I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.449/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_449/2008 /biz
Sentenza del 17 ottobre 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Parti
A.________,
B.________SA,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. Yasar Ravi,
contro
Municipio di X.________,
opponente, patrocinato dall'avv. Luca Pagani,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Oggetto
restituzione dell'effetto sospensivo,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la decisione emanata il 22 agosto
2008 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 23 novembre 2004 il Municipio di X.________ ha rilasciato una licenza
edilizia per un esercizio pubblico (11 camere da affittare) denominato
C.________: nell'immobile si trova pure un locale notturno e un bar. L'edificio
è ubicato nella zona residenziale semiestensiva, nella quale è permessa la
costruzione di abitazioni, alberghi e ristoranti, stabili commerciali
amministrativi e artigianali con un'attività non molesta: è per contro vietata
qualsiasi forma di immissione molesta. Il 28 aprile 2008, alla D.________SA,
proprietaria dell'immobile, è stata rilasciata la patente per l'esercizio
pubblico costituito dalle camere in questione. Quale gestore figura la
B.________SA, mentre la gerenza è stata assunta da A.________.
B.
Il 27 maggio 2008 il Comando della polizia cantonale ha trasmesso al Municipio
di X.________ una copia del rapporto di esecuzione dei controlli, effettuati il
7 febbraio 2006 e il 3 marzo 2008 nei citati esercizi pubblici dal
distaccamento speciale della Polizia cantonale preposto alla prevenzione della
tratta e dello sfruttamento degli esseri umani. Dal rapporto risulta che nei
primi due mesi del 2008 le camere sono state locate unicamente a giovani donne
straniere sole, due delle quali erano state condannate per l'esercizio illecito
della prostituzione. Richiamando questo rapporto, il 18 giugno 2008 il
Municipio, ritenuta la presenza di un cambiamento di destinazione non
autorizzato e non autorizzabile a posteriori, ha ordinato alla D.________SA,
rispettivamente alla B.________SA e a A.________ di sospendere immediatamente
l'esercizio della prostituzione nelle camere da locare e di ripristinare l'uso
autorizzato con la citata licenza del 2004. Il Municipio ha rilevato un
evidente contrasto tra la destinazione abitativa autorizzata e quella
instaurata abusivamente, ritenuta inconciliabile con la funzione essenzialmente
residenziale della zona, poiché fonte di immissioni moleste. La decisione è
stata dichiarata immediatamente esecutiva: a un eventuale ricorso è stato tolto
preventivamente l'effetto sospensivo.
C.
I due gerenti sono insorti al Consiglio di Stato del Cantone Ticino postulando,
in via provvisionale, di conferire l'effetto sospensivo al gravame. Con
decisione del 23 luglio 2008 il Presidente del Governo cantonale ha respinto la
domanda provvisionale, ritenendo che l'interesse pubblico all'immediata
esecutività del contestato provvedimento prevalesse sui loro. Adito dagli
insorgenti, con giudizio del 22 agosto 2008, il Tribunale cantonale
amministrativo ne ha respinto il ricorso.
D.
Avverso questa sentenza A.________ e la B.________SA presentano, il 24
settembre 2008, un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale. Chiedono di annullarla e di rinviare la causa alla Corte cantonale
per nuovo giudizio.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può
essere esaminato nel merito (DTF 134 IV 36 consid. 1).
1.2 Il ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 lett. a
LTF, tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e diretto contro una decisione resa da
un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF) è, sotto
questi aspetti, ammissibile.
1.3 I ricorrenti, tenuti a dimostrare la loro legittimazione (art. 42 cpv. 1 e
2 LTF; DTF 133 II 353 consid. 1), non si esprimono al riguardo. Certo, essi
hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore e la decisione
municipale è rivolta anche nei loro confronti, per cui - di massima - si
potrebbe ritenere ch'essi siano particolarmente toccati dalla decisione
impugnata e abbiano un interesse degno di protezione al suo annullamento (art.
89 cpv. 1 lett. a-c LTF). Nella fattispecie, come si vedrà, è tuttavia dubbio
se essi abbiano nondimeno un vantaggio pratico all'annullamento o alla modifica
della decisione impugnata (DTF 133 II 400 consid. 2.2). Visto l'esito del
gravame e ricordato che di massima sono legittimate a impugnare la decisione
incidentale tutte le persone che hanno presentato un ricorso al quale è stato
revocato l'effetto sospensivo, indipendentemente dalla loro legittimazione nel
merito (DTF 129 II 286 consid. 1.3), la questione non dev'essere esaminata
oltre.
2.
2.1 La decisione con la quale l'autorità accorda o nega l'effetto sospensivo a
un ricorso diretto contro il rilascio di una licenza edilizia è una decisione
incidentale, come a ragione rilevato dai ricorrenti (DTF 134 I 83 consid. 3.1
pag. 87). Eccettuati i casi disciplinati dall'art. 92 LTF, il ricorso contro
siffatte decisioni, notificate separatamente, è ammissibile unicamente se
possono causare un pregiudizio irreparabile o se l'accoglimento del ricorso
comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una
procedura probatoria defatigante o dispendiosa (art. 93 cpv. 1 lett. a e b
LTF). L'adempimento di quest'ultima condizione non è addotto dai ricorrenti né
esso è ravvisabile in concreto.
2.2 Si è per esempio in presenza di un pregiudizio irreparabile quando
nell'ambito dell'esame di un ordine di demolizione nella valutazione dei
contrapposti interessi appare che tale provvedimento potrebbe rivelarsi
sproporzionato: in tal caso, il rifiuto di concedere l'effetto sospensivo è
suscettibile di causare un danno irreparabile (DTF 116 Ia 177 consid. 2b; cfr.
anche DTF 120 Ia 260 consid. 2b pag. 264; DTF 117 Ia 247 consid. 1 e 3,
pregiudizio irreparabile negato nel caso di una baracca provvisoria costruita
durante la procedura e che poteva essere eliminata senza costi eccessivi in
caso di accoglimento del ricorso).
2.3 Circa il pregiudizio irreparabile, i ricorrenti richiamano la
giurisprudenza relativa all'art. 93 LTF applicabile nell'ambito del ricorso in
materia civile, dove il Tribunale federale ha considerato che il pregiudizio
irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF dev'essere di carattere
giuridico, come sotto l'egida dell'art. 87 cpv. 2 OG, dove un pregiudizio di
mero fatto non era considerato irreparabile (DTF 133 III 629 consid. 2.3.1;
sentenza 4A_137/2008 dell'11 aprile 2008 consid. 2.1). Anche nel quadro del
ricorso in materia penale il pregiudizio irreparabile dev'essere di natura
giuridica (DTF 133 IV 139 consid. 4, concernente la mancata concessione
dell'effetto sospensivo).
2.4 Certo, l'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF riprende la regola dell'art. 87 cpv. 2
OG applicabile in materia di ricorso di diritto pubblico (Messaggio concernente
la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale del 28 febbraio
2001, FF 2001 pag. 3890). Secondo la giurisprudenza relativa all'art. 87 cpv. 2
OG, un pregiudizio era irreparabile quando era suscettibile di provocare un
danno di natura giuridica che una decisione favorevole nel merito non avrebbe
permesso di eliminare completamente, segnatamente con il giudizio finale (DTF
131 I 57 consid. 1 pag. 59). Per contro, nell'ambito del ricorso di diritto
amministrativo, l'impugnazione di una decisione incidentale o pregiudiziale non
richiedeva l'esistenza di un danno di natura giuridica (art. 45 vPA in
relazione con gli art. 97 OG e 5 PA; cfr. DTF 130 II 149 consid. 1.1 pag. 153;
120 Ib 97 consid. 1c pag. 100 e rinvii).
2.5 Ciò premesso, taluni autori sostengono che in materia amministrativa un
pregiudizio di fatto sarebbe sufficiente (in questo senso: Felix Uhlmann in:
Basler Kommentar - Bundesgerichtsgesetz, Basilea 2008, n. 4 all'art. 93; Heinz
Aemisegger, Der Beschwerdegang in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in
Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (ed.), Die Reorganisation der
Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, San Gallo 2006,
pag. 126; cfr. DTF 133 V 477 consid. 5.2 pag. 483).
La questione non deve essere ulteriormente approfondita, poiché in concreto i
ricorrenti non subiscono, come si vedrà, né un danno di natura giuridica né
fattuale.
3.
3.1 La Corte cantonale ha ricordato che secondo l'art. 21 cpv. 4 della legge
ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm),
le decisioni provvisionali sono immediatamente esecutive: in tale, ambito, la
prevalenza dell'interesse pubblico a una loro immediata esecutività sul
contrapposto interesse di chi ne è gravato è infatti presunta per legge.
L'interessato può nondimeno chiedere al presidente dell'autorità di ricorso di
concedere l'effetto sospensivo, ma ciò, hanno rilevato i giudici cantonali,
entra in considerazione soltanto in casi eccezionali, perché tale misura
equivale in sostanza all'accoglimento nel merito dell'impugnativa. Essi hanno
poi stabilito che in materia edilizia l'ordine di cessare immediatamente
l'utilizzazione non autorizzata di un edificio può essere paragonato all'ordine
di sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia ai
sensi dell'art. 42 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE);
l'ordine di adeguare l'uso di un'opera edilizia alla destinazione prevista
dalla licenza accordata è riconducibile semmai, sempre secondo i giudici
cantonali, a un provvedimento di ripristino retto dall'art. 43 LE, che esige
anch'esso di ristabilire l'uso autorizzato.
3.2 Il Tribunale amministrativo ha ritenuto che l'ordine di sospendere
l'esercizio della prostituzione nelle camere da locare costituisce una misura,
fondata sull'ordinamento edilizio, volta a imporre la cessazione di
un'utilizzazione dell'immobile non conforme alla destinazione autorizzata. Ha
inoltre stabilito che il provvedimento cautelare è immediatamente esecutivo
giusta l'art. 21 cpv. 4 LPamm, per cui la criticata decisione municipale di
togliere l'effetto sospensivo ha valore meramente declaratorio. Esso ha poi
ritenuto corretta la decisione del Presidente del Consiglio di Stato, poiché
l'interesse pubblico a impedire che nelle more del procedimento di ricorso le
camere vengano utilizzate abusivamente ai fini dell'esercizio della
prostituzione prevale sull'interesse dei ricorrenti.
3.3 Le decisioni sull'effetto sospensivo costituiscono decisioni in materia di
misure cautelari. I ricorrenti possono far valere pertanto solo la violazione
di diritti costituzionali (art. 98 LTF). Essi devono quindi, conformemente alla
previgente prassi relativa al ricorso di diritto pubblico (art. 90 cpv. 1 lett.
b OG) dimostrare in maniera chiara e dettagliata in che modo siffatti diritti
sarebbero stati lesi (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 I 83 consid. 3.2; 134 II 192
consid. 1.5; 133 III 393 consid. 6). L'atto ricorsuale non adempie chiaramente
tali presupposti.
3.4 I ricorrenti insistono infatti soltanto sulla circostanza d'aver sempre
contestato che presso l'esercizio pubblico in questione si esercitasse la
prostituzione: al loro dire, una siffatta attività non risulterebbe dagli
elementi probatori agli atti. Essi sostengono nondimeno che la mancata
concessione dell'effetto sospensivo al ricorso potrebbe comportare il rischio
di sospendere l'attività dell'esercizio pubblico, potendo causare loro un
pregiudizio "non indifferente".
3.5 Ora mal si comprende, e i ricorrenti non tentano di spiegarlo, quale
pregiudizio attuale e concreto subirebbero. Essi aggiungono semplicemente che
intenderebbero evitare che il Tribunale federale neghi l'effetto sospensivo
"per poi riscontrare, in un secondo tempo, ad attività ormai sospesa, che
nell'esercizio pubblico non veniva esercitata la prostituzione". Affermano, che
negando l'effetto sospensivo si sospenderebbe un'attività di esercente, la
quale in un secondo tempo si rivelerebbe conforme alla destinazione della zona.
Invocano inoltre la libertà economica. Al riguardo essi disattendono che, come
a ragione stabilito dal Tribunale amministrativo, l'immediata esecutività del
criticato ordine di ripristinare l'uso autorizzato dell'esercizio pubblico non
arreca loro alcun pregiudizio: in effetti, per darvi seguito, essi non devono
adottare alcun altro provvedimento all'infuori di quelli necessari per impedire
che le camere vengano utilizzate come postribolo, misure alle quali essi sono
già tenuti quali gestori (sulla ponderazione degli interessi nell'esame del
mantenimento o della revoca dell'effetto sospensivo a un ricorso cfr. DTF 129
II 286 consid. 3).
3.6 I ricorrenti non contestano quest'argomentazione, posta - rettamente - a
fondamento del giudizio impugnato. Ora, quando la decisione impugnata, come in
concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti
per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena
l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 133 IV
119).
D'altra parte, il mancato conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso
contro il criticato ordine municipale non impedisce per nulla ai ricorrenti di
utilizzare l'esercizio pubblico in questione conformemente alla licenza
edilizia (uso quale affittacamere), per cui non si comprende, né essi lo
spiegano, perché si esporrebbero al rischio di chiudere completamente la loro
attività. Nelle descritte circostanze non è d'altra parte ravvisabile, come
rettamente ritenuto dalla Corte cantonale, alcuna lesione della loro libertà
economica (art. 27 Cost.), ritenuto ch'essi possono continuare a sfruttare
l'esercizio pubblico conformemente a quanto stabilito nella licenza edilizia,
un'altra utilizzazione dovendo essere semmai autorizzata.
4.
4.1 Ne segue che, in assenza di un pregiudizio irreparabile, il ricorso non può
essere esaminato nel merito. In tale circostanze la censura secondo cui i
ricorrenti non hanno potuto accedere alla documentazione prodotta e replicare
alle osservazioni del Comune, nelle quali esso si esprimeva anche sull'effetto
sospensivo, non possono essere esaminate. Giova nondimeno rilevare che i
ricorrenti, nell'ambito della causa di merito tutt'ora pendente, sulla base
delle garanzie di un processo equo derivanti dall'art. 29 cpv. 2 Cost. e 6 n. 1
CEDU (diritto di essere sentito e di replica) hanno chiaramente la facoltà di
prendere conoscenza di ogni presa di posizione inoltrata al Tribunale cantonale
amministrativo e di potersi esprimere al proposito, indipendentemente dalla
circostanza che contenga o no argomenti di fatto o di diritto nuovi o che si
presti concretamente a influire sul giudizio (DTF 133 I 300 consid. 4.3, 98
consid. 2.2 e 2.3). Il diritto di replica fondato sull'art. 29 cpv. 2 Cost.
vale per tutte le procedure giudiziarie, comprese quelle che non rientrano nel
campo di applicazione dell'art. 6 n. 2 CEDU (DTF 133 I 100 consid. 4.6).
Infine, le censure di merito rivolte contro la contestata risoluzione
municipale esulano d'altra parte dall'oggetto del litigio, non essendo ancora
state oggetto di giudizio nella sede cantonale.
4.2 Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 17 ottobre 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Crameri