I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.423/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_423/2008
Arrêt du 12 février 2009
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Eusebio.
Greffière: Mme Tornay.
Parties
A.X.________,
B.X.________,
recourants,
tous deux représentés par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat,
contre
Y.________,
intimé, représenté par Me Léo Farquet, avocat,
Commune de Leytron, Conseil municipal, Administration communale, 1912 Leytron.
Objet
permis de construire,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public
du Tribunal cantonal du canton du Valais,
du 11 juillet 2008.
Faits:
A.
Le 29 novembre 2006, Y.________ a requis l'autorisation de construire un
bâtiment résidentiel de douze appartements, avec garage souterrain, sur les
parcelles n° 10203 et 248 du registre foncier de la commune de Leytron. Ces
terrains longent au nord la route cantonale Leytron-Chamoson, qui les sépare de
la parcelle n° 471 dont A.X.________ et B.X.________ sont copropriétaires. Ce
dernier bien-fonds supporte un bâtiment classé monument historique par le
canton du Valais et dont la restauration a été subventionnée par la
Confédération et le canton.
Par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 12 janvier 2007, la
demande d'autorisation de construire a été mise à l'enquête publique. Le 19
janvier 2007, A.X.________ et B.X.________ ont formé opposition en faisant
valoir, entre autres griefs, une non-conformité à l'affectation de la zone
village telle que prévue par le règlement des constructions et des zones de la
commune de Leytron, approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 8
juin 2005 (RCCZ). Lors de la procédure de consultation des organes cantonaux
compétents, le Service cantonal des bâtiments, monuments et archéologie
(ci-après: le SBMA) a rendu un préavis négatif: l'important volume du nouveau
bâtiment menaçait de rompre l'échelle du site et dévalorisait la maison de
A.X.________ et B.X.________ (ci-après: la maison X.________). Le 9 juillet
2007, le SBMA a effectué un nouvel examen et a subordonné son préavis positif à
certains amendements portant sur la hauteur du bâtiment et sur des questions
d'esthétique. Y.________ a accepté d'abaisser les fondations de son projet de
construction de 0.80 m, mais a refusé les autres réquisits du SBMA.
Le 25 juillet 2007, la Municipalité de Leytron a levé l'opposition et autorisé
le projet. Par arrêt du 10 décembre 2007, le Conseil d'Etat du canton du Valais
a rejeté le recours formé par les opposants contre la décision communale.
Le 14 janvier 2008, les opposants ont déposé un recours contre cette décision
auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais
(ci-après: le Tribunal cantonal). Sollicitée par le SBMA, la section Patrimoine
culturel et monuments historiques de l'Office fédéral de la culture a estimé,
dans un courrier daté du 1er avril 2008, que le projet devait intégrer les
modifications esthétiques demandées par le SBMA.
B.
Par arrêt du 11 juillet 2008, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Il a
considéré en substance que l'autorisation de construire contestée était
conforme à l'affectation de la zone village définie aux art. 21 à 23 RCCZ. La
construction projetée ne détériorait pas l'image du quartier en cause dans
lequel les bâtiments récents côtoyaient des architectures plus traditionnelles,
avec des hauteurs et des volumes hétérogènes. Le règlement communal autorisait
l'habitat collectif au même titre que l'habitat individuel. Le village de
Leytron n'étant inscrit ni à l'Inventaire fédéral des sites construits
d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS; cf. art. 5 LPN et ordonnance
fédérale du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12]) ni à l'inventaire de la
commune de Leytron, l'autorisation de construire délivrée ne se heurtait pas à
la loi valaisanne du 13 novembre 1998 sur la protection de la nature, du
paysage et des sites (LcPN; RS/VS 451.1).
C.
A.X.________ et B.X.________ ont formé simultanément un recours de droit public
et un recours constitutionnel subsidiaire. Ils demandent au Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal et de renvoyer l'affaire à celui-ci pour
nouvelle décision.
Le Tribunal cantonal et la Municipalité de Leytron ont renoncé à se déterminer
sur le recours. Y.________ conclut à son rejet. Le Conseil d'Etat du canton du
Valais a présenté des observations, sans toutefois prendre de conclusions.
Par ordonnance du 8 octobre 2008, le Président de la Ire Cour de droit public a
rejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de
l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), le
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public
selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal. En tant que propriétaires de parcelles directement voisines
du projet, ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué confirmant
l'octroi d'un permis de construire pour un projet de construction qu'ils
tiennent en particulier pour non conforme à l'affectation de la zone village.
Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à
l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils ont dès lors qualité pour agir au sens de
l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité étant par ailleurs
réunies, la voie du recours en matière de droit public est ouverte, ce qui
entraîne l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113
LTF).
2.
Les recourants estiment que le projet de construction litigieux n'est pas
conforme à l'affectation de la zone village telle qu'elle est définie par le
règlement communal. Ils soutiennent que la Municipalité de Leytron, le Conseil
d'Etat et le Tribunal cantonal avaient interprété et appliqué arbitrairement
différentes dispositions de ce règlement. L'autorisation de construire délivrée
violerait ainsi l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).
2.1 Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée
viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou
lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de
l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité
cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction
évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif
ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les
motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que
celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 263 consid. 3.1 p. 266;
131 I 57 consid. 2 p. 61 et la jurisprudence citée), ce que les recourants
doivent démontrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2
p. 400).
2.2 En vertu de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l'autorisation de construire est
délivrée par l'autorité compétente si la construction est conforme à
l'affectation de la zone. A teneur de l'art. 21 al. 1 RCCZ, les buts de la zone
village sont notamment de "reconnaître et privilégier les anciennes structures
villageoises qui constituent l'identité des lieux" (let. a) ainsi que de
"promouvoir le logement et la résidence par une amélioration de leur
habitabilité" (let. b). L'alinéa 2 de cette disposition précise que les
anciennes structures villageoises sont principalement caractérisées par
l'aspect de petites propriétés, dû au fort morcellement (let. a), la contiguïté
ou la proximité des bâtiments (let. b), les aires publiques d'intérêt général
et les espaces intrinsèques non bâtis (let. d). Selon l'alinéa 3, "la
restauration, la réaffectation ou la transformation douce des bâtiments
contribuant au maintien du patrimoine communal sont souhaitées". L'art. 22 al.
1 RCCZ prévoit que la zone village est destinée à l'habitation ainsi qu'aux
activités économiques et aux services qui répondent aux besoins de la
population. L'art. 23 RCCZ dispose en son alinéa 1 que "l'ordre des
constructions est réglé de cas en cas par rapport à la structure des quartiers
et des bâtiments existants" et en son alinéa 4 que "les constructions nouvelles
et les transformations s'harmoniseront aux édifices originels du point de vue
de la volumétrie, de l'orientation et des autres caractéristiques (aspect
extérieur, forme des toits, choix des matériaux et de la couleur, distances aux
fonds voisins, aux constructions existantes et aux rues)". L'art. 121 al. 2
RCCZ habilite le Conseil communal à refuser d'autoriser tout projet de nature à
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier,
d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique
ou pittoresque, même si ce projet ne se heurte à aucune disposition
réglementaire spéciale. L'art. 188 RCCZ présente enfin sous forme de tableau
récapitulatif les différentes zones et la nature de leur affectation. Il en
ressort que l'habitat en zone village peut être collectif ou individuel.
2.3 Pour les recourants, le règlement communal ne prévoirait pas la possibilité
de construire des immeubles d'habitat collectif dans la zone village, ce genre
d'habitat étant affecté à la "zone de haute densité H80". La seule mention de
l'habitat collectif figurant dans le tableau récapitulatif de l'art. 188 RCCZ
ne saurait constituer une base légale claire permettant la construction de
l'immeuble projeté. Une interprétation systématique du règlement s'y opposerait
également. Le logement collectif pourrait tout au plus être admis dans le cadre
de la rénovation des anciennes structures villageoises caractéristiques, sans
qu'il puisse être question de créer de nouvelles structures ou de favoriser la
construction d'immeubles nouveaux d'habitat collectif au centre du village.
Le Tribunal cantonal a quant à lui relevé que, si le RCCZ encourageait les
projets de transformation ou de restauration contribuant au maintien du
patrimoine communal (art. 21 RCCZ), il n'interdisait pas les projets de
constructions nouvelles (cf. art. 22 RCCZ). Il a considéré que le projet
litigieux trouvait son fondement dans la seconde disposition. Il a en outre
fait remarquer que le tableau récapitulatif figurant à l'art. 188 RCCZ
démontrait sans équivoque que le législateur avait autorisé l'habitat collectif
au même titre que l'habitat individuel dans la zone village. Il a ajouté que
cette précision avait été introduite par le RCCZ et ne ressortait pas de
l'ancien règlement communal de 1976, qui soumettait la zone village à une
réglementation plus restrictive. Le Tribunal cantonal a vu dans cette révision
la volonté de faciliter la construction à neuf dans cette zone, sans quoi les
restrictions du règlement communal de 1976 auraient été conservées au moins
partiellement.
L'appréciation de l'autorité cantonale n'apparaît pas insoutenable. Elle se
fonde sur une base légale claire; le tableau figurant à l'art. 188 RCCZ fait
partie intégrante du règlement communal et rien ne permet d'affirmer comme le
font les recourants que sa portée normative serait inférieure aux autres
dispositions. Le fait que le RCCZ ne définisse pas la notion d'habitat
collectif en zone village, alors qu'il la circonscrit à un minimum de quatre
logements pour la "zone de densité H80" ne saurait signifier que ce genre
d'habitat est proscrit en zone village. Partant, en considérant que l'habitat
collectif est autorisé en zone village et que l'autorisation de construire
délivrée est conforme à l'affectation de la zone, le Tribunal cantonal n'a pas
fait preuve d'arbitraire au sens de la jurisprudence susmentionnée.
2.4 Les recourants estiment également que la volumétrie du projet de
construction ne s'harmoniserait pas avec celle des édifices originels. Ils se
plaignent d'une application arbitraire des clauses d'esthétique prévues aux
art. 23 al. 4 et 121 RCCZ.
2.4.1 Selon la jurisprudence, un bâtiment doit non seulement respecter les
règles de construction en vigueur, mais également les clauses d'esthétique,
pour autant qu'elles aient une portée propre. Le champ de protection de ces
deux types de dispositions n'est pas nécessairement le même. L'application
d'une prescription d'esthétique peut en effet conduire, dans certains cas, à la
réduction du volume de construction admissible sur la base des règles de
construction (arrêt 1P.709/2004 du 15 avril 2005 consid. 2.3, in ZBl 2006 p.
422). Il n'en demeure pas moins qu'une clause d'esthétique ne doit pas être
appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur
les zones en vigueur (ATF 115 Ia 363 consid. 3 p. 366). Ainsi, lorsqu'un plan
de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être
édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée
sur une clause esthétique, en raison du contraste formé par le volume du
bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que
par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des
possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et
irrationnelle (ATF 115 Ia 363 consid. 3 p. 366 s.).
Lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal
fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales.
Dans ce domaine, les autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir
d'appréciation (cf. ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les références; arrêt
1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, publié in ZBl 107/2006 p. 430). C'est le
cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une
installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118,
363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du 16 avril 1986 consid. 3 in RDAF 1987
p. 155).
2.4.2 En l'espèce, à l'instar de la Municipalité de Leytron et du Conseil
d'Etat du canton du Valais, le Tribunal cantonal a estimé que l'immeuble
projeté ne créait pas un corps étranger rompant de manière choquante l'harmonie
du quartier, ce d'autant moins que le constructeur a accepté de poser les
fondations de la construction 0.80 m plus bas. Avec trois niveaux, un volume de
4'663 m3 et une hauteur inférieure à 11 m - alors que la hauteur maximale
autorisée est de 13 m (art. 23 al. 7 RCCZ) -, l'immeuble résidentiel projeté ne
compromettait pas l'image de la zone village, composée de maisons avec des
volumes et des hauteurs hétérogènes ainsi que des gabarits parfois plus
importants comprenant quatre niveaux. Se fondant sur les montages
photographiques versés au dossier, ledit tribunal a relevé que le bâtiment
projeté offrait une vision décalée en façades avec une toiture à deux pans.
Cette structure du toit présentait l'ensemble comme deux volumes mitoyens
plutôt que comme un seul bâtiment. Cette conception bipartite était renforcée
par les teintes de nuances différentes des façades et la présence de balcons
avec des hauteurs différentes du côté gauche et droit des façades nord-ouest et
sud-est du bâtiment. Les juges cantonaux ont encore mentionné la présence, dans
la zone village, de deux bâtiments dont la longueur des façades est analogue à
celle du projet litigieux. Ils ont ajouté enfin que le quartier était plutôt
disparate, sans véritable unité architecturale. Le Tribunal cantonal a ainsi
pris soin d'expliquer les raisons pour lesquelles il considérait que la
construction projetée s'intégrait suffisamment, d'un point de vue esthétique,
dans le quartier.
Dans ces conditions, les recourants devaient à tout le moins présenter des
éléments concrets contredisant clairement l'appréciation des autorités
précitées. Or, ils se bornent pour l'essentiel à rappeler que le SBMA et
l'Office fédéral de la culture ont rendu des préavis négatifs et à citer
l'arrêt susmentionné 1P.709/2004 du 15 avril 2005. Les recourants perdent de
vue qu'en l'occurrence - contrairement à la situation prévalant dans l'arrêt
précité -, le Tribunal cantonal ne s'est pas contenté de trancher la conformité
de la construction au regard de la réglementation de base, concernant en
particulier la conformité à l'affectation de la zone: il a également procédé à
l'examen du projet de construction sous l'angle de la clause d'esthétique,
indépendamment des règles de construction. Pour le surplus, sur le vu du
dossier, il convient de relever que le milieu bâti dans la zone village ne
présente pas une homogénéité ou une spécificité particulières qu'il
conviendrait de préserver dans la mesure du possible en limitant la
construction sur les parcelles n° 10203 et 248. Les objections des recourants
sur ce point, pour autant qu'elles ne soient pas purement appellatoires et
respectent les exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, ne sont pas de nature à
démontrer le caractère manifestement insoutenable de cette argumentation.
En définitive, en considérant que, dans un quartier d'habitation où les maisons
traditionnelles côtoient des constructions récentes, le projet litigieux ne se
heurtait à aucun obstacle qui découlerait des clauses d'esthétique contenues
aux art. 23 al. 4 et 121 RCCZ, le Tribunal cantonal n'a pas non plus fait
preuve d'arbitraire.
3.
Les recourants estiment enfin que la construction d'un bâtiment d'habitat
collectif de douze logements à proximité immédiate d'un monument historique
protégé reviendrait à modifier un élément caractéristique du paysage et à
amoindrir la valeur de ce dernier en touchant à ses alentours. Ils se plaignent
d'une violation des impératifs de protection prévus par la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451) et ses
dispositions d'application.
3.1 Dans l'accomplissement des tâches fédérales, les autorités fédérales et
cantonales prennent soin de ménager les monuments historiques et, lorsque
l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité (art. 3 al. 1 LPN). Elles
s'acquittent de ce devoir notamment en n'allouant des subventions que sous
conditions (art. 3 al. 2 let. c LPN, mis en relation avec l'art. 2 let. c de la
même loi). Les mesures prises en application de l'art. 3 al. 2 LPN ne doivent
cependant pas aller au-delà de ce qu'exige la protection de l'objet et de ses
environs (art. 3 al. 3 LPN). Si un bâtiment ou un monument historique peut être
gravement déprécié par des installations ou constructions édifiées aux
alentours, cela ne signifie pas nécessairement que la préservation de son
intégrité empêcherait l'octroi d'une autorisation de construire dans ses abords
immédiats; l'essentiel est que l'objet protégé soit conservé dans son identité,
conformément au but assigné à la mesure de protection (arrêt 1A.11/2007 du 16
mai 2007 consid. 2.5; 1A.278/2000 du 26 avril 2001 consid. 1b/cc; cf.
Jean-Baptiste Zufferey, Commentaire LPN, 1997, n. 8 et 9 ad art. 3 LPN).
3.2 En l'espèce, les recourants ont bénéficié d'une subvention fédérale pour
financer la restauration de la maison X.________. L'octroi de cette aide
financière était lié à l'obligation de conserver l'objet dans un état conforme
au but de la subvention. Cela étant, ni la maison X.________, ni le périmètre
de la zone du village de Leytron ne sont répertoriés dans l'ISOS. Le seul fait
de bénéficier d'une subvention fédérale ne rend pas la LPN applicable et n'a
pas pour conséquence d'empêcher l'octroi d'une autorisation de construire dans
ses abords immédiats (cf. arrêts 1A.11/2007 1P.23/2007 du 16 mai 2007 consid.
2.5; 1A.278/2000 du 26 avril 2001 consid. 1b/cc).
De plus, la Municipalité de Leytron n'a pas dressé d'inventaire des objets
dignes de protection sur son territoire, comme le prévoit l'art. 128 al. 1
RCCZ. Sur le plan cantonal en revanche, la maison X.________, en tant que
bâtiment individuel, a été classée par le Conseil d'Etat du canton du Valais
parmi les monuments historiques protégés par le canton, par décision du 9
février 2000. Selon le Tribunal cantonal, la maison X.________ figure donc dans
un inventaire cantonal, lequel cependant n'a pas d'effet juridique direct (art.
8 al. 1 de l'ordonnance du 20 septembre 2000 sur la protection de la nature, du
paysage et des sites [RS/VS 451.100]), ce que les recourants ne contestent pas.
En outre, il ne ressort pas de la décision du Conseil d'Etat qu'il y aurait
lieu d'accorder une protection particulière aux environs de ce bâtiment
historique. On ne saurait par conséquent en déduire une restriction du droit de
construire sur les parcelles avoisinant la maison X.________.
Ce d'autant plus que, comme le relève le Tribunal cantonal, le législateur
communal et le Conseil d'Etat connaissaient, respectivement lors du vote et de
l'approbation du RCCZ, le classement de la maison X.________. L'art. 189 RCCZ,
qui désigne une série de zones protégées, n'en a délimité aucune dans le
quartier abritant le bâtiment des recourants: ceux-ci se prévalent dès lors en
vain de deux inventaires qui auraient été établis en 1978 et en 1994, soit
antérieurement au RCCZ. Dans ces conditions, le grief est mal fondé.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Les recourants, qui succombent,
doivent supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 LTF). Ils verseront en
outre une indemnité de dépens à l'intimé, qui a eu recours à un avocat (art. 68
al. 2 LTF). Ni la commune de Leytron, ni le Conseil d'Etat du canton du Valais
n'ont en revanche droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public est rejeté.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de
A.X.________ et B.X.________.
4.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à Y.________ à titre de dépens, à la
charge de A.X.________ et B.X.________, solidairement entre eux.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité
de Leytron, au Conseil d'Etat du canton de Valais ainsi qu'à la Cour de droit
public du Tribunal cantonal du Valais.
Lausanne, le 12 février 2009
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Féraud Tornay