I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.451/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_451/2008
Urteil vom 4. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin,
gegen
Korporation Horw, vertreten durch den Korporationsrat, Geschäftsstelle,
Postfach 208, 6048 Horw,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Korporationsbürgerrecht (Rechtsmittelweg),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 26. August 2008 des Regierungsrats des
Kantons Luzern.
Sachverhalt:
A.
Die Korporationsgemeinde Horw ist eine sog. gemischte Korporation. Sie ist zur
Hauptsache eine Personalkorporation. Vereinzelt beruhen die Bürgerrechte auf
Realrechten. Die Korporation erliess am 14. November 2000 ein total revidiertes
Korporationsreglement; der Regierungsrat des Kantons Luzern genehmigte das
Reglement am 18. Dezember 2001. Gestützt auf das neue Reglement von 2000/2001
stellte der Korporationsrat am 2. April 2002 fest, der frühere Hof A.________
bestehe nicht mehr und das zugehörige Realrecht sei erloschen. Mit Eingabe vom
30. März 2005 beantragte X.________ beim Korporationsrat, den Hof A.________
wieder in das Verzeichnis der Korporationsbürgerrechte aufzunehmen. Der
Korporationsrat wies das Gesuch mit Entscheid vom 4. September 2006 ab. Diesen
Entscheid bestätigte der Korporationsrat am 7. November 2006 auf Einsprache von
X.________ hin.
B.
X.________ focht den kommunalen Einspracheentscheid mit Verwaltungsbeschwerde
beim Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern (im Folgenden: JSD)
an. Mit Beschluss vom 26. August 2008 nahm der Regierungsrat die Eingabe als
Stimmrechtsbeschwerde entgegen und wies sie ab.
C.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhebt X.________ mit Eingabe vom 29.
September 2008 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und
die Rückweisung der Sache an das JSD. Eventualiter sei vom Bundesgericht direkt
über den Bestand des streitigen Realrechts und über die Eintragung im
Verzeichnis der Bürgerrechte zu entscheiden.
Die Korporation Horw stellt den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten; eventualiter sei diese an die zuständige Instanz zu überweisen; im
Eintretensfall sei die Beschwerde abzuweisen. Das JSD ersucht namens des
Regierungsrats um Abweisung der Beschwerde; ebenso sei der Eventualantrag der
Korporation Horw abzuweisen. X.________ lässt sich mit Eingabe vom 28. Januar
2009 zu den Eingaben von Korporation und JSD vernehmen; dabei hält sie an ihren
Anträgen fest. Die eingegangenen Stellungnahmen sind den Verfahrensbeteiligten
gegenseitig zur Kenntnisnahme zugestellt worden.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde
von Amtes wegen (vgl. Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 134 II 137 E. 1 S. 138).
1.1 Anlass zu der Beschwerde gab die Auseinandersetzung über ein Bürgerrecht in
der Korporationsgemeinde Horw. Diese Korporation ist eine öffentlich-rechtliche
Körperschaft. Im Kanton Luzern sind die traditionellen Körperschaften im Sinne
von Art. 59 Abs. 3 ZGB dem kantonalen öffentlichen Recht unterworfen (vgl.
DENIS PIOTET, in: Schweizerisches Privatrecht, Bd. I/2 [Ergänzendes kantonales
Recht], 2001, N. 291). § 7 des kantonalen Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober
1988 (StRG/LU; SRL Nr. 10) unterscheidet Personal-, Real- und gemischte
Korporationsgemeinden. Hier geht es um eine gemischte Korporation.
In BGE 134 I 257 hatte das Bundesgericht eine Streitigkeit über den Bestand
eines Bürgerrechts in einer Korporation im Kanton Schwyz zu beurteilen. Dort
ging es um die Frage, ob das Bürgerrecht durch Abstammung vermittelt worden
war; es standen familienrechtliche Fragestellungen im Vordergrund. Wegen des
engen Bezugs der Auseinandersetzung zum Zivilrecht behandelte das Bundesgericht
das Rechtsmittel als Beschwerde in Zivilsachen.
Im vorliegenden Fall leitet die Beschwerdeführerin ihr Bürgerrecht aus einem
Hofrecht ab. Es ist eine Frage des kantonalen öffentlichen Rechts, inwiefern
mit einem solchen Realrecht ein Bürgerrecht in einer Korporationsgemeinde
verbunden ist. Mithin handelt es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 BGG. Der Regierungsrat als Vorinstanz hat
die Auseinandersetzung als Stimmrechtssache behandelt; auch hiergegen richtet
sich die Beschwerde an das Bundesgericht. Die Beschwerdeführerin macht keine
Verletzung politischer Rechte im Sinne von Art. 82 lit. c BGG geltend.
Insgesamt ist das Rechtsmittel als Beschwerde im Sinne von Art. 82 lit. a BGG
entgegenzunehmen.
1.2 Es liegt kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG vor; insbesondere lässt sich
der vorliegende Fall nicht einem Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung
im Sinne von Art. 83 lit. b BGG gleichstellen. Die Beschwerdeführerin ist
Adressatin des angefochtenen Entscheids; sie ist als Eigentümerin der
streitbetroffenen Liegenschaften zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG).
1.3 Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen
Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Kantone haben zwar
gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des
Bundesgerichts einzusetzen. Diese Bestimmung kommt aber im vorliegenden
Verfahren nicht zum Tragen, weil Art. 130 Abs. 3 BGG den Kantonen in dieser
Hinsicht eine Übergangsfrist bis Ende 2008 einräumt. Der angefochtene Entscheid
wurde vor Ablauf dieser Frist gefällt.
1.4 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die Beschwerdeschrift leide unter einem
wesentlichen Formmangel. Die von der Beschwerdeführerin ohne Vertretung
eingereichte Beschwerde sei nicht rechtsgültig unterzeichnet. Statt einer
Unterschrift finde sich am Ende der Eingabe nur ein Handzeichen. Überdies sei
über die betagte und gebrechliche Beschwerdeführerin eine Beistandschaft
errichtet worden. Es ist richtig, dass bei ihr eine kombinierte Vertretungs-
und Verwaltungsbeistandschaft angeordnet worden ist; das Bundesgericht hat die
Ergreifung dieser vormundschaftlichen Massnahme geschützt (Urteil 5A_588/2008
vom 17. November 2008 E. 3.3.2). Die Beschwerdeführerin hat eingeräumt, dass
sie die Beschwerde an das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren durch ihren
Sohn verfassen liess; dieser ist nicht ihr Beistand. Es liegen jedoch keine
Anhaltspunkte vor, dass die Prozessfähigkeit der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Zusammenhang zu bezweifeln wäre. Insbesondere belegt der Umstand,
dass sich die Beschwerdeführerin eines Handzeichens statt einer Unterschrift
bedient, in keiner Weise, dass sie nicht mehr in der Lage wäre, ihre Sachen
selbst zu führen. Im Übrigen bestreitet die Beschwerdegegnerin weder die
Echtheit des Handzeichens noch die Identität der damit unterzeichnenden Person.
Unter diesen Umständen vermag es der Beschwerdeführerin nicht zu schaden, dass
eine öffentliche Beglaubigung des Zeichens, die für dessen Authentizität bürgt,
fehlt. Die Eingabe gilt als rechtsgültig unterzeichnet. Auf die form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
Nach der Beschwerdeführerin war der Regierungsrat weder zuständig, den
angefochtenen Entscheid zu fällen, noch hat er dabei im richtigen
Rechtsmittelverfahren entschieden.
2.1 Zunächst ist eine Übersicht über die einschlägigen Vorschriften des
Korporationsreglements von 2000/2001 (KR) zu geben. Gemäss § 30 KR ersetzt
dieser Erlass ein Korporationsreglement von 1991. Nach dem angefochtenen
Entscheid erkannte die frühere Regelung dem Hof A.________ wie auch weiteren
Höfen ausdrücklich Realhofrechte zu. Mit der Vorlage eines
Rechtsmittelentscheids des Luzerner Regierungsrats vom 28. April 1992 hat die
Beschwerdeführerin glaubhaft gemacht, dass sich die Anerkennung eines
Realrechts in der Korporation Horw zugunsten des Hofs A.________ bis ins 19.
Jahrhundert zurückverfolgen lässt. Anstelle einer Aufzählung von
realberechtigten Höfen in den altrechtlichen Korporationsreglementen ist nun in
§ 10 KR eine allgemein gehaltene Definition des Begriffs "Hof" verankert; diese
Bestimmung soll als neue Grundlage für die Erfassung der realberechtigten Höfe
dienen. § 12 KR bestimmt, dass der Korporationsrat förmlich festzustellen hat,
wenn ein berechtigter Hof die Hofeigenschaft verliert (Abs. 1 und 2); sofern
die fehlende Hofeigenschaft binnen der reglementarisch festgelegten Frist nicht
wieder hergestellt ist, so hat der Korporationsrat das Realrecht als erloschen
zu erklären (Abs. 3). § 13 KR regelt das Verzeichnis der
Korporationsbürgerrechte, das der Korporationsrat zu erstellen und nachzuführen
hat. § 14 KR sieht ein Verfahren zur Bereinigung dieses Verzeichnisses vor.
2.2 Der Regierungsrat hat erläutert, das fragliche Realrecht bilde hier als
solches gar nicht Streitgegenstand. Darüber habe der Korporationsrat im
Einspracheentscheid nicht befunden. Ob das Realrecht bestehe, sei lediglich als
Vorfrage im Hinblick auf die Eintragung in das Bürgerrechtsverzeichnis zu
entscheiden gewesen. Bei diesem Verzeichnis handle es sich um das Stimmregister
der Korporation. Entscheide über die Eintragung im Stimmregister unterlägen
gemäss § 12 in Verbindung mit § 159 StRG/LU der kantonalen
Stimmrechtsbeschwerde. Beschwerdeinstanz sei der Regierungsrat (vgl. § 158 StRG
/LU). Somit stamme der angefochtene Entscheid von der zuständigen Instanz und
sei im gesetzlich vorgesehenen Beschwerdeverfahren gefällt worden.
2.3 Beide Parteien halten - insoweit übereinstimmend - die verfahrensrechtliche
Sichtweise des Regierungsrats für verfehlt. Ihrer Meinung nach beschlägt die
Angelegenheit zur Hauptsache die Frage, ob das Realrecht erloschen sei. Die
Verweigerung des Eintrags im Bürgerrechtsverzeichnis sei nur die Folge davon.
Die Beschwerdeführerin beansprucht, ihre Auseinandersetzung mit der
Beschwerdegegnerin sei auf kantonaler Ebene als ordentliche
Verwaltungsstreitsache zu behandeln. Die Beschwerdegegnerin zieht einen
Vergleich zur Anfechtung von Entscheiden über den Verlust des Bürgerrechts in
einer Personalkorporation. Bei den letztgenannten Entscheiden stehe gestützt
auf § 30 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 35 Abs. 1 des kantonalen
Bürgerrechtsgesetzes in der bis Ende 2008 geltenden Fassung die
Verwaltungsbeschwerde gemäss der Verwaltungsrechtspflegegesetzgebung zur
Verfügung. Zwar enthalte das kantonale Bürgerrechtsgesetz keine Vorschriften
für Realkorporationen bzw. Realrechte. Es sei jedoch nicht einzusehen, weshalb
diesbezüglich etwas anderes gelten solle. Daher sei die Rechtsmittelbelehrung
des Korporationsrats korrekt gewesen; diese wies auf die Möglichkeit einer
Verwaltungsbeschwerde an das JSD hin.
2.4 Bei diesem Rügenkomplex wirft die Beschwerdeführerin dem Regierungsrat eine
willkürliche Rechtsanwendung vor. Sie ruft dabei Art. 5 BV und § 2 der Luzerner
Kantonsverfassung vom 17. Juni 2007 (KV/LU; SR 131.213) an. Das Willkürverbot
ist in Art. 9 und nicht in Art. 5 BV verankert (vgl. allgemein zum Verbot
willkürlicher Rechtsanwendung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung BGE
134 I 140 E. 5.4 S. 148, 263 E. 3.1 S. 265 f.; je mit Hinweisen). Die
unrichtige Bezeichnung der Bundesverfassungsbestimmung gereicht der
Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil. Gemäss § 2 KV/LU ist das Recht Grundlage
und Schranke staatlichen Handelns (Abs. 1); staatliches Handeln muss im
öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Abs. 2); staatliche
Organe und Private haben nach Treu und Glauben zu handeln (Abs. 3). Es kann
offen bleiben, inwiefern es sich bei den in § 2 KV/LU verankerten Rechtssätzen
um verfassungsmässige Rechte handelt. Die Beschwerdeführerin tut nicht dar,
dass § 2 KV/LU im vorliegenden Zusammenhang eine weitergehende Bedeutung als
das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV aufweist.
2.5 Der Regierungsrat hat den Einspracheentscheid des Korporationsrats als
Entscheidung über die Eintragung in das Bürgerrechtsverzeichnis im Sinne von §
14 KR verstanden. Folgerichtig hat er diesen erstinstanzlichen Entscheid einem
Entscheid über die Eintragung ins Stimmregister im Sinne von § 12 und § 159
StRG/LU gleichgestellt. Hingegen ergibt sich aus dem Dispositiv des
Einspracheentscheids Folgendes: Der Korporationsrat verweigerte nicht nur den
Eintrag in das fragliche Verzeichnis. Er stellte ausserdem förmlich fest, dass
der frühere Hof A.________ nicht mehr bestehe und das zugehörige Realrecht vor
Inkrafttreten des neuen Korporationsreglements erloschen sei. Einen
entsprechenden Feststellungsentscheid über das Erlöschen des Realrechts hatte
der Korporationsrat bereits am 2. April 2002 getroffen; darauf wird in den
Erwägungen des Einspracheentscheids hingewiesen. Dennoch hat der
Korporationsrat die Angelegenheit im Einspracheentscheid ohne Einschränkungen
erneut inhaltlich geprüft. Auch wenn in den Erwägungen dieses
Einspracheentscheids keine ausdrückliche Zuordnung zu den §§ 12 und 14 KR
erfolgte, lässt sich das Dispositiv nicht anders deuten, als dass dieser
Entscheid auf einer Kombination beider Bestimmungen beruhte. Insbesondere wurde
dort in einem Atemzug der Verlust der Hofeigenschaft und das Erlöschen des
Realrechts im Sinne von § 12 Abs. 2 und 3 KR festgehalten. Der Streit um den
Bestand des Realrechts bildet allerdings nicht nur einen eigenständigen
Teilpunkt neben dem Registereintrag. Richtig betrachtet handelt es sich beim
Fortbestand des Realrechts um die Hauptfrage, die im kantonalen
Rechtsmittelverfahren zu beurteilen war. Es ist demzufolge willkürlich, dass
der Regierungsrat die Angelegenheit bloss als Stimmrechtssache eingestuft hat.
Es hilft dem Regierungsrat nichts, wenn er zu seiner Rechtfertigung in diesem
Punkt eine rechtswissenschaftliche Dissertation ins Feld führt (JUDITH
PETERMANN, Die luzernischen Korporationsgemeinden, 1994, S. 331 ff.). Die
zitierte Literaturstelle enthält keine konkreten Äusserungen zu der hier
betroffenen Problematik.
2.6 Hinzu kommt Folgendes: Bei den Nutzungsrechten, die mit einem Realrecht im
Sinne des kantonalen Rechts verbunden sind, handelt es sich um ehehafte bzw.
wohlerworbene Rechte (vgl. PETERMANN, a.a.O., S. 178 f.; vgl. allgemein zu den
verfassungsrechtlichen Schutzgarantien für wohlerworbene Rechte BGE 128 II 112
E. 10a S. 125). Das JSD namens des Regierungsrats wirft vor Bundesgericht ein,
mit dem Entscheid des Korporationsrats sei der Beschwerdeführerin kein
wohlerworbenes Recht entzogen worden. Das Realrecht des Hofs A.________ sei
bereits vorgängig erloschen; der Korporationsrat habe bloss den Untergang des
Realrechts festgestellt. Dies ändert nichts daran, dass ein Entscheid über den
Verlust eines behaupteten, wohlerworbenen Rechts im Streit liegt. Bei einem
Eingriff in wohlerworbene Rechte geht es um eine Zivilrechtsstreitigkeit im
Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. BGE 119 Ia 154 E. 5c S. 162 mit Hinweisen).
Folglich besitzt die Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang einen
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung im Sinne von Art. 30 Abs. 1 BV. Zu Recht
beanstandet sie - wenn auch beiläufig -, dass dieser Anspruch mit der
behördlichen Umdeutung der Angelegenheit in eine Stimmrechtssache verletzt
worden ist. Denn § 166 Abs. 2 StRG/LU in der bis Ende 2008 geltenden Fassung
schloss die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Rechtsmittelentscheide über Stimmrechtsbeschwerden aus.
2.7 Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, als erste Gerichtsinstanz über den
Bestand des umstrittenen Realrechts zu befinden. Dies führt zur Aufhebung des
angefochtenen Entscheids. Um Weiterungen zu vermeiden, ist der kantonale
Rechtsmittelweg im vorliegenden Verfahren festzulegen. Gestützt auf Art. 107
Abs. 2 BGG ist das Bundesgericht im Rahmen einer Rückweisung befugt, die Sache
direkt der zuständigen Instanz zuzuweisen (vgl. Urteil 4A_237/2007 vom 28.
September 2007 E. 6, nicht publ. in BGE 133 III 645).
2.8 Beim gegenwärtigen Stand des kantonalen Verfahrens erweist sich einzig die
kantonale Verwaltungsbeschwerde als das richtige Rechtsmittel. So sieht auch §
12 Abs. 4 KR vor, dass der Einspracheentscheid des Korporationsrats betreffend
den Verlust eines Realrechts mit Verwaltungsbeschwerde anfechtbar ist. Diese
Reglementsbestimmung ist mit § 6 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 142 Abs. 1
lit. b des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 3. Juli 1972 (VRG/LU;
SRL Nr. 40) vereinbar. § 14 Abs. 3 KR enthält ebenfalls eine Vorschrift über
den Rechtsmittelzug; nach dieser allgemein gehaltenen Bestimmung ist der
diesbezügliche Einspracheentscheid mit den Rechtsmitteln des kantonalen Rechts
anfechtbar. § 14 KR steht somit im vorliegenden Zusammenhang nicht entgegen,
dass der in § 12 Abs. 4 KR aufgeführten Beschwerdemöglichkeit zum Durchbruch
verholfen wird. Der Rechtsmittelzug geht daher vom Korporationsrat an das JSD
als das sachlich zuständige Departement. Gemäss § 148 lit. c VRG/LU unterliegt
der Beschwerdeentscheid der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Zwar behalten § 7 Abs. 2, § 142 Abs. 2 und § 148 lit. c VRG/LU abweichende
kantonale Spezialregelungen vor. Das Vorliegen derartiger Regelungen ist aber
nicht ersichtlich. Wie gezeigt, fällt vorliegend insbesondere die kantonale
Stimmrechtsbeschwerde ausser Betracht. Was das kantonale Bürgerrechtsgesetz
betrifft, hat der Regierungsrat vor Bundesgericht bestätigt, dass dieser Erlass
im vorliegenden Zusammenhang nicht direkt anwendbar ist.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene
Entscheid aufzuheben. Es ist festzuhalten, dass das JSD beim gegenwärtigen
Stand des zwischen den Parteien hängigen Verfahrens zur Behandlung der
Streitsache (Verwaltungsbeschwerde) zuständig ist. An diese Instanz ist das
Verfahren zurückzuweisen.
Der unterliegenden Beschwerdegegnerin sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen,
weil sie keine Vermögensinteressen verfolgt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die
obsiegende Beschwerdeführerin ist nicht anwaltlich vertreten. Sie macht keine
besonderen persönlichen Aufwendungen für das bundesgerichtliche Verfahren
geltend. Praxisgemäss ist ihr deshalb keine Entschädigung zuzusprechen (vgl.
Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S. 446).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats des Kantons
Luzern vom 26. August 2008 wird aufgehoben.
2.
Es wird festgestellt, dass das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons
Luzern beim gegenwärtigen Stand des zwischen den Parteien hängigen Verfahrens
zur Behandlung der Streitsache (Verwaltungsbeschwerde) zuständig ist.
3.
Die Sache wird zur Durchführung des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens an das
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern zurückgewiesen.
4.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
5.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Regierungsrat sowie dem Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet