I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.389/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_389/2008
Sentenza del 9 gennaio 2009
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Raselli, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
ricorrente,
rappresentata da Alberto Zoppi,
contro
Stato del Cantone Ticino, per il tramite del Dipartimento dell'educazione,
della cultura e dello sport, 6500 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego (trasformazione
in ore d'incarico delle ore di supplenza),
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata il 4 agosto 2008 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.________ è titolare di una patente di idoneità all'insegnamento nelle scuole
elementari, conseguita nel 1969 presso la Scuola Magistrale di Locarno. Ha
insegnato sei anni nelle scuole elementari, un anno nelle scuole maggiori e tre
anni nelle scuole medie. Successivamente, a partire dall'anno scolastico 2000/
2001, ha lavorato come supplente nelle scuole medie. In tale veste ha in
particolare supplito, dal 4 settembre 2006 al 10 febbraio 2007, presso la
scuola media di Barbengo, un docente di matematica assente per malattia per 10
ore settimanali. Presso il medesimo istituto ha poi supplito, dall'11 febbraio
al 20 giugno 2007, un altro docente di matematica per lo stesso numero di ore
settimanali.
B.
Nel corso del 2007, A.________ ha chiesto di trasformare in ore d'incarico le
ore di supplenza svolte presso la scuola media di Barbengo, richiesta alla
quale il Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport non ha
tuttavia dato seguito. Con petizione del 14 maggio 2008, l'interessata ha
convenuto lo Stato del Cantone Ticino dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo di accertare che il rifiuto di trasformare le ore di
supplenza in ore di incarico è discriminante. Ha inoltre chiesto di
riconoscerle il pagamento dello stipendio per il tempo dedicato a determinate
attività svolte durante le supplenze dell'anno scolastico 2006/2007, postulando
altresì la trasformazione in rapporto d'incarico delle supplenze effettuate nel
corso di precedenti anni scolastici.
C.
Con sentenza del 4 agosto 2008 il Tribunale cantonale amministrativo ha
respinto la petizione. Ha rilevato che il rifiuto dell'autorità scolastica di
trasformare la supplenza in incarico non rientrava nel novero delle decisioni
impugnabili in quella sede; ha nondimeno ritenuto ch'esso era conforme al
diritto. La Corte cantonale ha poi considerato che le supplenze svolte
dall'interessata durante l'anno scolastico 2006/2007 dovevano essere valutate
in modo distinto, trattandosi di due diverse supplenze concernenti docenti
diversi. Ha quindi escluso che, così valutate, fossero di lunga durata,
ritenendo per finire che la retribuzione inferiore rispetto a quella di un
docente incaricato non costituiva una disparità di trattamento.
D.
A.________ impugna questo giudizio al Tribunale federale con un ricorso in
materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale
del 3 settembre 2008, chiedendo di annullarlo e di rinviare gli atti alla
precedente istanza perché accolga in sostanza le domande formulate nella
petizione. La ricorrente fa valere la violazione del divieto dell'arbitrio e
della reformatio in peius, dei principi della parità di trattamento, della
proporzionalità, della legalità e della non retroattività della legge.
E.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza, mentre il Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport si rimette al giudizio del
Tribunale federale.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua
competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei gravami che gli
vengono sottoposti (DTF 134 II 138 consid. 1, 186 consid. 1).
1.2 Il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile contro
le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico concernenti
controversie patrimoniali, se il valore litigioso raggiunge almeno fr.
15'000.-- (cfr. art. 82 lett. a in relazione con l'art. 83 lett. g e l'art. 85
cpv. 1 lett. b LTF). Se il valore litigioso è inferiore a questo importo, il
ricorso è nondimeno ammissibile se si pone una questione di diritto di
importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF), ciò che spetta alla ricorrente
dimostrare (art. 42 cpv. 2 LTF).
Poiché la ricorrente non sostiene, perlomeno con una motivazione conforme
all'art. 42 cpv. 2 LTF, che la causa concernerebbe una questione di diritto di
importanza fondamentalmente, in concreto il ricorso ordinario è ammissibile
solo se è raggiunto il valore litigioso minimo. Al riguardo, la ricorrente non
chiede esplicitamente nelle conclusioni il pagamento di una somma di denaro
determinata e, contrariamente a quanto dispone l'art. 112 cpv. 1 lett. d LTF,
il valore litigioso non è indicato nella decisione impugnata. Nondimeno, le
pretese avanzate dalla ricorrente dinanzi alla precedente istanza, e ribadite
in questa sede, concernevano sostanzialmente la retribuzione legata alla
trasformazione della supplenza in incarico, nonché il pagamento di ulteriori
prestazioni, che, per quanto pare di capire dal gravame, andrebbero aggiunte
alle ore lezione retribuite e ammonterebbero a un importo supplementare di fr.
22'512.--, oltre accessori. In tali circostanze, non da ultimo con riferimento
all'art. 51 cpv. 2 LTF, si può rinunciare a stabilire con precisione il valore
litigioso, potendosi ammettere che il limite di fr. 15'000.-- è raggiunto.
1.3 La ricorrente ha partecipato al procedimento ed è particolarmente toccata
dalla decisione impugnata, che non le riconosce una maggiore retribuzione per
le supplenze svolte nell'anno scolastico 2006/2007. Essa ha un interesse degno
di protezione al suo annullamento o alla sua modifica ed è quindi legittimata a
ricorrere (art. 89 cpv. 1 LTF). Il ricorso in materia di diritto pubblico,
tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF) e
diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF), resa da un'autorità
cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è quindi ammissibile.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale ai sensi dell'art. 113 e segg.
LTF è di conseguenza inammissibile.
2.
2.1 Invocando la violazione del divieto dell'arbitrio, la ricorrente sostiene
che l'esposizione dei fatti nel giudizio impugnato sarebbe incompleta, siccome
non evocherebbe le ragioni per le quali a suo tempo non avrebbe potuto
conseguire l'abilitazione all'insegnamento nelle scuole medie. A suo dire, la
Corte cantonale non avrebbe nemmeno adeguatamente considerato il fatto che, in
precedenza, l'autorità scolastica cantonale non si sia pronunciata con una
decisione formale impugnabile dinanzi al Consiglio di Stato sulla sua richiesta
di trasformare la supplenza in rapporto d'incarico.
2.2 Il Tribunale federale statuisce di principio sulla base dei fatti accertati
dall'autorità precedente (cfr. art. 105 cpv. 1 LTF). La ricorrente può
contestare l'accertamento dei fatti determinanti per il giudizio solo se siano
stati stabiliti in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in
maniera manifestamente inesatta, vale a dire arbitraria, e l'eliminazione del
vizio può essere determinante per l'esito del procedimento (cfr. art. 97 cpv. 1
LTF). Non risulta, né la ricorrente lo dimostra con una motivazione conforme
alle esigenze poste dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, che i fatti posti
alla base del giudizio sono chiaramente insostenibili, in evidente contrasto
con gli atti o fondati su una svista manifesta (cfr., sulle esigenze di
motivazione, DTF 133 II 249 consid. 1.4). I motivi per i quali la ricorrente
non dispone dell'abilitazione all'insegnamento nelle scuole medie non sono
rilevanti per l'esito della causa e non dovevano quindi essere esposti nel
giudizio impugnato. Né i giudici cantonali hanno rimproverato alcunché alla
ricorrente sia in relazione alle sue richieste di trasformare le supplenze in
incarico sia per quanto concerne le sue capacità professionali. Essi hanno
inoltre preso in considerazione il fatto che il diniego dell'autorità
scolastica di trasformare le supplenze in incarico non indicava i mezzi e il
termine di ricorso, rilevando comunque che, nel merito, tale decisione non
violava il diritto né le aveva impedito di fare valere le sue pretese mediante
l'azione diretta al Tribunale cantonale amministrativo. Del resto, oggetto
della procedura in esame sono essenzialmente le pretese di natura pecuniaria
presentate alla Corte cantonale quale istanza unica in applicazione dell'art.
68 della legge cantonale sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei
docenti, del 15 marzo 1995 e degli art. 71 segg. della legge cantonale di
procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966. La ricorrente non
sostiene, per quanto riguarda il precedente rifiuto di conferirle l'incarico da
parte dell'autorità scolastica, che le sarebbe stato impedito di avviare un
procedimento ricorsuale, chiedendo innanzitutto l'emanazione di una decisione
formale o aggravandosi mediante un ricorso per denegata giustizia qualora tale
autorità si fosse rifiutata di dare seguito alla richiesta.
3.
3.1 La ricorrente invoca il principio della parità di trattamento, limitandosi
tuttavia sostanzialmente ad addurre di avere il diritto di essere retribuita
come un docente incaricato perché, quale supplente, ne avrebbe svolto gli
stessi compiti. Al riguardo essa si limita tuttavia a criticare genericamente
la sentenza impugnata, sostenendo che il suo stipendio sarebbe inferiore del 50
% rispetto a quello di un docente incaricato, quando, secondo l'incontestato
accertamento della Corte cantonale, la differenza sarebbe per contro del 36,25
%. Rimproverando in modo generale alla precedente istanza "dotte disquisizioni,
richiami legali e giurisprudenziali", non si è confrontata sufficientemente con
gli stessi, spiegando con una motivazione puntuale per quali ragioni, tenuto
conto dei criteri adottati, le distinzioni operate sotto il profilo retributivo
tra le due categorie di docenti non si lascino motivare sostenibilmente e
sconfinino nell'arbitrio (cfr. DTF 131 I 105 consid. 3.7, 129 I 161 consid. 3.2
e rinvii).
3.2 Il ricorso in materia di diritto pubblico è parimenti inammissibile laddove
la ricorrente invoca la violazione dei principi della legalità e della
proporzionalità. In effetti, poiché in concreto è in discussione l'applicazione
del diritto cantonale in materia di supplenze dei docenti, e ricordato per di
più che il principio della proporzionalità non è invocato in relazione con un
diritto fondamentale specifico, il potere cognitivo del Tribunale federale è
limitato all'arbitrio (cfr. DTF 134 I 153 consid. 4; sentenza 2C_212/2007
dell'11 dicembre 2007, consid. 3.1). Criticando genericamente la decisione
impugnata e prospettando in particolare di considerare congiuntamente la durata
delle due supplenze svolte durante l'anno scolastico 2006/2007, la ricorrente
adduce un'altra soluzione che potrebbe entrare in linea di conto e che potrebbe
anche essere preferibile, ma non sostanzia l'arbitrio delle considerazioni
espresse al proposito nel giudizio impugnato (cfr. DTF 134 II 244 consid. 2.2).
4.
4.1 La ricorrente lamenta un'inammissibile retroattività della legge sostenendo
che la Corte cantonale avrebbe a torto applicato alla fattispecie l'art. 6 cpv.
2 del regolamento ticinese sulle supplenze dei docenti, del 13 febbraio 1996
(RSuppl), nella versione entrata in vigore soltanto il 1° settembre 2008,
quindi dopo l'emanazione del giudizio impugnato (cfr. BU 2008, pag. 98).
4.2 Secondo l'attuale tenore della norma, le supplenze continuate dello stesso
docente, di durata prevedibile e di almeno 24 settimane, sono trasformate
dall'autorità di nomina in rapporto d'incarico, senza pubblicazione del
pubblico concorso. Nel tenore previgente, in vigore fino al 31 agosto 2008, la
norma prevedeva che era possibile trasformare in rapporto d'incarico, senza
pubblico concorso, le supplenze in atto di durata prevedibile e di almeno
quattro mesi, senza che ciò costituisca un diritto del supplente.
4.3 Contrariamente al parere della ricorrente, la Corte cantonale ha applicato
alla fattispecie il diritto allora vigente e non il nuovo diritto. Essa ha
infatti rilevato che la disposizione non conferiva al supplente un diritto di
rivendicare la conversione del rapporto d'impiego in incarico, la decisione
dell'autorità scolastica di trasformare o meno le supplenze in rapporto
d'incarico essendo di natura discrezionale e il limite di quattro mesi previsto
dall'art. 6 cpv. 2 vRSuppl puramente indicativo. Il fatto che la Corte
cantonale, per valutare se le supplenze svolte dalla ricorrente fossero di
lunga durata o meno, abbia anche richiamato, a titolo orientativo, il limite di
24 settimane previsto dal nuovo diritto, ora vincolante, non risulta
manifestamente insostenibile e non significa in particolare ch'essa ha fondato
il suo giudizio sulla nuova norma.
In tali circostanze, poiché il nuovo art. 6 cpv. 2 RSuppl non è stato applicato
dai giudici cantonali, non è stato nemmeno disatteso il divieto della
reformatio in peius. È comunque perlomeno dubbio che la nuova normativa sia più
sfavorevole di quella previgente ove si consideri che, pur se a condizioni
restrittive, la trasformazione non è più di natura meramente discrezionale, ma
è oggi di principio obbligatoria (cfr., sul divieto della reformatio in peius,
sentenza 1P.105/2001 del 28 maggio 2001 consid. 2a/cc, in: RDAT II-2001, n. 58,
pag. 227 segg.).
5.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto in
quanto ammissibile, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale
deve essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la
soccombenza e sono pertanto poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1
LTF). Vista la sua soccombenza, non possono esserle riconosciute ripetibili
della sede federale (cfr. art. 68 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 500.-- sono poste a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione al rappresentante della ricorrente, al Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport e al Tribunale amministrativo del
Cantone Ticino.
Losanna, 9 gennaio 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni