I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.412/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_412/2008
Urteil vom 24. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
Verkehrs-Club der Schweiz VCS, Beschwerdeführer,
handelnd durch VCS Sektion Zürich, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Martin
Pestalozzi,
gegen
X.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg
Sigrist,
Gemeinderat Volketswil, Zentralstrasse 5,
8604 Volketswil, vertreten durch Rechtsanwalt
Prof. Dr. Tomas Poledna,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 16. Juli 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Volketswil erteilte der X.________ AG am 12. Juni 2007 die
Bewilligung für das Ausstellungs- und Gewerbezentrum "Baucity" auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 7522 an der Industriestrasse in Volketswil. Den hiergegen
vom Verkehrsclub der Schweiz (VCS) erhobenen Rekurs hiess die kantonale
Baurekurskommission III am 20. Februar 2008 teilweise gut und ergänzte die
Baubewilligung in Dispositiv Ziffer I mit folgender Nebenbestimmung:
"Für alle Kundenparkplätze ist ab der ersten Minute eine Gebühr in der Höhe von
Fr. 2.-- pro Stunde, degressiv nach Ablauf der ersten Stunde bis auf mindestens
Fr. 1.-- pro Stunde, unter vollständigem Verzicht auf Gratisabstellplätze und
unter gänzlichem Verbot jeder Rückerstattung von Gebühren zu erheben.
Die Gebührenpflicht ist mit geeigneten Mitteln sicherzustellen, die mindestens
den gleichen Effekt wie die übliche Einrichtung einer zentralen Kassierstation
in Kombination mit einer Schrankenanlage bei der Einfahrt und der Ausfahrt
aufweisen."
B.
Die X.________ AG zog diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich weiter. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 16. Juli 2008
teilweise gut, soweit es darauf eintrat, und fasste die erwähnte, im
Rekursentscheid enthaltene Nebenbestimmung wie folgt:
"Für alle Kundenparkplätze ist ab der ersten Minute eine mit zunehmender
Parkierungsdauer degressiv verlaufende Gebühr zu erheben. Für die erste
angebrochene Stunde hat die Gebühr mindestens Fr. 2.-- und für die zweite
angebrochene Stunde mindestens Fr. 1.-- zu betragen. Die Rückerstattung dieser
Mindestgebühren ist nicht zulässig."
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 15. September 2008 beantragt der VCS im Wesentlichen, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, soweit damit die vor der Vorinstanz
erhobene Beschwerde der X.________ AG teilweise gutgeheissen und die Kosten-
und Entschädigungsfolgen entsprechend geregelt wurden. Der Entscheid der
Baurekurskommission vom 20. Februar 2008 sei zu bestätigen. Eventualiter sei
die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
D.
Die X.________ AG und das Verwaltungsgericht beantragen Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde Volketswil verzichtet auf eine Stellungnahme. Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss, der
angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts verletze kein Umweltrecht des
Bundes. Der Beschwerdeführer hält in seiner Stellungnahme zu den Eingaben der
übrigen Verfahrensbeteiligten an seinen Anträgen und seiner Rechtsauffassung
fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 82 lit. a i.V.m. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm
liegt ein Beschwerdeverfahren über ein Baubegehren und damit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem
Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (BGE 133 II 249 E. 1.2 S.
251, 400 E. 2.1 S. 404).
1.2 Für die Beurteilung des umstrittenen Bauvorhabens war eine
Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS)
zählt zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die im Sinne von Art. 55 ff.
USG (SR 814.01) beschwerdeberechtigt sind (vgl. Ziff. 20 Anhang VBO [SR
814.076]). Der VCS ist in Anwendung dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 89
Abs. 2 lit. d BGG befugt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. Juli
2008 anzufechten.
1.3 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde des VCS einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit die Beschwerdeführer die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstanden und eine mangelhafte
Sachverhaltsfeststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist,
können sie nur geltend machen, die Feststellungen seien offensichtlich
unrichtig oder beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG
(Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist
substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG). Vorbehalten bleibt die
Sachverhaltsberichtigung von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 133
II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_242/2007 vom 11. Juni
2008 E. 1.6).
2.2 Im vorinstanzlichen Verfahren wurde die Gebührenpflicht als solche nicht
bestritten. Gleich verhält es sich mit der Mindestgebühr von Fr. 2.-- für die
erste Stunde ab der ersten Minute, der degressiven Ausgestaltung des Tarifs,
dem Verbot von Gratisparkplätzen, der Rückerstattung von Gebühren sowie mit der
Durchsetzung der Gebührenpflicht mit geeigneten technischen und
organisatorischen Mitteln. Das Verwaltungsgericht hält im angefochtenen
Entscheid (S. 5 f.) fest, mit der seitens der X.________ AG im Rekursverfahren
unbestritten gebliebenen Frage der Durchsetzung der Gebührenpflicht gemäss
Rekursantrag 1.4 habe sich die Baurekurskommission inhaltlich zulässigerweise
nicht befasst. Vielmehr habe sie insofern lediglich die Baubewilligung mit
einer Nebenbestimmung bezüglich der Durchsetzung der Gebührenpflicht ergänzt.
Dieser Punkt könne deshalb nicht Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens bilden, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
Anders verhalte es sich mit dem weiteren Antrag der X.________ AG, der
Entscheid der Baurekurskommission sei insoweit aufzuheben, als auch für die
Zeit nach der ersten Stunde eine Gebühr von mindestens Fr. 1.-- pro Stunde zu
verlangen sei. Wenn die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren den Grundsatz
lenkungswirksamer Gebühren und das Verbot von Gratisparkplätzen sowie neben der
Mindestgebühr von Fr. 2.-- für die erste Stunde ab der ersten Minute die
degressive Ausgestaltung des Tarifs akzeptiert habe, so bedeute dies nicht,
dass sie damit einen Mindesttarif von Fr. 1.-- pro Stunde für alle weiteren
Stunden anerkenne. Deshalb sei insoweit auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
einzutreten.
Diese Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden. Die
heutige Beschwerdegegnerin hat in der Tat zwar das Verbot von Gratisparkplätzen
akzeptiert. Nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts haben denn auch
Langzeitparkierer eine Parkgebühr von mindestens Fr. 3.-- zu bezahlen. Eine
Zustimmung der heutigen Beschwerdegegnerin zur Gebührenpflicht nach der zweiten
Stunde ist den Akten dagegen nicht zu entnehmen. Jedenfalls kann in diesem
Punkt nicht von einer offensichtlich unrichtigen oder bundesrechtswidrigen
Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts gesprochen werden.
2.3 Der dargelegte Standpunkt des Verwaltungsgerichts wird von der
Beschwerdegegnerin geteilt. Sie habe nur den Betrag von zwei Franken für die
erste Stunde anerkannt, nicht jedoch eine Gebührenpflicht für alle weiteren
Stunden. Dass die Baurekurskommission die Erhebung einer Parkgebühr für die
zweite und alle weiteren Stunden von einem Franken pro Stunde verlangen könnte,
sei von keiner Seite beantragt worden und habe auch nicht erwartet werden
können.
In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte die X.________ AG verlangt,
Dispositiv Ziffer I des Rekursentscheides der Baurekurskommission III vom 20.
Februar 2008 sei insoweit aufzuheben, als auch für die Zeit nach der ersten
Stunde eine Gebühr von Fr. 1.-- pro Stunde verlangt werde.
2.4 Bei dieser Sachlage kann den Feststellungen der Vorinstanz gefolgt werden.
Was der Beschwerdeführer vor Bundesgericht dagegen einwendet, vermag nicht
durchzudringen.
3.
Umstritten ist, ob das Bundesumweltrecht eine degressive Gebührengestaltung mit
einem Verzicht auf eine weitere Erhöhung des Gesamtbetrags nach einer gewissen
Parkdauer erlaubt.
3.1 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts stellt der von der Bauherrschaft
akzeptierte Ansatz von Fr. 2.-- für die erste Stunde ab der ersten Minute eine
hinreichend lenkungswirksame Gebühr dar. Welche Lenkungswirksamkeit dem
Gebührenansatz für die Zeit nach Ablauf der ersten Stunde zukomme, dürfte - so
das Verwaltungsgericht - wesentlich davon abhängen, mit welcher
Aufenthaltsdauer der Benutzer rechne, wenn er die Fahrt zur publikumsintensiven
Einrichtung unternehme. Rechne die Mehrheit der Nutzer von vornherein mit einer
Aufenthaltsdauer unter einer Stunde, erscheine der Gebührenansatz für die
Folgezeit zunächst von geringer Bedeutung für die Lenkungswirksamkeit.
Allerdings könne ein zu tiefer Ansatz für die Folgezeit dazu führen, dass die
Anlage auch für Nutzer attraktiv werde, die ihr Fahrzeug für längere Zeit
abstellen wollten. Dies dürfte aber weitgehend dadurch neutralisiert werden,
dass die entsprechenden Parkplätze nicht mehr für Kurzzeitpakierer zur
Verfügung stünden. Zudem dürfte auch der Betreiber der Anlagen nicht an
Langzeitparkierern interessiert sein. Die Studie "Publikumsintensive
Einrichtungen PE: Planungsgrundlagen und Gesetzmässigkeiten" (Studie
"Planungsgrundlagen", Metron Verkehrsplanung AG/Transitec lngenieurs-Conseils
SA/Fussverkehr Schweiz, 2006, S. 89) zeige, dass bezüglich der Aufenthaltsdauer
in publikumsintensiven Einrichtungen wenig Datenmaterial vorliege. In peripher
gelegenen Einrichtungen wie dem geplanten Ausstellungs- und Gewerbezentrum
werde bei Fachmärkten mit einer durchschnittlichen Aufenthaltsdauer von 46
Minuten und bei Mischformen von Einkaufszentren und Fachmärkten mit einer
solchen von 48 Minuten gerechnet. Beim zweiten Typ blieben nur etwa 13 % der
Kunden länger als eine Stunde und nur ca. 7 % länger als zwei Stunden.
Aufgrund dieser Angaben kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die von
der Baurekurskommission festgesetzten Mindestgebühren für die dritte und die
folgenden Stunden keinen erheblichen Einfluss auf die Reduktion der
Luftschadstoffemissionen hätten. Abgesehen davon, dass nur ca. 7 % der Kunden
den Parkplatz länger als zwei Stunden belegten, stünden die länger belegten
Parkplätze den Kurzzeitparkierern nicht zur Verfügung, was die Zahl der
möglichen Fahrten und damit die Schadstoffemissionen insgesamt vermindere.
Schliesslich sei nicht anzunehmen, dass der Anlagebetreiber die Parkplätze ab
der dritten Stunde gratis zur Verfügung stelle, da dann ihre Funktion als
Kundenparkplätze gefährdet sei. Es sei somit zurzeit nicht genügend gesichert
und wenig plausibel, dass auch eine Mindestgebühr ab der dritten Stunde einen
Beitrag zur Reduktion der Luftschadstoffimmissionen zu leisten vermöge. Mangels
hinreichend nachgewiesener Eignung zur Erreichung des angestrebten Zwecks
erweise sich daher die Verpflichtung zu einer solchen Mindestgebühr als
unverhältnismässig und daher bundesrechtswirdig. Das BAFU teilt im Ergebnis die
Auffassung des Verwaltungsgerichts.
3.2 Die Beschwerdegegnerin weist in diesem Zusammenhang in Übereinstimmung mit
dem angefochtenen Urteil darauf hin, dass die Frage, ob eine Parkgebühr für
beliebig viele Folgestunden zu verlangen sei, keine Ermessens- sondern eine
Rechtsfrage darstelle, welche das Verwaltungsgericht frei prüfe. Von einem
unzulässigen Eingriff des Verwaltungsgerichts in die Kognition der
Baurekurskommission könne deshalb nicht gesprochen werden. Wie das
Verwaltungsgericht nachweise, würde eine unlimitierte Gebührenpflicht aus der
Sicht des Umweltschutzes kaum etwas einbringen, weshalb diese Massnahme auch
nicht umweltschutzrechtlich begründet werden könne. Sie dürfe auch nicht
gewissermassen auf Vorrat getroffen werden, ohne dass deren Wirksamkeit
hinreichend nachgewiesen sei.
3.3 Die Pflicht zur Bewirtschaftung der Kundenparkplätze von
publikumsintensiven Anlagen ist eine Emissionsbegrenzungsmassnahme im Sinne von
Artikel 12 Abs. 1 lit. c USG (BGE 125 II 129 E. 8b S. 143 f.).
Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG stellen
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen dar, die auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein
müssen (Art. 36 BV). Das Bundesumweltrecht enthält zur genauen Ausgestaltung
der hier umstrittenen Massnahmen zur Parkplatzbewirtschaftung keine
spezifischen Regeln. Den kantonalen Vollzugsinstanzen steht demnach ein relativ
grosser Ermessensspielraum offen. Der Gestaltungsbereich der Vollzugsorgane ist
jedoch insofern eingeschränkt, als unter den Begriff der Emissionsbegrenzung
nach Art. 12 USG nur Massnahmen fallen können, die auch tatsächlich geeignet
sind, die Emissionen einer bestimmten Anlage zu begrenzen (vgl. BGE 125 II 129
E. 9 S. 145 ff.). Aus diesem Grund müssen die Parkplatzgebühren so ausgestaltet
sein, dass sie zur Emissionsreduktion beitragen, d.h. "lenkungswirksam" sind.
Das Verwaltungsgericht stützt sich bei der Beurteilung der Lenkungswirksamkeit
auf die bereits erwähnte Studie "Publikumsintensive Einrichtungen PE:
Planungsgrundlagen und Gesetzmässigkeiten" aus dem Jahr 2006. Das umstrittene
Vorhaben ist jedoch nicht, wie in der Studie vorausgesetzt, ein Einkaufszentrum
oder ein Fachmarkt. Vielmehr handelt es sich um ein Ausstellungszentrum, wo
kaum Waren gekauft werden, dafür aber Information und Beratung vermittelt wird.
Die Annahme in der Ergänzung Teilbereich Verkehr/Lärm/Luft zum
Umweltverträglichkeitsbericht vom 12. Februar 2006, dass sich die Kunden ca.
1-4 Stunden in einer solchen Einrichtung aufhalten, ist nachvollziehbar. Somit
ist die Aufenthaltsdauer deutlich länger als bei Einkaufszentren und
Fachmärkten, die in der Studie "Planungsgrundlagen" untersucht wurden. Die
Aussagen dieser Studie können deshalb - wie das BAFU zutreffend bemerkt - nicht
direkt auf den vorliegenden Fall angewendet werden. Im Urteil 1A.125/2005 vom
21. September 2005 (in: URP 2006 151 E. 11.3 S. 159) verweist das Bundesgericht
bezüglich der Lenkungswirksamkeit von Parkplatzgebühren auf die Studie
"Parkplatzbewirtschaftung bei 'Publikumsintensiven Einrichtungen' -
Auswirkungsanalyse" (verfasst durch Metron Verkehrsplanung und Ingenieurbüro AG
/Neosys AG/Hochschule Rapperswil, 2002). Diese Studie kommt zum Schluss, dass
eine Parkplatzgebühr von mindestens Fr. 2.-- pro Stunde eine Lenkungswirkung
hat (vgl. URP 2006 S. 159). Sie legt ihrer Beurteilung allerdings keine
degressive Gebührengestaltung zu Grunde. Entscheidend für die Lenkungswirkung
der Gebühr ist nach den Ausführungen des BAFU vor allem der Gesamtbetrag, der
normalerweise für einen Parkplatz entrichtet werde. Aus der Studie
"Planungsgrundlagen" sei ersichtlich, dass die Aufenthaltsdauer bei
Einkaufszentren und Fachmärkten selten mehr als 2 Stunden betrage. Deshalb
bezahlten die meisten Kunden dieser Einrichtungen bei einer Gebühr, welche die
Studie "Parkplatzbewirtschaftung" als lenkungswirksam bezeichne, Fr. 2.-- bis
Fr. 4.-- für die Parkplatzbenützung (Fr. 2.-- pro Stunde, nicht degressiv). Der
zu entrichtende Gesamtbetrag sei also in der Regel nicht besonders hoch,
erziele aber trotzdem die gewünschte Wirkung.
Es besteht kein Anlass, von diesen Darlegungen des BAFU abzuweichen. Im
vorliegenden Ausstellungs- und Gewerbezentrum würde die Gebühr Fr. 2.-- oder
Fr. 3.-- betragen. Der Unterschied zu den oben genannten Fr. 2.-- bis Fr. 4.--
erscheint relativ gering, weshalb die Lenkungswirksamkeit auch hier bejaht
werden kann. Der vom Verwaltungsgericht vorgesehene degressive Gebührentarif
ist daher mit dem Umweltrecht des Bundes vereinbar. Zu diesem Schluss gelangt
auch das BAFU als zuständige Fachbehörde des Bundes. Die Kritik des
Beschwerdeführers an dieser Betrachtungsweise führt zu keinem anderen Ergebnis.
3.4 Soweit der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht sei ohne Grund von
den Anträgen der kantonalen Umweltfachstelle abgewichen, kann ihm ebenfalls
nicht gefolgt werden. In ihrer Stellungnahme vom 23. März 2007 zum
Umweltverträglichkeitsbericht stellt die kantonale Baudirektion
(Koordinationsstelle für Umweltschutz) den Antrag, die Kundenparkplätze seien
lenkungswirksam zu bewirtschaften und es seien keine Gratisparkplätze zur
Verfügung zu stellen. Die Lenkungswirksamkeit ist im Sinne der Erwägungen in E.
3.3 hiervor zu bejahen. Gratisparkplätze werden entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers nicht zur Verfügung gestellt, da in jedem Fall mindestens
eine Gebühr von Fr. 2.-- für die erste Stunde ab der ersten Minute bezahlt
werden muss. Die Ausgestaltung der Parkplatzbewirtschaftung, wie sie das
Verwaltungsgericht angeordnet hat, weicht demnach nicht von den Anträgen der
kantonalen Fachbehörde ab.
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Der
unterliegende Beschwerdeführer hat die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1
BGG i.V.m. Art. 55e USG). Er hat zudem der obsiegenden Beschwerdegegnerin eine
angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die X.________ AG für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Volketswil sowie dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1.
Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag