I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.400/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_400/2008
Urteil vom 19. Oktober 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
1. Ehepaar A.________,
2. Ehepaar B.________,
3. C.________,
4. D.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG, Postfach, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Hubert Bühlmann,
Politische Gemeinde Kreuzlingen, vertreten durch
den Stadtrat, Hauptstrasse 62, 8280 Kreuzlingen,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Rechtsdienst, Promenade,
Postfach,
8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Mobilfunkantennenanlage,
Beschwerde gegen das Urteil vom 18. Juni 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
Am 6. Mai 2005 reichte die Swisscom (Schweiz) AG beim Stadtrat Kreuzlingen ein
Baugesuch ein für die Erstellung einer neuen Mobilfunk-Basisstation mit 3
GSM900/UMTS-Dualband-Antennen an einem 25 m hohen Mast auf Parzelle Nr. 1061,
Sonnenwiesenstrasse 24, in Kreuzlingen. Das Baugrundstück steht im Eigentum der
G.________ AG und liegt unmittelbar nördlich der Bahnlinie
Kreuzlingen-Romanshorn in der "Industrie- und Gewerbezone 2 See". Es grenzt an
die industriell genutzten Parzellen Nr. 31 der E.________ AG und Nrn. 1037 und
1313 der F.________ GmbH.
Gegen das Bauvorhaben erhoben die F.________ GmbH, die E.________ AG sowie
diverse Anwohner südlich der Bahnlinie Einsprache, darunter auch Eheleute
A.________, Eheleute B.________, C.________ und D.________.
Die F.________ GmbH zog ihre Einsprache zurück, nachdem die Firma H.________
AG, die elektromagnetische Verträglichkeit der geplanten Mobilfunkanlage mit
den Produktionsanlagen der F.________ GmbH bejaht hatte und die Bauverwaltung
in Aussicht gestellt hatte, die Baubewilligung mit der Auflage zu erteilen,
dass die Sendeanlage die Anlagegrenzwerte der NISV auch einhalten müsse, wenn
weitere Orte mit empfindlicher Nutzung in der Nähe der Antennenanlage
entstehen.
B.
Am 24. Oktober 2006 erteilte der Stadtrat Kreuzlingen die Baubewilligung (mit
der angekündigten Auflage) und wies die Einsprachen der Anwohner ab.
Gegen die Baubewilligung und die Einspracheentscheide erhoben die Einsprecher
Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU). Dieses
wies die Rekurse am 26. September 2007 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Dagegen erhoben Eheleute A.________, Eheleute B.________, C.________ und
D.________ am 16. Oktober 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Thurgau. Dieses führte einen Augenschein durch und wies die Beschwerde am 18.
Juni 2008 ab.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben Ariane und Friedrich Probst
und die weiteren, im Rubrum genannten Einsprecher Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, der angefochtene Entscheid sei mitsamt dem Rekursentscheid des DBU
und der Baubewilligung der Gemeinde Kreuzlingen aufzuheben. Akzessorisch sei zu
prüfen, ob die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) dem im Umweltschutzgesetz (Art.
1 und 11) postulierten Vorsorgeprinzip genüge. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur erneuten Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In
formeller Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer die Durchführung eines
Augenscheins.
E.
Die Swisscom (Schweiz) AG (im Folgenden: Beschwerdegegnerin), das DBU und das
Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Der Stadtrat Kreuzlingen hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) vertritt in seiner Vernehmlassung die
Auffassung, die streitige Baubewilligung verletze kein Bundesumweltrecht und
genüge insbesondere den Anforderungen der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710).
Das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) äusserte sich in seiner
Vernehmlassungen zu fernmelderechtlichen Aspekten der Beschwerde, ohne einen
Antrag zu stellen.
Das Bundesamt für Kultur (BAK) hält in seiner Vernehmlassung fest, dass
Kreuzlingen im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz lediglich
als verstädtertes Dorf von regionaler Bedeutung eingestuft sei. Der
Planungsperimeter befinde sich ausserhalb der schützenswerten Gebiete der Stadt
Kreuzlingen ("Kernbereich der Siedlung") und im Umgebungsbereich der geplanten
Mobilfunkantennenanlage gebe es keine schützenswerten Einzelbauten.
In ihrer Replik vom 19. Mai 2009 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen
fest.
F.
Mit Schreiben vom 15. Juni 2009 stellte das Bundesgericht dem BAKOM zusätzliche
Fragen zur elektromagnetischen Verträglichkeit der Mobilfunkantennenanlage mit
den Geräten der benachbarten Chemiefabrik. Das BAKOM antwortete mit Schreiben
vom 13. Juli 2009. Die Parteien nahmen am 17. August 2009 (mit Ergänzung am 7.
September 2009) dazu Stellung.
Erwägungen:
1.
Da alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich einzutreten.
Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins, begründen
aber nicht näher, weshalb dies nötig sei. Dies ist auch nicht ersichtlich,
zumal das Bundesgericht an den vom Verwaltungsgericht festgestellten
Sachverhalt gebunden ist, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder
auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Der Antrag ist daher abzuweisen.
2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst, der verwaltungsgerichtliche Entscheid sei
nicht allen Beschwerdeführern ordentlich eröffnet worden, weil auf dem
Urteilskopf nur 13 der insgesamt 26 beschwerdeführenden Anwohner aufgelistet
worden seien. Das Urteil sei daher zur Korrektur an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen.
Es ist bereits fraglich, ob die Beschwerdeführer des vorliegenden Verfahrens,
die allesamt im Urteilskopf genannt wurden, befugt sind, die mangelhafte
Eröffnung des angefochtenen Entscheids gegenüber anderen Parteien zu rügen. Die
Frage kann jedoch offen bleiben: Wie das Verwaltungsgericht in seiner
Vernehmlassung bestätigt hat, handelte es sich um ein Kanzleiversehen, das
unverzüglich korrigiert wurde, nachdem das Verwaltungsgericht davon Kenntnis
erhielt. Die bereinigte Fassung des Entscheids wurde den Beteiligten am 26.
September 2008 nochmals zugestellt.
3.
Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, die benachbarte Parzelle Nr. 1037
der F.________ GmbH sowie die Standortparzelle Nr. 1061 der G.________ AG seien
unüberbaute bzw. stark unternutzte Grundstücke i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. c
NISV. Auf diesen könnten bis zu 18 m hohe Industriebauten errichtet werden. In
diesem Fall wäre der Anlagegrenzwert und möglicherweise auch der
Immissionsgrenzwert nicht mehr eingehalten.
3.1 Art. 3 Abs. 3 NISV definiert den Begriff der "Orte mit empfindlicher
Nutzung" (OMEN): Während lit. a und b dieser Bestimmung auf den bestehenden
baulichen Zustand und die aktuelle Nutzung abstellen, zählen gemäss lit. c auch
"diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den
Buchstaben a und b zugelassen sind" zu den Orten mit empfindlicher Nutzung, an
denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Unüberbaute eingezonte
Grundstücke, auf denen empfindliche Nutzungen zulässig sind, werden also so
behandelt, als wären die Gebäude bereits errichtet. Besteht noch keine Planung,
so gilt das gesamte baurechtlich zulässige Volumen als Ort mit empfindlicher
Nutzung (BUWAL, Vollzugsempfehlung zur NISV - Mobilfunk- und WLL-Basisstationen
- Ziff. 2.1.3 S. 15).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bei Grundstücken, die zwar
überbaut sind, aber Nutzungsreserven aufweisen, grundsätzlich von der
gegenwärtigen Nutzung auszugehen. Nicht ausgenützte Nutzungsreserven sind daher
erst im Zeitpunkt ihrer Realisierung als Orte mit empfindlicher Nutzung zu
betrachten; erst in diesem Zeitpunkt muss also der Anlagegrenzwert eingehalten
und hierfür allenfalls die Sendeleistung der Mobilfunkanlage reduziert oder
diese ganz abgebaut werden. Etwas anderes gilt, wenn eine Erweiterung mit
grosser Wahrscheinlichkeit bevorsteht (insbesondere bereits ein
Baubewilligungsverfahren hängig ist). Ausnahmen sind zudem denkbar bei einer
unüberbauten Fläche einer nur teilweise überbauten Parzelle, die wie ein
separates unüberbautes Grundstück behandelt werden kann, sowie bei
Ruinengrundstücken oder ausserordentlich unternutzten Parzellen (BGE 128 II 340
E. 2-5 S. 343 ff.; Urteil 1A.194/2001 vom 10. September 2002 E. 2, in: URP 2002
S. 780 und RDAF 2003 I S. 531; Urteil 1A.278/2006 vom 21. Juni 2007 E. 4, in:
URP 2007 S. 517 und ZBl 109/2008 S. 341).
3.2 Das Verwaltungsgericht stellte, gestützt auf seinen Augenschein, fest, dass
sich auf der Parzelle Nr. 1037 im nördlichen Teil eine grössere Gewerbebaute
älteren Datums in leicht reduziertem Erhaltungszustand befinde sowie, im
südlichen Teil, eine weitere Anlage. Das Grundstück weise zwar Nutzungsreserven
auf, sei jedoch überbaut; die Voraussetzung einer "ausserordentlichen
Unternutzung" sei klarerweise nicht erfüllt; vielmehr handle es sich um eine
baulich und auch im täglichen Betriebsablauf genutzte Parzelle, deren
Nutzungsreserven mit denjenigen anderer Industriegrundstücke durchaus
vergleichbar seien. Zwar habe die F.________ GmbH in einem Schreiben vom 1.
März 2007 ausgeführt, dass mit einem Vollausbau dieser Parzelle in naher
Zukunft zu rechnen sei. Es liege jedoch unbestrittenermassen kein konkretes
Baugesuch vor. Damit bestehe keine Grundlage für den Einbezug der
Nutzungsreserven dieses Grundstücks.
Die Beschwerdeführer bezeichnen diese Feststellungen als willkürlich, legen
aber nicht dar, inwiefern die Sachverhaltsfeststellungen des
Verwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig sind (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Es ist auch kein Grund ersichtlich, den südlichen Teil der Parzelle Nr. 1037,
der unmittelbar an den nördlichen, überbauten Teil anschliesst, wie eine
gesonderte, unüberbaute Parzelle zu behandeln, zumal das Grundstück insgesamt,
im Vergleich zu den benachbarten Parzellen der Industriezone, eher klein
dimensioniert ist.
3.3 Zum Grundstück Nr. 1061 der G.________ AG hat das Verwaltungsgericht
festgehalten, dass dieses als Lagerplatz und zur Bearbeitung von Natursteinen
genutzt werde; hier befinde sich eine Krananlage älteren Datums, die ebenfalls
noch im Betrieb sei. Es handle sich somit um eine Anlage in der Industrie- und
Gewerbezone und nicht um ein unbebautes Grundstück i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. c
NISV, mit dessen Überbauung zu rechnen sei. Die Antennenanlage solle auf
demselben Grundstück errichtet werden. Nachdem die G.________ AG das Baugesuch
mitunterzeichnet habe, bestehe auch keine Veranlassung, deren Nutzungsreserven
zu schützen.
Auch diese Erwägungen lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Selbst
wenn die Parzelle - wie die Beschwerdeführer geltend machen - nicht für die
Bearbeitung, sondern nur für die Lagerung von Natursteinen verwendet werden
sollte, handelt es sich um eine in der Industrie- und Gewerbezone zonenkonforme
Anlage, die Bestandteil des Gewerbebetriebs der G.________ AG bildet und mit
deren längerfristigen Bestand zu rechnen ist. Es handelt sich also nicht um
eine brachliegende Parzelle, die ihrer Überbauung harrt. Liegt schon aus diesem
Grund kein "unüberbautes Grundstück" i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV vor, kann
daher offen bleiben, ob die Bauparzelle, auf der die Mobilfunkanlage errichtet
werden soll, überhaupt zu den OMEN i.S.v. Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV zählen
kann.
3.4 Auch die übrigen Rügen der Beschwerdeführer zur NISV erscheinen
unbegründet; hierfür kann auf die ausführliche Vernehmlassung des BAFU
verwiesen werden (mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
4.
Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, die 25 m hohe Antenne werde das
Ortsbild von Kreuzlingen beeinträchtigen, das im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz verzeichnet sei. In diesem Zusammenhang
rügen sie eine Verletzung von Art. 7 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über
den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451), weil kein Gutachten der
Eidgenössischen Fachkommission eingeholt worden sei.
4.1 Das Verwaltungsgericht bestätigte die Auffassung des DBU, wonach die
geplante Antennenanlage in der Industrie- und Gewerbezone See unmittelbar neben
den Fahrleitungsmasten entlang des Bahntrassees geplant sei. Die vorgesehene
Antennenanlage werde daher keine störenden Auswirkungen auf das Ortsbild von
Kreuzlingen zeitigen. Auch die von den Beschwerdeführern angeführten
Denkmalschutzobjekte (Basilika St. Ulrich, Römerburg, Blaues Haus, Seeburg
sowie Seeuferparkanlage) würden in keiner Art und Weise in ihrem
Erscheinungsbild beeinträchtigt, wie am Augenschein festgestellt worden sei.
Die geplante Mobilfunk-Antennennanlage befinde sich somit nicht im relevanten
Umkreis der betreffenden Einzelschutzobjekte.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, dass der 25 m hohe Mast alle
bestehenden Bauten im Quartier weit überragen würde und insbesondere im
Fernbereich das geschützte Ortsbild beeinträchtigen würde; dagegen seien die
Fahrleitungsmasten der Bahn durch die angrenzenden Bäume kaschiert und träten
nicht störend in Erscheinung.
4.2 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar
des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder
angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs.
1 NHG). Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem
Inventar des Bundes nach Artikel 5 aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt
werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so
verfasst die Kommission zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, in dem sie
angibt, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist
(Art. 7 Abs. 2 NHG).
4.3 Kreuzlingen als verstädtertes Dorf ist mit Wirkung vom 1. April 2009 vom
Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) entfernt worden
(Verordnung vom 25. Februar 2009; AS 2009 1017).
Selbst wenn Art. 6 und 7 NHG auf den vorliegenden Fall übergangsrechtlich noch
anwendbar wären, ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern der Antennenmast
das geschützte Ortsbild erheblich beeinträchtigen könnte. Die Antennenanlage
befindet sich, wie die Beschwerdeführer selbst einräumen, nicht in der näheren
Umgebung von geschützten Denkmälern, sondern mehrere hundert Metern von diesen
entfernt, in einer Industrie- und Gewerbezone. Zwar kann nicht ausgeschlossen
werden, dass der Antennenmast von einzelnen Standorten aus die Sicht auf
geschützte Monumente (wie z.B. die Basilika St. Ulrich) verdecken oder
beeinträchtigen könnte; die Beschwerdeführer legen aber nicht dar, inwiefern es
sich hierbei um für die Fernwirkung der Monumente bzw. des Ortsbilds besonders
wichtige und damit für den Ortsbildschutz massgebliche Standorte handelt (vgl.
dazu Entscheide 1C_38/2007 vom 27. August 2007 E. 2.3; 1P.88/2007 vom 9.
Oktober 2007 E. 4.5).
5.
Weiter rügen die Beschwerdeführer, die elektromagnetische Strahlung der Antenne
erhöhe die Gefahr von Störfällen in den Produktionsanlagen der benachbarten
F.________ GmbH, in denen es bereits in der Vergangenheit zu gefährlichen
Zwischenfällen mit heftigen Explosionen gekommen sei.
5.1 Das Verwaltungsgericht ging, gestützt auf das Gutachten der H.________ AG,
vom 10. Oktober 2005 (im Folgenden: Gutachten H.________), davon aus, dass die
Immissionen der Mobilfunkanlage unterhalb der Störfestigkeitsschwelle für
Industrieanlagen von 10 V/m liegen. Die berechnete Feldstärke von knapp 4 V/m
bei maximaler Auslastung der Mobilfunk-Basisstation biete eine genügend grosse
Sicherheitsmarge für einen störungsfreien Betrieb, zumal bei der Berechnung die
Gebäudedämpfung nicht berücksichtigt worden sei. Zwar treffe es zu, dass in
Ziff. 2.2.2 des Gutachtens gewisse Vorbehalte angebracht worden seien. Dies
ändere jedoch nichts an der in Ziff. 3.1 des Gutachtens vorgenommenen
Gesamtbeurteilung. Infolge dieser Expertise habe die F.________ GmbH ihre
Einsprache zurückgenommen. Unter diesen Umständen habe die
Baubewilligungsbehörde davon ausgehen dürfen, dass dem Vorsorgeprinzip Genüge
getan werde.
5.2 Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass die Lieferanten der bei der
F.________ GmbH eingesetzten Systeme Abweichungen in der Betriebsfestigkeit der
einzelnen Komponenten von den gesetzlichen Vorgaben für möglich gehalten und
eine Haftung für allfällige Störungen abgelehnt hätten. Die deutschen
Eichbehörden hätten kürzlich festgestellt, dass rund ein Drittel aller
geprüften und geeichten elektronischen Waagen bei Feldexpositionen von über 3 V
/m (z.B. mittels Handy, WLAN oder Funkgeräten) grössere Abweichungen
aufgewiesen hätten. Die Hauptwaage der F.________ GmbH befinde sich in der Nähe
der geplanten Antenne. Es könne auch nicht ausgeschlossen werden, dass im
Betrieb der F.________ GmbH ältere Prozesssteuerungskomponenten in Betrieb
seien, die nur bis zu einer Frequenz von 1 GHz geprüft worden seien, während
die geplante Mobilfunkanlage bis zu einer Frequenz von 2.1 GHz sende.
Schliesslich seien die Komponenten auch nicht auf ein komplexes
"Frequenzgemisch" getestet worden, wie dies von der geplanten Antennenanlage
ausgesendet werde. Die F.________ GmbH arbeite mit grossen Mengen explosiver
Stoffe. Es sei unverständlich, weshalb eine Mobilfunkanlage, die grundsätzlich
nicht standortgebunden sei, am Ort mit dem wohl höchsten Risikopotential von
ganz Kreuzlingen bewilligt werde. Die Beschwerdeführer beantragen in diesem
Zusammenhang, es sei eine Stellungnahme der F.________ GmbH einzuholen.
In ihrer Replik machen die Beschwerdeführer überdies geltend, die H.________ AG
sei nicht unabhängig, weil sie enge Geschäftsbeziehungen zur Swisscom (Schweiz)
AG unterhalte und diese auf ihrer Homepage als Referenzkunden aufführe.
5.3 Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, dass die elektromagnetische
Verträglichkeit nicht im Baubewilligungsverfahren zu prüfen sei. Die
Störfestigkeit von Geräten sei nach Art. 4 f. der Verordnung vom 9. April 1997
über die elektromagnetische Verträglichkeit (VEMV; SR 734.5) aufgrund
technischer Industrienormen durch Labormessungen an den störanfälligen Geräten
sowie an den potentiellen Störquellen zu ermitteln. Seien die Normen
eingehalten, so dürften die Geräte auf dem Markt eingeführt werden. Treten im
Einzelfall dennoch Störeinflüsse auf, seien die Ursachen aufgrund der
tatsächlichen Verhältnisse im Einzelfall zu ermitteln und Abhilfemassnahmen
festzulegen. Solche - in der Praxis seltenen - Abklärungen würden unter der
Leitung des BAKOM durchgeführt. Hingegen bestünden keine Berechnungsmodelle, um
Störeinflüsse im Voraus zuverlässig zu ermitteln.
Selbst wenn die elektromagnetische Verträglichkeit im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens für Mobilfunkanlagen zu prüfen wäre, könnte dies
jedenfalls nur im Rahmen einer Baueinsprache des Inhabers störanfälliger
elektrischer oder elektronischer Geräte erfolgen, denn es könne weder Sache der
Baugesuchstellerin noch der Baupolizeibehörde sein, von sich aus solche Risiken
abzuklären und im Baugesuch zu berücksichtigen. Das Einspracherecht stehe dabei
nur dem Inhaber störungsanfälliger Geräte zu; andere Rechtsmittelkläger seien
durch eine ungenügende Störsicherheit elektrischer oder elektronischer Geräte
nicht stärker in eigenen Interessen betroffen als die Allgemeinheit.
5.4 Der Beschwerdegegnerin ist einzuräumen, dass die elektromagnetische
Verträglichkeit einer Mobilfunkanlage mit anderen elektrischen und
elektronischen Geräten in aller Regel nicht im Baubewilligungsverfahren geprüft
wird, sondern erst, wenn sich Störeinflüsse infolge des Betriebs der
Mobilfunkantenne ergeben. In solchen Fällen kontrolliert das BAKOM, ob die
Bestimmungen im Bereich elektromagnetische Verträglichkeit eingehalten werden
und ordnet die erforderlichen Massnahmen an (Art. 33 des Fernmeldegesetzes vom
30. April 1997 [FMG; SR 784.10] i.V.m. Art. 22 ff. der Verordnung vom 14. Juni
2002 über Fernmeldeanlagen [FAV; SR 784.101.2]).
Diese Vorgehensweise erscheint in der Regel sinnvoll, da vor Inbetriebnahme der
Anlage schwer vorhersehbar ist, ob und wenn ja welche Geräte gestört werden
könnten. Anders verhält es sich jedoch, wenn ein Störungspotential erkennbar
ist und die Gefahr von schwerwiegenden Sach- und/oder Personenschäden im
Störungsfall besteht. In diesem Fall gebietet es das Vorsorgegebot, bereits im
Baubewilligungsverfahren die elektromagnetische Verträglichkeit der geplanten
Anlage zu prüfen und Vorkehrungen zu treffen, um gefährliche Störeinflüsse zu
verhindern (vgl. z.B. Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des
Kantons Bern vom 15. März 2006, in: BVR 2007 S. 172, zur elektromagnetischen
Verträglichkeit einer geplanten Mobilfunkanlage mit den bestehenden
Flugfunksystemen des Flughafen Belpmoos).
Im vorliegenden Fall hatte die F.________ GmbH selbst Einsprache erhoben, weil
sie Störeinflüsse der Mobilfunkanlage auf die elektronischen
Prozesssteuerungselemente ihres Chemiebetriebs befürchtete und darin ein
unnötiges Sicherheitsrisiko erblickte. Diese Sicherheitsbedenken wurden von der
Baubehörde ernst genommen, die ein Gutachten zur elektromagnetischen
Verträglichkeit einholte. Unter diesen Umständen war es richtig, die
elektromagnetische Verträglichkeit schon im Baubewilligungsverfahren zu prüfen.
Daran änderte die Rücknahme der Einsprache der F.________ GmbH nichts: Die
Baubehörde muss die Bewilligungsvoraussetzungen und die gebotenen Auflagen von
Amtes wegen prüfen.
Die Beschwerdeführer waren befugt, die elektromagnetische Unverträglichkeit der
Mobilfunkanlage mit der benachbarten Chemiefabrik im Rechtsmittelverfahren
geltend zu machen, weil ein Chemieunfall schädliche Konsequenzen auch für die
Anwohner haben könnte (Explosion, Austreten giftiger Gase, etc.). Das
Verwaltungsgericht ist daher zu Recht auf die diesbezüglichen Rügen
eingetreten; diese sind auch im bundesgerichtlichen Verfahren zu behandeln.
5.5 Art. 3 VEMV bestimmt, dass Geräte bei bestimmungsgemässem und möglichst
auch bei voraussehbarem unsachgemässem Betrieb oder Gebrauch sowie in
voraussehbaren Störfällen andere Geräte elektromagnetisch nicht stören dürfen
(Abs. 1) und ihrerseits eine angemessene Festigkeit gegen elektromagnetische
Störungen aufweisen müssen (Abs. 2). Art. 4 VEMV verweist auf die grundlegenden
Anforderungen der elektromagnetischen Verträglichkeit nach Art. 4 der
EG-Richtlinie 89/336 vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit (EMV-Richtlinie) in
Verbindung mit ihrem Anhang III. Diese Anforderungen gelten grundsätzlich auch
für Fernmeldeanlagen (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. b FAV). Die zuständige Behörde
bezeichnet die technischen Normen, welche geeignet sind, die grundlegenden
Anforderungen zu konkretisieren (Art. 5 VEMV).
Laut Auskunft des BAKOM waren zur Zeit der Erstellung des Gutachtens H.________
noch die Störfestigkeitsanforderung der Norm SN EN 61000-6-2:2001
(Elektromagnetische Verträglichkeit, Teil 6-2: Fachgrundnorm - Störfestigkeit
für Industriebereiche, Herausgeber Electrosuisse, Fehraltdorf) massgeblich.
Diese enthielt für Aussendungen mit einer Frequenz bis 1000 MHz einen
Störfestigkeitswert von 10 V/m. Seit 1. Mai 2006 gilt jedoch die Norm EN
61000-6-2:2005. Diese sieht für elektromagnetische Strahlung zwischen 1'400 und
2'000 MHz (entspricht GSM1800) einen Störfestigkeitswert von 3 V/m vor;
oberhalb von 2'000 MHz (d.h. im Frequenzbereich von UMTS) gilt ein
Störfestigkeitswert von 1 V/m. Für Frequenzen bis 1000 MHz (wie z.B. GSM 900)
liegt der Störfestigkeitswert wie bisher bei 10 V/m (Tabelle 1 Ziff. 1.2, 1.3
und 1.4 S. 10).
Das Gutachten H.________ wie auch die Baubewilligungsbehörde haben die Norm EN
61000-6-2:2001 zugrunde gelegt und deshalb nicht geprüft, ob der aktuelle (und
bereits im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung) geltende
Störfestigkeitswert für den Frequenzbereich über 2000 MHz (UMTS) überschritten
wird. Dies lässt sich auch nicht eindeutig aus dem in den Akten liegenden
Standortdatenblatt ablesen, da die darin enthaltenen Berechnungen auf die NISV
zugeschnitten sind (z.B. Summierung der Strahlung verschiedener Frequenzen;
Berechnung nur für Orte mit empfindlicher Nutzung) und nicht unbesehen auf die
Prüfung der elektromagnetischen Verträglichkeit übertragen werden können (vgl.
dazu Norm EN 61000-4-3, Prüf- und Messverfahren - Prüfung der Störfestigkeit
gegen hochfrequente elektromagnetische Felder).
Mit dem BAKOM ist deshalb davon auszugehen, dass die elektromagnetische
Verträglichkeit neu beurteilt werden muss, unter Zugrundelegung der technischen
Norm EN 6100-6-2:2005.
5.6 Das BAKOM vertritt allerdings die Auffassung, dass die Störfestigkeitswerte
dieser Norm obsolet seien, solange Handys oder WLAN auf dem Areal der
chemischen Anlage herumgetragen und benutzt werden dürften, da deren Beitrag zu
elektromagnetischen Feldern höher sein könne als der Beitrag der
Mobilfunk-Basisstation. Die Strahlung der geplanten Mobilfunkantennen könne
somit erst dann isoliert betrachtet werden, wenn bei den allfällig gestörten
Anlagen keine Handys oder WLAN mehr betrieben würden.
Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, dass die F.________ GmbH schon
heute von ihren Mitarbeitern und Besuchern verlange, dass Handys ausgeschaltet
werden. Sie sind der Auffassung, dass der Feldstärkepegel auf dem Fabrikgelände
durch die Strahlung der ge-planten Mobilfunkanlage permanent erhöht werde;
diese Strahlung kumuliere sich mit der übrigen Strahlung (z.B. durch WLAN),
weshalb das Risiko einer Störbeeinflussung erheblich vergrössert werde.
Tatsächlich ist nicht einzusehen, weshalb die allfällige Präsenz weiterer
Störquellen (z.B. Handys, Funkgeräte, WLAN) die Mobilfunkbetreiber von ihren
Verpflichtungen gemäss Art. 3 Abs. 1 VEMV entlasten sollte. Zwar muss der
Betreiber einer Industrieanlage dafür sorgen, dass die von ihm verwendeten
Geräte eine angemessene Störfestigkeit aufweisen und auf seinem Betriebsgelände
keine Geräte installiert oder verwendet werden, die elektromagnetisch stören.
Dagegen ist es Sache des Mobilfunkbetreibers zu gewährleisten, dass seine
Anlage (allein) keine Geräte benachbarter Industriebetriebe elektromagnetisch
stört (Art. 4 Abs. 1 VEMV). Der Einwand des BAKOM erscheint daher unbegründet.
5.7 Schliesslich macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass allfällige, nach
Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage auftretende, elektromagnetische Störungen in
erster Linie mit Abschirmungsmassnahmen oder geeigneten Filtern zu begegnen
sei. Dies werde in Anhang E.4 der Norm EN 61000-4-3 bei Störeinflüssen durch
ortsfeste Anlagen ausdrücklich empfohlen. Die Beschwerdegegnerin sei bereit,
sich an Massnahmen zur Abschirmung zu beteiligen, sofern sich aus dem Betrieb
der Mobilfunkanlage nachweislich Störwirkungen auf die elektronischen Geräte
der F.________ GmbH ergeben sollten.
Die Beschwerdeführer wenden ein, dass es sich bei Anh. E.4 um eine blosse
Empfehlung ohne normativen Charakter handle. Nachträgliche Abschirmungen seien
zudem nur für kleinere Systeme und Komponenten im industriellen Umfeld
einigermassen praktikabel, eigneten sich aber nicht für grosse industrielle
Produktionswerke wie dasjenige der F.________ GmbH.
Beim Auftreten elektromagnetischer Störungen durch eine bestehende ortsfeste
Anlage kann es durchaus sinnvoll sein, die Verträglichkeit durch nachträgliche
Abschirmungsmassnahmen oder den Einbau von Filtern herzustellen, anstatt eine
Änderung oder Verlegung der störenden Anlage anzuordnen. Im
Baubewilligungsverfahren, vor Errichtung und Inbetriebnahme einer potentiell
störenden Anlage, besteht dagegen die Möglichkeit, die Anlage so zu
positionieren und zu dimensionieren, dass störende Einwirkungen von vornherein
verhindert werden.
Dies schliesst allerdings nicht aus, dass andere Lösungen vereinbart oder in
der Baubewilligung angeordnet werden. So einigten sich die Beteiligten im
bereits zitierten Fall des Flughafens Belpmoos darauf, die geplante
Mobilfunkanlage vor ihrer Inbetriebnahme hinsichtlich ihres Störpotentials auf
die Flugsicherungsdienste anhand eines mehrstufigen Messverfahrens zu
überprüfen und allfällige Störungen mittels zusätzlicher Filter zu beheben.
Zudem verpflichtete sich die Mobilfunkbetreiberin, die Mobilfunkanlage bei
einer Störung von Flugsicherungsdiensten auf erstes Verlangen abzuschalten.
Derartige Massnahmen müssen jedoch mit dem betroffenen Anlageninhaber
abgestimmt werden, der in das Verfahren einbezogen werden muss. Im vorliegenden
Fall enthält die Baubewilligung keine sichernden Auflagen im Hinblick auf die
elektromagnetische Verträglichkeit. Die F.________ GmbH war auch weder am
verwaltungsgerichtlichen noch am bundesgerichtlichen Verfahren beteiligt.
5.8 Nach dem Gesagten muss die elektromagnetische Verträglichkeit der geplanten
Mobilfunkanlage mit der chemischen Fabrik nochmals geprüft werden. Hierfür muss
die F.________ GmbH zum Verfahren beigezogen werden.
6.
Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der
Sache an das Verwaltungsgericht. Es wird Sache des Verwaltungsgerichts sein, ob
es die streitigen Fragen selbst - unter Beizug der Fachbehörde und/oder eines
Gutachters - entscheiden oder die Sache hierfür an die erste Instanz
zurückverweisen will.
Da auf das Gutachten H.________ nicht mehr abgestellt wird, erübrigt es sich,
die Einwände der Beschwerdeführer gegen die Unabhängigkeit dieses Gutachters zu
prüfen.
Nicht zu prüfen sind auch die Rügen der Beschwerdeführer betreffend die
Planungszone für neue Antennenanlagen. Die Beschwerdeführer gingen in ihrer
Beschwerdeschrift (vom 12. September 2008) davon aus, dass die damals laufende
Planung zur Steuerung von Standorten für Mobilfunk-Antennenanlagen in
Kreuzlingen kurz vor dem Abschluss stehe. Insofern ist davon auszugehen, dass
sich die planungsrechtliche Situation bis zu einem erneuten Entscheid des
Verwaltungsgerichts in dieser Sache konkretisiert bzw. geändert haben wird.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen beide Parteien teilweise.
Immerhin obsiegen die Beschwerdeführer mit ihrem Eventualantrag auf Rückweisung
an das Verwaltungsgericht zu neuer Prüfung der elektromagnetischen
Verträglichkeit. Insofern rechtfertigt es sich, der privaten Beschwerdegegnerin
die Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Es sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen, zumal die Beschwerdeführer nicht anwaltlich
vertreten sind (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 18. Juni 2008 aufgehoben und die
Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht
zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Swisscom (Schweiz) auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Kreuzlingen, dem
Departement für Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau
sowie dem Bundesamt für Umwelt, dem Bundesamt für Kultur und dem Bundesamt für
Kommunikation schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Oktober 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber