I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.442/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_442/2008
Urteil vom 9. Juli 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
unique zurich airport Flughafen Zürich AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwalt
Dr. Roland Gfeller,
gegen
X.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Gregor Meisser,
Gemeinde Rümlang, Glattalstrasse 201, 8153 Rümlang, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler,
Kanton Zürich, vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
Bundesamt für Zivilluftfahrt, 3003 Bern.
Gegenstand
Flughafen Zürich-Kloten; Festlegung einer Projektierungszone für eine
Verlängerung der
Piste 10/28 nach Westen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 8. August 2008
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG reichte am 9. Mai 2005 ein Baugesuch für die Erstellung eines
Erweiterungsbaus auf ihrem Werkgelände in Rümlang ein, welches bei einer
etwaigen Verlängerung der Piste 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten in den neuen
Flughafenperimeter zu liegen käme. Auf Gesuch der Flughafenbetreiberin Unique
(Flughafen Zürich AG) hin erliess die Baudirektion des Kantons Zürich in der
Folge am 12. Oktober 2005 auf den Grundstücken der X.________ AG ein
vorsorgliches Bauverbot gemäss der kantonalen Planungs- und Baugesetzgebung.
Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich dieses Vorgehen der Baudirektion
geschützt hatte, hob das Verwaltungsgericht das Bauverbot auf Beschwerde der
Bauherrin hin am 12. September 2007 auf.
B.
Parallel zum kantonalen Verfahren beantragte Unique am 23. Februar 2006 beim
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Festlegung einer Projektierungszone für
eine mögliche Verlängerung der Piste 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten nach
Westen (inkl. die dazugehörigen Rollwege, die Sicherheitszone am Pistenende
sowie die Flughafenumzäunung mit Umfahrungsstrasse). Zur Begründung führte
Unique aus, im Rahmen des Prozesses Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL)
seien sämtliche Betriebsvarianten zu prüfen, die eine sichere Abwicklung des
Flugbetriebs gewährleisteten. Einige dieser möglichen Varianten beinhalteten
eine Nutzung der Piste 28 als Landepiste für alle Flugzeugtypen auch bei nasser
Witterung und bedingten eine Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen. Mit der
Projektierungszone solle das betroffene Gebiet (eine Fläche westlich des
bestehenden Flughafenperimeters am Ende der Piste 28 bis und mit Teile der
Industriezone "Meinbreiten" der Gemeinde Rümlang umfassend) bis zum Entscheid
über die Realisierung dieses Vorhabens frei von Neubauten oder baulichen
Veränderungen an bestehenden Bauten gehalten werden.
C.
Nachdem das BAZL eine direkte Anhörung der Gemeinde Rümlang und der betroffenen
Grundeigentümer durchgeführt und bei verschiedenen kantonalen Fachstellen
Stellungnahmen eingeholt hatte, entsprach es am 15. Oktober 2007 dem Ersuchen
der Unique und legte die beantragte Projektierungszone fest. Es begründete
seinen Entscheid u.a. damit, dass die Projektierungszone nicht nur dazu diene,
Land für die Realisierung künftiger resp. die Erweiterung bestehender
Flughafenanlagen freizuhalten, sondern auch deren Planung zu sichern. Der Bund
habe anlässlich des Koordinationsgesprächs 2 vier Grundsätze für die weiteren
Arbeiten am SIL-Prozess des Flughafens Zürich festgelegt und sich darunter
unter anderem auch für eine Weiterverfolgung der Variante Pistenverlängerung 10
/28 ausgesprochen. Die Planungsabsicht sei damit hinreichend konkretisiert und
die Festlegung der Projektierungszone im öffentlichen Interesse.
D.
Gegen diese Verfügung reichten die Gemeinde Rümlang und die X.________ AG beim
Bundesverwaltungsgericht je Beschwerde ein.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerden am 8. August 2008 gut und
hob die Verfügung des BAZL vom 15. Oktober 2007 auf.
E.
Die Flughafen Zürich AG erhebt mit Eingabe vom 29. September 2008 beim
Bundesgericht Beschwerde gegen das vorerwähnte Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts und verlangt dessen Aufhebung. Die mit Verfügung des
BAZL vom 15. Oktober 2007 festgelegte Projektierungszone sei vollumfänglich zu
bestätigen. Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des
vorinstanzlichen Urteils unter Rückweisung an die Vorinstanz zum Neuentscheid.
Gleichzeitig ersucht sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Die Gemeinde Rümlang schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Desgleichen
beantragt die X.________ AG als private Beschwerdegegnerin, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das BAZL dagegen stellt
Antrag auf Gutheissung der Beschwerde und Bestätigung seiner Verfügung vom 15.
Oktober 2007. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich und das
Bundesverwaltungsgericht verzichten auf eine Stellungnahme.
In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin an ihrer Sichtweise und ihren
Anträgen fest. Die Gemeinde Rümlang hat dupliziert und nochmals ihren
Standpunkt bekräftigt.
Mit Verfügung vom 11. November 2008 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebene Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Der angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a
BGG) stützt sich in erster Linie auf Bundesverwaltungsrecht (eidgenössisches
Luftfahrtrecht) und betrifft demzufolge eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83
BGG liegt nicht vor. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen
Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG. Die Beschwerdeführerin als
Flughafenbetreiberin ist durch den abweisenden Entscheid der Vorinstanz, mit
welchem die antragsgemässe Verhängung einer Projektierungszone mangels
gesetzlicher Grundlage als bundesrechtswidrig erklärt wurde, in besonderem
Masse berührt und zur Beschwerde legitimiert. Die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die
frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Bundesrecht, weil die
Vorinstanz ihrer Meinung nach zu Unrecht zum Schluss gelangt ist, für die vom
BAZL festgesetzte Projektierungszone fehle es an einer gesetzlichen Grundlage.
Die Beschwerdeführerin erachtet insbesondere die vom Bundesverwaltungsgericht
vorgenommene Auslegung von Art. 37n Abs. 1 des eidgenössischen
Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) als unzutreffend.
2.1 Ein Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach
Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der
Basis einer teleologischen Verständnismethode auszulegen. Auszurichten ist die
Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht allerdings nicht
nach den subjektiven Wertvorstellungen der Richter aufgegeben ist, sondern nach
den Vorgaben des Gesetzgebers. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht
entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die
Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen
Wertentscheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des
rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt,
sondern aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der
herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt. Die Gesetzesauslegung hat
sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut allein die
Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und
konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im
normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis mit Blick auf
die ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen
Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen
Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die
Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage
eine klare Antwort geben (statt vieler: BGE 133 III 175 E. 3.3.1 S. 178).
2.2
2.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat zunächst eine grammatikalische Auslegung
des Gesetzestextes vorgenommen und dabei den Wortlaut in den drei Amtssprachen
verglichen.
In der deutschsprachigen Version sieht Art. 37n Abs. 1 erster Satz LFG vor,
dass das Bundesamt von Amtes wegen oder auf Antrag des Flugplatzhalters, des
Kantons oder der Gemeinde für genau bezeichnete Gebiete Projektierungszonen
festlegen kann, um Grundstücke für künftige Flughafenanlagen freizuhalten. Die
französische Fassung lautet:
"En vue d'assurer la libre disposition des terrains nécessaires à des
installations d'aéroport, l'office peut, d'office ou sur requête de
l'exploitant de l'aérodrome, du canton ou de la commune déterminer des zones
réservées dont le périmètre est bien délimité."
Der italienischsprachige Text schliesslich regelt unter dem Randtitel
"assicurazione della disponibilità di terreni per costruzioni e impianti
aeroportuali futuri" das Folgende:
"L'Ufficio può, d'ufficio o su proposta dell' esercente dell' aerodromo, del
Cantone o del Comune, determinare zone riservate in regioni esattamente
delimitate, per riservare i fondi necessari a costruzioni e impianti
aeroportuali futuri."
Dabei legt das Bundesverwaltungsgericht besonderes Gewicht darauf, dass in
sämtlichen Sprachfassungen von einer Landsicherung für eine (künftige)
Flughafenbaute die Rede sei, nicht aber von der Sicherung deren blosser
Planung, dies im Unterschied zur raumplanungsrechtlichen Planungszone, welche
genau letzterem Zweck diene. Mit dem Begriff "künftige" werde zwar zum Ausdruck
gebracht, dass die Sicherungsfunktion der Projektierungszone auch schon in der
Planungsphase greifen solle. Die französische und die italienische Fassung
würden jedoch deutlich machen, dass dies nicht für jedes beliebige Stadium der
Planung gelten könne, sollten doch nur Grundstücke freigehalten werden, welche
für künftige Flughafenanlagen benötigt würden. Eine solche hinreichende
Bedarfsprognose könne aber erst nach erfolgter Festlegung der
Betriebsbedingungen sowie des Flugplatzperimeters im SIL-Objektblatt abgegeben
werden.
2.2.2 Zu Recht hält die Beschwerdeführerin dieser Argumentation entgegen, die
von der Vorinstanz geforderte hinreichende Bedarfsprognose finde im Wortlaut
keine Stütze. Das Bundesverwaltungsgericht stellt bei seiner Interpretation
massgeblich auf die Bezeichung "terrains nécessaires" und "fondi necessari" ab
und schliesst daraus, es müsse bereits feststehen, welche Grundstücke für die
künftigen Anlagen notwendig seien. Indes dient die Verdeutlichung im
französischen und italienischen Text dazu, der Verhältnismässigkeit der
Projektierungszone Nachdruck zu verleihen: Es soll nicht eine beliebig grosse
Fläche sichergestellt werden, sondern nur diejenige, die notwendig ist, um die
künftigen Flughafenanlagen zu erstellen. Im gleichen Sinne hat die frühere
Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO INUM) im
Entscheid B-2006-36 vom 21. November 2006 (vom Bundesgericht mit Urteil 1A.260/
2006 - wenn auch nur summarisch - bestätigt) in E. 8.2.1 festgehalten, Art. 37n
LFG mache, namentlich in seiner französischen und italienischen Fassung,
deutlich, dass nicht irgendwelche Grundstücke gemeint seien, sondern nur jene,
die für geplante Flughafenanlagen benötigt würden. Die Forderung, dass zur
Bestimmung dieser Grundstücke vorgängig ein SIL-Objektblatt erstellt werden
müsste, findet sich indes in keiner Textversion. Einzig gestützt auf die
grammatikalische Auslegung lässt sich darum nicht begründen, es müsse bereits
ein SIL-Objektblatt erarbeitet worden sein, bevor es zum Erlass einer
Projektierungszone kommen könne. Der Wortlaut verlangt in keiner Amtssprache,
dass eine Planung bereits diesen Konkretisierungsgrad erreicht haben muss.
2.3
2.3.1 Im Rahmen der historischen Auslegung führt die Vorinstanz aus, die
Bestimmungen über Projektierungszonen seien mit dem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999
(Koordinationsgesetz; AS 1999 3071) ins LFG aufgenommen worden. In den
Gesetzesmaterialien werde in allgemeiner Weise ausgeführt, die Bestimmungen
über Projektierungszonen seien rechtliche Instrumente zur Umsetzung des SIL. Im
Interesse der Transparenz und einer verlässlichen Planung sei es unabdingbar,
dass Projektierungszonen nur in denjenigen Fällen festgelegt würden, die im SIL
für allfällige Flughafenausbauten vorgesehen seien (BBl 1998 2644). Daraus geht
nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts unzweifelhaft hervor, dass auch der
historische Gesetzgeber für die Festsetzung einer Projektierungszone davon
ausgegangen sei, dass die vorgesehenen baulichen Erweiterungen vorgängig im
Sachplan konkretisiert würden. Im Bereich des SIL übernehme das jeweilige
Objektblatt die Aufgabe, detaillierte Angaben zu einer bestimmten
Flughafenanlage zu machen. Fehle ein solches, könne auch nach der historischen
Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG keine Projektierungszone erlassen werden.
2.3.2 Der Kommentar in der Botschaft zu Art. 37n LFG im BBl 1998 legt einen
anderen Schluss nahe. Wörtlich führte der Bundesrat S. 2647 aus:
"Ohne das Enteignungsrecht geltend machen zu müssen, kann durch das Instrument
der Projektierungszonen die vorsorgliche Freihaltung von Grundstücken erreicht
werden. Da durch die Erstellung von Projektierungszonen das Verfügungsrecht
Dritter über ihr Grundeigentum eingeschränkt wird, muss eine Zone aufgehoben
werden, sobald ihr ursprünglicher Zweck nicht mehr oder nur teilweise besteht.
Die Projektierungszone muss genau umrissen sein, und die Kantone und Gemeinden
sind vorher anzuhören. Die gesetzliche Regelung entspricht derjenigen im EBG."
Der Konkretisierungsgrad der Planung wird mit keinem Wort erwähnt. Von
Bedeutung ist insbesondere der Schlusssatz mit dem Verweis auf das
Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101). Auch in der von der
Vorinstanz zitierten Textstelle wird in einem Zwischensatz ausdrücklich
festgehalten, eine entsprechende Regelung, die sich bewährt habe, bestehe
bereits heute im EBG (BBl 1998 2644). Zur angesprochenen Bestimmung in Art. 18n
EBG jedoch zieht das Bundesverwaltungsgericht an späterer Stelle seines Urteils
in Erwägung, dem Sachplan komme im Bereich der Eisenbahninfrastruktur nicht
dieselbe zentrale Bedeutung zu wie bei der Luftfahrtinfrastruktur. Darauf ist
zurückzukommen (E. 2.4.7 hiernach), zumal die Rechtsprechung bis anhin im
Eisenbahnrecht zur Verhängung einer Projektierungszone keinen vorgängigen
Sachplan verlangt hat.
Unabhängig vom Verhältnis dieser beiden Bestimmungen zueinander, ist nicht zu
sehen, weshalb der Erlass einer Projektierungszone zwingend die vorherige
Erarbeitung eines SIL-Objektblatts bedinge. Der Hinweis, dass das
Enteignungsrecht nicht bemüht werden soll, lässt indes darauf schliessen, dass
die Projektierungszone dem Plangenehmigungsverfahren zeitlich deutlich
vorgelagert ist, greift doch mit Auflage des Plangenehmigungsgesuchs der
Enteignungsbann (Art. 37d Abs. 3 LFG).
Kommt hinzu, dass der Gesetzgeber damals nicht ahnen konnte, dass der SIL nach
derart langer Zeit noch nicht beschlossen sein würde. Zwar hat der Bundesrat im
Jahr 2000 den Konzeptteil des SIL verabschiedet und zu 36 Flugplätzen
Objektblätter genehmigt (vgl. http://www.bazl.admin.ch/themen/lupo/00293/
index.html?lang=de). Dasjenige für Zürich fehlt aber noch immer. Vorgesehen ist
die definitive Erarbeitung gemäss Homepage des BAZL für 2010. Auch darauf ist
nachfolgend noch einzugehen.
2.4
2.4.1 Zur systematischen Auslegung erwägt das Bundesverwaltungsgericht, Art.
37n LFG sei im Abschnitt über die Infrastruktur (Art. 36 ff. LFG) unter "I.
Flugplätze", "9. Freihaltung von Grundstücken für künftige Flughafenanlagen",
"A. Projektierungszonen", im Anschluss an die Plangenehmigung für
Flugplatzanlagen angesiedelt. Zur Sachplanung selber fänden sich im besagten
Abschnitt (mit Ausnahme der Verweise in Art. 36c Abs. 2 LFG sowie in Art. 37
Abs. 5 LFG) keinerlei Regelungen. Auf Verordnungsebene sei die
Projektierungszone (Art. 27h der Verordnung vom 23. November 1994 über die
Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]) systematisch unter dem Titel
über die Flugplätze (Art. 4 ff. VIL), "1. Kapitel: Betrieb und Bau", "5.
Abschnitt: Plangenehmigungsverfahren" eingereiht. Der SIL wiederum sei unter
"1. Titel: Allgemeine Bestimmungen" näher definiert (Art. 3a VIL), um
anschliessend unter dem 5. Abschnitt als Voraussetzung für die Erteilung der
Plangenehmigung in Art. 27d VIL resp. für die Festsetzung einer
Projektierungszone in Art. 27h VIL Erwähnung zu finden. Die systematische
Einreihung der Projektierungszone in unmittelbarer Nähe zu den Bestimmungen
über die Plangenehmigung (LFG) resp. unter dieselben (VIL) lasse darauf
schliessen, dass die Projektierungszone näher bei der Planung eines konkreten
Bauvorhabens (für welches noch eine Plangenehmigung eingeholt werden müsse) als
bei der höherstufigen raumplanerischen Festlegung der Rahmenbedingungen des
Flughafens im Objektblatt anzusiedeln sei. Die fehlende Regelung der
luftfahrtrechtlichen Sachplanung auf Gesetzesstufe bzw. einzig im allgemeinen
Teil der Vollzugsverordnung zeige weiter die übergeordnete Planungsfunktion des
Sachplans auf, welcher somit nicht nur vor Erteilung einer Plangenehmigung,
sondern auch bereits vor der Festsetzung einer Projektierungszone bestehen
müsse.
2.4.2 Die Vorinstanz führt selber aus, dass der SIL auf Gesetzesstufe nicht
geregelt wurde. Folgerichtig kann auch die Projektierungszone systematisch
nicht unter das Stichwort "Sachplan" eingeordnet werden, sondern muss im
Anschluss an die Plangenehmigung Platz finden. Daraus lässt sich nicht
automatisch ableiten, die Projektierungszone stehe dem
Plangenehmigungsverfahren und damit einem konkreten Bauvorhaben näher. Auch ist
der Schluss der Vorinstanz, dass die fehlende Regelung der Sachplanung im LFG
die übergeordnete Planungsfunktion des SIL aufzeige, nicht wirklich
nachvollziehbar. Erst recht ist daraus nicht zu erklären, weshalb die
Ausarbeitung eines SIL-Objektblatts unabdingbare Voraussetzung für den Erlass
einer Projektierungszone sein soll. Unbestritten setzen Plangenehmigungen für
Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, gemäss Art. 37 Abs.
5 LFG grundsätzlich einen Sachplan voraus. Wie die jüngste Geschichte gezeigt
hat, wurden jedoch seit 2001 verschiedene Plangenehmigungsverfahren im
Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich durchgeführt, ohne dass der längst
fällige SIL vorgelegen hätte (dazu auch E. 2.5.1). Es handelt sich mithin bei
Art. 37 Abs. 5 LFG um einen Grundsatz, von dem aufgrund der faktischen
Ausgangslage - der Verzögerung eines SIL-Objektblatts - bereits verschiedene
Male abgewichen wurde.
2.4.3 Der Erlass einer Projektierungszone vor Vorliegen des SIL-Objektblatts
steht denn auch nicht in Widerspruch zum vom Bundesverwaltungesgericht
zitierten Art. 27h VIL: Diese Bestimmung sieht vor, dass Projektierungszonen
festgesetzt werden, wenn sie den Zielen und Vorgaben des SIL entsprechen und
das Interesse, ein Grundstück für eine Flughafenanlage freizuhalten, allfällige
andere Interessen überwiegt. Damit ist aber nicht ausgeschlossen, dass eine
Projektierungszone nachgerade der Absicherung der dereinst im Objektblatt
stehenden Ziele dient. In der Medienmitteilung vom 3. Juli 2008 hat der Bund zu
den drei verbliebenen Betriebsvarianten dargelegt:
"Der Bund will alle drei Varianten als Basis für das SIL-Objektblatt
heranziehen und das Spektrum an möglichen Betriebsformen nicht weiter einengen.
Es handelt sich um die Varianten E optimiert und E DVO auf dem bestehenden
Pistensystem sowie die Variante J optimiert auf dem System mit verlängerten
Pisten. Die Varianten enthalten Spielraum, damit sich der Flughafen
weiterentwickeln kann. Sie sind das Ergebnis umfangreicher Optimierungen,
sowohl bei den Auswirkungen auf die Umwelt als auch bei den Anforderungen an
die Sicherheit und die Kapazität des Flughafenbetriebs."
In derselben Mitteilung wird präzisiert:
"Die Variante J optimiert fusst auf verlängerten Pisten (10-28 sowie 14-32) und
beinhaltet eine Kombination von Nord- und Ostbetrieb. Während Anflugwellen
enthält J optimiert Landungen von Norden, bei Startwellen Anflüge aus Richtung
Osten."
Zudem soll der Flughafen Zürich laut der Vorgabe des Konzeptteils seine Rolle
als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen
können. Die jetzt geforderte Projektierungszone würde jedenfalls diesen Zielen
nicht entgegenstehen, ebenso wenig aber den weiteren Prozess präjudizieren. Im
Gegenteil, mit dieser Massnahme soll nachgerade die Entscheidungsfreiheit
gewahrt bleiben. Sollte sich der Bundesrat oder später das Volk gegen die
Variante einer Pistenverlängerung entscheiden, wäre die Projektierungszone,
welche in jedem Fall maximal für acht Jahre erlassen werden kann (Art. 37p Abs.
1 LFG), sofort aufzuheben.
2.4.4 Auch die systematische Auslegung im Rahmen der Luftfahrtgesetzgebung
bietet keine genügende Grundlage, um den Erlass einer Projektierungszone von
der vorgängigen Erarbeitung des SIL-Objektblatts abhängig zu machen.
2.4.5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht sodann den Vergleich zwischen der
Projektierungszone und der raumplanungsrechtlichen Planungszone. Die beiden
würden zwar je ein grundsätzliches Verbot von Bauten erlassen, welche die
zukünftige Realisierung eines Projekts erschweren könnten, verfolgten aber
einen anderen Zweck: Die Planungszone nach Art. 27 RPG habe die (einstweilige)
Sicherung der (beabsichtigten) Nutzungsplanung zur Aufgabe
(Plansicherungsmassnahme), während die Projektierungszone als Instrument der
Sachplanung des Bundes der Freihaltung von Land für bestimmte Projekte des
Bundes diene (Landsicherungsmassnahme). Wiederum zieht es daraus die
Schlussfolgerung, die Projektierungszone könne nicht als Massnahme für die
Sicherung einer noch nicht abgeschlossenen Sachplanung eingesetzt werden.
2.4.6 Diese Argumentation überzeugt nicht. Das Bundesverwaltungsgericht zeigt
selber die Gemeinsamkeiten beider Instrumente auf. Beide Zonen haben zum Ziel,
den zuständigen Behörden den nötigen Spielraum für in absehbarer Zeit zu
fällende Entscheide zu gewähren; dies wird erreicht, indem Massnahmen, welche
den anstehenden Projekten entgegenstehen könnten, verhindert werden. Auch wenn
mit der Planungszone eine gewisse Nutzungs- oder Bauweise gesichert werden
soll, wohingegen es bei der Projektierungszone um die Landsicherung für die
Erstellung von künftigen (Flughafen-)Anlagen geht, soll doch in beiden Fällen
die Tür für eine bestimmte Nutzweise offen gehalten werden. Dass die
Sachplanung dazu bereits in sämtlichen Teilen abgeschlossen sein müsste, ergibt
sich daraus nicht. Als übergeordnete Planung hat die Sachplanung durchaus mit
dem Nutzungsplan gemeinsame Elemente. Im Kommentar zum RPG wird denn auch die
Projektierungszone als ein der Planungszone verwandtes Instrument genannt
(Kommentar zum RPG, Zürich 1999, Alexander Ruch, N. 5 ff. zu Art. 27).
Ausdrücklich wird dort festgehalten, die Planungszone gemäss Art 27 RPG sei der
nationalstrassenrechtlichen Projektierungszone (Art. 14 des
Nationalstrassengesetzes vom 8. März 1960 [NSG; SR 725.11]) nachgebildet. Der
Autor vertritt die Auffassung, das kantonale Recht könne den Einsatz kantonaler
Planungszonen für die Sicherung bundesrechtlicher Sachpläne ausdrücklich oder
auch nur dem Sinn und Zweck nach zulassen. Auch daraus wird die grosse
Ähnlichkeit zwischen den zwei Sicherungsmitteln deutlich, eine Ähnlichkeit, die
gegenüber den vom Bundesverwaltungsgericht gewichteten Unterschieden überwiegt:
Sowohl Planungs- wie Projektierungszone wollen die Entscheidungsfreiheit der
Behörden wahren, sei dies in Bezug auf eine Planung oder in Bezug auf die
Erstellung der Infrastrukturanlagen. Jedenfalls ist nicht begründbar, weshalb
die Projektierungszone nur eine abgeschlossene Sachplanung sichern soll und
nicht schon im Verlauf dieses Verfahrens zum Einsatz gelangen kann, um die
Verwirklichung der Sachplanziele nicht zu verunmöglichen.
2.4.7 Sinnvoll scheint es, im systematischen Vergleich einen Blick auf die
(fast) identisch lautenden Bestimmungen im EBG und im NSG und die dazu
ergangene Rechtsprechung zu werfen. Dabei ist vorab festzuhalten, dass die
Vorinstanz aus BGE 126 II 522 keine Schlüsse für das vorliegende Verfahren
ableiten kann: Aus E. 10b S. 536 des zitierten Entscheids geht klar hervor,
dass für die zu beurteilende Rechtsfrage noch das alte Recht galt, jenes vor
Inkrafttreten der LFG-Änderung durch das Koordinationsgesetz. Das Instrument
der Projektierungszone stand noch nicht zur Verfügung. Dieses Urteil ist darum
hier nicht einschlägig. Hingegen macht die Beschwerdeführerin zu Recht auf den
bereits erwähnten Entscheid der REKO INUM vom 21. November 2006 aufmerksam, in
welchem in E. 8.2 dargelegt wird, dass mit Einführung der Projektierungszone im
Luftfahrtwesen die entsprechende, seit 1985 bestehende Regelung des
Eisenbahnrechts (Art. 18n ff. EBG) übernommen worden war, welche sich
ihrerseits an der nationalstrassenrechtlichen Projektierungszone orientiert
hatte (vgl. auch BBl 1998 III 2547). Weder im Eisenbahn- noch im Strassenbau
wird jedoch die Verhängung einer Projektierungszone von der definitiven
Ausarbeitung der Sachplanung abhängig gemacht. Dies wird denn auch im
angefochtenen Entscheid aufgezeigt. In E. 7.7.1 erklärt die Vorinstanz, dass
die Gesetzesmaterialien die längerfristige Freihaltung von Land mittels
Projektierungszonen für neue Bahnlinien im Rahmen einer bloss generellen
Planung genügen lassen wollen. Trotz der wörtlich identischen Regelung in Art.
18n EBG und dem Hinweis auf diese Verwandtschaft in den Gesetzesmaterialien,
vertritt aber das Bundesverwaltungsgericht dennoch die Auffassung, aus Art. 18n
EBG könnten keine Rückschlüsse auf das Verhältnis zwischen SIL und
luftfahrtrechtlicher Projektierungszone gezogen werden. Unbehelflich ist in
diesem Zusammenhang das erneute Abstellen auf den französischen und
italienischen Text sämtlicher Bestimmungen. Die Gesetzesmaterialien zeigen auf,
dass mit "terrains nécessaires" und "fondi necessari" dem
Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen werden sollte. So wird zu Art.
14 NSG in BBl 1959 II 114 darauf hingewiesen, dass die Projektierungszonen
namentlich in Bezug auf ihre räumliche Ausdehnung massvoll festgelegt werden
sollten, da sie sich unter Umständen als einschneidende Beschränkung der
Grundeigentümerbefugnisse erweisen könnten. Desgleichen findet sich in BBl 1981
I 334 zu Art. 18 EBG die Feststellung, dass Projektierungszonen nur die
voraussichtlich erforderlichen Flächen erfassen sollen.
2.4.8 Den Schlussfolgerungen des Bundesverwaltungsgericht steht zudem entgegen,
dass das Bundesgericht in BGE 118 Ia 372 E. 4a S. 374 im Zusammenhang mit dem
Strassenbau festgehalten hat, die Projektierungszone nach Art. 14 ff. NSG könne
zur Sicherung der Planung und des späteren Landerwerbs für den Strassenbau zur
vorsorglichen Freihaltung des Strassenraums erlassen werden. Es ist nicht
einzusehen, weshalb für die Luftfahrt eine strengere Regelung gelten sollte,
zumal Art. 37n LFG bewusst mit Blick auf Art. 14 NSG und Art. 18 EBG geschaffen
wurde. Die REKO INUM hat sich in ihrem Entscheid B-2006-36 vom 21. Dezember
2006 ebenfalls auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung berufen und in E.
8.2.1. ausdrücklich dargelegt, dass, wenn ein Werk in Aussicht genommen werde -
also zum Beispiel eine Strasse, eine Bahnbaute oder eine Flughafenanlage - ,
die Sicherung schon während der Planungsphase müsse greifen können.
2.4.9 Zutreffend scheint der Einwand der Beschwerdeführerin, eine
Projektierungszone könne überhaupt nur vor Einreichung eines
Plangenehmigungsgesuchs Sinn machen, tritt doch unmittelbar mit der Auflage des
Plangenehmigungsgesuchs, mit welchem auch die Enteignung des benötigten
Grundeigentums einzuleiten ist (Art. 37e f. LFG), der Enteignungsbann ein (Art.
37d Abs. 3 LFG; siehe E. 2.3.2 hiervor). In diesem Sinn wird in BBl 1981 I 334
ausgeführt, die Projektierungszonen sollten die Bahnen in die Lage versetzen,
ihre Entwicklungsmöglichkeiten während einer gewissen Zeit gegen störende
Einflüsse zu sichern, ohne dass sie deswegen Boden enteignen müssen. Dies ist
ein deutlicher Hinweis darauf, dass die Projektierungszonen massgeblich vor der
Auflage des Plangenehmigungsgesuchs Wirkung entfalten sollen. Auch wäre die
relativ lange Zeit, während welcher eine Projektierungszone maximal gelten kann
(fünf Jahre, verlängerbar auf acht, Art. 37p Abs. 1 LFG) kaum begründbar, wenn
die Sicherungsmassnahme erst nach Abschluss der gesamten Sachplanung greifen
dürfte. Das heisst nicht, dass eine Projektierungszone einfach "ins Blaue
hinaus" festgelegt werden darf. Die Parameter sind klar und in Gesetz und
Verordnung unmissverständlich festgelegt. Es dürfen nicht beliebige, sondern
nur die für künftige Anlagen notwendigen Grundstücke mit der Zone belegt werden
(Art. 37n LFG). Die Zone muss den Zielen und Vorgaben des sich im
Entwurfsstadium befindlichen oder schon beschlossenen SIL entsprechen (Art. 27h
Abs. 2 VIL), ihnen also nicht zuwiderlaufen, und ihre Gültigkeit ist zeitlich
begrenzt (Art. 37p Abs. 2 LFG). Auch legt Art. 27h Abs. 1 VIL den Inhalt des
Gesuchs um Erlass einer Projektierungszone verbindlich fest. Die Gefahr, dass
nach Belieben grosse Flächen für ungewisse künftige Vorhaben mit einem
Bauverbot belegt werden, besteht mithin aufgrund der gesetzlichen Vorgaben
nicht. Nachdem die Pflicht, vorgängig ein SIL-Objektblatt auszuarbeiten,
nirgends statuiert wird, erscheint die Forderung der Vorinstanz als
unbegründet. Vielmehr ist naheliegend, dass mit der Projektierungszone auch die
Ausarbeitung des Objektblatts gesichert werden kann.
2.4.10 Insgesamt bietet die systematische Auslegung weder innerhalb der
Bestimmungen der Luftfahrtgesetzgebung noch unter Beizug der Normen des NSG und
des EBG eine Handhabe, um den Erlass der Projektierungszone von der vorherigen
Erarbeitung des SIL-Objektblatts abhängig machen zu können.
2.5
Bleibt zu prüfen, ob die teleologische Auslegung Hinweise auf den
Konkretisierungsstand geben kann, den die Sachplanung aufweisen muss, damit
eine Projektierungszone erlassen werden kann.
2.5.1 Projektierungszonen sind Instrumente der Landsicherung für
Bundesvorhaben. Ihr Zweck ist es, künftige Werke des Staates zu sichern. Es
sind Instrumente der Sachplanung des Bundes gemäss Art. 13 RPG (Ruch, a.a.O.,
N. 5 und 8 zu Art. 27). Nichts anderes ist das Ziel der hier beantragten
Projektierungszone. Die teleologische Auslegung von Art. 37n LFG, auf welche
die Vorinstanz offenkundig kein grosses Gewicht gelegt hat, stützt die
Auffassung der Beschwerdeführerin.
Im Zusammenhang mit dem SIL gilt zudem besonderes Augenmerk dem Umstand, dass
mit den Arbeiten dazu zwar bereits 1998 begonnen wurde (Kommentar RPG, Lukas
Bühlmann, N. 7 zu Art. 13), bis heute aber noch kein Objektblatt zum Flughafen
Zürich vorliegt. Wegen dieser Verzögerungen hat das Bundesgericht bereits
verschiedentlich notwendige Betriebsreglementsänderungen und Plangenehmigungen
als zulässig erachtet, obwohl das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen
ist (vgl. Urteile 1A.244/2003 vom 31. März 2004, 1A.23/2005 vom 4. Juli 2005
und 1A.64-69/2003 vom 8. Juli 2003; s.a. sinngemäss BGE 126 II 522 E. 10b S.
535 f.). Im gleichen Sinne muss dies auch für den Erlass einer
Projektierungszone gelten. Es kann schwerlich der Beschwerdeführerin angelastet
werden, wenn die Sachplanung nicht weiter fortgeschritten ist.
2.5.2 Hinzu kommt, wie bereits in E. 2.4.3 hiervor gezeigt, dass die
Projektierungszone im jetzigen Zeitpunkt Art. 27h Abs. 2 VIL nicht
widerspricht: Der Bundesrat hat sich klar dafür ausgesprochen, noch an der
Variante J (neben den Varianten E) festzuhalten. Da diese Lösung aber die
Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen voraussetzt, entspricht deren
Sicherstellung gleichzeitig den heute bekannten Sachplanzielen. Ein Widerspruch
zum bereits verabschiedeten Konzeptteil des SIL besteht nicht; genauso wenig
wird mit der Projektierungszone ein Präjudiz geschaffen: Selbstredend ist die
Projektierungszone umgehend aufzuheben, wenn feststeht, dass die
Pistenverlängerung nicht Teil des SIL werden soll. Die gesetzliche Maximalfrist
von fünf Jahren (resp. acht, mit Verlängerung; Art. 37p Abs. 2 LFG und Art. 37
Abs. 5 LFG) dient denn auch der Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Der betroffene Grundeigentümer soll nicht nach Belieben und auf unbestimmte
Zeit mit einem Bauverbot belastet werden können. Die Beschwerdeführerin geht in
ihrer Replik davon aus, dass der erwähnte gesetzliche Zeitrahmen genügen werde,
sofern der Bundesrat 2010 wie vorgesehen das SIL-Objektblatt beschliesst und
das Projekt der Pistenverlängerung 10/28 darin Aufnahme findet. Unter Vorbehalt
der Annahme des Projekts in der Volksabstimmung und eines reibungslosen Ablaufs
will die Beschwerdeführerin das Plangenehmigungsverfahren bis 2013 einleiten.
Das Risiko für die Fristeinhaltung trägt sie.
2.6
Zusammenfassend ergibt die Ermittlung des Sinns von Art. 37n LFG, dass weder
die grammatikalische, noch die historische oder die systematische Auslegung zum
zwingenden Schluss führen, die Sachplanung müsse bereits bis zur Ausarbeitung
eines Objektblatts gediehen sein, damit eine Projektierungszone erlassen werden
kann. Im Gegenteil, aufgrund der gesamten Umstände - insbesondere auch der
teleologischen Auslegung - und der faktischen Ausgangslage muss es möglich
sein, dem Begehren der Beschwerdeführerin im jetzigen Planungsstand
stattzugeben.
3.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 8. August 2008 aufzuheben. Da die Vorinstanz
verschiedene Rügen im damaligen Verfahren noch nicht geprüft hat (Frage der
Verhältnismässigkeit, des öffentlichen Interesses, Einhaltung der
Formvorschriften und Verletzung des rechtlichen Gehörs, vgl. E. 8 des
angefochtenen Entscheids), ist die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zur
Behandlung dieser Rügen zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang hat die private Beschwerdegegnerin die Kosten des
Verfahrens zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Sie hat die Beschwerdeführerin
zudem angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 8. August 2008 aufgehoben. Die Sache wird an das Bundesverwaltungsgericht
zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.
Die private Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Rümlang, dem Kanton Zürich, dem
Bundesamt für Zivilluftfahrt und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer