I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.420/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_420/2008
Urteil vom 14. September 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion, Obstgartenstrasse 21,
Postfach, 8090 Zürich,
sowie die Finanzdirektion, Personalamt, Walcheplatz 1, 8090 Zürich.
Gegenstand
Lohnnachzahlungen,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 30. Juli 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Seit 1981 arbeitete X.________ als Diplomierte Krankenschwester am
Universitätsspital Zürich. 1985 wurde sie zur Stationsschwester, 1988 zur
Oberschwester und 1992 zur "Leiterin Pflegedienst Sektor 3" befördert. Seit dem
1. Januar 1997 war sie in die Lohnklasse 20 eingestuft. Eine etwas ältere
Sektorleiterin war im selben Zeitraum in der Lohnklasse 21 eingereiht.
Im Nachgang zum am 22. Januar 2001 ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, das hinsichtlich der Einreihung Diplomierter
Krankenschwestern, Diplomierter Krankenschwestern mit Zusatzausbildung und
Stationsschwestern Lohndiskriminierungen festgestellt und Nachzahlungsansprüche
anerkannt hatte, beschloss der Regierungsrat am 16. Mai 2001 (Beschluss 707/
2001) die Neueinreihung des Pflegepersonals auf den 1. Juli 2001. Die
Einreihung der Stellen wurde generell um ein bis zwei Lohnklassen angehoben. So
wurde die Funktion der Oberschwester, welche bisher in den Lohnklassen 16 bis
19 waren, neu in die Lohnklassen 19 bis 21 eingereiht. Die Leitung
Pflegedienst, welche sich bisher in den Lohnklassen 19 bis 23 befand, wurde neu
in die Lohnklassen 20 bis 24 gehoben. Die Besoldung von X.________ wurde von
der Lohnklasse 20 (Leistungsstufe 1) in die Lohnklasse 22 (Erfahrungsstufe 8)
angehoben. Auf Ende Mai 2002 wurden die Sektorenleitungen aufgehoben.
Am 29. August 2001 genehmigte der Regierungsrat die zwischen dem Kanton Zürich
und den Berufsverbänden des Gesundheitswesens abgeschlossene Vereinbarung
betreffend pauschalierte Nachzahlungen an die Individualklägerinnen
hinsichtlich des Zeitraums vom 1. März 1996 bis 30. Juni 2001. Die
Sektorleiterinnen gehörten nicht zu den berechtigten Berufsgruppen.
A.
Am 28. Mai 2002 machte X.________ für den Zeitraum vom 1. März 1996 bis Ende
Juni 2001 eine auf der Lohnklasse 22 basierende Nachforderung von Fr. 51'878.--
samt Zins geltend. Am 8. Juli 2003 wiesen die Gesundheits- und die
Finanzdirektion die Forderung mit der Begründung ab, es könnten nur
gleichstellungsrechtlich begründete Lohnforderungen nachträglich geltend
gemacht werden. X.________ bekleide die Funktion einer der Leitung Pflegedienst
(heute Pflegedirektion) unterstellten Sektorleiterin, die gemäss Handbuch
Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA) den Lohnklassen 20 und 21 zugeordnet sei.
Da es sich um eine weiblich identifizierte Funktion handle, sei die
Gleichstellungsproblematik zu prüfen. Richtposition sei die Funktion
Abteilungschefin. Eine Diskriminierung läge vor, wenn die Sektorleiterinnen
tiefer eingereiht wären als vergleichbare Abteilungschefs. Das
Verwaltungsgericht habe das System der sogenannten Vereinfachten
Funktionsanalyse (VFA) als massgeblich anerkannt. Die Diskriminierungsfrage
könne auch für höhere Kaderfunktionen anhand der entsprechenden
Arbeitsbewertung beurteilt werden. Die Sektorleiterinnen seien gestützt auf die
Bewertungsergebnisse und Einreihungen der Leitung Pflegedienst und
Oberschwester in die Führungsfunktionskette Abteilungsleiter aufgenommen
worden. In dieser Kette führe die Funktion Oberschwester bis zur Lohnklasse 19
und jene des Leiters Pflegedienst am Universitätsspital Zürich zur Lohnklasse
24. In diesem Gefüge sei die Einreihung der Sektorenleiterinnen in den
Lohnklassen 20 und 21 nachvollziehbar. Die Einreihung der Oberschwestern in der
Lohnklasse 19 sei auch nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts korrekt. Die
Lohnklassen 20 und 21 lägen im mittleren Bereich des Klassenbereichs 18 bis 23
der Abteilungschefs. Ein Quervergleich ausserhalb der Führungskette zeige, dass
die Lohnklassen 20 und 21 Sachbearbeitungsfunktionen mit akademischer
Ausbildung und Berufserfahrung bzw. höherer nicht-akademischer Ausbildung mit
sehr viel Berufserfahrung vorbehalten seien. Eine geschlechtsspezifische
Benachteiligung sei nicht ersichtlich.
B.
Mit am 29. August 2003 an den Regierungsrat erhobenem Rekurs, mit dem
X.________ ihre Forderung auf Fr. 43'280.-- samt 5 % Zins seit dem 28. Mai 2002
reduzierte, hielt diese den Direktionen entgegen, dass von den insgesamt 155
vorwiegend männlichen Abteilungschefs rund zwei Drittel in den Lohnklassen 21,
22 und 23 eingereiht seien. Selbst nach den per 1. Juli 2001 erfolgten
Korrekturen um ein bis zwei Lohnklassen sei die Einreihung der Frauen noch
tiefer als jene der Männer gewesen, weshalb der Unterschied im vorangehenden
Zeitraum von 1997 bis 2001 zwischen männlichen und weiblichen Abteilungschefs
noch grösser gewesen sei. Mit der Beförderung um zwei Lohnklassen im Nachgang
an das Urteil des Verwaltungsgerichts sei anerkannt worden, dass der Wert der
Arbeit jenem der Lohnklasse 22 entsprochen habe. Der die Funktion der
Rekurrentin betreffende Stellenbeschrieb zeige, dass diese "deutlich eher" den
Anforderungen der Lohnklasse 23 als jener der Lohnklasse 18 entspreche, zumal
ihr 7 Leiterinnen direkt und rund 450 Mitarbeiter indirekt unterstellt gewesen
seien. Die Aufgabe sei komplexer und mit mehr Verantwortung verbunden gewesen
als etwa jene ebenfalls in der Lohnklasse 20 eingereihten des Leiters
Besoldungswesen bzw. Rechnungswesen bzw. Controlling. Die Diskriminierung sei
glaubhaft gemacht.
Mit Entscheid vom 7. März 2007 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Er
begründete seinen Entscheid folgendermassen: Nach Behebung der Diskriminierung
hätten für die Funktion der Oberschwester die Lohnklassen 17 bis 19 (bisher
Lohnklassen 16 bis 19), für jene der Lehrerin Spitalberufe die Lohnklassen 18
und 19 (bisher 17 und 18) und für die Funktion Schulleiterin die Lohnklasse 20
(bisher 18 bis 20) resultiert. Anlass zur am 15. November 2000 erfolgten
Ermächtigung des Regierungsrates zur Neueinreihung der Löhne des
Pflegepersonals seien Anzeichen einer zunehmenden Unzufriedenheit des Personals
mit der Lohnsituation gewesen, aber auch Rekrutierungs- und
Abwanderungsprobleme. Hinzu sei der wirtschaftliche Aufschwung gekommen. Es sei
darum gegangen, gezielt dort zu korrigieren, wo aufgrund der Marktsituation
Aufholbedarf bestanden habe. Im daraufhin am 22. Januar 2001 ergangenen Urteil
des Verwaltungsgerichts seien hinsichtlich der Einreihung Diplomierter
Krankenschwestern, Diplomierter Krankenschwestern mit Zusatzausbildung und
Stationsschwestern Lohndiskriminierungen festgestellt worden, was zur Anhebung
der Einreihung geführt habe. Im Rahmen der in der Folge vom Regierungsrat am
16. Mai 2001 initiierten Besoldungsrevision sei es hinsichtlich der
Stationsleitungen nicht nur um die Behebung von Diskriminierungen, sondern auch
um die Motivation gegangen, im Betrieb aufsteigen zu können. Beim oberen Kader
sei es nicht mehr um Fragen der Gleichstellung gegangen, sondern darum, im
Spital bewährte Hierarchien zu erhalten. Die Anhebung habe sich aus dem
Quervergleich mit den übrigen Funktionen der Pflegekette ergeben. Dass der
Regierungsrat mit seinem Beschluss vom 16. Mai 2001 bezweckt habe, die vom
Verwaltungsgericht festgestellten Diskriminierungen zu beseitigen, habe die
generelle Zielsetzung nicht ausgeschlossen, bei dieser Gelegenheit auch
Lohnerhöhungen vorzunehmen, die sich nicht aus dem Urteil des
Verwaltungsgerichts ergeben hätten. Was den Vergleich mit den Abteilungschefs,
wovon 19 % Frauen seien, anbelange, treffe zu, dass per 2002 109 von 155
Personen in den Lohnklassen 21 bis 23 (bei einem Spielraum zwischen der 18. und
der 23. Lohnklasse) eingereiht gewesen seien. Als Sektorleiterin habe die
Rekurrentin keine Budgetverantwortung getragen und sei sie der Ärztlichen
Direktion sowie der Pflegedienstleitung unterstellt gewesen. Die Einreihung der
Rekurrentin in der Lohnklasse 20 (Leistungsstufe 1) habe der Einreihung in der
Lohnklasse 21 (Erfahrungsstufe 6/7) bzw. Lohnklasse 22 (Erfahrungsstufe 4) bzw.
Lohnklasse 23 (Erfahrungsstufe 2) entsprochen. Nichts anderes ergebe sich aus
der Vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) mit einem Arbeitswert von 523 (=
Lohnklasse 20) im Vergleich zum Arbeitswert Pflegedienstleitung (621 Punkte =
Lohnklasse 23) und zum Arbeitswert Oberschwester (487,5 Punkte = Lohnklasse
19). Die Lohnklasse 20 sei auch insoweit vertretbar, als Stellvertretungen im
allgemeinen zwei bis drei Lohnklassen tiefer als die vertretene Funktion
eingereiht seien, aber auch hinsichtlich des Gefüges der Pflegekette mit
Einreihung der Schulleiterin in Lohnklasse 20, der Oberschwester in Lohnklasse
17 bis 19 und der Leitenden Schwester in Lohnklasse 16 bis 18.
A.
Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wie schon mit Rekurs an den
Regierungsrat, machte X.________ nur noch eine Diskriminierung im Umfang von
einer Lohnklasse geltend. Die Beschwerdeführe-rin argumentierte zunächst
gestützt auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001, wonach die
Anhebung der konkret zu beurteilenden Funktion Diplomierte Krankenschwester zu
einer entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im Pflegebereich
führen müsste. Das Verwaltungsgericht sei davon ausgegangen, dass zur Behebung
der Lohndiskriminierung die gesamte Funktionskette als solche anzuheben sei.
Die Bewertungen der VFA seien nicht in einem korrekten Bewertungsverfahren
zustande gekommen, sondern von dem Beschwerdegegner im nachhinein im Rahmen des
Rekursverfahrens gemacht worden mit dem Ziel, ihren Entscheid zu bestätigen.
Der berechnete Arbeitswert von 523 Punkten sei nicht nachvollziehbar, sondern
müsste 536,75 Punkte betragen, was im Streubereich der Lohnklasse 21 liege.
Hinzu komme, dass das Kriterium 1 zu tief angesetzt worden sei (3,5 statt 4),
was allein schon einen Arbeitswert von 578,75 Punkten ergebe und der Lohnklasse
22 entspreche. Das gelte auch für die Kriterien 3 und 4. Was den Quervergleich
mit Abteilungschefs mit Einreihung in Lohnklasse 18 bis 23 anbelange, sei die
Funktion der Beschwerdeführerin deutlich näher bei der Lohnklasse 23 als bei
der Lohnklasse 18. Der Diskriminierungsverdacht werde auch dadurch bestätigt,
dass rund zwei Drittel der Abteilungschefs ab Lohnklasse 21 eingereiht seien,
zumal im Rahmen der Besoldungsrevision 1991 die einzige dort aufgeführte Frau
in der Lohnklasse 19 war, ein Mann ebenfalls in der Lohnklasse 19 und einer in
der Lohnklasse 18, aber alle anderen darüber.
Mit Urteil vom 30. Juli 2008 wies das Verwaltungsgericht die gegen den
Rekursentscheid geführte Beschwerde ab. Zur Frage des Arbeitswerts, d.h. zur
Kritik der Bewertung der Kriterien 1, 3 und 4 erwog es unter Hinweis auf einen
früheren Grundsatzentscheid, in welchem das Kriterium 1 (Ausbildung und
Erfahrung) für Diplomierte Krankenschwestern im Vergleich zum Polizeisoldaten
den gleichen Wert von 2,5 ergab, dass die Bewertung der Tätigkeit der
Beschwerdeführerin mit 3,5 Punkten "klar und deutlich" über derjenigen des
Polizeisoldaten liege, was auch so sein müsse. Ob sich aber für die
Beschwerdeführerin ein Wert von 3,5 (wie für die Oberschwester), von 4,0 (wie
für die Pflegedienstleitung) oder allenfalls 3,75 zwingend ergebe, könne aus
dieser Gegenüberstellung der Tätigkeiten nicht gesagt werden. Da alle diese
Werte deutlich über der Bewertung des Polizeisoldaten lägen, lasse nichts auf
eine geschlechterdiskriminierende Lohnbenachteiligung der Beschwerdeführerin
schliessen. Die lohnmässige Einreihung innerhalb des Kaders (Oberschwester bis
Pflegedienstleitung) sei keine Frage geschlechtsspezifischer Diskriminierung,
sondern allenfalls der allgemeinen Rechtsgleichheit, deren Verletzung keinen
Anspruch auf Nachzahlung begründe. Die Kritik an den Kriterien 3 und 4 berühre
ebenfalls Probleme der allgemeinen Rechtsgleichheit. Würden beim Kriterium 3
die 3,75 Punkte umgesetzt, ergebe sich insgesamt ein Arbeitswert von 536,75
(statt 523), der einer Einreihung in die Lohnklasse 20 entspreche und nur ganz
knapp in den Streubereich der Lohnklasse 21 hineinreiche. Die Anhebung im
Bereich der oberen Kader - so bei der Beschwerdeführerin in die Lohnklasse 22 -
sei "aber weniger aus Gleichstellungsgründen, sondern vielmehr aus dem
Quervergleich mit den übrigen Funktionen der Pflegekette und zur Wahrung der
bewährten Spitalhierarchie und Beibehaltung der Motivation und
Leistungsbereitschaft des Kaders" erfolgt. Was die in Bezug auf die
Abteilungschefs von der Vorinstanz per 2002 festgestellten, um rund 0,4 %
tieferen Löhne der Frauen anbelangt, sei der Unterschied früher wohl noch
grösser gewesen, doch eigne sich die sechs Lohnklassen umfassende
Hierarchiestufe mangels Homogenität nicht für die Vergleichbarkeit und erübrige
sich eine entsprechende Expertise.
A.
X.________ hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Neben der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt sie, der Kanton Zürich sei zu
verpflichten, ihr Lohnnachzahlungen im Betrag von CHF 36'093.40 zuzüglich 5 %
Zins seit dem 28. Mai 2002 zu leisten. Eventualiter sei die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese eine Expertise zum Arbeitswert anordnet.
B.
Das Verwaltungsgericht liess sich vernehmen, ohne einen ausdrücklichen Antrag
zu stellen. Die Gesundheits- und die Finanzdirektion schliessen auf
Beschwerdeabweisung. Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Frau
und Mann als beschwerdeberechtigte Bundesverwaltungsbehörde beantragt die
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, damit diese das von der
Beschwerdeführerin beantragte Gutachten anordnet. Zur Stellungnahme des
Verwaltungsgerichts liess sich die Beschwerdeführerin nochmals vernehmen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene Urteil, ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz
(Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG), betrifft die Abweisung eines Begehrens um
Lohnnachzahlung im öffentlich-rechtlichen Dienst, d.h. eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Die
Streitwertgrenze ist erreicht (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) ist damit zulässig.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör, weil ihr Dokumente der Gegenpartei vom Verwaltungsgericht nicht
zugestellt worden seien. Zudem habe das Verwaltungsgericht die
Begründungspflicht verletzt, indem es sich nicht mit ihren Schlussfolgerungen
bezüglich der Einreihung der Abteilungsleitungen auseinandergesetzt habe.
2.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliesst zum
einen das Akteneinsichtsrecht, wonach grundsätzlich sämtliche
verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu
bilden, den Beteiligten gezeigt werden müssen (BGE 132 V 387 E. 3 S. 388 f.).
Zum andern fliesst aus dem Gehörsanspruch die Pflicht der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei kann sich diese aber auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass
sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und
ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (BGE
134 I 83 E. 4.1 S. 88).
2.1 Die Rüge der Gehörsverletzung ist unbegründet. Die Beschwerdeführerin wurde
über die Eingabe der Gegenpartei vom 22. August 2007 in Kenntnis gesetzt, in
der die fraglichen Beilagen erwähnt wurden. Es wäre der Beschwerdeführerin
unbenommen gewesen, diese anzufordern. Hat sie dies unterlassen, kann sie sich
nicht über eine Gehörsverletzung beklagen.
Die Rüge der mangelhaften Begründung ist unsubstantiiert, zeigt die
Beschwerdeführerin doch nicht auf, nicht in der Lage gewesen zu sein, die
Beschwerde in diesem Punkt zu begründen.
1.
Gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann
(Gleichstellungsgesetz, GIG; SR 151.1) wird unter anderem bezüglich der
Entlöhnung eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen Person
glaubhaft gemacht wird (BGE 130 III 145 E. 4.2 S. 161 f.; 127 III 207 E. 3c S.
212 f.; 125 I 71 E. 4a S. 82; 125 II 541 E. 6a S. 550 f.). Glaubhaftmachen
bedeutet, dass es genügt, dem Richter aufgrund objektiver Anhaltspunkte den
Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des Vorhandenseins der in Frage
stehenden Tatsache zu vermitteln, ohne dass dabei die Möglichkeit
ausgeschlossen sein muss, dass die Verhältnisse sich auch anders gestalten
müssen. Glaubhaft gemacht ist daher eine Tatsache schon dann, wenn für deren
Vorhandensein gewisse Elemente sprechen, selbst wenn das Gericht noch mit der
Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (BGE 132 III
E. 3.1 S. 720; 130 III 321 E. 3.3 S. 325).
Im Bereich des Gleichstellungsgesetzes führt die Glaubhaftmachung zu einer
eigentlichen Umkehr der Beweislast mit der Folge, dass es nicht genügt, dass
die beklagtische Partei die Glaubhaftmachung in Zweifel zieht. Vielmehr muss
sie ihrerseits den vollen Gegenbeweis antreten (BGE 130 III 145 e. 4.2 S. 161
f.; 127 III 207 E. 3a und 3b). Scheitert dieser, bleibt es bei der
Glaubhaftmachung. Das meint Art. 6 GlG und ergibt sich auch aus der Botschaft
(Botschaft zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann
[Gleichstellungsgesetz] vom 24. Februar 1993, BBl 1993 I 1300 f.).
1.1 Mit Entscheid vom 22. Januar 2001 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass
Diplomierte Schwestern, Diplomierte Schwestern mit Zusatzausbildung und
Stationsschwestern lohnmässig diskriminiert eingereiht seien. Dabei hatte es
zunächst die Einreihung der Grundfunktion Diplomierte Krankenschwester
überprüft und zur Beseitigung der festgestellten Diskriminierung die bisherige
Lohnspanne der Lohnklasse 12/13 auf Lohnklasse 14/15 angehoben (E. 10c/aa).
"Folgerichtig" hob es die Lohnspanne der Lohnklasse 13/14 der nächsthöheren
Funktion der Diplomierten Krankenschwester mit Zusatzausbildung auf Lohnklasse
15/16 an und erwog dabei, "es sei von keiner Seite geltend gemacht worden, das
Verhältnis der streitbetroffenen Funktionsketten untereinander sei fehlerhaft."
Der Beklagte habe eingeräumt, "dass die Anhebung der Funktion 'Diplomierte
Krankenschwester' zu einer entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten
Hierarchie im Pflegebereich führen müsste" (E. 10c/bb). Was schliesslich die
Funktion Stationsschwester anbelangte, die in die Lohnklassen 14 bis 16
eingereiht war, erwog das Verwaltungsgericht, dass die höhere Bewertung der
Grundfunktion Diplomierte Krankenschwester "zwingend" auch zu entsprechenden
Korrekturen bei der Stationsschwester führen müsse und hob deren Lohnspanne auf
die Lohnklassen 15 bis 17 an (E. 10b/cc). In der Folge beschloss der
Regierungsrat am 16. Mai 2001 die Neueinreihung des Pflegepersonals, wobei die
Einreihung der Stellen generell um 1 bis 2 Lohnklassen angehoben wurde. So
wurde die Funktion Leitung Pflegedienst, bisher in den Lohnklassen 19 bis 23,
neu in die Lohnklassen 20 bis 24 eingereiht und die Funktion Oberschwester,
bisher in den Lohnklassen 16 bis 19, in die Lohnklassen 19 bis 21. Die
Einreihung der Beschwerdeführerin wurde von der Lohnklasse 20 in die Lohnklasse
22 angehoben.
Daraus schliesst die Beschwerdeführerin auf die Vermutung, dass sie zuvor
mindestens im Umfang von einer Lohnklasse diskriminierend besoldet war. In der
Tat legt die Anhebung der Einreihung der Lohnklasse um gleich zwei Lohnklassen
im Nachgang zum Entscheid des Verwaltungsgerichts nahe, dass es dabei - nicht
zuletzt, um einer Klage vorzubeugen - um die Beseitigung einer lohnmässigen
Diskriminierung gegangen sein könnte.
Dem wird entgegengehalten, dass der Regierungsrat bereits im November 2000,
also bevor das Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen war, die Finanz- und
Gesundheitsdirektion ermächtigt habe, Neueinreihungen für die Löhne des
Pflegepersonals in Aussicht zu stellen. Anlass dazu hätten Anzeichen einer
zunehmenden Unzufriedenheit des Pflegepersonals mit der Lohnsituation,
Rekrutierungsprobleme und Abwanderung qualifizierten Personals gegeben. Das
Verwaltungsgericht erwog, die im Anschluss an seinen Entscheid vom 22. Januar
2001 erfolgte Anhebung der Einreihung der oberen Kader sei "weniger aus
Gleichstellungsgründen, sondern vielmehr aus dem Quervergleich mit den übrigen
Funktionen der Pflegekette und zur Wahrung der bewährten Spitalhierarchie und
Beibehaltung der Motivation und Leistungsbereitschaft des Kaders" erfolgt.
Damit wird nicht widerlegt, dass Gleichheitsgründe dabei auch im Spiel waren,
sagt doch die Vorinstanz nicht, die Anhebung sei "nicht", sondern sie sei
"weniger" aus Gleichheitsgründen erfolgt.
In die gleiche Richtung weist die Stellungnahme der Finanzdirektion vom 17.
November 2003, wonach die Löhne stärker angehoben worden seien, als es zur
Beseitigung der Diskriminierung notwendig gewesen wäre. Ein Indiz liegt auch im
Erfordernis, die oberen Kader "aus dem Quervergleich mit den übrigen Funktionen
der Pflegekette" anheben zu müssen. War nämlich die Hierarchie der Pflegekette
vor Be-seitigung der Diskriminierung "bewährt", d.h. in sich stimmig, haben
sich aber die Besoldungen der Gegenstand des Urteils des Verwaltungsgerichts
vom 22. Januar 2001 bildenden Grundfunktion der Kette als diskriminierend
erwiesen, so trifft dies in der Tendenz auch auf die Besoldung der in der Kette
höher eingereihten Besoldungen zu. Hinzu kommt, dass im Zeitpunkt, da der
Regierungsrat im November 2000 die Finanz- und Gesundheitsdirektion dazu
ermächtigte, Neueinreihungen für die Löhne des Pflegepersonals in Aussicht zu
stellen, die vom Verwaltungsgericht am 22. Januar 2001 beurteilten Klagen
längst hängig waren (sie datieren vom Juli 1996), ja auch das vom
Verwaltungsgericht eingeholte und am 31. März 2000 erstattete Gerichtsgutachten
bereits vorlag. Das lässt vermuten, dass die hängige Frage der
geschlechtsbedingten Diskriminierung bereits auf den Beschluss des
Regierungsrates vom November 2000 einen gewissen Einfluss gehabt haben muss.
1.1
1.1.1 Die Gesundheits- und die Finanzdirektion haben sich selber auf die
Funktion der Abteilungschefs als Richtposition berufen und erklärt, eine
Diskriminierung läge vor, wenn die Sektorenleiterinnen tiefer eingereiht wären
als vergleichbare Abteilungschefs. Laut angefochtenem Entscheid befanden sich
im August 2002 von insgesamt 155 Abteilungschefs 7 in der Lohnklasse 18, 19 in
der Lohnklasse 19, 20 in der Lohnklasse 20, während die restlichen 109, damit
mehr als zwei Drittel, in den Lohnklassen 21 bis 23 eingereiht waren. Weibliche
Abteilungschefs waren damals bei einem Anteil von 19 % durchschnittlich 0,4
Lohnklassen tiefer eingereiht als männliche, wozu das Verwaltungsgericht erwog,
dass im relevanten Zeitraum (1996-2002) der Lohnklassenunterschied wohl eher
grösser war. Auch damit ist nach Meinung der Beschwerdeführerin die
Diskriminierung glaubhaft gemacht.
Zu diesem Quervergleich erwog das Verwaltungsgericht allerdings, dass die
Funktionskette der Abteilungschefs sechs Lohnklassen (18 bis 23) umfasse und
die Tätigkeit dieser Berufsgruppe mangels Homogenität sich von vornherein nicht
als Vergleichsgruppe eigne, weshalb auch keine Expertise über die Arbeitswerte
der Sektorenleiterinnen und der Abteilungschefs einzuholen sei.
Damit setzt sich die Beschwerdeführerin nicht auseinander. Wohl waren es die
Gesundheitsdirektion und die Finanzdirektion selber, welche die Abteilungschefs
als Richtposition ins Spiel gebracht hatten. Gleichwohl bleibt es bei der
unbestrittenen Feststellung der Vorinstanz, dass die Kategorie der
Abteilungschefs mangels Homogenität für einen Vergleich nicht geeignet sei.
Immerhin weist die um 0,4 % tiefer liegende durchschnittliche Besoldung der
Frauen per 2002, selbst wenn die Differenz noch im Streubereich liegen sollte,
zumindest in der Tendenz auf eine geschlechtsspezifische Schlechterbesoldung
der Frauen hin, zumal das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang erwog, der
Unterscheid müsse früher wohl noch grösser gewesen ein.
1.1.1 In der Beschwerde an den Regierungsrat hatte die Beschwerdeführerin zum
Vergleich die beiden Abteilungschefs Finanzbuchhaltung und Controlling
herangezogen. Dazu hatte sich der Regierungsrat nicht geäussert. In der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht machte die Beschwerdeführerin geltend,
ihre Funktion sei deutlich komplexer und mit höherer Verantwortung verbunden
als jene des in der Lohnklasse 20 eingereihten Leiters des Besoldungswesens,
Rechnungswesens oder des Leiters Controlling. Dazu erwog das
Verwaltungsgericht, dass die Beschwerdeführerin eine Lohnklasse höher
eingereiht sei als der Leiter des Controlling, womit der von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten komplexeren Aufgabe und höheren
Verantwortung Rechnung getragen sei. Was die ihrer Funktion entsprechende
Lohnklasse des Leiters der Lohnbuchhaltung anbelange, fehlten Ausführungen der
Beschwerdeführerin dazu, inwiefern sie diesbezüglich diskriminiert sein soll.
Dass der Beschwerdeführerin 7 Leiterinnen unterstellt waren und diesen wiederum
450 Mitarbeitende, während dem Leiter Controlling ein 5-köpfiges Team
unterstellt ist, ist im hier interessierenden Zusammenhang nicht unbedingt
aussagekräftig, drückt sich doch die Grösse der Verantwortung beileibe nicht
nur in der Zahl der (indirekt) Untergebenen aus. Die Beschwerdeführerin legt
anhand der Stellenbeschreibung nicht dar, inwiefern hinsichtlich der
Verantwortung erhebliche Unterschiede bestehen - einmal abgesehen davon, dass
die Funktion des Leiters Controlling eine Lohnklasse tiefer eingereiht ist.
Dass die Beschwerdeführerin im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht im
Besitze der Stellenbeschreibungen war, hat sie sich selber zuzuschreiben (vgl.
E. 2.3 hiervor). Dasselbe gilt hinsichtlich der Funktion Leiter
Finanzbuchhaltung, abgesehen davon, dass die diesbezüglichen Ausführungen der
Beschwerdeführerin neu sind. Unter diesen Umständen ist auch nicht ersichtlich,
weshalb das Verwaltungsgericht eine Expertise betreffend Arbeitswert der
Sektorenleiterin sowie der Abteilungschefs der Funktionsbereiche 1 und 2 hätte
in Auftrag geben sollen. Zusammenfassend ergibt sich, dass es der
Beschwerdeführerin hinsichtlich der beiden in Frage stehenden Funktionen nicht
gelungen ist, eine Diskriminierung glaubhaft zu machen.
1.2 Zusammenfassend ergibt sich, dass mit dem Verwaltungsgerichtsentscheid vom
22. Januar 2001, wonach die Anhebung der Funktion 'Diplomierte
Krankenschwester' zwingend auch zu entsprechenden Korrekturen bei der
Stationsschwester, ja zu einer "entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten
Hierarchie im Pflegebereich führen müsste", und der Tatsache, dass die Funktion
der Beschwerdeführerin per 1. Juli 2001 um zwei Lohnklassen angehoben wurde,
Anhaltspunkte vorliegen, die den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des
Vorhandenseins einer geschlechtsspezifischen Diskriminierung vermitteln. Diese
Vermutung wird durch die vagen bzw. wenig fassbaren Ausführungen, die Anhebung
der oberen Kader sei "weniger aus Gleichstellungsgründen, sondern vielmehr aus
dem Quervergleich mit den übrigen Funktionen der Pflegekette und zur Wahrung
der bewährten Spitalhierarchie und Beibehaltung der Motivation und
Leistungsbereitschaft des Kaders" erfolgt, nicht widerlegt, im Gegenteil.
Gerade wenn davon auszugehen ist, dass man es mit einer "bewährten
Spitalhierarchie", mithin mit einer in sich stimmigen Hierarchie zu tun hat,
lässt die offenkundige bzw. durch das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22.
Januar 2002 ausgewiesene diskriminierend tiefe Besoldung der Grundfunktionen
der Pflege es zumindest als wahrscheinlich erscheinen, dass diese sich
innerhalb der gesamten Hierarchie ausgewirkt hat. Das seinerzeitige Dictum des
Verwaltungsgerichts, die Anhebung der Funktion 'Diplomierte Krankenschwester'
müsste zwingend auch zu entsprechenden Korrekturen bei der Stationsschwester,
ja zu einer "entsprechenden Aufwärtsbewegung der gesamten Hierarchie im
Pflegebereich führen", besagt im Grunde genommen nichts anderes. Eine
lohnmässige Diskriminierung der Beschwerdeführerin ist glaubhaft gemacht.
2.
Die Vorinstanzen bestritten zwar in erster Linie, dass eine Diskriminierung
glaubhaft gemacht worden sei, rechtfertigten aber darüber hinaus
(gewissermassen im Eventualstandpunkt) die Einreihung der Funktion der
Beschwerdeführerin in die Lohnklasse 20 mit den Ergebnissen der Vereinfachten
Funktionsanalyse (VFA), seien doch die Sektorenleiterinnen mit Einreihung in
den Lohnklassen 20 und 21 im Gefüge der Führungsfunktionskette zwischen den
Funktionen Oberschwester (Lohnklasse 19) und der Leitung Pflegedienst
(Lohnklasse 24) nachvollziehbar eingereiht. Namentlich in ihrer Stellungnahme
an den Regierungsrat machten die Direktionen geltend, dass aus dem
Quervergleich mit den Teilanalytischen Stellen, wonach die Leitung Pflegedienst
einen Arbeitswert von 621 (= Lohnklasse 23) und jene der Oberschwester einen
solchen von 487.5 (= Lohnklasse 19) Punkten aufweisen, die Bewertung der
Sektorenleiterinnen mit einem Arbeitswert von 523 (= Lohnklasse 20) Punkten
korrekt bzw. nicht diskriminierend sei.
Die Beschwerdeführerin bemängelt namentlich, dass die Bewertung des Kriteriums
1 (Ausbildung und Erfahrung) mit 3,5 Punkten zu tief ausgefallen und mindestens
mit 4 Punkten zu bewerten sei, dass aber auch den Kriterien 3 (Verantwortung)
und 4 (psychische Belastungen und Anforderungen) zu wenig Rechnung getragen
worden sei. Zudem bemängelt sie generell, dass die Bewertung ihrer Funktion
nicht unabhängig, sondern im Rahmen des Rekursverfahrens zur nachträglichen
Rechtfertigung der angefochtenen Verfügung erfolgt sei. Letzteres trifft
insoweit zu, als die Bewertung der Funktion der Beschwerdeführerin tatsächlich
erst im Rahmen des kantonalen Rekursverfahrens durch den Beschwerdegegner
erfolgte. Das allein besagt zwar nicht, dass sie verfehlt ist. Allerdings
geniesst eine so zustande gekommene Bewertung nicht die gleiche Glaubwürdigkeit
wie eine Einschätzung durch einen unabhängigen Experten oder auch durch die
Verwaltung selber, soweit eine solche ausserhalb eines streitigen Verfahrens
vorgenommen wird.
Was die Bewertung im Einzelnen anbelangt, erwog das Verwaltungsgericht unter
Bezugnahme auf sein Grundsatzurteil vom 22. Januar 2001 zum einen, dass die
Bewertung des Kriteriums 1 (Ausbildung und Erfahrung) in Bezug auf die
Tätigkeit der Beschwerdeführerin mit 3,5 Punkten "klar und deutlich" über
derjenigen des Polizeisoldaten mit 2,5 liege. Ob sich für die
Beschwerdeführerin ein Wert von 3,5 (wie für die Oberschwester), von 4,0 (wie
für die Pflegedienstleitung) oder allenfalls 3,75 zwingend ergebe, könne aus
dieser Gegenüberstellung der Tätigkeiten nicht gesagt werden. Da aber alle
diese Werte deutlich über der Bewertung des Polizeisoldaten lägen, lasse nichts
auf eine geschlechterdiskriminierende Lohnbenachteiligung der
Beschwerdeführerin schliessen. Zum andern erwog das Verwaltungsgericht, dass
die lohnmässige Einreihung innerhalb des Kaders (Oberschwester bis
Pflegedienstleitung) keine Frage geschlechtsspezifischer Diskriminierung sei,
sondern allenfalls der allgemeinen Rechtsgleichheit, deren Verletzung keinen
Anspruch auf Nachzahlung begründe, abgesehen davon, dass Differenzen zwischen
6,6 und 9,3 % nicht im Bereich des Unzulässigen lägen.
Ginge es nur um die Frage, ob die Sektorenleitung in Bezug auf die benachbarten
Kaderfunktionen Leitung Pflegedienst und Oberschwester richtig eingereiht sei,
wäre in der Tat "nur" das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot angesprochen. Hier
geht es aber darum, ob die Funktion Sektorenleiterin mit Blick auf die Funktion
eines Polizeisoldaten richtig eingereiht sei. Sollte sich ergeben, dass die
Funktion Sektorenleitung im Vergleich zu den benachbarten Kaderfunktionen
Oberschwester und Leitung Pflegedienst rechtsungleich eingereiht war, wäre sie
es rechtslogisch auch im Vergleich zum Polizeisoldaten und damit
diskriminierend gewesen. Ist sodann davon auszugehen, dass die Funktion
Oberschwester in Bezug auf das Kriterium 1 mit 3,5 Punkten - im Vergleich zum
Polizeisoldaten - nicht diskriminierend bewertet wurde, könnte eine
diesbezügliche Bewertung der Funktion Sektorenleitung mit 3,5 statt mit 3,75
oder gar 4 Punkten sehr wohl diskriminierend sein und konnte infolgedessen die
Frage nicht unbeantwortet bleiben, ob sich für die Funktion Sektorenleitung
eine Bewertung mit 3,5 oder 3,75 oder gar 4 Punkten als richtig erweise.
Ähnliches lässt sich hinsichtlich der umstrittenen Bewertung der Kriterien 3
und 4 sagen. Eine Diskriminierung lässt sich daher weder mit dem Argument
ausschliessen, die Einreihung der Sektorenleitung liege deutlich höher als jene
des Polizeisoldaten, noch mit dem Hinweis, die Frage der korrekten Einreihung
innerhalb des Kaders der Pflegeberufe sei keine Frage der Diskriminierung,
sondern allenfalls des allgemeinen Gleichbehandlungssatzes.
1.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Diskriminierung
glaubhaft gemacht hat, vermitteln doch die aufgezeigten Anhaltspunkte eine
gewisse Wahrscheinlichkeit des Vorhandenseins einer Diskriminierung. Der
Beschwerdegegner führt zwar einige Argumente ins Feld, die gewisse Zweifel an
der Argumentation der Beschwerdeführerin erwecken könnten, was aber nach dem
Gesagten nicht genügt, ist es ihr doch nicht gelungen, den vollen Beweis der
Nicht-Diskriminierung zu erbringen. Damit bleibt es dabei, dass die
Beschwerdeführerin lohnmässig diskriminiert wurde, weshalb die Beschwerde
grundsätzlich gutzuheissen ist. Damit ist der Beweisantrag der
Beschwerdeführerin auf Anordnung einer Expertise obsolet und die in diesem
Kontext erhobene Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs gegenstandslos.
Diese Sachlage schlösse es an sich nicht aus, dass das Bundesgericht
reformatorisch und damit endgültig entscheiden würde. Da es sich bei der
Umrechnung der lohnmässigen Diskriminierung in Franken und Rappen - es handelt
sich um eine Nachforderung seit 1. März 1996 bis Ende Juni 2001, basierend auf
der Lohnklasse 21 - um eine technische Sache handelt, rechtfertigt sich eine
Rückweisung an den Regierungsrat (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde ist daher im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, der angefochtene
Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Ermittlung der
der Beschwerdeführerin infolge der festgestellten Diskriminierung zustehenden
Forderung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Dem Regierungsrat ist es
unbenommen, die Sache an die Gesundheitsdirektion und/oder die Finanzdirektion
zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 30. Juli 2008 aufgehoben und die
Sache zur Ermittlung der der Beschwerdeführerin zustehenden Forderung an den
Regierungsrat des Kantons Zürich zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gesundheits- und Finanzdirektion
des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4.
Kammer, und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. September 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder