I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.432/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_432/2008
Urteil vom 14. September 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion, Obstgartenstrasse 21,
Postfach, 8090 Zürich,
sowie die Finanzdirektion, Personalamt, Walcheplatz 1, 8090 Zürich.
Gegenstand
Lohnnachzahlungen,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 20. August 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ wurde ab Februar 2000 mit einem Pensum von 70 % als Pflegeexpertin
im Zentrum für Entwicklung und Forschung Pflege am Universitätsspital Zürich
(USZ) angestellt und in der Lohnklasse 18 eingereiht. Per 1. Juli 2001 wurde
sie in die Lohnklasse 19 gehoben.
B.
Am 28. Mai 2002 ersuchte X.________ um eine Neueinreihung in die Lohnklasse 20
und um entsprechende Lohnnachzahlungen, die sie für den Zeitraum von Februar
2000 bis und mit April 2002 auf Fr. 25'420 berechnete. Sie begründete das
Gesuch zum einen mit dem die Einreihung von Krankenschwestern betreffenden
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 22. Januar 2001, gemäss
welchem die Anhebung der Funktion einer Diplomierten Krankenschwester zu einer
entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im Pflegebereich führen
müsste, und zum andern mit ihrem pflegewissenschaftlichen Studium.
Mit Verfügung vom 8. Juli 2003 stellten die Gesundheits- und die
Finanzdirektion des Kantons Zürich fest, dass die Einreihung von X.________
nicht diskriminierend sei, und wiesen das Begehren um Lohnnachzahlung ab. Nach
Massgabe der sogenannten Vereinfachten Funktionsanalyse (abgekürzt VFA) wurde
für X.________ ein Arbeitswert von 454 Punkten ermittelt, was dem mittleren
Bereich der Lohnklasse 18 entspreche. Als Referenzfunktionen seien jene der
Oberschwester und der Berufsschullehrerin für Spitalberufe heranzuziehen, die
in die Lohnklassen 17 bis 19 bzw. 18 und 19 einzureihen seien. Mit der
Lohnklasse 19 sei X.________ korrekt eingereiht.
C.
Mit Rekurs vom 15. September 2003 an den Regierungsrat beantragte X.________
eine reduzierte Lohnnachzahlung von Fr. 10'541.65 mit Zins zu 5 % ab 28. Mai
2002. Sie beharrte nicht mehr auf einer Einreihung in die Lohnklasse 20,
erachtete aber die von Februar 2000 bis Ende Juni 2001 dauernde Einreihung in
die Lohnklasse 18 - unter Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
22. Januar 2001 - als diskriminierend und stützte die Nachzahlungsforderung
darauf ab.
Mit Beschluss vom 7. März 2007 wies der Regierungsrat den Rekurs von X.________
ab. Dabei erwog er unter anderem, bereits mit Beschluss vom 15. November 2000
die Departemente aus Marktüberlegungen dazu ermächtigt zu haben,
Neueinreihungen des Pflegepersonals in Aussicht zu stellen. Hauptgrund für die
Neueinreihung per 1. Juli 2001 sei denn auch die Personalknappheit gewesen. Das
danach ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 habe sodann
angeordnet, zur Behebung der Diskriminierung die Einreihung Diplomierter
Krankenpflegerinnen und -pfleger um zwei Lohnklassen und jene der
Stationsschwester um eine Lohnklasse anzuheben. Gleichzeitig habe das
Verwaltungsgericht das Verfahren der Vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) als
massgeblich und grundsätzlich nicht diskrimierend erklärt. Beim oberen Kader
sei es nicht um Fragen der Gleichstellung, sondern darum gegangen, die bewährte
Hierarchie in den Spitälern zu erhalten. Auch wenn der Regierungsratsbeschluss
vom 16. Mai 2001 bezweckt habe, die aufgrund des Urteils des
Verwaltungsgerichts erforderlichen Anpassungen vorzunehmen, habe der Kanton bei
dieser Gelegenheit auch Lohnerhöhungen vorgenommen, die sich nicht zwingend aus
dem Urteil des Verwaltungsgerichts ergeben hätten, weshalb von der per 1. Juli
2001 erfolgten Einreihung in der Lohnklasse 19 nicht einfach auf den
diskriminierenden Charakter der früheren Einreihung in der Lohnklasse 18
geschlossen werden dürfe. lm Übrigen werde die nicht diskriminierende
Einreihung von X.________ auch aufgrund der VFA gestützt, zumal die beiden
Referenzfunktionen in den Lohnklassen 17 bis 20 eingestuft seien. Der aus der
VFA resultierende Arbeitswert von 454 Punkten entspreche dem mittleren Bereich
der Lohnklasse 18.
D.
Am 11. April 2007 erhob X.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 20. August 2008
abwies. Dabei erwog es unter anderem, die kon-krete Bewertung der einzelnen
Kriterien im Rahmen der VFA werde nicht beanstandet, jedoch die Berechnung der
korrespondierenden Arbeitswerte. Diese seien in der ursprünglichen Verfügung
mit 454 Punkten ermittelt, dann aber von der Finanzdirektion in ihrer
Vernehmlassung auf 462 Punkte korrigiert worden. Nach Auffassung von X.________
würden die Arbeitswerte 468 bzw. 479.25 Punkte betragen. Aus den früheren
Urteilen des Verwaltungsgerichts lasse sich hinsichtlich der Funktion einer
Pflegeexpertin keine geschlechtsspezifische Lohnbenachteiligung ableiten, zumal
diese Tätigkeit mit 3,5 Punkten bezüglich des Kriteriums 1 deutlich über der
Bewertung von Polizeisoldaten mit 2,5 Punkten Iiege. Die Höhereinreihung der
oberen Kader sei weniger aus Gleichstellungsüberlegungen, sondern vielmehr aus
einem Quervergleich mit den übrigen Funktionen der Pflegekette erfolgt, um die
bewährten Hierarchien in den Spitälern zu erhalten. Eine im Vergleich zur in
der Klinik tätigen Pflegeexpertin höhere Einstufung sei keine Frage der
geschlechtsspezifischen Diskriminierung, sondern des allgemeinen
Rechtsgleichheitsgebotes, dessen Verletzung keinen Anspruch auf rückwirkende
Lohnzahlungen begründe. Angesichts des in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen zwangsläufigen Spielraums liege eine Ungleichbehandlung von
knapp 7 %, wie sie die Beschwerdeführerin behaupte, noch im Rahmen des
Zulässigen.
E.
X.________ hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventuell
Verfassungsbeschwerde erhoben. Neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheids
beantragt sie, der Kanton Zürich sei zu verpflichten, ihr Lohnnachzahlungen im
Betrag von CHF 10'541.65 zuzüglich 5 % Zins seit dem 28. Mai 2002 zu leisten.
F.
Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Die Gesundheits- und
die Finanzdirektion schliessen auf Beschwerdeabweisung. Das Eidgenössische Büro
für die Gleichstellung von Frau und Mann als beschwerdeberechtigte
Bundesverwaltungsbehörde beantragt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz,
damit diese ein Gutachten zur Klärung des Arbeitswerts anordnet. Die
Beschwerdeführerin nahm zur Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion nochmals
Stellung.
Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 85 BGG ist die Beschwerde auf dem Gebiete der
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse unzulässig, wenn der Streitwert
weniger als 15'000 Franken beträgt (Abs. 1 lit. b), es sei denn, es stelle sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (Abs. 2). lm vorliegenden Fall
beträgt der Streitwert weniger als 15'000 Franken. Die Beschwerdeführerin
behauptet zwar, es gehe vorliegend um eine Rechtsfrage von grundsätzlicher
Bedeutung, nämlich darum, ob aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22.
Januar 2001, der die Diskriminierung gewisser Pflegefunktionen im Vergleich zum
Polizisten feststellte, auch eine Diskriminierung der hierarchisch höher
gestellten Pflegeexpertin abgeleitet werden könne. Inwieweit der Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 hinsichtlich anderer, d.h. damals nicht
zu beurteilender und namentlich hierarchisch höherer Funktionen präjudizielle
Wirkung hat, ist ein typischer Rechtsanwendungsfall und berührt keine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung. Daran ändert der Umstand nichts,
dass weitere, angeblich ähnliche Verfahren beim Regierungsrat hängig sein
sollen, deren Ausgang vom Resultat der vorliegenden Beschwerde abhängen soll.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist unzulässig.
1.2 Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sich als
unzulässig erweist, ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zulässig (Art.113
BGG). Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG), was hierarchisch
tiefere Normen anbelangt nur deren willkürliche Anwendung. Die
Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Bestimmungen der Bundesverfassung
(Art. 8 Abs. 3, Art. 9 und Art. 29 Abs. 2 BV) und der Kantonsverfassung (Art.
10, Art. 11 Abs. 3 und Art. 18 Abs. 2 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27.
Februar 2005), aber auch der Art. 3 und 6 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995
über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GIG; SR
151.1). Was letztere Bestimmungen anbelangt, handelt es sich um die Umsetzung
des verfassungsmässigen Anspruchs auf Nichtdiskriminierung und auf gleichen
Lohn für gleichwertige Arbeit (Art. 8 Abs. 2 und 3 BV), weshalb die Prüfung
uneingeschränkt erfolgt.
1.3 Gemäss dem im Rahmen der subsidiären Verfassungsbeschwerde zur Anwendung
gelangenden Art. 106 Abs. 2 BGG (in Verbindung mit Art. 117 BGG) prüft das
Bundesgericht die Verletzung von Verfassungsrecht nur insofern, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet wird. lm Anwendungsbereich
dieser Bestimmung besteht eine qualifizierte Rügepflicht, wie sie in Bezug auf
den Art. 90 Abs. 1 lit. b des früheren Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943
über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) bestand (BGE 133 II 249 E.
1.4.2 S. 254). Demnach prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert
erhobene, und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen
und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen
Entscheid tritt es nicht ein (vgl. dazu die Rechtsprechung zur
staatsrechtlichen Beschwerde: BGE 110 la 1 E. 2a S. 3 f.; 125 I 492 E. 1b S.
495). Was die Anrufung des Willkürverbots im Speziellen anbelangt, ist
darzutun, inwiefern der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist,
mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder
einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise
dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400; 133 III
393 E. 6 S. 397).
2.
Gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann
(Gleichstellungsgesetz, GIG; SR 151.1) wird unter anderem bezüglich der
Entlöhnung eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen Person
glaubhaft gemacht wird (BGE 130 III 145 E. 4.2 S. 161 f.; 127 III 207 E. 3c S.
212 f.; 125 I 71 E. 4a S. 82; 125 II 541 E. 6a S. 550 f.). Glaubhaftmachen
bedeutet, dass es genügt, dem Richter aufgrund objektiver Anhaltspunkte den
Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des Vorhandenseins der in Frage
stehenden Tatsache zu vermitteln, ohne dass dabei die Möglichkeit
ausgeschlossen sein muss, dass die Verhältnisse sich auch anders gestalten
müssen. Glaubhaft gemacht ist daher eine Tatsache schon dann, wenn für deren
Vorhandensein gewisse Elemente sprechen, selbst wenn das Gericht noch mit der
Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (BGE 132 III
E. 3.1 S. 720; 130 III 145 E. 4.2 S. 161 f. und 321 E. 3.3 S. 325).
Im Bereich des Gleichstellungsgesetzes führt die Glaubhaftmachung zu einer
eigentlichen Umkehr der Beweislast mit der Folge, dass es nicht genügt, dass
die beklagtische Partei die Glaubhaftmachung in Zweifel zieht. Vielmehr muss
sie ihrerseits den vollen Gegenbeweis antreten (BGE 130 III 145 E. 4.2 S. 161
f.; 127 III 207 E. 3a und 3b). Scheitert dieser, bleibt es bei der
Glaubhaftmachung. Das meint Art. 6 GlG und ergibt sich auch aus der Botschaft
(Botschaft zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann
[Gleichstellungsgesetz] vom 24. Februar 1993, BBl 1993 I 1300 f.).
2.1 Mit Entscheid vom 22. Januar 2001 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass
Diplomierte Schwestern, Diplomierte Schwestern mit Zusatzausbildung und
Stationsschwestern Iohnmässig diskriminiert eingereiht seien. Dabei hatte es
zunächst die Einreihung der Grundfunktion Diplomierte Krankenschwester
überprüft und zur Beseitigung der festgestellten Diskriminierung die bisherige
Lohnspanne der Lohnklasse 12/13 auf Lohnklasse 14/15 angehoben (E. 10c/aa).
"Folgerichtig" hob es die Lohnspanne der Lohnklasse 13/14 der nächsthöheren
Funktion der Diplomierten Krankenschwester mit Zusatzausbildung auf Lohnklasse
15/16 an und erwog dabei, "es sei von keiner Seite geltend gemacht worden, das
Verhältnis der streitbetroffenen Funktionsketten untereinander sei fehlerhaft."
Der Beklagte habe eingeräumt, "dass die Anhebung der Funktion 'Diplomierte
Schwester' zu einer entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im
Pflegebereich führen müsste" (E. 10c/bb). Was schliesslich die Funktion
Stationsschwester anbelangte, die in die Lohnklassen 14 bis 16 eingereiht war,
erwog das Verwaltungsgericht, dass die höhere Bewertung der Grundfunktion
Diplomierte Krankenschwester "zwingend" auch zu entsprechenden Korrekturen bei
der Stationsschwester führen müsse und hob deren Lohnspanne auf die Lohnklassen
15 bis 17 an (E. 10b/cc). In der Folge beschloss der Regierungsrat am 16. Mai
2001 die Neueinreihung des Pflegepersonals, wobei die Einreihung der Stellen
generell um 1 bis 2 Lohnklassen angehoben wurde. So wurde die Funktion Leitung
Pflegedienst, bisher in den Lohnklassen 19 bis 23, neu in die Lohnklassen 20
bis 24 eingereiht und die Funktion Oberschwester, bisher in den Lohnklassen 16
bis 19, in die Lohnklassen 19 bis 21. Die Einreihung der Beschwerdeführerin
wurde von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 19 angehoben.
Daraus schliesst die Beschwerdeführerin auf die Vermutung, dass sie zuvor
mindestens im Umfang von einer Lohnklasse diskriminierend besoldet war. In der
Tat legt die Anhebung der Einreihung der Lohnklasse um eine Lohnklasse im
Nachgang zum Entscheid des Verwaltungsgerichts nahe, dass es dabei - nicht
zuletzt, um einer Klage vorzubeugen - um die Beseitigung einer Iohnmässigen
Diskriminierung gegangen sein könnte.
Dem wird entgegengehalten, dass der Regierungsrat bereits im November 2000,
also bevor das Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen war, die Finanz- und
Gesundheitsdirektion ermächtigt habe, Neueinreihungen für die Löhne des
Pflegepersonals in Aussicht zu stellen. Anlass dazu hätten Anzeichen einer
zunehmenden Unzufriedenheit des Pflegepersonals mit der Lohnsituation,
Rekrutierungsprobleme und Abwanderung qualifizierten Personals gegeben. Das
Verwaltungsgericht erwog, die im Anschluss an seinen Entscheid vom 22. Januar
2001 erfolgte Anhebung der Einreihung der oberen Kader sei "weniger aus
Gleichstellungsüberlegungen, sondern vielmehr aus dem Quervergleich mit den
übrigen Funktionen der Pflegekette" beschlossen worden. "Sie war erforderlich,
um die bewährten Hierarchien in den Spitälern, die wesentlich zu einem gut
funktionierenden Betrieb beitragen, zu erhalten." Damit wird nicht widerlegt,
dass Gleichheitsgründe dabei auch im Spiel waren, sagt doch die Vorinstanz
nicht, die Anhebung sei "nicht", sondern sie sei "weniger" aus
Gleichheitsgründen erfolgt.
In die gleiche Richtung weist die Stellungnahme der Finanzdirektion vom 17.
November 2003, wonach die Löhne stärker angehoben worden seien, als es zur
Beseitigung der Diskriminierung notwendig gewesen wäre. Ein Indiz Iiegt auch im
Erfordernis, die oberen Kader "aus dem Quervergleich mit den übrigen Funktionen
der Pflegekette" anheben zu müssen. War nämlich die Hierarchie der Pflegekette
vor Beseitigung der Diskriminierung "bewährt", d.h. in sich stimmig, haben sich
aber die Besoldungen der Gegenstand des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 22.
Janaur 2001 bildenden Grundfunktion der Kette als diskriminierend erwiesen, so
trifft dies in der Tendenz auch auf die Besoldung der in der Kette höher
eingereihten Besoldungen zu. Hinzu kommt, dass im Zeitpunkt, da der
Regierungsrat im November 2000 die Finanz- und Gesundheitsdirektion dazu
ermächtigte, Neueinreihungen für die Löhne des Pflegepersonals in Aussicht zu
stellen, die vom Verwaltungsgericht am 22. Januar 2001 beurteilten Klagen
Iängst hängig waren (sie datieren vom Juli 1996), ja auch das vom
Verwaltungsgericht eingeholte und am 31. März 2000 erstattete Gerichtsgutachten
bereits vorlag. Das lässt vermuten, dass die hängige Frage der
geschlechtsbedingten Diskriminierung bereits auf den Beschluss des
Regierungsrates vom November 2000 einen gewissen Einfluss gehabt haben muss.
2.2 Zusammenfassend ergibt sich, dass mit dem Verwaltungsgerichtsentscheid vom
22. Januar 2001, wonach die Anhebung der Funktion 'Diplomierte
Krankenschwester' zwingend auch zu entsprechenden Korrekturen bei der
Stationsschwester, ja zu einer "entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten
Hierarchie im Pflegebereich führen müsste", und der Tatsache, dass die Funktion
der Beschwerdeführerin per 1. Juli 2001 um eine Lohnklasse angehoben wurde,
Anhaltspunkte vorliegen, die den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des
Vorhandenseins einer geschlechtsspezifischen Diskriminierung vermitteln. Diese
Vermutung wird durch die vagen bzw. wenig fassbaren Ausführungen, die Anhebung
der oberen Kader sei "weniger aus Gleichstellungsüberlegungen, sondern vielmehr
aus dem Quervergleich mit den übrigen Funktionen der Pflegekette" und zur
Wahrung der bewährten Spitalhierarchie und Beibehaltung der Motivation und
Leistungsbereitschaft des Kaders erfolgt, nicht widerlegt, im Gegenteil. Gerade
wenn davon auszugehen ist, dass man es mit einer "bewährten Spitalhierarchie",
mithin mit einer in sich stimmigen Hierarchie zu tun hat, Iässt die
offenkundige bzw. durch das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001
ausgewiesene diskriminierend tiefe Besoldung der Grundfunktionen der Pflege
zumindest vermuten, dass diese sich innerhalb der gesamten Hierarchie
ausgewirkt hat. Das seinerzeitige Dictum des Verwaltungsgerichts, die Anhebung
der Funktion 'Diplomierte Krankenschwester' müsste zwingend auch zu
entsprechenden Korrekturen bei der Stationsschwester, ja zu einer
"entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im Pflegebereich
führen", besagt im Grunde genommen nichts anderes. Eine lohnmässige
Diskriminierung der Beschwerdeführerin ist glaubhaft gemacht.
3.
Was die Bewertung im Einzelnen anbelangt, erwog das Verwaltungsgericht zum
einen, dass der Arbeitswert der von der Beschwerdeführerin ausgeübten Tätigkeit
zwar ursprünglich falsch berechnet worden sei, der Beschwerdeführerin daraus
aber kein Nachteil entstanden sei, da sie auch bei richtiger Berechnung im hier
strittigen Zeitraum von Februar 2000 bis Juni 2001 in die Lohnklasse 18 hätte
eingestuft werden dürfen.
Weiter erwog das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf sein Grundsatzurteil
vom 22. Januar 2001, in welchem die nicht weiblich identifizierte Tätigkeit der
Polizeisoldaten die Vergleichsfunktion bildete, Folgendes: In Bezug auf
Kriterium 1 habe sich für alle Funktionen ein (diskriminierungsfreier) Wert von
2,5 ergeben. Das Verwaltungsgericht habe sodann in den verschiedenen
Entscheiden festgehalten, dass dort, wo hinsichtlich Ausbildung und Erfahrung
(Kriterium 1) gegenüber der Grundfunktion erhöhte Anforderungen bestünden,
diese in Kriterium 1 mit mindestens 2,75 zu bewerten seien, da nur so die aus
Gleichstellungsgründen erforderliche Differenz zum Polizeisoldaten mit einem
Wert von 2,5 geschaffen werden könne; massgeblich für den höheren Arbeitswert
sei also auch in jenen Fällen der Vergleich mit dem Polizeisoldaten gewesen.
Die vorliegend zu beurteilende Tätigkeit der Pflegeexpertin rangiere mit 3,5
Punkten in Kriterium 1 klar und deutlich über derjenigen des Polizeisoldaten.
Daher lasse sich mangels Vergleichbarkeit der Werte der Arbeitstätigkeiten aus
der erwähnten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für die Tätigkeit der
Pflegeexpertin keine geschlechtsspezifische Lohnbenachteiligung mehr ableiten.
Eine lohnmässige Geschlechterdiskriminierung liege daher nicht vor.
Soweit die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Lohnnachzahlungen daraus
ableiten wolle, dass sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin mit erhöhter
Verantwortung schon zu Beginn ihres Arbeitsverhältnisses höher (in Lohnklasse
19) einzustufen gewesen wäre als die Pflegeexpertinnen in der Klinik, könne ihr
ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Frage, ob sie im Vergleich zur in der
Klinik tätigen Pflegeexpertin höher einzustufen gewesen wäre, sei - nachdem
deren Funktion diskriminierungsfrei eingestuft worden war - keine Frage der
geschlechtsspezifischen Diskriminierung, sondern eine solche der Verletzung des
allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots im Sinn von Art. 8 Abs. 1 BV. In diesen
Fällen bestehe nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung indessen gerade kein
Anspruch auf eine rückwirkende Lohnnachzahlung. Nachdem die Beschwerdeführerin
ihren Anspruch erst nach dem 30. Juni 2001 erhoben habe, könne sie aus dem
allgemeinen Rechtsgleichheitsgrundsatz von vornherein keine Lohnnachzahlungen
für die Zeit davor geltend machen.
Ginge es nur um die Frage, ob die Beschwerdeführerin in Bezug auf die
Pflegeexpertin in der Klinik richtig eingereiht sei, wäre in der Tat "nur" das
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot angesprochen. Hier geht es aber darum, ob die
Funktion Pflegeexpertin (Richtposition "wissenschaftliche Mitarbeiterin") mit
Blick auf die Funktion eines Polizeisoldaten richtig eingereiht sei. Sollte
sich ergeben, dass die Funktion Pflegeexpertin (Richtposition
"wissenschaftliche Mitarbeiterin") im Vergleich zu benachbarten Funktionen im
Pflegebereich rechtsungleich eingereiht war, wäre sie es rechtslogisch auch im
Vergleich zum Polizeisoldaten und damit diskriminierend gewesen. Eine
Diskriminierung lässt sich weder mit dem Argument ausschliessen, die Einreihung
der Pflegeexpertin liege deutlich höher als jene des Polizeidsoldaten, noch mit
dem Hinweis, die Frage der korrekten Einreihung innerhalb des Kaders der
Pflegeberufe sei keine Frage der Diskriminierung, sondern allenfalls des
allgemeinen Gleichbehandlungssatzes.
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Diskriminierung
glaubhaft gemacht hat, vermitteln doch die aufgezeigten Anhaltspunkte eine
gewisse Wahrscheinlichkeit des Vorhandenseins einer Diskriminierung. Der
Beschwerdegegner führt zwar einige Argumente ins Feld, die gewisse Zweifel an
der Argumentation der Beschwerdeführerin erwecken könnten, was aber nach dem
Gesagten nicht genügt, ist es ihr doch nicht gelungen, den vollen Beweis der
Nicht-Diskriminierung zu erbringen. Damit bleibt es dabei, dass die
Beschwerdeführerin lohnmässig diskriminiert und Art. 8 Abs. 3 BV verletzt
wurde, weshalb die Beschwerde grundsätzlich gutzuheissen ist.
Diese Sachlage schlösse es an sich nicht aus, dass das Bundesgericht
reformatorisch und damit endgültig entscheiden würde. Da es sich bei der
Umrechnung der lohnmässigen Diskriminierung in Franken und Rappen - es handelt
sich um eine Nachforderung für den Zeitraum von Februar 2000 bis Juni 2001,
basierend auf der Lohnklasse 19 - um eine technische Sache handelt,
rechtfertigt sich eine Rückweisung an den Regierungsrat (Art. 117 i.V.m. Art.
107 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde ist daher im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Ermittlung der
der Beschwerdeführerin infolge der festgestellten Diskriminierung zustehenden
Forderung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Dem Regierungsrat ist es
unbenommen, die Sache an die Gesundheitsdirektion und/oder die Finanzdirektion
zurückzuweisen. Ausgangsgemäss werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 13
Abs. 5 GIG, Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin
angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird als subsidiäre Verfassungsbeschwerde entgegengenommen.
2.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 20. August 2008 aufgehoben und die
Sache zur Ermittlung der der Beschwerdeführerin zustehenden Forderung an den
Regierungsrat des Kantons Zürich zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird der Beschwerdefürhrerin, der Gesundheits- und
Finanzdirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer, und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung
von Frau und Mann, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. September 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder