I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.409/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_409/2008
Urteil vom 8. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
1. Parteien
Erbengemeinschaft A.________, bestehend aus:
a) B.________,
b) C.________,
c) D.________,
d) E.________,
e) F.________,
f) G.________,
2. H.________,
3. I.________ AG,
4. J.________,
5. K.________,
6. L.________,
7. M.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
gegen
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, vertreten durch
die Dienststelle Verkehr und Infrastruktur, Arsenalstrasse 43,
6010 Kriens,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation,
3003 Bern.
Gegenstand
Lärmschutzmassnahmen auf der A2 (Sentibrücken,
Stadt Luzern),
Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Juli 2008
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Die Nationalstrasse A2 wird im Raum Luzern auf dem Abschnitt, der sich grob
betrachtet zwischen den Anschlüssen "Emmen Süd" und "Luzern Süd/Kriens"
erstreckt, einer Gesamterneuerung unterzogen. Das Gesamtbauprogramm mit dem
Namen "Cityring Luzern" (vgl. dazu die Informationen auf der Homepage des
Bundesamts für Strassen [ASTRA]) umfasst mehr als zehn verschiedene
Projektteile.
Die geplante Instandstellung betrifft auch die zur Nationalstrasse gehörenden
Kunstbauten, so unter anderem die Tunnel Reussport und Sonnenberg sowie die
Sentibrücken. Den Namen Sentibrücken trägt der Abschnitt der A2, mit dem auf
dem Gebiet der Stadt Luzern der Fluss Reuss überquert wird. Daran schliessen
sich nördlich bzw. rechts der Reuss der Reussporttunnel und südlich bzw. links
der Reuss der Sonnenbergtunnel mit Vortunnel an. Im Bereich der Sentibrücken
befindet sich zusätzlich der Halbanschluss "Luzern Zentrum" mit der
Autobahnausfahrt nach Luzern (aus Richtung Norden) und der Autobahneinfahrt aus
Luzern (in Richtung Norden). Die Abzweigung der Autobahnausfahrt nach Luzern
liegt im Reussporttunnel. Die Ausfahrt verläuft zunächst über die Sentibrücke;
daran anschliessend unterquert sie die Transitspuren im Vortunnelbereich des
Sonnenbergtunnels. Die Autobahneinfahrt mit dem sog. Stadttunnel bzw. einer
Galerie folgt dem linken Reussufer, bevor sie auf die Sentibrücke gelangt.
Für die geplanten Sanierungsarbeiten bestehen auf den einzelnen
Streckenabschnitten (wie Reussporttunnel, Sentibrücken, Stadtanschluss,
Sonnenbergtunnel) teilweise mehrere Teilprojekte nebeneinander. Beim Abschnitt
der Sentibrücken sollen mit dem Teilprojekt "Erneuerung Sentibrücken" die
Tragstruktur und Bestandteile der Brückenausrüstung instand gesetzt werden. Das
Teilprojekt "Lärmsanierung Sentibrücken" bezweckt, mit baulichen Massnahmen
eine zusätzliche Entlastung der umliegenden Stadtquartiere vom Verkehrslärm zu
erreichen.
B.
Bezüglich des Projekts "Lärmsanierung Sentibrücken" unterbreitete das Bau-,
Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) dem
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) am 6. Dezember 2006 das Ausführungsprojekt zur Plangenehmigung. Dieses
Ausführungsprojekt sieht im Wesentlichen folgende Massnahmen vor: Die
bestehenden, drei Meter hohen Lärmschutzwände auf den Brücken sollen durch fünf
Meter hohe Wände ersetzt werden. Zwischen der Autobahneinfahrt aus Luzern und
den Transitspuren in Richtung Norden soll eine zusätzliche, fünf Meter hohe
Lärmschutzwand errichtet werden. Seitliche Öffnungen bei der Galerie der
Autobahneinfahrt sowie im Portalbereich von Reussport-, Sonnenberg- und
Stadttunnel sollen geschlossen werden, ebenso die Lüftungsöffnungen beim
Vortunnel zum Sonnenbergtunnel. Ferner soll ein lärmarmer Fahrbahnbelag auf den
Transitspuren eingebaut werden. Das Projekt war in Zusammenarbeit mit dem ASTRA
und dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) erarbeitet worden. Da trotz der geplanten
Massnahmen die Immissionsgrenzwerte bei einzelnen Liegenschaften rechtsufrig
der Reuss nicht eingehalten werden können, stellte der Kanton
Erleichterungsanträge für die betroffenen Grundstücke.
C.
Das Lärmsanierungsprojekt wurde vom 29. Januar bis 27. Februar 2007 öffentlich
aufgelegt. Hiergegen gingen Einsprachen aus der Anwohnerschaft ein. Am 13.
September 2007 genehmigte das UVEK das Ausführungsprojekt unter Auflagen zu
Baulärm und Güte des Fahrbahnbelags; ausserdem erteilte es die vom Kanton
beantragten Erleichterungen im Sinne von Art. 14 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Zugleich wies das UVEK die Einsprachen ab,
soweit es darauf eintrat.
D.
Die Erbengemeinschaft A.________ und weitere Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer, die erfolglos Einsprache erhoben hatten, fochten den Entscheid
des UVEK mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesverwaltungsgericht an. Die
Abteilung I des Bundesverwaltungsgerichts wies die Beschwerde mit Urteil vom
10. Juli 2008 ab.
E.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts reichen die Erbengemeinschaft
A.________ und Mitbeteiligte beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Sie beantragen die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur
Neubeurteilung.
Das BUWD und das UVEK ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat Verzicht auf eine
Vernehmlassung erklärt. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden den
Verfahrensbeteiligten zur Kenntnisnahme zugestellt.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts stützt sich auf
Bundesverwaltungsrecht, insbesondere Nationalstrassen- und Bundesumweltrecht;
es betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit.
a BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Mit dem Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts ist die vom UVEK erteilte Plangenehmigung
geschützt worden. Im Streit liegt ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG.
1.2 Die Beschwerdeführer sind Adressaten des angefochtenen Urteils. Sie sind
Eigentümer von Liegenschaften in der Stadt Luzern, die sich in der Nähe des
fraglichen Nationalstrassenabschnitts befinden. Bei zwei dieser Liegenschaften
liegt der Plangenehmigung des UVEK zugrunde, dass die Lärmimmissionsgrenzwerte
selbst nach Realisierung des umstrittenen Sanierungsprojekts überschritten
werden. Insoweit ist die Legitimation im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG ohne
Weiteres zu bejahen. Es braucht daher nicht näher geprüft werden, inwiefern
dies auch für die übrigen Beschwerdeführer zutrifft (vgl. BGE 131 II 470 E. 1.2
S. 475). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer beanstanden, es sei zu Unrecht auf eine
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) verzichtet worden.
2.1 Art. 10a des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01)
regelt die Grundsätze über die UVP-Pflicht. Im vorliegenden Zusammenhang gilt
es einzubeziehen, dass Art. 28 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über
die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) die Genehmigung von
Nationalstrassenprojekten in Etappen erlaubt, wenn deren getrennte Behandlung
die Beurteilung des Gesamtprojekts nicht präjudiziert. Immerhin sind die
Umwelteinwirkungen gemäss Art. 8 USG sowohl einzeln als auch gesamthaft und
nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Bei der Planung und Projektierung von
Nationalstrassen ist eine mehrstufige UVP erforderlich (vgl. Anhang Ziff. 11.1
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
[UVPV; SR 814.011] sowie Art. 16 der neuen Nationalstrassenverordnung vom 7.
November 2007 [NSV; SR 725.111]).
2.2 Nach Art. 2 Abs. 1 UVPV unterliegen Änderungen von UVP-pflichtigen Anlagen
ebenfalls der UVP, wenn sie wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder
Betriebsänderungen betreffen und über die Änderung im Verfahren entschieden
wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist. Nach der
Rechtsprechung ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVP wesentlich,
wenn die der Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende
Änderung erfahren können. Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die
Änderung dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt
werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftreten
können. Unter diesen Voraussetzungen können auch Sanierungen UVP-pflichtig sein
(BGE 133 II 181 E. 6.2 S. 198 f.). In Art. 10a Abs. 2 USG werden die
Voraussetzungen für die Anordnung einer UVP im Vergleich zur früheren Fassung
nach Art. 9 Abs. 1 aUSG präzisiert. Danach unterstehen dieser Vorgabe Anlagen,
die Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der
Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder
standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Diese gesetzliche
Präzisierung bezweckt, Vorhaben von der UVP-Pflicht auszunehmen, wenn diese zur
Einhaltung der Umweltschutzgesetzgebung nur gängige Standardmassnahmen gemäss
technischen Normen benötigen (vgl. den Bericht der Kommission für Rechtsfragen
des Ständerats vom 27. Juni 2005 zur Parlamentarischen Initiative, auf welche
die Änderung der Bestimmung zurückgeht; BBl 2005 S. 5351 ff., 5367).
2.3 Erstinstanzlich erging eine Plangenehmigung im Sinne von Art. 26 NSG; ein
solcher Entscheid bedingt - bei neuen Nationalstrassenanlagen - eine UVP der 3.
Stufe (vgl. Anhang Ziff. 11.1 UVPV). Die Vorinstanz hat es geschützt, dass das
strittige Ausführungsprojekt als eigenständiges Teilprojekt mit separater
Plangenehmigung im Rahmen des Gesamtprojekts "Cityring Luzern" ausgestaltet
ist. Darüber hinaus erachtet die Vorinstanz auch eine isolierte Betrachtung der
Umweltverträglichkeit des vorliegenden Teilprojekts als zulässig. Die
Vorinstanz geht davon aus, dass aufgrund dieses Teilprojekts keine wesentlich
verstärkten oder neuen Umweltbelastungen zu erwarten seien. Deshalb verneint
sie die Notwendigkeit einer UVP.
2.4 Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass die Plangenehmigung auf das
Teilprojekt "Lärmsanierung Sentibrücken" beschränkt werden darf, weil dieses
Ausführungsprojekt die übrigen Bestandteile des Gesamtprojekts nicht
präjudiziert (vgl. Art. 28 Abs. 2 NSG). Ebenso ist der Vorinstanz zu folgen,
wenn sie für die Betrachtung der Umweltverträglichkeit, gestützt auf Art. 8
USG, den Einbezug weiterer Teilprojekte des Gesamtprojekts abgelehnt hat.
Soweit die Beschwerdeführer das Gegenteil behaupten, gehen sie fehl.
Funktionell verfolgt das Lärmsanierungsprojekt eine eigenständige Zielsetzung.
Somit ist nur zu prüfen, ob das Lärmsanierungsprojekt für sich allein der
UVP-Pflicht unterliegt.
3.
3.1 Bei Lärmsanierungsprojekten, die sich auf die Errichtung bzw. Erhöhung von
Lärmschutzwänden an einem Abschnitt einer Nationalstrasse beschränken, ist im
Regelfall keine UVP nötig. Anders verhält es sich bei der Überdeckung bzw.
Einhausung solcher Abschnitte; in solchen Fällen ist die UVP-Pflicht näher zu
prüfen, so z.B. bezüglich Luftreinhaltung, Katastrophenschutz und
Grundwasserschutz (vgl. Peter M. KELLER, UVP-Pflicht bei Änderung bestehender
UVP-pflichtigen Anlagen, 2007, S. 20 f.). Im Hinblick auf den
Katastrophenschutz gemäss Art. 10 USG ist zu beachten, dass Nationalstrassen
der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991 (StFV; SR 814.012) unterstehen
(vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. d StFV in Verbindung mit Art. 1 der
Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991 [SR 741.272]). Im Rahmen der
UVP ist eine Risikobeurteilung gemäss den Vorgaben dieser Verordnung
vorzunehmen (vgl. Hansjörg Seiler, in USG-Kommentar, 2. Aufl., 2001, N. 96 f.
zu Art. 10 USG).
3.2 Das fragliche Vorhaben betrifft nicht nur Aufbauten auf den Sentibrücken zu
Lärmschutzzwecken. Vielmehr werden im Rahmen dieses Projekts auch mehrere
Öffnungen bei den angrenzenden Tunneln geschlossen (siehe Sachverhalt, lit. B);
damit werden die ganz überdeckten Strassenbereiche geringfügig vergrössert. In
diesem Umfang sind die Veränderungen vergleichbar mit einer Einhausung.
Ausserdem rücken die zugedeckten Bereiche im Ergebnis näher aneinander heran.
Nach oben offen bleiben die Fahrspuren in der Breite des Flusses. Der Abstand
zwischen den Tunneln ergibt sich aus dem angefochtenen Urteil nicht. Der
Stellungnahme des ASTRA vom 21. März 2005 ist zu entnehmen, dass eine
Eindeckung der Sentibrücken 100 Meter lang wäre, wobei die Tunnelverlängerungen
gemäss Sanierungsprojekt nicht berücksichtigt sind. Gemäss dem Ergänzenden
Bericht zum Grobvariantenvergleich vom 14. Juli 2006, der unter der
Projektleitung der kantonalen Dienststelle für Verkehr und Infrastruktur
verfasst wurde, liegen die Tunnelportale - unter Berücksichtigung des
Sanierungsprojekts - in einem Abstand von "nur rund 85 Metern" auseinander (S.
5, Ziff. 5.3.1). Von diesem Abstand ist auszugehen. Das ASTRA hat Varianten mit
einer Überdeckung der Sentibrücken aus Überlegungen der Sicherheit beim
Reussporttunnel verworfen. Für eine derartige Tunnelverlängerung müsse bei
diesem eine Zwischendecke mit Brandklappen eingebaut werden; dies würde
unverhältnismässige Kosten verursachen. Im Technischen Bericht zum
Lärmsanierungsprojekt vom 8. September 2006 wird konkret auf die Gefahr eines
Überströmens von Rauch und Brandgasen von der einen in die andere Fahrtrichtung
im Ereignisfall hingewiesen. Ebenso wird die Gefahr angesprochen, dass es
infolge der Lärmschutzmassnahmen zu einem lüftungstechnischen "Kurzschluss"
zwischen Reussport- und Sonnenbergtunnel kommen könne (S. 12, Ziff. 4.4). Vor
diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwiefern das Projekt die bestehende
Umweltbelastung der Nationalstrasse im Hinblick auf die Tunnelsicherheit bzw.
den Katastrophenschutz verstärkt.
3.3 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass das Projekt mit der Richtlinie des
ASTRA zur Tunnellüftung vereinbar sei. Das UVEK hat dazu ausgeführt, es gebe
beim vorliegenden Projekt keinen Hinweis auf eine Abweichung von dieser
Richtlinie. Das angefochtene Urteil befasst sich mit diesem Punkt nicht. Diesem
muss jedoch im Hinblick auf die Frage der UVP-Pflicht nachgegangen werden.
3.4 Die Richtlinie des ASTRA mit dem Titel "Lüftung der Strassentunnel" in der
Fassung von 2004 (Version 1.2), Abschnitt 7.2.6, befasst sich mit der
Vermeidung von Strömungskurzschlüssen zwischen richtungsgetrennten Röhren.
Dafür genügt es gemäss dieser Vorgabe in der Regel, eine Einströmzone von 30
Metern Länge (vor der einen Röhre) durch eine ebenso lange Trennwand mit der
Höhe des Fahrraums von einer Ausströmzone (vor der anderen Röhre) abzutrennen,
während die Ausströmzone auf eine Länge von 100 Metern zu bemessen ist. Dabei
sind bei hohen Lärmschutzwänden diese Dimensionen zu vergrössern. Was die
lüftungstechnische Unabhängigkeit von zwei aufeinander folgenden Tunneln
angeht, soll der Abstand zwischen den Portalen bei Querung eines Tals
mindestens 60 Meter betragen. Ein Tunnelabstand von 200 Metern wird empfohlen
bei einer einseitigen Galerie zwischen den Tunneln.
Die betreffende Richtlinie ist in der Zwischenzeit revidiert und auf den 1.
Juni 2008 in der Version 2.0 in Kraft getreten. Das angefochtene Urteil ist
nach diesem Zeitpunkt ergangen. Entsprechend der Rechtsprechung zur
Berücksichtigung der Änderung umweltrechtlicher Erlasse auf noch nicht
letztinstanzlich abgeschlossene Verfahren (vgl. BGE 133 II 181 E. 11.2.2 S. 206
mit Hinweisen) ist die neue Fassung der Richtlinie zu beachten. Abschnitt 7.2.6
gemäss der Version 2.0 enthält mit Blick auf die Kurzschlussproblematik
zwischen den Röhren desselben Tunnels unveränderte Vorgaben. Bezüglich der
Abfolge von zwei Tunneln werden die Werte indessen wie folgt angehoben: Bei
Querung eines Tals soll der Abstand zwischen den Portalen 100 Meter betragen,
200 Meter bei Führung der Strasse in einem tiefen Einschnitt zwischen den
Tunneln und 250 Meter bei einer einseitigen Galerie.
Ergänzend ist zu berücksichtigen, dass die Richtlinie einen Standard festlegt.
Abweichungen zu diesen Festlegungen sollen ausdrücklich zulässig sein, wenn sie
mit projektspezifischen Besonderheiten ausreichend begründet werden (vgl.
Abschnitt 1.2 der Richtlinie in den beiden Fassungen).
3.5 Ins Gewicht fällt der Umstand, dass die Distanz zwischen den mitbetroffenen
Strassentunneln unterhalb des Grenzbereichs der Vorgaben der Richtlinie zur
Lüftung der Strassentunnel gemäss der Version 2.0 liegt, weil von einem Abstand
von nur rund 85 Metern auszugehen ist (vgl. E. 3.2 hiervor). Dies ist von
besonderer Bedeutung vor dem Hintergrund, dass der Reussporttunnel nicht
genügend lüftungstechnische Sicherheitsreserven für eine Tunnelverlängerung im
Sinne der Überdeckung der Sentibrücken aufweist (vgl. E. 3.2 hiervor). Das
Zusammenspiel der hier geplanten baulichen Massnahmen ist insgesamt als
erhebliche Verstärkung der Umweltbelastung im Hinblick auf den
Katastrophenschutz zu werten. Mit Blick auf die fragliche Richtlinie geht es
nicht um gängige Standardmassnahmen gemäss technischen Normen. Vielmehr handelt
es sich um projekt- und standortspezifische Massnahmen. Im Lichte von Art. 10a
Abs. 2 USG und Art. 2 Abs. 1 UVPV unterliegt die strittige Änderung an der
bestehenden Nationalstrassenanlage somit der UVP-Pflicht. Hingegen kann es
nicht einfach genügen, dass Fachbehörden wie das ASTRA und das BAFU das
konkrete Projekt für vertretbar erachten und insbesondere das BAFU einer UVP
ablehnend gegenüber steht.
3.6 Aus den vorstehenden Überlegungen folgt, dass für das Lärmsanierungsprojekt
eine UVP der 3. Stufe notwendig ist. Als diesbezüglich mangelhaft erweist sich
zur Hauptsache die Risikoeinschätzung gemäss Störfallverordnung. Wie
diesbezüglich vorzugehen ist, muss nicht im Einzelnen erörtert werden.
Jedenfalls kann auf die Behandlung von Aspekten des Katastrophenschutzes im
Rahmen einer UVP der 3. Stufe nicht verzichtet werden (vgl. dazu Bundesamt für
Umwelt, Wald und Landschaft, Bundesamt für Strassenbau, Vereinigung
Schweizerischer Verkehrsingenieure: Mitteilungen zur
Umweltverträglichkeitsprüfung Nr. 7, UVP bei Strassenverkehrsanlagen, Anleitung
zur Erstellung von UVP-Berichten, 1992, S. 70). Dass derartige Untersuchungen
vorliegend vorgenommen worden wären, ist weder behauptet noch ersichtlich.
Insoweit dringen die Beschwerdeführer mit ihrem Anliegen nach einer UVP durch.
4.
Im Folgenden ist ein weiterer Gesichtspunkt zu behandeln. Es geht um die
Begutachtung des Vorhabens gemäss Art. 7 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Die Einholung eines solchen
Gutachtens kommt - falls die Voraussetzungen dafür erfüllt sind - zur
Erstellung des Umweltverträglichkeitsberichts hinzu.
4.1 Der Ort Luzern als Stadt ist im Anhang der Verordnung vom 9. September 1981
über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR
451.12) als Objekt von nationaler Bedeutung eingetragen. Gemäss Art. 1 VISOS
handelt es sich beim Inventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler
Bedeutung (ISOS) um ein Inventar im Sinne von Art. 5 NHG. Wie den
Feststellungen im Rahmen des ISOS bezüglich der Stadt Luzern zu entnehmen ist,
bildet der Flussraum der Reuss zwischen der Gross- und der Kleinstadt die
Umgebungsrichtung I des geschützten Ortsbilds; dadurch wird das Weichbild der
Stadt vom Seeausfluss bis an die Grenze zu Littau getrennt. Unter dem Titel der
Umgebungsrichtung I ist als Objekt 0.0.7 die Autobahnbrücke mit Zubringer
erwähnt. Dabei wird festgehalten, dass letztere den Flussraum der Reuss brutal
zerschneide und einen städtebaulichen, optischen und akustischen Störfaktor
bilde (vgl. ISOS, Kanton Luzern, Band 1.2 [Luzern Orte K-Z], 2006, S. 350 f.).
Zur Veranschaulichung zeigt die Bild-Nr. 31 den Blick von der St. Karli-Brücke
über die Autobahnbrücke auf die Museggtürme (a.a.O., S. 303).
4.2 Art. 7 NHG verlangt ein Gutachten durch eine gemäss Art. 25 Abs. 1 NHG
bestellte Kommission, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt,
das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich
beeinträchtigt werden kann. Bei der Planung, Errichtung und Veränderung von
Nationalstrassen geht es um die Erfüllung einer Bundesaufgabe (vgl. Art. 2 Abs.
1 lit. a NHG). Die umstrittenen baulichen Massnahmen lassen die
Nationalstrassenanlage optisch noch stärker als bisher in Erscheinung treten.
Zwar sind besondere gestalterische Elemente zur Verbesserung der
Gesamterscheinung vorgesehen. Es ist allerdings fraglich, ob damit - wie die
Vorinstanz meint - eine Verringerung der vorbestehenden Beeinträchtigung des
Stadtbilds erreicht werden kann. Die Frage kann offen bleiben. Bei derart
weitreichenden Veränderungen wie im vorliegenden Fall rechtfertigt bereits die
Art und Weise der baulichen Gestaltung eine Begutachtung nach Art. 7 Abs. 2
NHG. Die Erheblichkeit im Sinne dieser Bestimmung ist zu bejahen.
4.3 Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, stellt Art. 7 NHG keine
blosse Ordnungsvorschrift dar; eine Begutachtung durch das nach dieser
Bestimmung vorgeschriebene Bundesorgan ist obligatorisch, wenn die
Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. BGE 127 II 273 E. 4b S. 280 f.; Urteil
1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.2, in: URP 2005 S. 529). Das BUWD führt im
Verfahren vor Bundesgericht aus, in der Begleitkommission für die Planung des
Lärmsanierungsvorhabens hätten die kantonalen und städtischen Amts- und
Dienststellen für Natur- und Landschaftsschutz resp. deren Fachleute Einsitz
gehabt. In der Begleitkommission sei auch der Innerschweizer Heimatschutz
vertreten gewesen. Die für das Orts- und Landschaftsbild zuständigen kantonalen
und städtischen Gremien hätten dem Projekt ausdrücklich und vorbehaltlos
zugestimmt. In dieser Hinsicht liegt ein eigentliches Gutachten einer
kantonalen Fachstelle nicht bei den Akten. Weiter ist weder behauptet noch
ersichtlich, dass ein für die Begutachtung zuständiges Bundesorgan begrüsst
worden wäre. Die Zustimmung der kantonalen und kommunalen Stellen sowie das
angebliche Einverständnis einer privaten Schutzorganisation bilden keine
triftigen Gründe, um von einem Gutachten des zuständigen Bundesorgans
abzusehen.
4.4 Gestützt auf Art. 25 Abs. 1 NHG hat der Bund die Eidgenössische Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für
Denkmalpflege (EKD) als begutachtende Fachkommissionen für Angelegenheiten des
Natur- und Heimatschutzes sowie der Denkmalpflege eingesetzt (vgl. Art. 23 Abs.
4 und Art. 25 Abs. 1 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur-
und Heimatschutz [NHV; SR 451.1]). Gemäss Art. 24 Abs. 4 NHV wird das
Sekretariat der ENHK vom BAFU und dasjenige der EKD vom Bundesamt für Kultur
(BAK) geführt. ENHK und BAFU sind für die Bereiche des Natur- und
Landschaftsschutzes zuständig; EKD und BAK für die Bereiche Denkmalpflege,
Archäologie und Ortsbildschutz (Art. 23 Abs. 1 NHV). Im vorliegenden Fall geht
es schwergewichtig um Fragen des Ortsbildes unter Querbezug auf die
Rücksichtnahme gegenüber Baudenkmälern. Jedoch ist der Landsschaftsschutz
mitzuberücksichtigen, denn das Projekt betrifft eine, wenn auch weitgehend
verbaute Flusslandschaft. Richtigerweise ist hier ein Gutachten bei der EKD
einzuholen; dabei ist sicherzustellen, dass in deren Begutachtung Überlegungen
aus Sicht der ENHK einfliessen.
5.
Zusammengefasst: Es ist nicht zu beanstanden, dass das Ausführungsprojekt
"Lärmsanierung Sentibrücken" Gegenstand einer separaten Plangenehmigung bildet.
Ebenso ist es rechtmässig, dass die Umweltverträglichkeit dieses
Ausführungsprojekts ohne Einbezug der übrigen Teilprojekte für die
Gesamterneuerung der A2 im Raum Luzern geprüft wird.
Es verstösst aber gegen Bundesrecht, dass im vorliegenden Fall eine UVP der 3.
Stufe, die sich namentlich zur lüftungstechnischen Problematik der geplanten
Lärmschutzmassnahmen äussert, fehlt. Ebenso bildet es einen rechtlichen Mangel,
dass kein Gutachten der EKD eingeholt worden ist.
Das Bundesgericht kann die umstrittene Plangenehmigung im vorliegenden
Verfahren nicht abschliessend beurteilen, weil es aufgrund der beschriebenen
Verfahrensmängel an einer hinreichenden Sachverhaltsabklärung fehlt. Gestützt
auf Art. 107 Abs. 2 BGG ist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu
neuem Entscheid an das UVEK als erstentscheidende Behörde zurückzuweisen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinne der vorstehenden Erwägungen
gutzuheissen und die Angelegenheit an das UVEK zurückzuweisen.
Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils fällt auch dessen Kostenregelung
dahin. Das Bundesgericht ist gestützt auf Art. 67 in Verbindung mit Art. 68
Abs. 5 BGG befugt, direkt die Kosten für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht zu verlegen. Die Festlegung der Gerichts- und
Parteikosten im Einzelnen richtet sich für das Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht nach Art. 63 und Art. 64 VwVG sowie für das Verfahren
vor dem Bundesgericht nach Art. 66 und Art. 68 BGG.
Dem unterliegenden BUWD sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen. Das BUWD ist
jedoch zu verpflichten, den Beschwerdeführern eine angemessene
Parteientschädigung für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und vor
dem Bundesgericht zu bezahlen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer hat im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Kostennote eingereicht; der
dabei geltend gemachte Betrag beläuft sich auf rund Fr. 12'650.--. Allerdings
ist der Aufwand des Rechtsvertreters vor dem Bundesverwaltungsgericht teilweise
als sachlich nicht gerechtfertigt zu beurteilen. Dieses hat einen Teil der
Rügen der Beschwerdeführer zu Recht als unbegründet erachtet (vgl. E. 2
hiervor). Die notwendigen Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG sind auf Fr.
6'500.-- festzusetzen. Für das Verfahren vor dem Bundesgericht liegt keine
Kostennote vor; insofern ist eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.--
gerechtfertigt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
10. Juli 2008 und die Plangenehmigung des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 13. September 2007 werden
aufgehoben. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid an das UVEK
zurückgewiesen.
2.
Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und vor dem Bundesgericht
werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Luzern hat alle Beschwerdeführer zusammen mit Fr. 6'500.-- für das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht und mit Fr. 5'000.-- für das
Verfahren vor dem Bundesgericht zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, dem Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet