I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.422/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_422/2008
Urteil vom 23. Dezember 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.
1. Parteien
A.________ AG,
2. B.________ AG,
3. Stockwerkeigentümergemeinschaft C.________,
Beschwerdeführerinnen, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter B.
Lindt,
gegen
D.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Munz,
Politische Gemeinde Frauenfeld, handelnd durch den Stadtrat, Rathaus, 8501
Frauenfeld, vertreten durch Rechtsanwalt Frank Zellweger,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Promenade, Postfach, 8510
Frauenfeld.
Gegenstand
Gestaltungsplan Wohnüberbauung Walzmühle,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 21. Mai 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
Vom 10. bis 29. Juni 2005 legte die Stadt Frauenfeld den Gestaltungsplan
"Wohnüberbauung Walzmühle" öffentlich auf. Dieser Gestaltungsplan sieht für die
18'208 m² grosse Parzelle Nr. 761 von D.________ drei Baubereiche für eine
Überbauung mit insgesamt 81 Wohnungen vor. Das Baugrundstück liegt in der Nähe
des ehemaligen Fabrikareals Walzmühle der A.________ AG. Beim Kernbereich
dieses Areals handelt es sich nach dem "Richtplan Natur- und Landschaft" vom
20. Dezember 1999 um erhaltenswerte Bauten oder Baugruppen.
Gegen den Gestaltungsplan "Wohnüberbauung Walzmühle" erhoben die A.________ AG
sowie verschiedene Bewohner und Stockwerkeigentümer der Liegenschaften
Walzmühlestrasse 55/57 Einsprache. Der Stadtrat Frauenfeld wies die Einsprache
am 15. November 2005 ab. Dagegen gelangten die unterlegenen Einsprecher und die
B.________ AG an das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau. Dieses
wies den Rekurs mit Entscheid vom 7. Juni 2007 ab. Eine gegen diesen Entscheid
gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kanton Thurgau mit Urteil
vom 21. Mai 2008 ab, soweit es darauf eintreten konnte.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. September 2008
beantragen die A.________ AG, die B.________ AG und die
Stockwerkeigentümergemeinschaft C.________, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 21. Mai 2008 sei aufzuheben und die Sache sei zur
Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Allenfalls sei der
Gestaltungsplan "Wohnüberbauung Walzmühle" nicht zu genehmigen. Zudem stellen
die Beschwerdeführer den Antrag, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung
beizulegen.
C.
Das Departement für Bau und Umwelt und die Stadt Frauenfeld beantragen, die
Beschwerde sei abzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung des
Hauptantrags und Nichteintreten auf den Antrag, der Gestaltungsplan sei nicht
zu genehmigen. D.________ stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne.
D.
Am 1. Dezember 2008 reicht das Departement für Bau und Umwelt den Entscheid vom
22. Juni 2007 betreffend Genehmigung des Gestaltungsplans "Wohnüberbauung
Walzmühle" nach. Die Verfahrensbeteiligten haben von der Gelegenheit, sich zu
dieser neuen Eingabe zu äussern, Gebrauch gemacht. Die Beschwerdeführer teilen
mit, sie hätten vom Genehmigungsentscheid des Departements vom 22. Juni 2007
erst durch dessen Eröffnung durch das Bundesgericht Kenntnis erhalten und
dagegen beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben sowie gleichzeitig eine
Sistierung des Verfahrens beantragt. Soweit erforderlich, wird auf die Eingaben
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde
von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit dem eine
Beschwerde gegen einen Gestaltungsplan im Sinne der §§ 18 ff. des Planungs- und
Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 16. August 1995 (PBG/TG) und damit einen
(Sonder-)Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 ff. RPG (SR 700) abgewiesen wurde.
Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG).
1.2 Der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art.
82 lit. a BGG unterliegen Endentscheide, die das Verfahren abschliessen (Art.
90 BGG). Unter bestimmten Voraussetzungen können Teil-, Vor- und
Zwischenentscheide selbständig angefochten werden (Art. 91-93 BGG). Der Begriff
des anfechtbaren Entscheids knüpft an die Rechtsprechung und die Lehre zur
staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 OG an. Danach war der
Entscheidcharakter insbesondere jenen hoheitlichen Akten vorbehalten, welche
die Rechtsstellung des Einzelnen in irgend einer Weise berührten, indem sie ihn
verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichteten oder sonst wie
seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegten (BGE 128 I 167 E. 4 S.
170; 120 Ia 19 E. 2a S. 22, je mit Hinweisen). An diesem Verständnis des
anfechtbaren Entscheids hat Art. 82 lit. a BGG nichts geändert (vgl. BERNHARD
WALDMANN, Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2008, N. 6 f. zu Art. 82
BGG).
1.2.1 Die Genehmigung eines Nutzungsplans hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG
konstitutive Bedeutung, weshalb die Anordnungen des Nutzungsplans erst
angewendet werden dürfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden
ist (Alexander Ruch, Kommentar zum RPG, 1999, N. 33 f. zu Art. 26; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 17 zu Art. 26; Walter Haller
/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., 1999, Rz. 423;
EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 2
zu Art. 26). Das Bundesgericht tritt auf Beschwerden gegen
Rechtsmittelentscheide über die Festsetzung von Nutzungsplänen grundsätzlich
nur ein, wenn ein Genehmigungsentscheid im Sinne von Art. 26 Abs. 1 RPG
vorliegt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E.
2.2, in: ZBl 109/2008, S. 679 ff.; 1C_39/2008 vom 28. August 2008 E. 1.1.1;
1C_212/2008 vom 17. November 2008 E. 2.2; 1C_251/2008 vom 16. Dezember 2008 E.
2; je mit Hinweisen).
1.2.2 Das Departement für Bau und Umwelt teilte dem Bundesgericht am 1.
Dezember 2008 mit, dass die nach Art. 26 RPG und den §§ 32 f. PBG/TG
erforderliche Genehmigung des strittigen Gestaltungsplans durch das zuständige
Departement für Bau und Umwelt bereits am 22. Juni 2007 erfolgt sei. Das
Departement hat den Genehmigungsentscheid weder der betroffenen
Grundeigentümerin noch den Nachbarn eröffnet, welche gegen den Plan Einsprache
und Rekurs erhoben hatten. Das Verwaltungsgericht führt in E. 1e des
angefochtenen Entscheids aus, allein der Rekursentscheid bilde Gegenstand des
verwaltungsgerichtlichen Urteils und nicht der Genehmigungsentscheid. Daraus
kann nicht abgeleitet werden, die Beschwerdeführer hätten auf eine Anfechtung
des Genehmigungsentscheids verzichtet, da sie über das Vorliegen der
Genehmigung vom 22. Juni 2007 gar nicht in Kenntnis gesetzt worden waren. Es
ist somit davon auszugehen, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine
Koordination des Beschwerdeentscheids mit dem Genehmigungsentscheid möglich
war, nachdem die Beschwerdeführer über den Genehmigungsentscheid gar nicht
informiert waren und diesen somit auch nicht anfechten konnten.
1.2.3 Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG erfordern eine Abstimmung
des Rechtsmittelentscheids auf den Genehmigungsentscheid im Rahmen des
kantonalen Rechtsmittelverfahrens (Urteil des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7.
Dezember 2007, in: ZBl 109/2008, S. 679 ff. E. 2.2.2.2; Arnold Marti, Kommentar
zum RPG, 1999, N. 46 zu Art. 25a, Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, N.
77 zu Art. 25a). Der Genehmigungsentscheid im Sinne von Art. 26 Abs. 3 RPG
wurde vom Gesetzgeber nicht als reine Formalität, sondern als Mittel der
Aufsicht und Koordination für die kantonale Genehmigungsbehörde konzipiert. So
kann die kantonale Behörde (in der Regel der Regierungsrat oder das kantonale
Baudepartement) darin unter Umständen für die Grundeigentümer verbindliche
Bedingungen und Auflagen vorsehen (vgl. ALEXANDER RUCH, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, N. 10, 15, 17 f., 21 ff. und 40 ff. zu
Art. 26).
Bundesrechtlich vorgeschrieben ist eine zweifache Überprüfungsmöglichkeit von
(kommunalen) Nutzungsplänen: Einerseits unterliegen diese der Genehmigung durch
eine kantonale Behörde (Art. 26 RPG). Andererseits müssen sie mit einem
Rechtsmittel angefochten werden können (Art. 33 RPG). Genehmigung und
Anfechtung haben unterschiedliche Funktionen: Die Genehmigung muss von Amtes
wegen eingeholt werden. Sie ist eine gesamtheitliche Beurteilung der Planung
auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht sowie mit der Richtplanung.
Der Genehmigungsentscheid stellt jedoch nur eine vorläufige Kontrolle dar, an
welche die Rechtsmittelbehörde nicht gebunden ist. Ein Anfechtungsverfahren
findet hingegen nur statt, wenn jemand ein Rechtsmittel ergreift. Es ist häufig
punktuell: Die Beschwerdeführer können sich auf die Anfechtung bestimmter, für
sie wesentlicher Punkte beschränken. Der Verfahrensgegenstand im
Rechtsmittelverfahren wird durch die Anträge der Beschwerdeführer bestimmt und
ist möglicherweise eingeschränkt. Der Rechtsmittelentscheid beschränkt sich
dann ebenfalls auf die angefochtenen Punkte (Urteil des Bundesgerichts 1P.222/
2000 vom 22. November 2000, in: ZBl 102/2001 S. 383 ff. E. 3e mit Hinweisen).
Sind die Genehmigungsvoraussetzungen hingegen nicht oder nur teilweise erfüllt,
wird der Nutzungsplan mangels Genehmigung nicht oder in bestimmten Fällen nur
teilweise rechtsverbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG e contrario). Je nach
Ausgestaltung des kantonalen Rechts kann der zuständigen Behörde die Kompetenz
zukommen, einen Nutzungsplan im Rahmen des Genehmigungsverfahrens selbst zu
modifizieren oder bei einer Nichtgenehmigung bis zur Korrektur des Plans durch
die planfestsetzende Behörde vorsorgliche Massnahmen zu erlassen. Wo nur
einzelne, klar bestimmbare Planinhalte nicht genehmigt werden können, kann auch
eine teilweise Nichtgenehmigung in Frage kommen. Voraussetzung dazu ist, dass
die genehmigten und die nicht genehmigten Vorschriften von einander sachlich
unabhängig sind (vgl. BERNHARD WALDMANN/ PETER HÄNNI, a.a.O., N. 10 f. zu Art.
26 mit Hinweisen).
1.2.4 Auf welche Weise die Koordination zwischen dem Genehmigungs- und dem
Rechtsmittelentscheid hergestellt wird, bleibt grundsätzlich den Kantonen
überlassen (Art. 25 Abs. 1 RPG; Urteil des Bundesgerichts 1P.222/2000 vom 22.
November 2000, in: ZBl 102/2001 S. 383 ff. E. 3c mit Hinweisen). Der
Genehmigungsentscheid muss jedoch spätestens im Rahmen des Verfahrens vor der
letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und in die Beurteilung
miteinbezogen werden. Die gebotene Koordination kann nicht erst vor
Bundesgericht erfolgen, da eine erstmalige materielle Koordination von
Rechtsmittel- und Genehmigungsentscheid vor Bundesgericht nicht dem Sinn der
Koordinationsgrundsätze entspricht. Es ist Aufgabe der Kantone, in Ausführung
von Art. 25a RPG, die erforderliche Koordination sicherzustellen (vgl. Waldmann
/Hänni, a.a.O., N. 77 ff. zu Art. 25a). Im bundesgerichtlichen Verfahren wird
vorausgesetzt, dass die inhaltliche Koordination zwischen Rechtsmittel- und
Genehmigungsverfahren auf kantonaler Ebene erfolgt ist (vgl. BGE 118 Ia 165 E.
2a S. 168 f.; Alexander Ruch, a.a.O., N. 15 f. und 19 zu Art. 26; Arnold Marti,
a.a.O., N. 46 zu Art. 25a).
Mit den bundesrechtlichen Koordinationsgrundsätzen gemäss Art. 25a RPG wäre es
somit insbesondere nicht zu vereinbaren, das bundesgerichtliche Verfahren gegen
den kantonalen Rechtsmittelentscheid bis zur Genehmigung der Nutzungsplanung zu
sistieren, wie dies in der früheren Praxis teilweise als zulässig angesehen
wurde (vgl. Urteil des Bundesgerichts A.510/1985 vom 2. Juli 1986, in: ZBl 89/
1988 S. 121 ff.; Hinweis von ARNOLD MARTI, Urteilsanmerkung in ZBl 109/2008 S.
684). Nur wenn der Genehmigungsentscheid im letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid über den Nutzungsplaninhalt mitberücksichtigt werden kann, können der
Plananfechtungs- und der Genehmigungsentscheid im Rahmen des kantonalen
Verfahrens wirklich miteinander koordiniert werden. Eine erstmalige
Berücksichtigung des Genehmigungsentscheids im bundesgerichtlichen Verfahren
wäre systemfremd und würde den Koordinationsgrundsätzen widersprechen (Urteil
des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007, in: ZBl 109/2008, S. 679
ff. E. 2.2.2.2 und 2.2.3 mit Hinweisen).
1.3 Zonen-, Gestaltungs- und Baulinienpläne sowie die zugehörigen Vorschriften
bedürfen gemäss § 32 PBG/TG der Genehmigung durch das zuständige Departement.
Das Departement prüft, ob die Pläne und Vorschriften rechtmässig sind und der
übergeordneten Planung wie auch dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung
entsprechen (§ 33 Abs. 1 PBG/TG). Es kann im Genehmigungsverfahren
offensichtlich gesetzwidrige Pläne oder Vorschriften ändern, sofern die
Gemeindebehörde zustimmt und keine grundlegende Überarbeitung erforderlich ist.
Die betroffenen Privaten sind anzuhören (§ 33 Abs. 2 PBG/TG). Die Genehmigung
hat rechtsbegründende Wirkung (Art. 26 Abs. 3 RPG). Im Unterschied zum
Rechtsmittelverfahren, welches sich auf umstrittene Teile des angefochtenen
Nutzungsplans konzentriert, erfolgt im kantonalen Genehmigungsverfahren eine
ganzheitliche Überprüfung des gesamten zu genehmigenden Plans. Wenn das
Bundesgericht über einzelne umstrittene Teile des Nutzungsplans entscheiden
würde, bevor die Plangenehmigung vorliegt und diese kantonal letztinstanzlich
überprüft wurde, käme es in der Regel zu einem unzulässigen Eingriff in die von
grosser Autonomie geprägte Aufgabe der kantonalen Genehmigungs- und
Rechtsmittelbehörden (vgl. Art. 75 BV, Art. 26 und 33 RPG). Von Ausnahmen
abgesehen darf daher das Bundesgericht einen Rechtsmittelentscheid über einen
Nutzungsplan nur beurteilen, wenn der Genehmigungsentscheid im
Rechtsmittelverfahren spätestens bei der letzten kantonalen Instanz vorlag, so
dass sie diesen unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs.
2 BV) in die Beurteilung einbeziehen konnte. Eine Ausnahme wurde bei einem mit
Rechtsverweigerungsbeschwerde angefochtenen letztinstanzlichen kantonalen
Nichteintretensentscheid angenommen (Urteil des Bundesgerichts 1C_39/2008 vom
28. August 2008 E. 1.2). Eine solche Ausnahme ist im vorliegenden Fall nicht
gegeben.
Unter Vorbehalt der vorstehenden Ausführungen obliegt es den Kantonen, die
Modalitäten für die Koordination zwischen dem Genehmigungs- und dem
Rechtsschutzverfahren zu regeln. Spätestens muss der Genehmigungsentscheid
jedoch wie erwähnt im Verfahren vor der letzten kantonalen Instanz
berücksichtigt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember
2007, in: ZBl 109/2008, S. 679 ff. E. 2.2.2.2 und 2.3). So veranlasst
beispielsweise das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vor der Behandlung von
Beschwerden gegen "Entscheide über Bau- und Zonenordnungen,
Sonderbauvorschriften, Gestaltungspläne oder Erschliessungspläne" die
Baudirektion, für den Genehmigungsentscheid zu sorgen (§ 329 Abs. 4 des Zürcher
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG/ZH]; vgl. Urteile 1C_212/
2008 vom 17. November 2008 E. 2.4 und 1P.222/2000 vom 22. November 2000, in:
ZBl 102/2001 S. 383 ff. E. 3c mit Hinweisen).
2.
Es ergibt sich, dass auf die vorliegende Beschwerde nicht eingetreten werden
kann, weil die für die Verbindlichkeit eines Nutzungsplans erforderliche
Genehmigung im Sinne von Art. 26 Abs. 3 RPG und §§ 32 f. PBG/TG nicht in das
vorinstanzliche Verfahren einbezogen werden konnte. Damit liegt noch kein
letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid über die Nutzungsplanung vor,
welcher die Rechte und Pflichten der betroffenen Personen verbindlich regelt.
Das Bundesgericht tritt auf Beschwerden gegen Nutzungsplaninhalte grundsätzlich
nur ein, wenn die erforderliche kantonale Genehmigung vorliegt und von der
letzten kantonalen Instanz auch mitbeurteilt werden konnte. Dass dies mitunter
dazu führen kann, dass genehmigte Nutzungspläne aufgrund von späteren
Rechtsmittelentscheiden im Rahmen eines weiteren Planfestsetzungsverfahrens
wieder geändert werden müssen, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.222/2000 vom 22. November 2000, in: ZBl 102/
2001 S. 383 ff. E. 3h mit Hinweisen). Die Genehmigung des Departements für Bau
und Umwelt vom 22. Juni 2007 steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt, dass
allfällige Rechtsmittel keine Korrekturen zur Folge haben (Ziff. 2 des
Genehmigungsentscheids).
Den Beschwerdeführern ist im weiteren kantonalen Verfahren Gelegenheit zu
geben, den Genehmigungsentscheid sachgerecht anzufechten, soweit sie dadurch
beschwert sind. Eine entsprechende Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid
haben die Beschwerdeführer gemäss ihrem Schreiben an das Bundesgericht vom 16.
Dezember 2008 bereits beim Verwaltungsgericht eingereicht. Es obliegt den
zuständigen kantonalen Instanzen, die erforderliche Koordination
sicherzustellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember
2007 E. 2.3, in: ZBl 109/2008, S. 679 ff.).
Mit dem vorliegenden Entscheid des Bundesgerichts wird das Gesuch der
Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
3.
Unter Berücksichtigung der Umstände der vorliegenden Angelegenheit erscheint es
gerechtfertigt, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs.
1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Frauenfeld, dem
Departement für Bau und Umwelt sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Dezember 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag