelehrung gestellten Anforderungen auseinandergesetzt
hat und daneben nicht noch eingehend prüfte, ob die Beschwerdeführer am
erstinstanzlichen Verfahren als Parteien hätten beteiligt werden müssen. Die
Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist daher nicht stichhaltig.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer machen zudem geltend, als Laien hätten sie nicht
erkannt, dass ihnen gegen den Bauentscheid vom 8. November 2005, der ihnen Ende
Dezember 2005 bzw. anfangs Januar 2006 zugestellt worden sei, eine
Rekursmöglichkeit zugestanden habe. Dies sei ihnen erst bewusst geworden,
nachdem sie im Frühjahr 2007 zum Verlassen der Wohnungen aufgefordert worden
seien und sie deshalb rechtliche Erkundigungen eingeholt hätten. Indem sie in
diesem Entscheid nicht mit ausreichender Klarheit darauf hingewiesen worden
seien, dass sie dagegen auch als bisher am Verfahren nicht beteiligte Partei
Rekurs erheben können, seien die Verfahrensgarantie gemäss Art. 18 Abs. 2 KV/ZH
sowie der Anspruch auf ein gerechtes Verfahren und auf rechtliches Gehör (Art.
29 Abs. 1 und 2 BV) verletzt worden. Ein solches Vorgehen widerspreche zudem
dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV). Darüber hinaus sei es
rechtsungleich, diskriminierend und willkürlich, wenn mit einer
Rechtsmittelbelehrung gegenüber einer am Verfahren beteiligten Partei Klarheit
geschaffen werde, während damit eine am Verfahren nicht direkt beteiligte
Person, bei der es sich um eine mögliche Partei im Rechtsmittelverfahren handle
und die von den Folgen des betreffenden Entscheids in existenzieller Weise
betroffen sei, bezüglich ihrer Rechtsmittelmöglichkeiten im Dunkeln gelassen
werde. Rechtsungleich und diskriminierend sei ferner, im Mietrecht zum Schutz
der Mieter höchste Anforderungen an die Aufklärung der Mieter über deren Rechte
und die möglichen Rechtsmittel insbesondere bei einer Beendigung des
Mietverhältnisses zu stellen (Kündigungsformulare) und andererseits bei
baurechtlichen Entscheiden wie dem vorliegenden, welche die Mieter
gleicherweise betreffen, da sie die gemieteten Räumlichkeiten verlassen müssen,
nicht den selben Standard wie bei einer Kündigung einzuhalten und von einer
klaren Orientierung über die Rechtsmittelmöglichkeiten abzusehen.
3.2 Die Vorinstanz führt aus, die Parteien hätten nach Art. 18 Abs. 2 KV/ZH
Anspruch auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung. Diese müsse
nach § 10 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24.
Mai 1959 (VRG; LS 175.2) das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die
Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnen. Die
Rechtsmittelbelehrung in Dispositiv Ziffer VI. des Bauentscheids vom 8.
November 2005 genüge diesen Anforderungen. Weitergehende Angaben etwa über die
zur Erhebung eines Rechtsmittels Berechtigten seien weder erforderlich noch
möglich. Über die Legitimation entscheide nicht die verfügende Behörde, sondern
die Rechtsmittelinstanz. Zudem könne die Beschwerdeberechtigung auch von den
geltend gemachten Rügen abhängen. Im Übrigen sei aus Dispositiv Ziffer III.2
des Bauentscheids vom 8. November 2005 klar erkennbar, dass dieser die
Mieterschaft unmittelbar verpflichte, bis spätestens drei Monate ab Rechtskraft
des Beschlusses die sexgewerbliche Nutzung zu beenden und die Lokalitäten zu
räumen. Ein legitimationsbegründendes Berührtsein der Mieterschaft liege somit
auch für Laien erkennbar auf der Hand. Indem der mit einer korrekten
Rechtsmittelbelehrung versehene Bauentscheid vom 8. November 2005 den
Beschwerdeführern zugestellt worden sei, liege kein Verfahrensfehler vor. Eine
Revision rechtfertige sich daher nicht.
3.3
3.3.1 Der angefochtene Entscheid stützt sich in der Sache auf kantonales Recht.
Er kann vom Bundesgericht insbesondere darauf überprüft werden, ob er
Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG) oder kantonale verfassungsmässige Rechte
verletzt (Art. 95 lit. c BGG). Vorliegend ist daher zu prüfen, ob die
Vorinstanz mit der Begründung, beim Bauentscheid vom 8. November 2005 liege
eine korrekte Rechtsmittelbelehrung vor, sodass kein Verfahrensfehler gegeben
sei, der einen Revisionsgrund darstellen könnte, gegen die Verfahrensgarantie
gemäss Art. 18 Abs. 2 KV/ZH verstossen hat.
3.3.2 Nach Art. 18 Abs. 2 KV/ZH haben Parteien Anspruch auf einen begründeten
Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung. Welche Elemente die Rechtsmittelbelehrung
im Einzelnen umfassen muss, wird in der Kantonsverfassung nicht näher
ausgeführt. Zur Auslegung kann daher die kantonale
Verwaltungsrechtspflegegesetzgebung herangezogen werden, wonach eine
Rechtsmittelbelehrung das zulässige Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und
die Rechtsmittelfrist bezeichnen muss (§ 10 Abs. 2 VRG). Ferner sieht auch das
Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021;
im Folgenden: VwVG) für seinen Anwendungsbereich keine weiter gehenden
Anforderungen an den Inhalt einer Rechtsmittelbelehrung vor (vgl. Art 35 Abs. 2
VwVG). Keine der erwähnten Gesetzgebungen kennt überdies unterschiedliche
Anforderungen an den Inhalt einer Rechtsmittelbelehrung, je nach dem in Frage
stehenden Rechtsgebiet oder je nach der Parteistellung des Betroffenen. Somit
ergibt sich, dass für den vorliegenden Fall, bei dem Mieter von einer
baurechtlichen Anordnung unmittelbar betroffen sind, gestützt auf Art. 18 Abs.
2 KV/ZH keine weiter gehenden Anforderungen an den Inhalt der
Rechtsmittelbelehrung gestellt werden können, als dass diese das zulässige
Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnen
muss.
Die Rechtsmittelbelehrung des Bauentscheids vom 8. November 2005 enthält
sämtliche der geforderten inhaltlichen Elemente. Zudem werden die
verpflichteten Mieter in Dispositiv Ziffer III.2 einzeln und namentlich
genannt. Die Aufforderung zur Beendigung der sexgewerblichen Nutzung der
fraglichen Räume ist ferner in einem allgemeinverständlichen Sprachstil
gehalten. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, es liege eine korrekte
Rechtsmittelbelehrung vor, hält somit vor Art. 18 Abs. 2 KV/ZH stand. Demnach
verstösst auch nicht ihr Schluss gegen die Kantons- oder Bundesverfassung, es
liege kein Verfahrensfehler vor, weshalb ein Revisionsgrund zu verneinen sei.
3.4 Insoweit die Beschwerdeführer verlangen, die Räumungsanordnung hätte ihnen
gegenüber mittels einer separaten Verfügung erfolgen müssen, ist darauf nicht
weiter einzugehen, da nicht gerügt wird, inwiefern diesbezüglich Recht verletzt
worden sei. Aus demselben Grund ist auch nicht auf die Forderungen einzugehen,
im Rahmen eines Gesamtentscheids hätten die Anordnungen gegenüber den Mietern
vom Rest deutlich abgetrennt bzw. die Mieter hätten im Rubrum des Entscheids
als Partei aufgeführt werden müssen.
3.5 Inwiefern die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV), der
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) sowie die Ansprüche auf ein
gerechtes Verfahren und auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) im
vorliegenden Fall noch wegen anderer, in den bisherigen Erwägungen nicht
behandelter Aspekte verletzt seien, wird von den Beschwerdeführern nicht in
einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise dargetan. Darauf ist
deshalb nicht weiter einzutreten.
4.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten
den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG).
Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt
unter solidarischer Haftung je zu gleichen Teilen.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bausektion der Stadt Zürich und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 7. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kappeler