I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.39/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_39/2008 /daa
Urteil vom 28. August 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz,
Nebenamtlicher Bundesrichter Rohner,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
A.X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Robert Hadorn,
gegen
Y.________, Beschwerdegegner,
Gemeinderat Herrliberg, Forchstrasse 9,
8704 Herrliberg,
Baurekurskommission II des Kantons Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach, 8090
Zürich.
Gegenstand
Änderung der Baulinien,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 5. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Herrliberg setzte mit Beschluss vom 22. August 2006 die
Baulinien an der Schulhausstrasse in Herrliberg neu fest und publizierte diesen
Beschluss am 25. August 2006 im Amtsblatt des Kantons Zürich. Durch die neu
festgesetzte Baulinie wird das an der Schulhausstrasse auf Grundstück Kat.-Nr.
3977 gelegene Gebäude (Vers.-Nr. 716, Schulhausstrasse 30) von Y.________ nicht
mehr durchschnitten, sondern strassenseitig umfahren.
B.
Gegen diese Neufestsetzung erhob B.X.________, Miteigentümer der von der
Baulinie tangierten Strassenparzelle Nr. 5938 und Eigentümer des durch diese
Strassenparzelle erschlossenen hinterliegenden Grundstücks Kat.-Nr. 3427 (mit
Gebäude Vers.-Nr. 718, Schulhausstrasse 32), Rekurs bei der Baurekurskommission
II des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 22. Mai 2007
nach Durchführung eines Augenscheins aus materiellrechtlichen Erwägungen ab.
C.
Die dagegen gerichtete Beschwerde von B.X.________ wies das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich, 4. Kammer, am 5. Dezember 2007 im Sinne der Erwägungen ab.
Es vertrat die Auffassung, der Beschwerdeführer sei zur Rechtsmittelergreifung
vor der Baurekurskommission nicht legitimiert gewesen.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Januar 2008
beantragt die Witwe des zwischenzeitlich verstorbenen B.X.________,
A.X.________, die Aufhebung der Entscheide des Verwaltungsgerichts und der
Baurekurskommission II sowie des Beschlusses des Gemeinderates vom 22. August
2006, soweit es die strassenseitige Umfahrung des Gebäudes Nr. 716 betrifft,
und die Beibehaltung des bisherigen Verlaufs der Baulinie.
E.
Mit Poststempel vom 29. Januar 2007 reichte die Beschwerdeführerin eine
korrigierte Version der Beschwerdeschrift nach.
F.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, verzichtet auf
Vernehmlassung. Die Baurekurskommission II des Kantons Zürich verzichtet auf
die Stellung eines Antrages, hält jedoch an ihrer Auffassung fest, dass der
Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin zur Rechtsmittelergreifung legitimiert
gewesen sei. Der Gemeinderat Herrliberg schliesst sinngemäss auf Abweisung der
Beschwerde. Y.________ hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit dem eine
Beschwerde gegen einen Baulinienplan und damit einen (Sonder)Nutzungsplan
i.S.v. Art. 14 ff. RPG abgewiesen wurde. Dagegen steht grundsätzlich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG).
1.1 Die erforderliche Genehmigung des strittigen Baulinienplans durch die
zuständige kantonale Behörde (Art. 26 RPG; § 109 i.V.m. § 2 des Zürcher
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]) ist noch nicht erfolgt.
Nach der aktenkundigen Korrespondenz hat die Baudirektion der Gemeinde
Herrliberg gegenüber die Nichtgenehmigung in Aussicht gestellt.
1.1.1 Das Bundesgericht tritt auf Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide über
die Festsetzung von Nutzungsplänen grundsätzlich nur ein, wenn ein
Genehmigungsentscheid im Sinne von Art. 26 Abs. 1 RPG vorliegt. Diese Praxis
galt bereits für die staatsrechtliche Beschwerde nach dem OG (BGE 120 Ia 19 E.
2a S. 22; 118 Ia 165 E. 2a S. 168; 116 Ia 221 E. 1e S. 226; Urteile 1P.68/1998
vom 31. März 1998, publ. in ZBl 100/1999 S. 70, E. 1b/bb) und wird auch unter
der Geltung des BGG weitergeführt (vgl. Entscheid 1C_190/2007 vom 7. Dezember
2007 E. 2.2 mit Hinweisen).
Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG erfordern eine Abstimmung des
Rechtsmittel- und des Genehmigungsentscheids (Entscheid 1C_190/2007 vom 7.
Dezember 2007 E. 2.2.2.2 mit Hinweisen). Auf welche Weise diese Koordination
hergestellt wird, bleibt grundsätzlich den Kantonen überlassen (Art. 25 Abs. 1
RPG; Urteil 1P.222/2000 vom 22. November 2000, publ. in ZBl 102/2001 S. 383 ff.
E. 3b mit Hinweisen). Der Genehmigungsentscheid muss jedoch spätestens im
Beschwerdeverfahren vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt
werden; die gebotene Koordination darf nicht erst vor Bundesgericht erfolgen
(Entscheid 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.2.2 und 2.2.2.3 mit
Hinweisen).
1.1.2 Der Beschwerdeführer hatte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die
Einholung des Genehmigungsentscheids beantragt. Das Verwaltungsgericht hielt
dazu fest, § 329 Abs. 4 PBG erwähne Baulinienpläne, wie auch andere (Sonder)
Nutzungspläne i.S.v. Art. 14 ff. RPG, nicht. Auch in anderen Fällen
genehmigungspflichtiger Nutzungspläne - etwa im Quartierplanverfahren gemäss §
159 Abs. 1 PBG oder bei überkommunalen Strassenprojekten - werde die kantonale
Genehmigung erst nach rechtskräftiger Festsetzung eingeholt. Ob zwecks
Gewährleistung der bundesrechtlich gebotenen Koordination gemäss § 25a RPG
entsprechend § 329 Abs. 4 PBG vorgegangen werden müsse, könne vorliegend offen
bleiben, weil die Beschwerde mangels Legitimation materiell nicht zu behandeln
sei.
1.1.3 Wie dargelegt wurde, verlangt § 25a RPG die Koordination von
Genehmigungs- und Rechtsmittelentscheid für alle Nutzungspläne, einschliesslich
Baulinienpläne, spätestens im Verfahren vor der letzten kantonalen
Rechtsmittelinstanz. Ist die Koordination nicht schon in einem früheren
Verfahrensstadium erfolgt, muss deshalb das Verwaltungsgericht den
Genehmigungsentscheid einholen, sei es analog § 329 Abs. 4 PBG, sei es in
unmittelbarer Anwendung von § 25a RPG.
Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach auf die Einholung der
Genehmigung verzichtet werden könne, wenn die Beschwerde mangels Legitimation
nicht materiell zu behandeln sei, kann nicht ohne Weiteres gefolgt werden: Wird
die Genehmigung verweigert, wird das Rechtsmittelverfahren gegenstandslos,
womit sich auch die Beschwerde an das Bundesgericht erübrigt. Es kann auch
nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Genehmigungsbehörde in
ihrem Entscheid Bedingungen und Auflagen vorsieht (Entscheid 1C_190/2007 E.
2.2.2.2), welche die Interessen der Parteien berühren und sich auf ihre
Legitimation auswirken können.
1.1.4 Nachdem jedoch das Verwaltungsgericht von der Einholung des
Genehmigungsentscheids abgesehen und die Auffassung vertreten hat, schon die
Baurekurskommission hätte auf den Rekurs des Beschwerdeführers mangels
Legitimation nicht eintreten dürfen, kommt sein Entscheid, die Beschwerde "im
Sinne der Erwägungen" abzuweisen, einem Nichteintretensentscheid gleich.
Nichteintretensentscheide bringen das Verfahren prozessual zum Abschluss und
sind daher als Endentscheide zu qualifizieren, unabhängig davon, in welchem
Stadium des kantonalen Verfahrens sie ergehen (Entscheid 1C_82/2007 vom 19.
November 2007 E. 1.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar zum BGG, Art. 90 N 9 S.
895 f.; so schon unter dem OG: BGE 131 V 42 E. 3 S. 47 mit Hinweisen; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 338 f.).
Insofern ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten. Dies erscheint auch
deshalb gerechtfertigt, weil sich die Beschwerde selbst im Fall der
Nichtgenehmigung des umstrittenen Baulinienplans nicht völlig erledigen würde,
bliebe der Beschwerdeführer doch mit den Kosten des kantonalen Verfahrens
belastet.
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Alleinerbin des vor Einreichung der
Beschwerde verstorbenen ursprünglichen Beschwerdeführers B.X.________
grundsätzlich befugt, das Verfahren für diesen fortzusetzen (Art. 71 BGG i.V.m.
Art. 17 Abs. 3 BZP).
Sie macht geltend, indem das Verwaltungsgericht ihr bzw. ihrem Rechtsvorgänger
die Beschwerdelegitimation abgesprochen habe, sei es in formelle
Rechtsverweigerung sowie in Willkür verfallen und habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör sowie Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verletzt. Zu diesen Rügen ist
die Beschwerdeführerin nach Art. 89 Abs. 1 BGG ohne Weiteres befugt. Insoweit
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Nicht einzutreten ist dagegen auf die Beschwerde, soweit die Aufhebung des
Entscheids der Baurekurskommission sowie der neuen Baulinienfestsetzung auf der
Parzelle Nr. 3977 und die Beibehaltung der Baulinie im bisherigen Verlauf
beantragt wird. Nachdem das Verwaltungsgericht die umstrittene Baulinie nicht
materiell geprüft hat, fehlt es insoweit an einem vorinstanzlichen
Sachentscheid. Das Bundesgericht kann deshalb nur prüfen, ob das
Verwaltungsgericht die Legitimation des seinerzeitigen Beschwerdeführers
bundesrechtswidrig verneint hat; dagegen kann es nicht selbst in der Sache
entscheiden.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Verneinung der Legitimation ihres
Rechtsvorgängers durch das Verwaltungsgericht verletzte Art. 33 Abs. 3 lit. a
RPG, stelle eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs dar (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) und sei willkürlich (Art. 9
BV).
2.1 Es ist unbestritten, dass der strittige Baulinienplan als Nutzungsplan im
Sinne von Art. 33 RPG anzusehen und die bundesrechtliche Minimalvorschrift des
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG zu der in kantonalen Rechtsmittelverfahren zu
gewährleistenden Legitimation anwendbar ist.
Nach dieser Bestimmung gewährleistet das kantonale Recht die Legitimation
mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht. Die Berechtigung zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 BGG.
Verlangt wird insbesondere, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische
Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und einen
praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
zieht (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG).
Die Beziehungsnähe zum Streitgegenstand muss bei Nutzungsplänen insbesondere in
räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn
die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar
2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BB1 2001 S. 4236). Die
Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen;
insgesamt kann insoweit an die Grundsätze zur Legitimationspraxis bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG, angeknüpft werden (BGE
133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f., 353 E. 3 S. 356 f., 400 E. 2.2 S. 404, je mit
Hinweis auf BGE 120 Ib 48 E. 2a S. 51 f. und 379 E. 4b S. 386 f.).
In Übereinstimmung mit diesen Vorschriften des Bundesrechts bestimmt § 338a
PGB, dass zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt ist, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer
Aufhebung oder Änderung hat.
2.2 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Beschwerdeführer kein
eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beibehaltung der ehemaligen
Baulinienführung habe; was er im vorinstanzlichen Verfahren zum Nachweis seiner
Legitimation vorgebracht habe, sei nicht zutreffend. Unter Berücksichtigung der
erforderlichen Beobachtungsdistanz vom Fahrstreifenrand, welcher gemäss Anhang
zur Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VerkehrssicherheitsV) 2.5
m oder allenfalls 3-4 m betrage, sei die Sicht auf die Schulhausstrasse
jedenfalls nicht durch das Gebäude des Beschwerdegegners übermässig
eingeschränkt; vielmehr ergebe sich schon aus den der Baurekurskommission
vorgelegten Akten, dass die für Ausfahrten gemäss Anh. VerkehrssicherheitsV
maximal erforderliche Sichtweite von 120 m eingehalten sei.
2.3 Die Beschwerdeführerin macht dagegen zweierlei geltend:
Zum einen sei es eine Frage der Begründetheit der Beschwerde und nicht der
Rechtsmittellegitimation, ob das Wohnhaus des Beschwerdegegners die Sicht auf
die Schulhausstrasse übermässig einschränke und deshalb die Verkehrssicherheit
gefährde. Insofern hätte das Verwaltungsgericht die Beschwerde materiell
beurteilen müssen.
Zum anderen habe ihr Rechtsvorgänger nicht nur als Miteigentümer der
Strassenparzelle, sondern zur Hauptsache als Eigentümer des Grundstücks
Kat.-Nr. 3427 Beschwerde erhoben. Diese Parzelle grenze südlich unmittelbar an
die Parzelle des Beschwerdegegners an und weise deshalb eine hinreichend enge
Raumbeziehung zum Streitgegenstand auf. Der seinerzeitige Beschwerdeführer habe
in seinem Rekurs geltend gemacht, dass durch die Neufestsetzung der Baulinie
sogar ein Neubau mit einem Strassenabstand von nur 1.25 m ermöglicht werde. Ein
Neubau auf einem unmittelbar südlich vorgelagerten Grundstück beeinträchtige
jedoch die Interessen des Grundeigentümers in tatsächlicher und
wirtschaftlicher Hinsicht.
2.4 Grundsätzlich ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass die materielle
Beurteilung des Falles nicht schon bei der Prüfung der Beschwerdelegitimation
vorweggenommen werden sollte. Das bedeutet aber nicht, dass das Gericht alle
zur Begründung der Legitimation vorgebrachten Tatsachen ungeprüft übernehmen
müsste. Ergibt sich bereits aus den vom Beschwerdeführer selbst eingereichten
Unterlagen bzw. dem amtlichen Baulinienplan, dass die behauptete
Sichtbeeinträchtigung nicht vorliegt und die Ausfahrt offensichtlich alle
gesetzlichen Anforderungen erfüllt, kann bereits die Legitimation verneint und
auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern die Sachverhaltsfeststellung
des Verwaltungsgerichts, wonach sich bereits aus den der Baurekurskommission
vorgelegten Akten ergebe, dass die für Ausfahrten maximal erforderliche
Sichtweite von 120 m eingehalten werde, willkürlich sei. Sie rügt auch die vom
Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Beobachtungsdistanzen und Sichtweiten
nicht als willkürlich. Es ist deshalb davon auszugehen, dass das
beschwerdegegnerische Haus kein relevante Einschränkung der Sicht bei der
fraglichen Einmündung bewirkt. Somit lässt sich das schutzwürdige Interesse der
Beschwerdeführerin an der Beibehaltung der bisherigen Baulinie nicht mit
Verkehrssicherheitsaspekten begründen.
2.5 Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist jedoch aus einem anderen Grund
zu bejahen:
Der seinerzeitige Beschwerdeführer hatte vor den kantonalen Instanzen
wenigstens sinngemäss geltend gemacht, dass die Verlegung der Baulinie im
geplanten Sinne eine gegenüber dem jetzigen Rechtszustand bessere und
gesteigerte Nutzung der Parzelle des Beschwerdegegners ermögliche. Zu Recht:
Die bauliche Nutzbarkeit des Grundstücks Nr. 3977 war bisher stark
eingeschränkt: Zwar geniesst das bestehende Haus Bestandesschutz; ein Neubau
wäre jedoch bei Einhaltung aller massgeblichen Grenzabstände sowie der
bisherigen Baulinien aus dem Jahr 1990 kaum denkbar gewesen (vgl. E. 4.3 S. 12
des Rekursentscheids). Der Beschwerdegegner hat dies in seiner Stellungnahme
ans Verwaltungsgericht bestätigt, in der er geltend machte, seit 1980 durch die
Baulinien an einer überfälligen Renovation und zeitgemässen Nutzung seines
Gebäudes (Jahrgang 1890) gehindert zu werden. Die neue Baulinienfestsetzung hat
zur Folge, dass ein Neubau bis an die (neue) Baulinie gesetzt werden kann, ohne
Einhaltung des ordentlichen Strassenabstands von 6 m (vgl. §§ 264 f. PBG).
Die Beschwerdeführerin hat ein eigenes Interesse daran, die erhöhte
Ausnutzbarkeit der Nachbarparzelle zu verhindern und den ihr günstigen,
aktuellen Zustand beizubehalten.
2.6 Erweist sich die Beschwerde nach dem Gesagten schon hinsichtlich der
Legitimation als begründet, kann offen bleiben, ob die Beschwerde auch wegen
Verletzung des Koordinationsgebots aufzuheben wäre (vgl. oben, E. 1.1).
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache ans
Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Dieses wird zunächst den
Genehmigungsentscheid der Baudirektion einholen und alsdann die Beschwerde -
sofern sie nicht gegenstandslos geworden ist - materiell beurteilen müssen.
Der private Beschwerdegegner hat sich am bundesgerichtlichen Verfahren nicht
beteiligt. Nachdem die streitige neue Baulinienfestsetzung auch nicht auf
seinen Antrag hin erfolgte (vgl. BGE 128 II 90 E. 2b S. 94) und
Prozessgegenstand vor Bundesgericht nicht deren Bestand, sondern die
Legitimation des Beschwerdeführers und damit eine prozessrechtliche Frage war
(vgl. BGE 120 V 265 E. 3 S. 270), rechtfertigt es sich, ihm keine Kosten
aufzuerlegen.
Die Gemeinde Herrliberg ist von Gerichtskosten befreit (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Sie ist dagegen verpflichtet, die Beschwerdeführerin für die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu entschädigen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
vom 5. Dezember 2007 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne
der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Gemeinde Herrliberg hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Herrliberg, der
Baurekurskommission II und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber