I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.42/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_42/2008
Urteil vom 5. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
Aktiengesellschaft A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Jean-Pierre Gallati,
gegen
Stadtcasino Baden AG, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Richard Eichenberger,
Stadtrat Baden, Rathausgasse 1, 5401 Baden.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 29. November 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau,
3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 22. Dezember 2003 erteilte der Stadtrat Baden der Stadtcasino Baden AG die
Baubewilligung für einen Annexbau zur Erweiterung des bestehenden Stadtcasinos
im Kurpark der Stadt Baden (Parzellen Nrn. 172 und 172.3). Geplant sind ein
Dancing, Büro- und Schulungsräume sowie Garderoben. Das Projekt beinhaltet
überdies eine Erweiterung der bestehenden Terrasse, drei Taxistandplätze und
einen Autolift, sowie die Erweiterung des bestehenden unterirdischen Parkhauses
um 77 auf 282 Parkplätze.
Gegen die Baubewilligung erhob (neben anderen Einsprechern) die
Aktiengesellschaft A.________ am 24. Januar 2004 Beschwerde an den
Regierungsrat des Kantons Aargau. Auch die Stadtcasino Baden AG gelangte mit
Beschwerde an den Regierungsrat.
B.
Am 8. Februar 2004 nahmen die Stimmbürger der Stadt Baden die
"Kurpark-Initiative" an, die den Einwohnerrat aufforderte, die Gartenanlagen in
öffentlichem Besitz, namentlich den Kurpark, unter noch umfassenderen Schutz zu
stellen.
Mit Beschwerdeergänzung vom 4. März 2004 beantragte die Aktiengesellschaft
A.________, die Bauparzellen seien umgehend mit einer Planungszone zu belegen.
C.
Am 24. November 2004 hiess der Regierungsrat die Beschwerden der
Aktiengesellschaft A.________ und weiterer Einsprecher gut und erliess für alle
Gartenanlagen in öffentlichem Besitz der Stadt Baden eine Planungszone für die
Dauer von maximal 5 Jahren ab dem 8. Februar 2004. Er beauftragte den Stadtrat
Baden, die Unterlagen für die öffentliche Auflage auszuarbeiten und die
Planungszone spätestens zwei Monate nach Eröffnung des Entscheids öffentlich
aufzulegen. Der Regierungsrat hob die angefochtene Baubewilligung auf und
stellte das Baugesuch bis zum Inkrafttreten der aufgrund der Kurpark-Initiative
geänderten Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Baden bzw. bis zum Ablauf der
Planungszone zurück. Die Beschwerde der Stadtcasino Baden AG wurde
abgeschrieben.
Dagegen erhob die Stadtcasino Baden AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Aargau.
D.
Vom 31. Januar bis 1. März 2005 erfolgte die öffentliche Auflage der
Planungszone durch die Stadt Baden. Die dagegen von der Stadtcasino Baden AG
eingereichte Einsprache wurde am 1. Juni 2005 abgewiesen.
Am 13. Dezember 2005 beschloss der Einwohnerrat der Stadt Baden die revidierte
Bau- und Nutzungsordnung (BNO), Teil Gartenanlagen, und unterstellte sie dem
Referendum. Am Standort der projektierten Annexbaute wurde ein "Standort A für
Hochbaute im ausgeklammerten Bereich der Gartenanlage Kurpark" vorgesehen.
E.
Am 13. Januar 2006 hob das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat erlassene
Planungszone für die Parzellen Nrn. 172 und 172.3 auf. Gleichentags hob es auch
den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 24. November 2004 auf, soweit
dieser die Baubewilligung aufgehoben und das Baugesuch zurückgestellt hatte. Es
wies die Sache an den Regierungsrat zurück zur Prüfung, ob das Bauvorhaben mit
der vorgesehenen Neuordnung der Teilrevision BNO Gartenanlagen in Widerspruch
stehe und/oder unter dem geltenden Recht bewilligt werden könne.
F.
Am 21. Mai 2006 nahmen die Stimmbürger der Stadt Baden die Teilrevision der
BNO, Teil Gartenanlagen, an. Diese wurde am 16. August 2006 vom Regierungsrat
genehmigt und erwuchs am 18. September 2006 in Rechtskraft.
G.
Am 17. Januar 2007 wies der Regierungsrat die Beschwerden der
Aktiengesellschaft A.________ und weiterer Einsprecher in Anwendung der neuen
teilrevidierten BNO ab. In Gutheissung der Beschwerde der Stadtcasino Baden AG
hob er Ziff. 64 und 70 der Baubewilligung des Stadtrates Baden vom 22. Dezember
2003 auf.
H.
Dagegen erhob u.a. die Aktiengesellschaft A.________ am 8. Februar 2007
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 29.
November 2007 ab und auferlegte der Beschwerdeführerin die Verfahrens- und
Parteikosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren.
I.
Gegen dieses Urteil hat die Aktiengesellschaft A.________ am 31. Januar 2008
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
J.
Die Stadtcasino Baden AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht und die Stadt Baden haben auf
eine Vernehmlassung verzichtet.
K.
Mit Verfügung vom 22. Februar 2008 wurde der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung gewährt.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des
Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG).
Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin der Parzelle Nr. 416 (Bäderstrasse
8), die nur durch die Bäderstrasse von der Bauparzelle getrennt wird, durch den
angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten, vorbehältlich
rechtsgenügend begründeter Rügen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe willkürlich
entschieden, indem es § 23 BNO n.F. angewendet habe, anstelle der zur Zeit der
Erteilung der Baubewilligung geltenden Fassung. Nach allgemeinen Grundsätzen
sei im Rechtsmittelverfahren dasjenige Recht anwendbar, welches im Zeitpunkt
des Erlasses der angefochtenen Verfügung in Kraft gewesen sei; eine Ausnahme
von dieser Regel sei nur aus zwingenden Gründen möglich, beispielsweise bei
Bestimmungen, die um der öffentlichen Ordnung willen oder zum Schutz der Umwelt
aufgestellt werden.
Der Gesetzgeber der Badener Bauordnung habe es bei der am 16. August 2006
genehmigten Teilrevision von BNO und Bauzonenplan versäumt, eine
übergangsrechtliche Regelung zu statuieren. Daraus lasse sich schliessen, dass
er auf hängige Baubewilligungsverfahren das alte Recht habe anwenden wollen. §
83 Abs. 2 BNO vom 23. Oktober 2001/2. April 2003, wonach die zum Zeitpunkt des
Inkrafttretens der damals neuen BNO hängigen Baugesuche nach der neuen BNO zu
beurteilen seien, gelange für die vorliegend zu beurteilende Teilrevision der
BNO nicht zur Anwendung; hierfür wäre eine neue Übergangsbestimmung
erforderlich gewesen.
Die Übergangsbestimmung des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz
und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (§ 169 Abs. 1 BauG) sei auf die Änderung
kommunaler Bauvorschriften nicht anwendbar. § 20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (VRPG) komme - entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts - keine intertemporale Bedeutung zu.
Durch die Anwendung des neuen Rechts im Rechtsmittelverfahren habe die
Beschwerdeführerin ihr Recht auf Beurteilung durch den Stadtrat mit voller
Kognition verloren. Zudem seien ihr wegen der Anwendung des nicht
vorhersehbaren neuen Rechts Verfahrens- und Parteikosten auferlegt worden.
2.1 Das Verwaltungsgericht hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass es in
Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 1 VRPG grundsätzlich das neue, im Zeitpunkt des
Entscheids in Kraft stehende Recht anwende. Dies stimme mit der
Übergangsbestimmung des kantonalen Baurechts überein (§ 169 Abs. 1 BauG),
wonach hängige Baugesuche nach dem neuen Recht beurteilt werden, und entspreche
auch der Übergangsregelung von § 83 Abs. 2 BNO. Die Anwendung des im
Entscheidzeitpunkt geltenden Rechts auf unter dem alten Recht noch nicht
abschliessend verwirklichte Sachverhalte (sog. unechte Rückwirkung) werde denn
auch in der Lehre für grundsätzlich zulässig erachtet.
Es sei auch nicht ersichtlich, welche schutzwürdigen Interessen der
Beschwerdeführerin eine Rückweisung der Sache an den Stadtrat gebieten könnten.
Es sei absehbar, dass dies zur Bewilligung eines neuen Baugesuchs über ein
identisches Bauvorhaben führen würde. Gemäss Art. 21 RPG seien Nutzungspläne
abänderbar und ein Rechtsanspruch auf Beibehaltung der Nutzungsordnung stehe
der Beschwerdeführerin nicht zu.
Das Fehlen einer Übergangsbestimmung für die Teilrevision der BNO 2005/2006
könne nicht im Sinne eines qualifizierten Schweigens verstanden werden: Diese
Teilrevision habe in eindeutigem Zusammenhang mit dem Baugesuch der
Beschwerdegegnerin gestanden, welches bereits Auslöser der Kurpark-Initiative
gewesen sei. Die Teiländerung der Nutzungsplanung habe auch der Schaffung
eindeutiger Rechtsgrundlagen für das umstrittene Baugesuch gedient, das vom
Regierungsrat in seinem Entscheid vom 24. November 2004 "zurückgestellt" worden
war.
2.2 Diese Ausführungen lassen keine Willkür erkennen. Wie sich aus den vom
Verwaltungsgericht (E. 2.1 a.E.) zitierten Materialien ergibt, sollte die
Teilrevision der BNO 2005/2006 Unklarheiten in Bezug auf die Auslegung und
Umsetzung der Kurpark-Initiative im Zusammenhang mit dem geplanten Annexbau
ausräumen; dieser Zweck kann nur erreicht werden, wenn das hängige Baugesuch
nach neuem Recht beurteilt wird. Im Übrigen entspricht es der Praxis des
Aargauer Verwaltungsgerichts, bei einer Rechtsänderung zwischen
Gesuchseinreichung und letztinstanzlicher Bewilligung grundsätzlich das neue
Recht anzuwenden. Hierfür kann es sich auf § 20 Abs. 1 Satz 1 VRPG sowie die
Übergangsregelungen des Aargauer Baurechts und der Bauordnung der Stadt Baden
stützen. Selbst wenn diese Bestimmungen - wie die Beschwerdeführerin meint -
auch in einem anderen Sinne verstanden werden könnten, ist die vom
Verwaltungsgericht gewählte Auslegung jedenfalls nicht willkürlich.
2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann allerdings die sofortige
Anwendung neuer Rechtsnormen, ohne eine angemessene Übergangsregelung, gegen
die Grundsätze von Treu und Glauben und der Voraussehbarkeit des anwendbaren
Rechts verstossen, wenn die Betroffenen im Vertrauen auf den Bestand der alten
Normen Dispositionen getroffen haben, die sie nur schwer wieder rückgängig
machen können (BGE 122 V 405 E. 3 S. 408 ff. mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall sind jedoch keine derartigen Dispositionen der
Beschwerdeführerin ersichtlich (abgesehen von den Verfahrens- und Parteikosten;
vgl. dazu unten E. 5). Wäre die Baubewilligung, wie von ihr beantragt, in
Anwendung der alten BNO aufgehoben worden, hätte die Beschwerdegegnerin das
Baugesuch unverändert neu einreichen und, gestützt auf das neue Recht, die
Erteilung der Baubewilligung beantragen können. Aufgrund der Vernehmlassung des
Stadtrates stand fest, dass dieser das Baugesuch schon nach altem und erst
recht nach neuem Recht für bewilligungsfähig hielt. Unter diesen Umständen wäre
die Abweisung des Baugesuchs nach altem Recht bzw. dessen Rückweisung an den
Stadtrat zur Beurteilung nach neuem Recht ein formeller Leerlauf gewesen.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, das Verwaltungsgericht habe die
Zonenkonformität des Annexbaus nach neuem Recht willkürlich bejaht.
3.1 § 23 (neue Fassung) trägt die Überschrift "Parkzone" und bestimmt:
1 Die Parkzone dient der umfassenden Erhaltung und Pflege der
kulturgeschichtlich bedeutsamen Parkanlagen mit den schutzwürdigen Bauten,
Bäumen und den weiteren dazugehörigen Parkelementen.
2 Die Nutzung der Parkanlagen darf das Erscheinungsbild und den Schutzwert
nicht beeinträchtigen. Gestattet sind Bauten und Anlagen, die der Kultur, der
Erholung, dem Bäderbetrieb oder der Pflege der Anlagen dienen [...].
3 Im Casino-Bereich des Kurparks sind innerhalb des bestehenden Casino-Gebäudes
der Casino- und Kursaal-Betrieb, im Übrigen nur Tiefbauten und untergeordnete
Kleinbauten sowie innerhalb des mit "A" bezeichneten Standortes eine Hochbaute
zugelassen.
4 Für die im Nutzungsplan bezeichneten Kulturobjekte (geschützte Bauten und
Gartenanlagen) gilt zusätzlich § 36 BNO.
3.2 Das Verwaltungsgericht hielt fest, der umstrittene Annexbau komme auf die
Fläche "A" im Zonenplan und im "Casino-Bereich" des Kurparks zu stehen. Dieser
sei aus den Nutzungsbeschränkungen, welche in der Parkzone gelten (§ 23 Abs. 2
BNO), ausgeklammert und in § 23 Abs. 3 BNO gesondert geregelt worden: Nach
dieser Bestimmung seien Bauten und Nutzungen zulässig, welche mit dem Betrieb
eines Casinos bzw. Kursaals zusammenhängen. Dass die vorgesehenen Nutzungen
(Dancing, Büroräume, Schulungsräume und Garderoben) dem Casino- und Kurbetrieb
zuzurechnen seien, ergebe sich bereits begrifflich: Mit "Casino" werde eine
Unterhaltungs-, Vergnügungsstätte bzw. "Saal im Kurhaus" für Tanz, Unterhaltung
und Vorführungen umschrieben. Überdies ergebe sich aus der Vorgeschichte und
den Materialien der klare Wille des Gesetzgebers, mit der Nutzungsplanrevision
das vorliegend streitige Bauvorhaben planungsrechtlich abzusichern.
3.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht den betrieblichen Zusammenhang
zwischen dem Bauprojekt und dem Casinobetrieb, hält diesen aber für irrelevant.
Ihres Erachtens gilt auch für den im Bauzonenplan mit "A" bezeichneten Standort
der Zonenzweck der Parkzone. Die Argumentation der Vorinstanzen, dieser
Standort sei aus den in der Parkzone geltenden Nutzungsbeschränkungen
"ausgeklammert" worden, verstosse in krasser Weise gegen Wortlaut und Sinn von
§ 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2. Aufgrund des klaren Wortlauts der Norm könne es
auch nicht darauf ankommen, ob der Stadtrat Baden mit der Revision von
Bauordnung und Zonenplan die planungsrechtliche Absicherung des bereits damals
hängigen Bauprojektes angestrebt habe.
3.4 Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine
andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das
Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE
125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b S. 134; je mit
Hinweisen).
§ 23 Abs. 3 enthält eine besondere Regelung für den "Casino-Bereich" des
Kurparks, der neben dem bestehenden Casino-Gebäude auch den mit "A"
bezeichneten Standort für eine Hochbaute umfasst. In diesem Bereich ist der
Casino- und Kursaalbetrieb ausdrücklich zugelassen. Die Auslegung des
Verwaltungsgerichts, wonach Bauten und Nutzungen, welche mit dem Betrieb eines
Casinos bzw. Kursaals zusammenhängen, in diesem Bereich zonenkonform sind, ist
deshalb mit dem Wortlaut der Bestimmung vereinbar.
Zudem kann sie sich auf den Willen des kommunalen Gesetzgebers stützen: Wie aus
dem Kurzbericht gemäss Art. 47 RPV zur Teiländerung Nutzungsplanung vom 21.
Juli 2005 (Ziff. 4.1 S. 3) hervorgeht, sollte der Bereich Casino-Gebäude,
Tiefgarage und geplanter Annexbau aus der Gartenanlage Kurpark ausgeklammert
werden, um eine Rechtsgrundlage für die Realisierung des vom Regierungsrat
zurückgestellten Baugesuchs zu schaffen. Dies war auch für die Stimmbürger aus
den Abstimmungsunterlagen erkennbar: In der Abstimmungszeitung ("Das Wichtigste
in Kürze") wird festgehalten, dass mit der teilrevidierten BNO im Kurpark ein
Bereich für den vorgesehenen Annexbau des Casinos ausgeschieden werde; in der
Planlegende wird der Standort A als Standort für Hochbaute "im ausgeklammerten
Bereich der Gartenanlage Kurpark" bezeichnet.
Nach dem Gesagten sind die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur
Zonenkonformität der geplanten Baute keineswegs willkürlich.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, das Verwaltungsgericht habe die
Bestimmungen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sowie der Parkanlage
überhaupt nicht angewendet; auch dies sei willkürlich. Die Ausscheidung des
Standorts "A" im Zonenplan und dessen Regelung in § 23 Abs. 3 BNO entbinde
nicht von der Anwendung der kantonalen und kommunalen Ästhetiknormen.
Anzuwenden sind nach Auffassung der Beschwerdeführerin neben § 23 Abs. 1 BNO
folgende Normen:
§ 40 BNO Architektur, Ortsbild- und Landschaftsschutz
1 Bauten, Anlagen und Freiräume sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der
baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen
so zu gestalten, dass eine gute Architektur- und Städtebauqualität entsteht.
Diese Anforderungen gelten auch für Materialien, Farben und technische
Einrichtungen.
. [...]
3 In weitgehend überbauten Gebieten haben Neu- und Umbauten die bestehende
Bebauungsstruktur mit einzubeziehen. Das gilt besonders gegenüber Bauwerken mit
geschichtlicher, architektonischer oder städtebaulicher Bedeutung, ebenso in
der Altstadt-, Dorf-, Bäder- und der Villenzone sowie deren Umgebung.
4 In empfindlichen Siedlungsgebieten (namentlich Siedlungsränder, Limmatufer,
landschaftlich und kulturhistorisch bedeutsame Stellen usw.) gelten erhöhte
Anforderungen an die Konzeption und Gestaltung von Bauten und Anlagen.
5 Die Qualität des Landschaftsbildes und der Wert der Limmatlandschaft als
wichtiges Element der Siedlungsstruktur sowie als übergeordnete Grünverbindung
mit ökologischen und Erholungsfunktionen ist zu erhalten und zu verbessern.
§ 36 BNO Kulturobjekte
1 Die im Nutzungsplan bezeichneten Kulturobjekte (Bauten und Gartenanlagen)
sind von besonderem kultur- oder architekturgeschichtlichem Wert. Sie sind zu
erhalten und zu pflegen und dürfen grundsätzlich nicht beseitigt oder
beeinträchtigt werden. Allfällige Änderungen am Bau und in der Nutzung sowie
Renovationen müssen den Charakter und die Substanz des Kulturobjektes erhalten.
[...]
§ 38 BNO Umgebungsschutz
In der Umgebung von Schutzobjekten können nötigenfalls die zonengemässen
Gebäudemasse beschränkt, störende Bauteile untersagt sowie weitergehende
Auflagen zur Gestaltung gemacht werden.
§ 67 BNO Terraingestaltung
Die Gebäude und das gestaltete Umgelände müssen sich gut ins gewachsene Terrain
einfügen. Bei terrassierten Bauten sind Abgrabungen auf das Minimum zu
beschränken.
§ 40 BauG Natur-, Heimat-, Ortsbild- und Denkmalschutz
1 Die Erhaltung, die Pflege und die Gestaltung von Landschaften, Gebieten und
Objekten des Natur- und Heimatschutzes, von Ortsbildern, Aussichtspunkten sowie
Kulturdenkmälern, im Folgenden Schutzobjekte genannt, sind Sache des Kantons
und der Gemeinden. Sie treffen insbesondere Massnahmen, um
[...]
f) Ortsbilder entsprechend ihrer Bedeutung zu bewahren und Siedlungen so zu
gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht.
§ 42 BauG Einordnung von Bauten
1 Gebäude müssen sich hinsichtlich Grösse, Gestaltung und Oberfläche des
Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die Umgebung einordnen, dass eine
gute Gesamtwirkung entsteht.
2 Bauten, Anschriften, Bemalungen, Antennen und Reklamen dürfen insbesondere
Landschaften sowie Orts-, Quartier- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin passt sich der projektierte Annexbau mit
seiner kubischen Bauweise und seiner futuristischen Fassadengestaltung nicht in
die bestehende Bausubstanz und das Stadtbild ein; der Neubau erscheine als
Fremdkörper im historisch gewachsenen Limmatraum und im geschützten
Kurparkareal und beeinträchtige die Umgebung. Die riesige, ausladende Plattform
mit den Massen 65 x 30 m wirke als Gegensatz zum natürlichen Terrainverlauf.
Überdies stünden die drei tunnelportalähnlichen Löcher entlang der Bäderstrasse
im Gegensatz zu den gegenüberliegenden Häusern.
In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin auch eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, weil das Verwaltungsgericht den von ihr beantragten
Augenschein nicht vorgenommen habe und auch keinen Fachbericht zu den Themen
Einordnung, Beeinträchtigung der Schutzobjekte und Terraingestaltung eingeholt
habe.
4.1 Die einleitenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (E. 4.3.2) zur
Subsidiarität der ästhetischen Generalklauseln gegenüber den positiven
Nutzungsvorschriften im Kursaalbereich und auf der Fläche "A" der neuen BNO
erwecken auf den ersten Blick den Eindruck, das Verwaltungsgericht habe die
Bestimmungen der BNO und des BauG zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes
sowie der Parkanlage überhaupt nicht für anwendbar gehalten. Dies wäre in der
Tat problematisch, schreibt die revidierte BNO doch nur den Standort für die
Hochbaute ("A") und dessen Nutzung zu Zwecken des Casino- und Kursaalbetriebs
fest, ohne detaillierte Vorschriften über Form, Gestaltung usw. der Baute zu
enthalten. Insoweit bleibt noch Raum für die Anwendung von
Ästhetikvorschriften. Das konkrete Bauvorhaben mag zwar faktisch Gegenstand der
Abstimmung vom 21. Mai 2006 gewesen sein; rechtlich beschränkte sich diese
Abstimmung jedoch auf die Annahme der teilrevidierten BNO "Gartenanlagen".
In einer weiteren Erwägung (E. 4.3.3) prüfte das Verwaltungsgericht jedoch, ob
der Stadtrat Baden als kommunale Baubewilligungsbehörde seinen
Ermessensspielraum bei der Handhabung der Ästhetikvorschriften korrekt
gehandhabt hat, d.h. keine rechtsverletzende Ausübung des Ermessens- und
Beurteilungsspielraums vorliegt. Daraus ergibt sich, dass es die von der
Beschwerdeführerin angerufenen Ästhetikvorschriften für anwendbar hielt, soweit
die revidierte BNO keine besonderen Bauvorschriften enthält.
Das Verwaltungsgericht beschränkte sich auf die Prüfung, ob sich die
ästhetischen Wertungen der Vorinstanzen auf vernünftige Gründe stützen können
und ihnen keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen
entgegenstehen. Dies entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur
Gemeindeautonomie bei der Handhabung von Ästhetikklauseln (vgl. zuletzt 1P.678/
2004 vom 21. Juni 2005, publ. in ZBl 107/2006 S. 430, E. 3 und 4 mit Hinweisen)
und ist nicht zu beanstanden.
4.2 Für diese Prüfung genügten die in den Akten liegenden Pläne und Unterlagen.
Im Übrigen hatte bereits der Regierungsrat am 25. August 2004 einen Augenschein
unter Beteiligung der Beschwerdeführerin durchgeführt, an dem auch die
optischen Auswirkungen des Bauprojekts auf die Gesamterscheinung des Kurparks
thematisiert wurden (Protokoll des Augenscheins S. 9) und Fotos zu Handen der
Akten erstellt wurden.
Es gehört zu den Aufgaben des Verwaltungsgerichts zu beurteilen, ob die
Baubewilligungsbehörde ihren Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum in
rechtsverletzender Weise ausgeübt hat. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar,
weshalb das Gericht hierfür im vorliegenden Fall nicht über genügend
Sachverstand verfügte und deshalb auf ein Fachgutachten angewiesen gewesen
wäre. Insofern erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auch
in diesem Punkt als unbegründet, soweit darauf überhaupt eingetreten werden
kann.
4.3 Es ist unstreitig, dass der geplante Annexbau mit seiner monolithischen
Form (quadratischer Kubus) und seiner Fassade aus transluzentem Stein einen
Kontrast zum historischen Kursaal-Gebäude bildet und sich von der Umgebung des
Kurparks deutlich abhebt.
Dieser Effekt war jedoch beabsichtigt: Der Bau sollte als Skulptur am Plateau
im historischen Park stehen und mit seiner Fassade aus Steinglas-Verbundtafeln
abstrakt und doch sinnlich wirken (Baubewilligung S. 2). Der Stadtrat vertrat
die Auffassung, der Baukörper des Annexbaus sei oberirdisch klar vom Kursaalbau
abgesetzt und tangierte diesen somit weder in seinem Charakter noch in seiner
Substanz. Dasselbe gelte für die geplante Neugestaltung der Terrasse über dem
erweiterten Parkhaus: Die vorgesehenen baulichen Massnahmen an und auf der
Terrasse führten zu einer Klärung der städtebaulich/architektonischen Situation
und werteten damit das unmittelbare Umfeld des Kursaals auf (Baubewilligung S.
6 oben). Insgesamt erachtete der Stadtrat das Projekt als von hoher
architektonischer und gestalterischer Qualität (Baubewilligung S. 7). Das
räumlich und architektonisch überzeugende Bauvorhaben ermögliche im
Zusammenhang mit der Neugestaltung der Terrasse und den umfangreichen
Ersatzpflanzungen eine Aufwertung des Umfelds des ehemaligen Kursaals
(Baubewilligung S. 10).
Die Beschwerdeführerin legt lediglich ihre eigene ästhetische Beurteilung der
projektierten Baute dar, ohne sich mit der massgeblichen Beurteilung des
Stadtrats Baden auseinanderzusetzen und darzulegen, inwiefern dieser die
einschlägigen Bestimmungen der BNO und des BauG willkürlich ausgelegt oder
angewendet hat. Damit genügt die Begründung den qualifizierten Anforderungen
von Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG nicht, weshalb darauf nicht
einzutreten ist.
5.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin auch den Kostenentscheid des
Verwaltungsgerichts als willkürlich: Die Sanktionierung der Beschwerdeführerin
mit Verfahrens- und Parteikosten für eine während des Verfahrens eingetretene
und in keiner Weise vorhersehbare Rechtsänderung (neuer § 23 BNO; neue
Nutzungsplanbestimmung "Standort A") verstosse in krasser Weise gegen den
Gerechtigkeitsgedanken und lasse sich auch nicht mit den Bestimmungen von § 33
Abs. 2 VRPG und § 36 Abs. 1 VRPG vereinbaren.
5.1 Nach § 33 Abs. 2 VRPG sind im Beschwerdeverfahren in der Regel dem
Unterliegenden Kosten aufzuerlegen. Bei teilweiser Gutheissung der Beschwerde
sind die Kosten anteilmässig zu verlegen. Die Kosten können ganz oder teilweise
dem Obsiegenden auferlegt werden, wenn er durch Saumseligkeit in der Vorinstanz
das Beschwerdeverfahren verursacht hat. § 36 VRPG regelt die
Parteientschädigung und bestimmt, dass im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht dem Obsiegenden eine angemessene Entschädigung für die
Kosten der Vertretung, Verbeiständung oder Beratung durch Anwälte und weitere
Sachverständige zuzusprechen ist. Die Entschädigung ist den Umständen
entsprechend dem Unterliegenden oder dem interessierten Gemeinwesen oder beiden
anteilweise aufzuerlegen.
5.2 Das Verwaltungsgericht entnahm § 33 Abs. 2 VRPG, dass die am
Beschwerdeverfahren beteiligten Privaten grundsätzlich das Risiko für
"Fehlentscheide" der Vorinstanzen tragen; das Gemeinwesen solle nach
aargauischem Recht kostenmässig möglichst nicht belastet werden. Von dieser
Regel werde nur abgewichen, wenn die Vorinstanz einen formellen Fehler begangen
habe, durch den das Verfahren ganz oder im Wesentlichen veranlasst worden sei.
Die Rechtsänderung im vorliegenden Fall stelle keinen formellen Fehler dar,
welcher eine Ausnahme begründen könne. Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren
sei die Baubewilligung der Stadt Baden gewesen, und nicht die vom Regierungsrat
erlassene Planungszone.
5.3 Fraglich ist, ob die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur generellen
Unbeachtlichkeit von Rechtsänderungen im Rechtsmittelverfahren für die
Kostenverteilung mit dem Vertrauensschutzprinzip vereinbar sind, im Licht der
Praxis des Aargauer Verwaltungsgerichts, hängige Baubewilligungsgesuche nach
neuem Recht zu beurteilen (vgl. oben, E. 2).
Ficht eine Partei eine Baubewilligung an, weil diese dem geltenden Recht
widerspricht, und wird die rechtswidrige Baubewilligung im
Rechtsmittelverfahren durch Revision des kommunalen Bau- und Planungsrechts
"geheilt", so muss die Kostenverteilung in irgend einer Weise dem Umstand
Rechnung tragen, dass die Beschwerde ursprünglich begründet war, der
Beschwerdeführer also Anlass zur Beschwerdeführung hatte. Dies gilt jedenfalls,
wenn der Beschwerdeführer seine Beschwerde aufgrund der Rechtsänderung
zurücknimmt oder für gegenstandslos erklärt.
Wie es sich damit verhält, kann jedoch im vorliegenden Fall offen bleiben.
5.4 Die Beschwerdeführerin beharrte auch nach Erlass von § 23 BNO n.F. auf der
Abweisung des Baugesuchs, weil das Bauvorhaben auch nach neuem Recht nicht
zonenkonform sei. Die Beschwerdeführerin vertrat somit im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren selbst die Auffassung, das Inkrafttreten der
teilrevidierten BNO habe keinen Einfluss auf die Bewilligungsfähigkeit des
streitigen Baugesuchs gehabt.
Grund für die Gutheissung der Beschwerde der Einsprecher im ersten Entscheid
des Regierungsrats war im Übrigen nicht die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der
Baubewilligung, sondern die Annahme der Kurpark-Initiative nach Erteilung der
Baubewilligung und nach Erhebung der Verwaltungsbeschwerde. Unklar war,
inwiefern die Umsetzung dieser Initiative der Bewilligung des Bauvorhabens
entgegenstehen könnte; diese Unsicherheit führte zur Anordnung einer
Planungszone durch den Regierungsrat und wurde mit Erlass der Teilrevision
"Gartenanlagen" der BNO behoben.
Ob die Baubewilligung mit der ursprünglichen Fassung von § 23 BNO vereinbar
war, wurde von Regierungsrat und Verwaltungsgericht nie geprüft. Der Stadtrat
hatte die Zonenkonformität des Bauvorhabens in der Parkzone bejaht, im Hinblick
auf den bereits bei der BNO-Teilzonenrevision 2001 bestehenden
Stadtcasinobetrieb mit Dancing. Dies wurde zwar von der Beschwerdeführerin in
ihrer Verwaltungsbeschwerde vom 24. Januar 2004 beanstandet; in der Folge
konzentrierte sich die Diskussion jedoch auf die Vereinbarkeit des Bauvorhabens
mit der Kurpark-Initiative (vgl. Beschwerdeergänzung der Beschwerdeführerin vom
4. März 2004, mit Antrag auf Erlass einer Planungszone).
5.5 Unter diesen Umständen widerspricht es weder dem Willkürverbot noch dem
Vertrauensgrundsatz, wenn das Verwaltungsgericht die Kosten trotz der
Rechtsänderung im Rechtsmittelverfahren nach dem Unterliegerprinzip verteilte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Baden und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber