I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.408/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_408/2008
Arrêt du 16 juillet 2009
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Raselli, Fonjallaz et Eusebio.
Greffière: Mme Tornay Schaller.
Parties
1. Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO),
2. Pro Natura,
3. Pro Natura Fribourg,
4. WWF Suisse,
5. WWF Fribourg,
recourants,
tous représentés par Me Raphaël Dallèves, avocat,
contre
Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Objet
protection de la nature et du paysage,
recours contre l'arrêt de la IIème Cour administrative
du Tribunal cantonal du canton de Fribourg,
du 12 août 2008.
Faits:
A.
Depuis les années 1920, et jusqu'en 1962, des chalets de vacances ont été
érigés par des privés sur la rive sud du lac de Neuchâtel, dans le domaine
public de l'Etat de Fribourg, sur la base de concessions ou autres
autorisations à bien plaire.
La rive sud du lac de Neuchâtel ("Grande Cariçaie") figure sur différents
inventaires fédéraux, sur celui des paysages, sites et monuments naturels
depuis 1983, sur celui des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
d'importance internationale et nationale depuis 1991, sur celui des zones
alluviales d'importance nationale depuis 1992, sur celui des bas-marais
d'importance nationale depuis 1994 et sur celui des sites marécageux d'une
beauté particulière et d'importance nationale depuis 1996.
B.
Face au développement des chalets de vacances, le Conseil d'Etat du canton de
Fribourg a adopté, le 1er juin 1982, le "plan directeur de la rive sud du lac
de Neuchâtel et des rives du lac de Morat" (ci-après: le plan directeur de
1982), prévoyant la suppression progressive, au fur et à mesure de l'expiration
de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public, de toutes les
résidences secondaires sises dans les zones protégées. Un arrêté du Conseil
d'Etat du canton de Fribourg du 26 avril 1983 "instaurant des mesures
concernant les maisons de vacances sur le domaine public et privé de l'Etat au
bord du lac de Neuchâtel" et complétant ce plan directeur, prévoyait que les
autorisations d'utiliser le domaine public à l'intérieur des périmètres des
zones naturelles étaient incessibles et non renouvelables et qu'elles
arriveraient à échéance le 31 décembre 1998. Ce délai a toutefois été repoussé
au 31 décembre 2008 par arrêté du 24 juin 1997.
C.
Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics de l'Etat de Fribourg
(actuellement la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des
constructions) a adopté un "plan d'affectation cantonal des réserves naturelles
sur la rive sud du lac de Neuchâtel". Ce plan d'affectation ne règle pas
expressément le sort des chalets de vacances, mais réserve à ce sujet "la
législation spéciale".
En date du 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a édicté une ordonnance
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature"
permettant la pérennisation des chalets. Moyennant la signature d'un "contrat
nature" avec l'Etat de Fribourg, chaque actuel propriétaire de chalet pourra
continuer à occuper les lieux sa vie durant, et après lui son conjoint ou
partenaire enregistré et leurs descendants en ligne directe. Le 27 novembre
2007 également, le Conseil d'Etat a modifié le plan directeur de 1982, en ce
que l'obligation de suppression progressive des chalets de vacances a été
complétée par la mention "sous réserve de la conclusion de contrats nature
selon l'ordonnance du 27 novembre 2007".
D.
Le 24 janvier 2008, l'Association suisse pour la protection des oiseaux
(ci-après: l'ASPO), Pro Natura, Pro Natura Fribourg, le WWF Suisse et le WWF
Fribourg ont recouru auprès de la IIème Cour administrative du Tribunal
cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) contre
l'ordonnance du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 "relative à l'établissement
d'un contrat nature pour les chalets de vacances sur le domaine de l'Etat au
bord du lac de Neuchâtel" et contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre
2007 modifiant le "plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des
rives du lac de Morat", dans la mesure où ces deux actes portent sur les
chalets de vacances sis sur le domaine de l'Etat de Fribourg, à l'intérieur des
réserves naturelles dans les communes de Font, Forel et Delley-Portalban. Par
arrêt du 12 août 2008, le Tribunal cantonal a déclaré le recours irrecevable.
Il a considéré en substance que l'ordonnance et l'arrêté litigieux n'étaient
pas des décisions susceptibles de recours mais des actes généraux et abstraits.
Le droit fribourgeois ne connaissant pas le contrôle abstrait des normes, le
recours devait être déclaré irrecevable.
E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'ASPO, Pro Natura,
Pro Natura Fribourg, le WWF Suisse et le WWF Fribourg (ci-après: les recourants
ou l'ASPO et consorts) demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du
Tribunal cantonal et de retourner le dossier à celui-ci pour qu'il statue sur
le fond du recours du 24 janvier 2008. Les recourants estiment que les deux
actes litigieux ont un caractère décisionnel et que dès lors la compétence du
Tribunal cantonal est donnée.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Se référant aux considérants de
l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal conclut également au rejet du recours.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement conclut
implicitement à l'admission du recours. Par courrier du 16 mars 2009, les
recourants ont persisté dans leurs conclusions.
F.
Par ordonnance du 5 décembre 2008, le Président de la Ire Cour de droit public
a rejeté la requête de suspension de la procédure, formulée par les recourants
qui invoquent l'existence de procédures judiciaires pendantes dans le canton de
Vaud où la question du statut des chalets de vacances sur la rive sud du lac de
Neuchâtel est également litigieuse.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 135 III 1 consid. 1.1 p. 3).
1.1 Le recours est dirigé contre une décision finale d'irrecevabilité prise en
dernière instance cantonale; sur le fond, la contestation porte sur la
conformité des actes litigieux avec la législation fédérale sur la protection
de la nature et du paysage. Le recours est dès lors recevable comme recours en
matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions
définies à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.2 L'ASPO, Pro Natura et le WWF Suisse font partie des organisations
d'importance nationale habilitées à déposer un recours en matière de droit
public (art. 12 LPN en relation avec l'art. 1 et les ch. 3, 4 et 6 de l'annexe
de l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à
recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la
protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). Ils rendent
vraisemblable que l'accomplissement d'une tâche de la Confédération est en jeu,
et que les actes litigieux sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts de
la nature et du paysage (ATF 123 II 289 consid. 1e p. 292; 115 Ib 508 consid.
5a/bb p. 510; arrêt 1A.1/2006 précité et les références). Ils ont en outre
participé à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal et sont
particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui déclare leur recours
irrecevable; ils peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à
obtenir l'annulation de l'arrêt attaqué, dès lors qu'il a pour conséquence de
ne pas entrer en matière sur le fond de leur recours (cf. ATF 135 II 38 consid.
1.2). Dans ces conditions, l'ASPO, Pro Natura et le WWF Suisse ont la qualité
pour recourir au sens des art. 89 al. 1 et al. 2 let. d LTF. Il n'est pas
nécessaire d'analyser la qualité pour recourir du WWF Fribourg et de Pro Natura
Fribourg.
1.3 Les juges cantonaux ayant refusé d'entrer en matière sur le recours, seule
la question de la recevabilité du recours cantonal peut donc être portée devant
le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la
contestation. Les conclusions des recourants tendant à l'annulation de l'arrêt
attaqué et entendant obtenir du Tribunal cantonal qu'il statue matériellement
sur le recours dont ils l'avaient saisi sont donc recevables (ATF 133 II 409
consid. 1.4 p. 414; 133 III 489 consid. 3.1). Les autres conditions de
recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Les recourants considèrent que le Tribunal cantonal a rendu à tort un prononcé
d'irrecevabilité. Ils estiment que les actes attaqués ont un caractère
décisionnel évident et que, dès lors, le refus du Tribunal cantonal de leur
reconnaître la qualité pour agir consacrerait une violation de l'art. 111 LTF
et de l'art. 12 LPN.
Le Tribunal cantonal a, au contraire, qualifié l'ordonnance du 27 novembre 2007
d'acte normatif, au motif qu'elle ne portait pas sur un objet déterminé, mais
sur le champ d'application, la conclusion et les effets juridiques des
"contrats nature". Par conséquent, le recours devait être déclaré irrecevable,
dès lors qu'à l'exception des règlements communaux, le Tribunal cantonal n'est
pas habilité à procéder au contrôle abstrait des normes (RFJ 1993, p. 329). Les
juges cantonaux ont également considéré que l'arrêté du Conseil d'Etat du 27
novembre 2007 faisait partie du "plan directeur intercantonal du 1er juin 1982
de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat", lequel
constituait un plan directeur sectoriel qui selon la législation fribourgeoise
n'était pas susceptible de recours (art. 76 al. 2 de la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 9 mai 1983 [LATeC/FR; RSF 710.1]).
La contestation porte donc uniquement sur la qualification juridique de
l'ordonnance et de l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007.
2.1 En droit public, la notion de "décision" au sens large vise habituellement
toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un
certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit
ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à
cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 106 Ia 65
consid. 3). A teneur de l'art. 4 al. 1 du code de procédure et de juridiction
administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1991 (CPJA/FR; RSF 150.1), sont
considérées comme des décisions "les mesures de caractère obligatoire prises
dans un cas d'espèce en application du droit public et qui ont pour objet de
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de
constater l'existence, l'inexistence ou le contenu de droits ou d'obligations
(let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c)".
Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5
al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021;
Benoît Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 77).
Au contraire, ce qui caractérise les actes normatifs est le fait qu'ils sont
généraux et abstraits. Un acte est général lorsqu'il s'applique à un nombre
indéterminé de personnes. Il est abstrait lorsqu'il se rapporte à un nombre
indéterminé de situations ou, en d'autres termes, lorsque le nombre de ses cas
d'application peut varier durant la période de sa validité (Auer/Hottelier/
Malinverni, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 2ème éd., 2006, n° 1733 s).
Il existe toutefois des actes qui se situent entre la norme et la décision, et
dont la nature juridique précise doit être déterminée de cas en cas. Il en va
ainsi du plan d'affectation (ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346). Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, un plan d'affectation peut être assimilé
matériellement à une décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment
détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente (arrêts
1C_153/2007 du 6 décembre 2007 consid. 1.3; 1A.44/1991 du 19 novembre 1992
consid. 1a, non publié in ATF 118 Ib 485; cf. ATF 132 II 209 consid. 2.2.2 p.
214; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 123 II 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72
consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). Ainsi, un plan d'affectation spécial
réglant la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale a été qualifié matériellement de
décision, au sens de l'art. 5 PA, fondée sur le droit fédéral de la protection
de la nature et du paysage (ATF 124 II 19 consid. 1a, publié in DEP 1998 p. 31;
cf. ZBl 1996, p. 122 consid. 1a p. 124 et les références citées).
2.2 En l'occurrence, l'ordonnance du 27 novembre 2007 règle "la situation des
chalets de vacances construits sur le domaine public ou privé de l'Etat au bord
du lac de Neuchâtel" (art. 1). L'article 3 de ladite ordonnance prévoit que les
autorisations, accordées à bien plaire, en vue de l'utilisation du domaine
public et privé de l'Etat pour des chalets de vacances dans les périmètres des
réserves naturelles du plan d'affectation cantonal prennent fin le 31 décembre
2008, à moins qu'un "contrat nature" soit conclu. L'article 6 définit le
"contrat nature" comme étant un contrat de droit administratif entre l'Etat
propriétaire du fonds et un propriétaire de chalet qui règle les droits et les
obligations des propriétaires qui veulent maintenir leurs chalets de vacances
au-delà du 31 décembre 2008 (al. 1 et 2). Les articles 6 à 10 de l'ordonnance
du 27 novembre 2007 fixent l'objet du contrat, les principes, la durée et la
résiliation, le contrôle et l'exécution des mesures. Il en ressort que la
surface mise à disposition du propriétaire est louée, que l'utilisation des
constructions et des surfaces extérieures est soumise à des restrictions, que
les aménagements existants doivent être régularisés voire supprimés s'ils sont
contraires aux buts de protection, que les travaux aux chalets se limitent aux
travaux d'entretien, que les contrats conclus pour cinq ans sont renouvelables
et que les bâtiments faisant l'objet du contrat peuvent être transmis aux
descendants en ligne directe du bénéficiaire, son conjoint ou son partenaire
enregistré.
L'ordonnance du 27 novembre 2007 règle donc les droits et les obligations des
propriétaires de chalets de vacances sur le territoire des communes de Font, de
Forel et de Delley-Portalban de façon concrète, impérative et contraignante,
sans laisser de marge de manoeuvre aux intéressés soumis à l'obligation de
conclure ledit contrat sous peine de devoir démolir leurs chalets. Par
conséquent, les "contrats nature" subséquents ne devront plus que préciser les
noms des propriétaires et la désignation du chalet de vacances, qui sont par
ailleurs connus. De plus, les chalets ont été localisés et cadastrés: leur
nombre est strictement limité aux constructions existantes, toute nouvelle
édification étant expressément exclue. L'ordonnance ne s'applique dès lors pas
à un nombre indéterminé de situations. Le cercle des propriétaires est
également défini et connu de l'Etat.
Sur le vu des mesures suffisamment précises et détaillées qu'elle contient,
l'ordonnance litigieuse doit être assimilée matériellement à un plan
d'affectation. En effet, comme un plan d'affectation, elle règle l'utilisation
du sol (art. 14 al. 1 LAT) en déterminant de façon contraignante pour chaque
parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (cf.
ATF 123 II 91 consid. 1a/aa p. 91; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, n°
3 ad art. 14; Pierre Moor, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, 1999, n° 1 ad art. 14 LAT et les références citées). S'ajoute à
cela le fait que le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan d'affectation
cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel prévoit à
son article 12 que "la situation des résidences secondaires existantes est
réglée par la législation spéciale". L'ordonnance du 27 novembre 2007 peut
ainsi être comprise comme étant la "législation réservée" par ledit article.
Partant, elle est soumise aux exigences prévues par l'art. 33 LAT en matière de
protection juridique. Cet article ordonne en effet aux cantons de prévoir au
moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation
fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution,
auprès d'une autorité ayant un libre pouvoir d'examen.
2.3 Quant à l'arrêté du 27 novembre 2007, il se fonde sur l'ordonnance du même
jour et y opère un renvoi. Il n'a pas de portée propre. Dès lors, l'annulation
de l'ordonnance aurait pour conséquence que les modifications apportées au plan
directeur de 1982 n'auraient plus de portée. Il convient donc de rattacher son
sort à celui de ladite ordonnance.
2.4 En définitive, le jugement attaqué viole le droit fédéral en tant qu'il
déclare le recours d'ASPO et consorts irrecevable, au motif que les objets du
recours cantonal sont des actes généraux et abstraits. Il doit par conséquent
être annulé. Il convient de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il
statue sur les autres conditions de recevabilité et sur les arguments de fond
développés contre l'ordonnance et l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre
2007.
3.
Il s'ensuit que le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité. Il n'y
a pas lieu de percevoir des frais judiciaires, le Conseil d'Etat en étant
dispensé (art. 66 al. 4 LTF). Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, les recourants ont droit à des dépens pour la procédure devant le
Tribunal fédéral (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Ceux-ci sont mis à la charge du
Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable. L'arrêt attaqué est
annulé et la cause renvoyée au Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Une indemnité de 2'000 francs est allouée aux recourants, à titre de dépens, à
la charge du Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la IIème Cour
administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg et à l'Office fédéral
de l'environnement.
Lausanne, le 16 juillet 2009
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Féraud Tornay Schaller