I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.448/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_448/2008
Urteil vom 13. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Reeb, Raselli, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf Schwager,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Beschwerdegegner, vertreten durch das
Finanzdepartement des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Öffentlich-rechtliche Klage,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. August 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
Im sog. Kulturgüterstreit ersuchte die St. Galler Kantonsregierung den Kanton
Zürich im Jahr 1996 um Verhandlungen über die Rückgabe von Gegenständen; diese
waren 1712, im Verlaufe des zweiten Villmergerkriegs, aus der Stiftsbibliothek
St. Gallen nach Zürich verbracht worden. Die an der Universität St. Gallen
tätigen Professoren X.________, A.________ und B.________ erstellten im Jahr
2002 ein Rechtsgutachten zu dieser Thematik. Das Gutachten war von der
Regierung und dem katholischen Kollegium des Kantons St. Gallen in Auftrag
gegeben worden; es bildete eine Grundlage ihrer Rechtsposition. Ab November
2003 fanden unter der Leitung des Vorstehers des Eidgenössischen Departements
des Innern (EDI) Verständigungsverhandlungen zwischen den beiden Kantonen
statt.
Auf der st. gallischen Seite wurde für die Vor- und Nachbereitung der
Vermittlungsverhandlungen ein "Back Office" institutionalisiert. Zu den
Sitzungen dieses Gremiums wurde jeweils auch Prof. Dr. X.________ eingeladen;
er war indessen nicht Mitglied der Verhandlungsdelegation. Am 5. März 2004
unterzeichnete Prof. Dr. X.________ ein "Commitment" mit folgendem Inhalt: Es
wurde festgeschrieben, dass Prof. Dr. X.________ als Konsulent des Back Office
beigezogen werde und er dafür einschlägige Dokumente zur vertraulichen und
persönlichen Benützung erhalte. Sodann erklärte er ausdrücklich, bei direkten
Kontakten zu Verhandlungsteilnehmenden des Kantons Zürich, zu Verantwortlichen
des Bundes, zu aussenstehenden Dritten oder zu Medien in der Sache selbst nicht
zu intervenieren oder Aussagen dazu zu machen. Vorbehalten wurden
Ermächtigungen des Back Office im Einzelfall. Schliesslich wurde festgehalten,
dass Prof. Dr. X.________ für die Mitwirkung in diesem Rahmen keine
Entschädigung ausgerichtet werde.
B.
Auf den 18./19. März 2005 war eine weitere Verhandlungsrunde im
Vermittlungsverfahren angesetzt. Anfangs März 2005 stellte das Departement des
Innern des Kantons St. Gallen Prof. Dr. X.________ die Vereinbarung über die
Erstellung eines Ergänzungsgutachtens zu. Das Gutachten betraf offenbar
völkerrechtliche Gesichtspunkte im Zusammenhang mit der Praxis der Organisation
der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO)
betreffend Welterbestätten. Hintergrund dieser Abklärungen bildete der Umstand,
dass der Stiftsbezirk St. Gallen auf der Liste des Weltkulturerbes aufgeführt
ist, die im Rahmen dieser internationalen Organisation geführt wird. Das
Zusatzgutachten wurde am 15. März 2005 erstattet.
Bereits am 14. Februar 2005 hatte ein damaliger Universitätsassistent von Prof.
Dr. X.________ in dessen Auftrag eine Mail-Anfrage an das UNESCO World Heritage
Committee (WHC; zu deutsch "Komitee für das Erbe der Welt") in Paris gerichtet.
Dieser erkundigte sich im Wesentlichen, inwiefern ein Kanton bei einer
Auseinandersetzung mit einem anderen Kanton, die einen Bezug zu einer Stätte
des Welterbes aufweist, direkt an das WHC gelangen könne. Der Assistent gab zu
erkennen, dass er an der Universität St. Gallen tätig war, und lieferte
zusätzliche Angaben zum Hintergrund seiner Anfrage; er nannte aber insbesondere
den Namen von Prof. Dr. X.________ nicht. Eine Mitarbeiterin des UNESCO World
Heritage Centre beantwortete die Anfrage am 1. März 2005; dabei machte sie
darauf aufmerksam, dass die Angelegenheit der ständigen Delegation der Schweiz
bei der UNESCO zur Information mitgeteilt werde. Der Assistent bat sie
daraufhin am 4. März 2005 per Mail darum, die Weiterleitung möge unterbleiben.
Damit konnte er jedoch nicht verhindern, dass die Schweizer Behörden informiert
wurden.
An der Verhandlungsrunde vom 18./19. März 2005 erfuhren die Kantone über die
Verhandlungsleitung vom Mailverkehr zwischen dem Universitätsassistenten und
der internationalen Stelle.
C.
Die St. Galler Kantonsregierung beriet an ihrer Sitzung vom 19. April 2005 über
das Vorgefallene. Sie beschloss unter anderem, es solle dem Vorsteher des EDI
im Namen der Regierung ein vorbereitetes Schreiben zugestellt werden. Parallel
dazu wurde die Vorsteherin des kantonalen Departements des Innern eingeladen,
Prof. Dr. X.________ ein weiteres, vorbereitetes Schreiben zuzusenden.
Das Schreiben der Regierung an den Vorsteher des EDI wurde mit Datum vom 2. Mai
2005 verschickt; die Behördenmitglieder bzw. leitende Vertreter der
Verhandlungspartner auf der Gegenseite erhielten Kopien. In diesem Schreiben
distanzierte sich die Kantonsregierung in aller Form von der Vorgehensweise und
vom Inhalt der Anfrage des Assistenten von Prof. Dr. X.________. Sie brachte
zum Ausdruck, keine Zweifel an der korrekten Verhandlungsführung der
Vermittlungsdelegation zu hegen. Ausserdem teilte die Kantonsregierung mit,
dass sie Prof. Dr. X.________ im Wiederholungsfall den Vorbehalt rechtlicher
Schritte aus dem Auftragsverhältnis sowie nötigenfalls die Beantragung der
Einleitung eines Disziplinarverfahrens angedroht habe. Prof. Dr. X.________
erhielt erst später, im Rahmen der Akteneinsicht, Kenntnis vom Wortlaut des
Schreibens.
Am 3. Mai 2005 stellte das kantonale Departement des Innern Prof. Dr.
X.________ den vorgenannten, separaten Brief zu. Damit wurde er über die
eingegangene Meldung und die daraus gezogenen Konsequenzen orientiert. Diese
Konsequenzen bestanden zur Hauptsache darin, dass mit sofortiger Wirkung auf
eine beratende Mitwirkung von Prof. Dr. X.________ in der Angelegenheit
verzichtet wurde. Zudem wurde er aufgefordert, alles zu unterlassen, was das
Vermittlungsverfahren beeinträchtigen könne. Für den Wiederholungsfall wurden
rechtliche Schritte aus dem Auftragsverhältnis und nötigenfalls die Einleitung
eines Disziplinarverfahrens vorbehalten.
Anzumerken ist an dieser Stelle, dass die Verhandlungsdelegationen am 27. April
2006 eine Vereinbarung über die fraglichen Kulturgüter abschlossen.
D.
Prof. Dr. X.________ stellte mit Eingabe vom 20. Februar 2006 den Antrag, die
Kantonsregierung habe förmlich festzustellen, dass die Schreiben vom 2. und 3.
Mai 2005 in verschiedener Hinsicht rechtsverletzend gewesen seien. Insbesondere
behauptete er dabei, das Schreiben der Regierung vom 2. Mai 2005 habe seine
Persönlichkeitsrechte verletzt. Mit Entscheid vom 23. Januar 2007 trat die
Kantonsregierung im Wesentlichen auf die Rechtsbegehren von Prof. Dr.
X.________ nicht ein. Statt dessen verwies sie ihn auf den Weg der
öffentlich-rechtlichen Klage an das Verwaltungsgericht. Diesen Weg beschritt
Prof. Dr. X.________ in der Folge. Wie im Verfahren vor der Kantonsregierung
behielt er sich ausdrücklich Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche in der
Angelegenheit vor. Mit Urteil vom 19. September 2007 wies das
Verwaltungsgericht die öffentlich-rechtliche Klage ab, soweit es darauf
eintrat. Diesen Entscheid zog Prof. Dr. X.________ an das Bundesgericht weiter.
In Gutheissung seiner Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hob
das Bundesgericht mit Urteil vom 24. April 2008 die Dispositiv-Ziffern 3 und
5-7 des Urteils des Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache insoweit zu
neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurück (BGE 134 I 229).
E.
Daraufhin nahm das Verwaltungsgericht das Verfahren wieder auf. Nach
durchgeführter öffentlicher Verhandlung fällte es am 19. August 2008 sein
Urteil; damit wies es die öffentlich-rechtliche Klage ab. Gegen das zweite
verwaltungsgerichtliche Urteil führt Prof. Dr. X.________ beim Bundesgericht
wiederum Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragt im
Wesentlichen die Gutheissung seiner Rechtsbegehren, die er im kantonalen
Klageverfahren gestellt hatte. In diesem Sinne verlangt er die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids; eventuell sei die Sache zu neuer Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kantonsregierung und das Verwaltungsgericht
ersuchen um Abweisung der Beschwerde. In der Replik hält der Beschwerdeführer
an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Eintretensvoraussetzungen sind an sich erfüllt. Auf die Beschwerde kann
unter dem Vorbehalt eingetreten werden, dass die einzelnen Vorbringen zulässig
sind. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung verfassungs- bzw.
konventionsrechtlicher Ansprüche und beanstandet die Sachverhaltsfeststellung
im angefochtenen Entscheid. Derartige Rügen müssen rechtsgenüglich begründet
werden (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. dazu BGE 134 II 244 E. 2.2
S. 246 mit Hinweisen). Diese Anforderung ist bereits im Rahmen der
Beschwerdeschrift bzw. innert der Beschwerdefrist zu erfüllen. Die Ergänzung
der Beschwerde an das Bundesgericht auf dem Weg der Replik ist nur insoweit
statthaft, als die Ausführungen in der Vernehmlassung eines anderen
Verfahrensbeteiligten dazu Anlass geben. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem
Rahmen Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der
Beschwerdefrist hätte erheben können (vgl. BGE 1C_291/2008 vom 17. Dezember
2008 E. 2.2 mit Hinweisen). Ferner lässt es Art. 99 Abs. 2 BGG nicht zu,
erstmals im Verfahren vor Bundesgericht neue Begehren zu stellen. Die Frage der
Zulässigkeit der einzelnen Vorbringen ist im jeweiligen Sachzusammenhang zu
behandeln.
2.
2.1 Mit der Klage, die im kantonalen Verfahren beurteilt wurde, verlangte der
Beschwerdeführer zur Hauptsache die Feststellung der Rechtswidrigkeit der
kantonalen Schreiben vom 2. und 3. Mai 2005. Dabei gliederte er die Klage
thematisch, d.h. nach dem jeweils angerufenen Grundrecht, in einzelne Begehren;
diese Begehren richten sich gegen Auszüge aus einem oder beiden Schreiben. Als
Grundrechte angerufen hat der Beschwerdeführer in diesen Begehren das
Persönlichkeitsrecht, die Wissenschaftsfreiheit und den Anspruch auf
rechtliches Gehör. Weiter forderte er die Feststellung, dass die im Schreiben
vom 3. Mai 2005 ihm gegenüber geäusserte Androhung von Disziplinarmassnahmen
nichtig sei. Zusätzlich verband der Beschwerdeführer das Feststellungsbegehren,
das sich auf den Persönlichkeitsschutz bezieht, mit einem auf Berichtigung
abzielenden Antrag. Danach hätte die Kantonsregierung gerichtlich verpflichtet
werden sollen, den seinerzeitigen Empfängern des Briefs vom 2. Mai 2005
schriftlich mitzuteilen, dass sie die zum Ausdruck gebrachte Androhung
rechtlicher Schritte nachträglich aufgehoben habe. Das Verwaltungsgericht hielt
fest, der Kläger habe seine Rechtsbegehren im zweiten Rechtsgang geändert bzw.
ergänzt. Es liess die Frage offen, ob derartige Änderungen verfahrensrechtlich
zulässig seien, denn es stufte alle Begehren für unbegründet ein.
2.2 Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht vor, mit der Abweisung
der Klage seinerseits gegen die angesprochenen Grundrechte verstossen zu haben.
Im Rahmen der zulässigen Rügen ist diesen Vorwürfen nachzugehen; dabei sind die
drei Sachkomplexe der Klagebegehren (Wahrung des Persönlichkeitsrechts, der
Wissenschaftsfreiheit und des rechtlichen Gehörs im Rahmen dieser Schreiben) zu
erörtern (vgl. E. 3-5 hiernach). Ausdrücklich nicht mehr zur Diskussion stellt
der Beschwerdeführer die Beurteilung des Klagebegehrens, das die angebliche
Nichtigkeit der Androhung von Disziplinarmassnahmen betrifft. Davon ist Vormerk
zu nehmen. Was das bei E. 2.1 hiervor erwähnte reparatorische Begehren angeht,
stellt der Beschwerdeführer vor Bundesgericht neu einen Eventualantrag. Danach
soll anstelle einer Mitteilung durch die Kantonsregierung direkt vom Gericht
ein geeigneter Auszug aus dem Urteilsdispositiv an die Empfänger des Schreibens
vom 2. Mai 2005 zugestellt werden. Mit Blick auf den Ausgang des vorliegenden
Verfahrens kann offen bleiben, inwiefern dieser Eventualantrag nach Art. 99
Abs. 2 BGG zulässig ist. Wie bei E. 3 hiernach darzulegen ist, sind
verfassungsmässige Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers ohnehin nicht
verletzt worden. Deshalb erübrigt es sich zu prüfen, wie den Empfängern des
damaligen Schreibens die Feststellung einer Persönlichkeitsverletzung
mitzuteilen wäre.
2.3 Zusätzlich rügt der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe den
massgeblichen Sachverhalt in einzelnen Punkten ungenügend bzw. unrichtig
festgestellt. Ferner setze sich die Begründung des angefochtenen Entscheids
mangelhaft mit seinen Vorbringen auseinander. Dies verletze nicht nur Art. 97
Abs. 1 BGG, sondern auch seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV). Mit diesen Rügen gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, eine
offensichtlich unrichtige Tatsachenfeststellung durch das Verwaltungsgericht
darzutun, soweit diese Vorwürfe überhaupt rechtsgenüglich begründet sind. Auf
die einzelnen, umstrittenen Tatsachen ist, soweit notwendig, im jeweiligen
Sachzusammenhang einzugehen. Das angefochtene Urteil wahrt ebenfalls den
Anspruch auf eine genügende Entscheidbegründung (vgl. zu diesem Anspruch
allgemein BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; 133 I 270 E. 3.1 S. 277; je mit
Hinweisen). Der Beschwerdeführer wurde mit dem ausführlich begründeten Urteil
hinreichend in die Lage versetzt, dieses sachgerecht anzufechten. Zu Unrecht
wirft der Beschwerdegegner die Frage auf, ob sich das Verwaltungsgericht im
zweiten Rechtsgang noch einmal vollumfänglich mit der Klage auseinanderzusetzen
hatte. Dieses hat richtig erkannt, dass es dazu verpflichtet war.
2.4 In der Replik beklagt der Beschwerdeführer in Ergänzung des bei E. 2.3
hiervor erörterten Rügenkomplexes, es liege kein förmliches Protokoll über die
öffentliche Parteiverhandlung vor. Er verlangt die Edition der Handnotizen der
Gerichtsschreiberin über die Verhandlung. Diese Vorbringen sind verspätet;
darauf kann nicht eingetreten werden.
3.
In der Sache selbst rügt der Beschwerdeführer primär eine Missachtung seines
verfassungsrechtlichen Persönlichkeitsschutzes. Er beruft sich dabei auf die
persönliche Freiheit (Art. 10 BV), den Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV)
sowie auf Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II. Damit wehrt sich der
Beschwerdeführer dagegen, dass das Verwaltungsgericht den folgenden Abschnitt
aus dem Schreiben der Kantonsregierung vom 2. Mai 2005 nicht als ehr- bzw.
persönlichkeitsverletzend betrachtet hat:
"Die Regierung hat Prof. X.________ angedroht, dass sie sich - sollte sich ein
solches oder ähnliches Vorkommnis wiederholen - rechtliche Schritte aus dem die
gutachterliche Tätigkeit betreffenden Auftragsverhältnis vorbehält und
nötigenfalls die Einleitung eines Disziplinarverfahrens beantragen wird."
3.1 Art. 13 Abs. 1 BV gewährt einen Anspruch auf Achtung des Privatlebens.
Staatliche Organe werden mit dieser Bestimmung unter anderem verpflichtet, die
Würde, die Ehre und den guten Ruf von Personen nicht zu verletzen. Insofern
kommt der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV sowie dem Gehalt von
Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II keine darüber hinausgehende Bedeutung zu
(vgl. die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl
1997 I 152). Dem verfassungsrechtlichen Schutz der Ehre lässt sich auch die von
einer Behörde verursachte Beeinträchtigung des beruflichen oder
gesellschaftlichen Ansehens einer Person zuordnen (vgl. BGE 107 Ia 52 E. 3c S.
57; Urteile 2P.259/1997 vom 15. Mai 1998 E. 4d, in: EuGRZ 1999 S. 53; 2A.312/
2004 vom 22. April 2005 E. 4.3).
3.2 In der konkreten Umsetzung auf den vorliegenden Fall hat das
Verwaltungsgericht die Regelung von Art. 28 ff. ZGB über den privatrechtlichen
Persönlichkeitsschutz analog angewendet. Demgegenüber fordert der
Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht hätte anhand der Vorgaben von Art. 36
BV für die Einschränkung von Grundrechten vorgehen müssen. Dabei räumt er
selber ein, die Kantonsregierung habe über eine genügende gesetzliche Grundlage
verfügt. Er bestreitet aber ein öffentliches Interesse an den fraglichen
Aussagen und hält diese für unverhältnismässig. Eventualiter rügt er, die
Beurteilung des Verwaltungsgerichts sei auch nach den Grundsätzen von Art. 28
ZGB nicht rechtskonform. Der vom Beschwerdeführer gemachten Unterscheidung
zwischen Art. 28 ZGB und Art. 36 BV kommt hier keine entscheidende Bedeutung
zu, weil Art. 28 Abs. 2 ZGB überwiegende öffentliche Interessen ebenfalls als
Rechtfertigungsgrund anerkennt. Auf diese Parallelität von zivil- und
öffentlich-rechtlicher Beurteilung beim Persönlichkeitsschutz hat bereits das
Verwaltungsgericht hingewiesen.
3.3 Das Verwaltungsgericht hat folgende Unterscheidung getroffen: Nach seiner
Auffassung hat die Kantonsregierung mit den Aussagen, die das gutachterliche
Auftragsverhältnis betreffen, das Ansehen bzw. den guten Ruf des
Beschwerdeführers nicht nur nicht verletzt, sondern nicht einmal
beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht hält dafür, die diesbezügliche Äusserung
enthalte nicht den Vorwurf, er habe eine Vertragsverletzung begangen; die
Kantonsregierung habe sich insoweit rechtliche Schritte bloss in Abhängigkeit
von seinem zukünftigen Verhalten vorbehalten. Insofern erübrigt sich nach
Meinung des Verwaltungsgerichts eine Überprüfung der Frage, ob der
Beschwerdeführer gegen vertragliche Pflichten verstossen habe. Hingegen stuft
das Verwaltungsgericht die Wendung im Schreiben vom 2. Mai 2005, die von der
Möglichkeit eines allfälligen Disziplinarverfahrens handelt, als ehrenrührig
ein. Insoweit hat das Verwaltungsgericht untersucht, ob sich für die
Beeinträchtigung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers hinreichende
Rechtfertigungsgründe ausmachen lassen. Es ist zum Schluss gelangt, die
Kantonsregierung habe in guten Treuen einen Disziplinarfehler des
Beschwerdeführers ausser Dienst annehmen dürfen; dieser habe aufgrund des
Inhalts der Mailanfrage vom 14. Februar 2005 gegen das Commitment vom 5. März
2004 verstossen. Insbesondere habe er nicht die nötige Sorgfalt bei der
Unterweisung des Assistenten im Hinblick auf die Abfassung dieser Anfrage
walten lassen. Es habe ein überwiegendes öffentliches Interesse dafür
bestanden, dass die Kantonsregierung die fraglichen Äusserungen gegenüber den
Empfängern des Schreibens vom 2. Mai 2005 machte; diese seien verhältnismässig
gewesen. Folglich liege insofern keine Persönlichkeitsverletzung vor.
3.4 Es kann offen bleiben, ob die fraglichen Aussagen der Kantonsregierung
implizit den Vorwurf einer Vertragsverletzung enthielten. Selbst wenn die
betreffenden Ausführungen mit dem Beschwerdeführer in diesem Sinne ausgelegt
würden, vermöchte dies am Ergebnis nichts zu ändern. Die Passage über ein
allfälliges Disziplinarverfahren beruhte im Kern auf denselben Vorwürfen der
Kantonsregierung. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern die
Rechtmässigkeit der disziplinarisch und der vertraglich begründeten Kritik am
Beschwerdeführer mit einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen wäre. Im
Folgenden erfolgt die Überprüfung bezüglich dieser Vorwürfe gemeinsam.
3.4.1 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht der Bezugnahme auf die
Vermittlungsverhandlungen in der Mailanfrage vom 14. Februar 2005 entscheidende
Bedeutung zugemessen. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die Erkundigung
bei der UNESCO selbst ohne eine solche Bezugnahme eine Pflichtverletzung
bedeutet hätte. Zwar trifft es zu, dass in dieser Mailanfrage keine Namen
genannt wurden. Wie das Verwaltungsgericht aber zu Recht festgehalten hat, war
ein Rückschluss auf den damals hängigen Kulturgüterstreit ohne Weiteres
möglich. Soweit der Beschwerdeführer das Gegenteil behauptet, kann ihm nicht
gefolgt werden. Zum besseren Verständnis wird hier folgender Auszug aus der
Mail wiedergegeben:
"...
These two Cantons are currently negotiating under the auspices of the Federal
Council of Switzerland (the Swiss government). As the site from which those
goods where stolen 300 years ago is listed as UNESCO World Cultural Heritage
since several years, the question arose, whether it would be possible for one
federal state of Switzerland to call the UNESCO World Heritage Committee (WHC)
for support. Because the Canton fears that the other Canton and the Swiss
government are trying to find a compromise which is not adequate considering
the status of the site (being World Cultural Heritage). We could not find any
precedent for this question and the procedural rules of the WHC do also not
foresee such a case.
This is why we would be very thankful, if you helped us: How can a Canton
approach the WHC for a inner-state-dispute, if it fears that Switzerland might
not live up to the duties under the UNESCO Convention? [Es folgen mehrere
Detailfragen.]
As we were asked to answer the federal states end of this week, we would be
very grateful, if you could submit us an answer until Wednesday. ..."
3.4.2 Der zitierte Abschnitt aus der Mailanfrage lässt sich nicht anders
verstehen, als dass damit eine Einschätzung der damaligen Verhandlungssituation
aus Sicht des Kantons St. Gallen dargelegt wurde. Es ist offensichtlich, dass
der Kanton gemeint war, auf dessen Gebiet sich die Welterbestätte befindet. Die
hierbei dem Kanton St. Gallen zugeschriebene Lagebeurteilung enthält eine
Kritik von Seiten dieses Kantons am Vorgehen der anderen Beteiligten im
Vermittlungsverfahren. So befürchtet der Kanton gemäss diesem Text, dass der
andere Kanton und der Bundesrat einen Vergleich anstrebten, der dem Status der
Stätte als Weltkulturerbe nicht gerecht werde ("Because the Canton fears that
... being World Cultural Heritage"). In Frageform werden weiter unten Bedenken
geäussert, wonach die Schweiz möglicherweise Pflichten aus einem
völkerrechtlichen Vertrag nicht erfülle ("if it fears that ... UNESCO
Convention?"). Dabei wird unterstellt, dass die Delegationen von Bund und
Kanton Zürich entsprechende völkerrechtliche Vorgaben nicht beachten wollten.
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, die Anfrage unterstelle dem Bund und
dem Kanton Zürich treuwidriges Verhalten; dies bestreitet der Beschwerdeführer.
Der Begriff der Treuwidrigkeit muss nicht näher erörtert werden. Jedenfalls
durfte das Verwaltungsgericht von einer personenbezogenen und nicht
wertneutralen Kritik in der Anfrage ausgehen.
3.4.3 Es kann nicht darauf ankommen, ob die in der Anfrage angegebenen
Befürchtungen bei der st. gallischen Verhandlungsdelegation tatsächlich
vorhanden waren. Dass der Beschwerdeführer als Konsulent und Gutachter darüber
Stillschweigen gegenüber Dritten wie der UNESCO bzw. dem WHC zu bewahren hatte,
liegt auf der Hand. Im Übrigen erweckt der Verfasser der Mailanfrage am Ende
des wiedergegebenen Auszugs selbst den Eindruck, er handle im Rahmen eines
Abklärungsauftrags der beteiligten Kantone ("we were asked to answer the
federal states"). Bei dieser Sachlage muss der Beschwerdeführer es sich
gefallen lassen, dass die Mailanfrage seiner Mandatsbeziehung zum Kanton St.
Gallen zugerechnet wird. Es überzeugt nicht, wenn er behauptet, er habe diese
Anfrage ausserhalb jeglicher Vertragsbeziehungen zum Kanton St. Gallen bzw. aus
rein wissenschaftlichem Interesse veranlasst. Das Verwaltungsgericht hat dem
Beschwerdeführer vorgeworfen, mit den fraglichen Aussagen in der Mailanfrage
gegen die im Commitment festgehaltene Verschwiegenheitspflicht verstossen zu
haben. Diese Würdigung ist zutreffend. Die Mailanfrage enthielt eine vom
Commitment verpönte Aussage zur Sache im Kulturgüterstreit. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers wurden im Commitment sehr wohl Rechtspflichten
begründet. Es kann ihm auch nicht gefolgt werden, wenn er behauptet, dieses
Commitment sei im Februar 2005 nicht mehr in Kraft gewesen. Es ändert ebenfalls
nichts, dass die Kantonsregierung im Schreiben vom 2. Mai 2005 das Commitment
nicht erwähnt hat. Die Erfüllung der beiden Gutachtensaufträge und die mit dem
Commitment geregelte Funktion als Konsulent weisen, gerade was die
Geheimhaltungspflicht gegenüber Dritten angeht, einen inneren Zusammenhang auf.
Die Kantonsregierung durfte unscharf von gutachterlicher Tätigkeit sprechen.
3.4.4 Weiter kann der Beschwerdeführer die Verantwortung für den Wortlaut der
Mailanfrage nicht erfolgreich seinem Assistenten zuschieben. Es wird vom
Beschwerdeführer nicht bestritten, den Auftrag zur Anfrage über die darin
erwähnten Rechtsfragen erteilt zu haben. Nach dem Verwaltungsgericht hat der
Beschwerdeführer nicht den Nachweis erbracht, dass er die nötige Sorgfalt bei
der Instruktion seines Assistenten habe walten lassen. Diese Beurteilung des
Verwaltungsgerichts ist rechtskonform. Es hat hierbei auch die vom
Beschwerdeführer genannten Sachumstände hinsichtlich der Abfassung und des
Versands der Mailanfrage genügend berücksichtigt.
3.4.5 Ebenso wenig vermag sich der Beschwerdeführer mit dem Argument zu
entlasten, er habe nicht mit einer Weiterleitung der Anfrage seitens der
verantwortlichen Personen bei der UNESCO rechnen müssen. Dass mit der Meldung
an die Schweizer Behörden gegen eine Rechtspflicht verstossen worden wäre,
behauptet er nicht. Hinzu kommt, dass das diesbezügliche Vorgehen in der
Mailantwort vom 1. März 2005 offengelegt wurde. Der Beschwerdeführer gibt in
allgemeiner Weise zu, dass er vom Assistenten anfangs März 2005 über das
Ergebnis der Anfrage orientiert wurde. Falls sich der Beschwerdeführer den
Mailverkehr damals nicht vorlegen liess, trägt er dafür die Verantwortung. Der
Beschwerdeführer hätte aufgrund seiner Schadenminderungspflicht spätestens in
jenem Zeitpunkt von sich aus an seine Auftraggeber gelangen und diese über die
Vorkommnisse unterrichten müssen. Es war unzureichend, dass der Assistent statt
dessen am 4. März 2005 bei der angefragten Stelle der UNESCO um einen Verzicht
auf die Weiterleitung des Mailverkehrs ersuchte.
3.4.6 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen erweist sich, dass die im Streit
liegenden Äusserungen der Kantonsregierung begründet waren. Dies gilt selbst
dann, wenn der fraglichen Passage - wie vom Beschwerdeführer behauptet - der
Sinn beigelegt wird, sie enthalte Anschuldigungen bezüglich der Verletzung
sowohl vertraglicher wie disziplinarisch relevanter Pflichten.
3.5 In einem weiteren Schritt ist nun der Verhältnismässigkeit des betreffenden
Auszugs aus dem Schreiben vom 2. Mai 2005 nachzugehen. Dieser Brief war ja
nicht an den Beschwerdeführer, sondern an den Kreis der Beteiligten im
Vermittlungsverfahren gerichtet.
Gemäss dem Verwaltungsgericht hat die Mailanfrage das Vermittlungsverfahren
belastet. Diese Tatsachenfeststellung im angefochtenen Urteil ist gestützt auf
die Akten nachvollziehbar. Mit der fraglichen Äusserung zeigte die
Kantonsregierung ihren Verhandlungspartnern an, dass sie den Beschwerdeführer
als verantwortlich für die Mailanfrage betrachtete und dass sie ihm ihre
Missbilligung über sein Vorgehen unter Androhung rechtlicher Schritte kundgetan
habe. Zu einer Klarstellung dieses Inhalts war die Kantonsregierung befugt. Die
umstrittene Passage im Schreiben vom 2. Mai 2005 war im Tonfall mässig.
Auch was die Zumutbarkeit im Hinblick auf die Beeinträchtigung der
Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers angeht, ist das angefochtene Urteil
nicht zu beanstanden. Die öffentlichen Interessen, welche die Kantonsregierung
mit ihrem Positionsbezug verfolgte, überwiegen die entgegengesetzten privaten
Interessen des Beschwerdeführers. Dieser beklagt zu Unrecht, er habe eine
unverhältnismässige Rufschädigung im Hinblick auf seine anderweitige
Gutachtertätigkeit bei den Empfängern des Schreibens vom 2. Mai 2005 erlitten.
Sofern in der Folge sein berufliches Ansehen bei diesem Personenkreis
geschmälert war, kann er dies nicht der Kantonsregierung anlasten, sondern hat
es letztlich seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben.
3.6 Insgesamt hat das Verwaltungsgericht das Klagebegehren, mit dem eine
Persönlichkeitsverletzung behauptet wurde, zu Recht abgewiesen. Die Beschwerde
geht in diesem Punkt fehl.
4.
Sodann ist auf den Rügenkomplex einzugehen, mit dem eine Verletzung der
Wissenschaftsfreiheit behauptet wird.
4.1 Das diesbezügliche Klagebegehren im kantonalen Verfahren umfasste den bei
E. 3 hiervor behandelten Abschnitt aus dem Schreiben vom 2. Mai 2005 und die
parallelen Aussagen im Schreiben vom 3. Mai 2005. Weiter verlangte der
Beschwerdeführer die Feststellung, dass der mit dem Brief vom 3. Mai 2005
mitgeteilte Verzicht auf seine Beratertätigkeit eine unverhältnismässige
Sanktionierung einer offenbar missliebigen wissenschaftlichen Tätigkeit
dargestellt habe. Ferner sei die Unzulässigkeit der in diesem Schreiben
enthaltenen Aufforderung festzustellen, wonach er alles zu unterlassen habe,
was das Vermittlungsverfahren beeinträchtigen könnte. In dieser
Verhaltensanweisung erblickt er die Forderung nach einer Unterordnung seiner
wissenschaftlichen Tätigkeit unter die Interessen des Kantons St. Gallen; dies
sei mit dem Freiraum, der einem Hochschullehrer zustehen müsse, unvereinbar.
Nach Meinung des Beschwerdeführers hat das Verwaltungsgericht die Tragweite der
Wissenschaftsfreiheit verkannt. Bei diesen Vorbringen ruft er Art. 20 BV, Art.
10 EMRK und Art. 19 UNO-Pakt II an.
4.2 Im Zentrum dieser Vorbringen steht die Forschungsfreiheit. Dieser in Art.
20 BV als Aspekt der Wissenschaftsfreiheit gewährleistete Anspruch betrifft die
Gewinnung und Weitergabe menschlicher Erkenntnisse durch freie Wahl von
Fragestellung, Methode und Durchführung (vgl. BGE 127 I 145 E. 4b S. 152). Das
Grundrecht untersteht dem Gebot wissenschaftlicher Wahrheit und Objektivität
(vgl. Urteil 1P.478/2003 vom 12. November 2003 E. 7). Die Freiheit der
wissenschaftlichen Forschung und Lehre ist - als Teil der
Meinungsäusserungsfreiheit - in Art. 10 EMRK und Art. 19 UNO-Pakt II enthalten
(vgl. die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl
1997 I 165). Die Wissenschaftsfreiheit kann - wie die übrigen
Kommunikationsgrundrechte - nicht nur durch direkte Eingriffe wie Verbote und
Sanktionen beeinträchtigt werden. Denkbar sind auch mittelbare
Beeinträchtigungen dieser Grundrechte in dem Sinne, dass der Betroffene sich
aufgrund einer behördlichen Reaktion nicht mehr getraut, erneut vom Grundrecht
Gebrauch zu machen (sog. "chilling effect", vgl. dazu Müller/Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 375; KIENER/KÄLIN, Grundrechte,
2007, S. 82, 191; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7.
Aufl. 2008, N. 474a [dort unter Bezugnahme auf die Medienfreiheit]).
4.3 Was die parallelen Äusserungen in den Schreiben vom 2. und 3. Mai 2005 zur
Androhung rechtlicher Schritte aus privatem und öffentlichem Recht angeht,
vermag der Beschwerdeführer auf dem Weg über die Wissenschaftsfreiheit nichts
an dem bei E. 3 hiervor festgehaltenen Ergebnis zu ändern. Auch der
verfassungsrechtlich geschützte Freiraum wissenschaftlicher Äusserungen
vermittelte ihm keine Berechtigung für eine Eingabe der vorliegenden Art bei
einer internationalen Instanz. Hinsichtlich des Verzichts auf seine
Beratertätigkeit räumt er ein, keinen Anspruch auf eine weitere Mitarbeit im
Back Office besessen zu haben. Auch nach seiner Meinung durften die Behörden
jederzeit mit sofortiger Wirkung auf seine Mitwirkung in diesem Rahmen
verzichten.
4.4 Es kann offen bleiben, inwiefern von den beiden behördlichen Schreiben eine
mittelbare Grundrechtsbeeinträchtigung im Sinne eines "chilling effect"
ausgeht. Selbst wenn insofern ein Eingriff in die Wissenschafts- bzw.
Forschungsfreiheit bejaht wird, wurde dieses Grundrecht nicht verletzt. Zum
einen erscheinen die vom Beschwerdeführer beanstandeten Inhalte dieser beiden
Schreiben als verhältnismässige Reaktion auf seine vorangehende
Pflichtverletzung. Zum andern überdauern Diskretions- und
Geheimhaltungspflichten die Beendigung des Auftrags, solange ein berechtigtes
Interesse des Auftraggebers vorhanden ist (vgl. ROLF H. WEBER, in: Basler
Kommentar, Obligationenrecht, 4. Aufl. 2007, N. 11 zu Art. 398 OR). Die vom
Beschwerdeführer kritisierte, behördliche Aufforderung, alles zu unterlassen,
was den Verhandlungsprozess beeinträchtigen könne, bedeutete nichts anderes als
eine Konkretisierung dieser nachwirkenden vertraglichen
Verschwiegenheitspflicht; sie diente der Wahrung berechtigter Interessen der
Auftraggeber.
4.5 Unbehelflich ist es ferner, wenn der Beschwerdeführer die gleiche
Beurteilung fordert, wie sie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
(EGMR) im Urteil Wille gegen Liechtenstein vom 28. Oktober 1999, Recueil
CourEDH 1999-VII S. 331, vorgenommen hat. Im damaligen Fall beurteilte der EGMR
einen Brief des liechtensteinischen Landesfürsten an einen hohen
liechtensteinischen Richter. In jenem Schreiben teilte der Landesfürst mit, er
werde den Richter künftig nicht mehr für ein öffentliches Amt ernennen. Der
Brief bildete eine Reaktion auf Äusserungen des Richters im Rahmen einer
öffentlichen Vorlesung über verfassungsrechtliche Fragestellungen. Beim
Mailverkehr, der Anlass zu den kantonalen Schreiben vom 2. und 3. Mai 2005 gab,
wurde nicht nur im Abstrakten eine wissenschaftliche Meinung geäussert.
Vielmehr wurde auf ein laufendes Verfahren ausdrücklich Bezug genommen und
hierbei eine nicht wertneutrale Kritik an der Tätigkeit von Amtsträgern
erhoben. Bereits aufgrund dieser Umstände unterscheidet sich der vorliegende
Fall wesentlich von demjenigen beim Urteil des EGMR in Sachen Wille (vgl. dazu
a.a.O., § 67).
4.6 Zusammengefasst ist es nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht
dem Klagebegehren betreffend die Wissenschaftsfreiheit nicht stattgegeben hat.
5.
Schliesslich bemängelt der Beschwerdeführer mit dem dritten, hier zu
erörternden Klagebegehren, dass er vor der Abfassung und dem Versand des
Schreibens vom 2. Mai 2005 nicht angehört worden ist. Der Beschwerdeführer ruft
hierbei den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und das
Willkürverbot (Art. 9 BV) an. Der Willkürrüge kommt im vorliegenden
Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung zu.
5.1 Das Verwaltungsgericht hat das Unterbleiben der Anhörung im konkreten
Einzelfall als rechtmässig erachtet. Diese Beurteilung ist im Ergebnis
verfassungskonform. Es kann offen bleiben, inwiefern der Beschwerdeführer aus
der von den kantonalen Behörden vorgenommenen Qualifizierung des betreffenden
Schreibens als Realakt einen grundsätzlichen Anspruch auf vorgängige Anhörung
ableiten kann. Das Verwaltungsgericht stellte darauf ab, dass das fragliche
Schreiben für den Beschwerdeführer zwar unangenehm, aber ohne schwerwiegende
Auswirkungen gewesen sei. Ob die fehlende Anhörung mit dieser Begründung
gerechtfertigt werden kann, mag ebenfalls dahingestellt bleiben. Wesentlich ist
hier die besondere Situation aufgrund des Auftragsverhältnisses mit dem
Beschwerdeführer. Bei der gegebenen Sachlage ist der Kantonsregierung
zuzugestehen, dass sie den Partnern am Vermittlungsverfahren die Missbilligung
über das Verhalten des Beschwerdeführers mitteilen durfte, ohne dem letzteren
vorgängig die Absicht eines derartigen Positionsbezugs zu eröffnen. Unerheblich
ist hingegen, ob an sich genügend Zeit für eine Anhörung bestanden hätte.
5.2 Der Beschwerdeführer wendet ein, die vorgängige Anhörung gehöre wegen des
engen Bezugs zur Menschenwürde zum Kernbereich des verfassungsrechtlichen
Gehörsanspruchs; sie müsse auch bei verfügungsfreiem Staatshandeln
gewährleistet sein. Es trifft zu, dass das rechtliche Gehör nicht nur der
Sachaufklärung dient, sondern zugleich ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht des Betroffenen beim Erlass eines Entscheids darstellt (BGE
127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen). Selbst bei Verfügungen muss in gewissen
Sachbereichen zur Sicherstellung des damit verfolgten Zwecks auf eine Anhörung
vor dem Vollzug verzichtet werden; in derartigen Konstellationen werden die
verfassungsmässigen Verfahrensrechte im Rahmen einer nachträglichen Anhörung
gewährleistet. Richtig betrachtet muss es sich auch mit Blick auf das Schreiben
vom 2. Mai 2005 so verhalten.
6.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Kessler Coendet