I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.385/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_385/2008
Urteil vom 3. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Heer,
gegen
Stadtrat Baden, Rathausgasse 5, Postfach,
5401 Baden,
Regierungsrat des Kantons Aargau, vertreten durch das Departement Bau, Verkehr
und Umwelt des
Kantons Aargau, Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau.
Gegenstand
Baulinien- und Überbauungsplan Innenstadt - Rechts der Limmat,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. Juni 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau,
4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. 2987 und 2299 am Lägernsüdhang
in Baden. In diesem Bereich gilt bis anhin der Überbauungsplan vom 1. September
1942. Vom 9. August bis 7. September 2004 legte der Stadtrat Baden den
revidierten Baulinien- und Überbauungsplan "Innenstadt - Rechts der Limmat"
öffentlich auf. Dagegen erhob u.a. X.________ Einsprache.
Im Anschluss an die Einspracheverhandlung vom 3. November 2004 erhielten die
Einsprecher einen Planausschnitt und ergänzte Sondernutzungsvorschriften, aus
welchen die gegenüber der Planauflage gemachten Änderungen ersichtlich waren.
X.________ hielt an ihrer Einsprache fest.
B.
Der Stadtrat von Baden wies am 24. Oktober 2005 die Einsprachen ab, soweit
ihnen nicht durch die vorgenommenen Anpassungen bereits entsprochen worden war
und sie nicht infolge Rückzuges erledigt werden konnten. Gleichentags beschloss
der Stadtrat den Baulinien- und Überbauungsplan "Innenstadt - Rechts der
Limmat".
C.
Gegen den Beschluss des Stadtrats gelangte X.________ an den Regierungsrat des
Kantons Aargau. Dieser wies die Beschwerde am 30. August 2006 ab und genehmigte
den umstrittenen Plan am gleichen Tag.
D.
Daraufhin erhob X.________ Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht. In
erster Linie beantragte sie den Verzicht auf die planerische Sicherstellung
einer Verbindungsmöglichkeit für Fussgänger und Radfahrer zwischen dem
Mühlbergweg und der Schartenrainstrasse. Eventualiter ersuchte sie das
Verwaltungsgericht darum, festzustellen, dass mit der Genehmigung des Plans das
Enteignungsrecht für die Fussgänger- und Radfahrerverbindung zwischen
Mühlbergweg und Schartenrainstrasse nicht erteilt sei.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 26. Juni 2008 ab.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. September 2008
beantragt X.________ dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
26. Juni 2008 und damit auch den Beschluss des Stadtrats Baden vom 24. Oktober
2005 aufzuheben. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Der Stadtrat Baden schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während das
kantonale Departement für Bau, Verkehr und Umwelt auf eine Stellungnahme
verzichtet. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau lässt sich zur
Angelegenheit vernehmen, ohne einen formellen Antrag zu stellen.
In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach
Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS 2006 2261) gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Der umstrittene Beschluss
des Stadtrats betrifft einen kommunalen Sondernutzungsplan, der vor
Bundesgericht den Regeln über die Anfechtung von Verfügungen im Sinne von Art.
82 lit. a BGG unterworfen ist (vgl. BGE 133 II 353 E. 3.3 S. 358; vgl. BGE 117
Ia 302 E. 3 S. 305 f.; 116 Ia 207 E. 3b S. 211, je mit Hinweisen). Als
Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 2987 und 2299, über welche letztere die
geplante Fussgänger- und Radwegverbindung verlaufen soll, hat die
Beschwerdeführerin ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des
angefochtenen Urteils. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
ist unter Vorbehalt der rechtsgenüglichen Begründung (E. 1.2 hienach)
einzutreten.
1.2 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus,
dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen
Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet
das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten
werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von
Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.
Strengere Anforderungen gelten, wenn - wie hier - die Verletzung von
Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht
und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung - BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255)
geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen,
sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und
begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die
gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2
S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen
und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen
Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder
Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und
detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine
Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen
Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem
qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261
mit Hinweisen).
1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit ein Beschwerdeführer die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstandet und eine mangelhafte
Sachverhaltsfeststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist, kann
er nur geltend machen, die Feststellungen seien offensichtlich unrichtig oder
beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1
und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert
vorzubringen (E. 1.2 hiervor). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung
von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.).
1.4 Unzulässig ist der Antrag der Beschwerdeführerin, auch den stadträtlichen
Beschluss vom 24. Oktober 2005 aufzuheben: Letzterer ist durch das Urteil des
Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich
mitangefochten (BGE 129 II 438 E. 1 S. 441 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie
habe vor dem Verwaltungsgericht wie bereits vor dem Regierungsrat unter Hinweis
auf § 132 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und
Bauwesen (BauG/AG; SAR 713.100) geltend gemacht, dass das Erfordernis der
genügenden Bestimmtheit als Voraussetzung für eine Enteignung nur erfüllt sei,
wenn die zu enteignende Fläche in örtlicher Hinsicht parzellenscharf festgelegt
sei. Diese Anforderung sei mit einem Pfeil, der lediglich den Rahmen vorgebe,
innerhalb dessen die genaue Lage des Werks noch festzulegen sei, nicht erfüllt.
In ihren abschliessenden Ausführungen anlässlich der Augenscheinverhandlung
habe die Beschwerdeführerin diesen Standpunkt bekräftigt und ein zusätzliches
Argument vorgebracht. § 17 Abs. 2 BauG/AG bestimme abschliessend, mit welchem
Instrumentarium die Lage und Ausdehnung von Erschliessungsanlagen festgelegt
werden dürfe, nämlich mit Baulinien, Strassen-, Niveau- und Leitungslinien
nebst Sichtzonen. Doppelpfeile und ähnliche symbolhafte Darstellungen seien in
§ 17 Abs. 2 BauG/AG nicht erwähnt und deshalb unzulässig.
Dabei handle es sich um ein wesentliches, für den materiellen Verfahrensausgang
relevantes Argument, das gehört und berücksichtigt werden müsse. Das
Verwaltungsgericht habe dies nicht getan.
2.1 Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des Betroffenen auch
tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen
seinem Antrag entschieden hat, weshalb die Begründung des Entscheids so
abgefasst sein muss, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht
anfechten kann. Dies ist nur dann möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen
können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid
stützt. Demgegenüber ist nicht erforderlich, dass sich Letztere ausdrücklich
mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand des
Rechtsuchenden auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für ihren
Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und in der Begründung bloss
diejenigen Argumente aufführen, die tatsächlich ihrem Entscheid zugrunde liegen
(BGE 126 I 97 E. 2b 102 f.).
2.2 Das Verwaltungsgericht hat sich mit der genügenden Bestimmtheit des
Planinhaltes - wenn auch nur am Rande - auseinandergesetzt (etwa in E. 4.4.1 S.
16, 2. Absatz) und in Erwägung 7.3 des angefochtenen Entscheids auch
ausdrücklich auf § 17 BauG/AG Bezug genommen. Aus dem Urteil geht ganz
offensichtlich hervor, dass das Verwaltungsgericht der Argumentation der
Beschwerdeführerin nicht folgen wollte, sondern die Darstellung im umstrittenen
Plan als für einen Enteignungstitel hinreichend erachtet hat. Wenn es sich
nicht zu der nach Meinung der Beschwerdeführerin abschliessend genannten
Darstellung von Erschliessungsanlagen in § 17 Abs. 2 BauG/AG geäussert hat,
dann offenbar, weil es diese Bestimmung nicht als einschlägig erachtet hat. Das
Urteil vermag vor den Anforderungen der Begründungspflicht standzuhalten, da es
sich mit allen massgeblichen Rechtsfragen befasst. Dass das Verwaltungsgericht
nicht ausdrücklich auf jede Einwendung im Detail eingegangen ist, verletzt Art.
29 BV nicht.
3.
Sodann erhebt die Beschwerdeführerin die Rüge, der Sondernutzungsplan verstosse
gegen das Legalitätsprinzip und die Eigentumsgarantie. Im Plan werde die
örtliche Lage der geplanten Fuss- und Radwegverbindung lediglich durch einen
symbolhaften Doppelpfeil in einem grün schraffierten Bereich dargestellt. Zu
diesem Doppelpfeil erwähne die Plan-Legende, dass die im Plan vermasste
minimale Breite von 2 m innerhalb des grün schraffierten Bereichs
sichergestellt werden müsse. Die genaue Lage werde mit der Überbauung
festgelegt. Für die grüne Schraffur gebe es weder eine separate Plan-Legende,
noch scharfe Begrenzungslinien. Damit halte sich der Sondernutzungsplan nicht
an das gesetzlich vorgeschriebene Instrumentarium: Die geplante Fuss- und
Radwegverbindung werde nicht durch Strassenlinien (oder allenfalls andere
Instrumente gemäss §§ 17 ff. BauG/AG) bezeichnet. Der Sondernutzungsplan
scheide das für die Erschliessungsanlagen erforderliche Land nicht aus. Die
Funktion der Schraffur sei nicht klar. Wenn die Beschwerdeführerin ihr Land
überbauen wolle, sei nicht klar, wo das Trassee des in Frage stehenden
Verbindungsweges verlaufen solle. Es sei nicht möglich, beispielsweise den
Grenzabstand zu diesem öffentlichen Weg zu ermitteln.
3.1 § 132 Abs. 1 BauG/AG legt fest, dass mit der Genehmigung von kantonalen
Nutzungsplänen sowie von Erschliessungs- und Gestaltungsplänen das
Enteignungsrecht für die darin mit genügender Bestimmtheit festgelegten, im
öffentlichen Interesse liegenden Werke erteilt ist. Bei der Auflage der
Planentwürfe ist auf diese Rechtsfolge aufmerksam zu machen. Im vorliegenden
Fall ist das fragliche Wegstück im Plan mit einem blauen Doppelpfeil, der in
beide Richtungen zeigt, angedeutet. Der Doppelpfeil ist eingebettet in einer
grünen Schraffur und beschriftet mit "2 m". In der zum Plan gehörenden Legende
ist dazu vermerkt:
"Fuss- und Radwegverbindung, kein motorisierter Verkehr.
Die Fuss- und Radwegverbindung dient der Realisierung eines durchgehenden Weges
zwischen den im Plan bezeichneten Punkten A und B. Die im Plan vermasste
minimale Breite von 2 m muss innerhalb des grün schraffierten Bereiches
sichergestellt werden. Die genaue Lage wird mit der Überbauung festgelegt
(Enteignungsrecht gemäss § 132 BauG). Die bestehenden Natursteinmauern sind
soweit wie möglich in die Projektierung einzubeziehen und die
Terrainanpassungen sind möglichst sanft zu gestalten."
Die Breitenangabe dient sicherlich dem Detaillierungsgrad; auch die Weglänge
resp. west-östliche Ausdehnung lässt sich ungefähr abschätzen, sollen doch die
Enden des Mühlbergweges und der Schartenrainstrasse verbunden werden. Die in
diesem Zusammenhang erhobenen Vorwürfe der Beschwerdeführerin, wonach das
Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich falsch festgestellt habe,
sind denn auch unbegründet: Die Vorinstanz hält in E. 7.3 des angefochtenen
Urteils ausdrücklich fest, das Enteignungsrecht werde "für den Bau einer
Wegverbindung von zwei Metern Breite im Bereich der grün schraffierten Fläche
erteilt". Die Bezeichnung "minimale Breite von 2 m" in der Legende zum Plan mag
auf den ersten Blick zwar verwirren, ist aber aus der Geschichte der
Planrevision unmissverständlich: Das Wegstück darf nicht breiter als 2 m, aber
auch nicht schmaler werden. Im rechtskräftigen Überbauungsplan Scharten von
1942 ist eine Baulinie von 10 m vorgesehen. Im Rahmen des Einspracheverfahrens
wurde die im Auflageplan vorgesehene Breite von 3 m vom Stadtrat noch um einen
weiteren Meter herabgesetzt (vgl. den Regierungsratsbeschluss vom 30. August
2006 E. 3c). Mit der "minimalen Breite von 2 m" sollte ausgedrückt werden, dass
eine nochmalige Verringerung nicht möglich sei. Der geschilderte
Verfahrensablauf ist der Beschwerdeführerin bekannt. Wenn das
Verwaltungsgericht an anderer Stelle (in E. 2.2) eine Breite von "mindestens 2
m" erwähnt, handelt es sich offensichtlich um eine sprachliche Ungenauigkeit.
Aus dem restlichen Kontext des Urteils geht jedenfalls hervor, dass auch das
Verwaltungsgericht von einer Wegbreite von 2 m ausgegangen ist.
Nicht falsch ist auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach das noch
zu erstellende Wegstück eine Länge von ungefähr 25 m aufweise. Es bezieht sich
damit nicht auf die im strittigen Plan vermasste Länge, sondern auf die
tatsächlichen Verhältnisse vor Ort. Der Mühlbergweg verläuft heute bis fast an
die Grenze zur Parzelle Nr. 2299, wobei er sich nördlich des Grundstücks Nr.
2987 gegen sein Ende hin verjüngt. Die Schartenrainstrasse andererseits ist
seit der Überbauung der Parzelle Nr. 3143 bis dorthin erstellt (vgl. die Pläne
im Anhang zum Augenscheinprotokoll und den von der Gemeinde im
Vernehmlassungsverfahren eingereichten Situationsplan 1:500). Abstellend auf
diese beiden Endpunkte ist die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht zu
beanstanden, wonach das noch zu erstellende Wegstück ungefähr 25 m lang sei.
3.2 Die detaillierte Lage des Wegstückes in seiner nord-südlichen Ausrichtung
ist damit aber nicht definiert. Zu Recht bezeichnet die Beschwerdeführerin die
Planangaben in dieser Hinsicht als zu ungenau: Die schraffierte Fläche lässt
nicht mit Bestimmtheit erkennen, wo der Weg exakt zu liegen kommt. Im
Regierungsratsbeschluss vom 30. August 2006 wird immerhin erwähnt, die
Schraffur umfasse eine Breite von 3-7 m. Damit sind der Beschwerdeführerin die
Hände für allfällige Bauprojekte auf ihren Parzellen weitgehend gebunden, ist
doch nicht hinreichend geklärt, inwiefern sie über das Land im nördlichen
Bereich verfügen kann. Der von der Enteignung Betroffene soll aufgrund des für
die Enteignung massgeblichen Plans in die Lage versetzt werden, die
flächenmässige Ausdehnung eines Werkes in Länge und Breite und die allfällige
Ausdehnung in die Höhe sowie dessen Lage im Gelände herauslesen zu können (vgl.
für das Eidgenössische Enteignungsgesetz: HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL: Das
Enteignungsrecht des Bundes, Band I, Bern 1986, N.12 zu Art. 27). Die kantonale
Baugesetzgebung hat zu diesem Zweck verschiedene, von der Beschwerdeführerin
zitierte Instrumente vorgesehen. Zunächst nennt § 17 BauG/AG den
Erschliessungsplan, welcher bezweckt, Lage und Ausdehnung von
Erschliessungsanlagen und Bahngeleisen festzulegen und das hiezu erforderliche
Land auszuscheiden (Abs. 1). Erschliessungspläne können Baulinien, Strassen-
Niveau- und Leitungslinien sowie Sichtzonen enthalten (Abs. 2). So bezeichnen
etwa die Baulinien den Mindestabstand der Bauten von Erschliessungsanlagen,
Gewässern, Wäldern und Schutzzonen (§ 18 BauG/AG). Einschlägig dürfte im
vorliegenden Fall insbesondere § 19 BauG/AG sein. Laut Abs. 1 dieser Norm
bezeichnen Strassenlinien die räumliche Ausdehnung neuer oder neu zu
gestaltender Verkehrswege. Sie umfassen diejenige Fläche, die zur Erstellung
oder zum Ausbau der Verkehrswege abzutreten ist. Von keiner dieser
Möglichkeiten wurde im vorliegenden Fall Gebrauch gemacht. Mit dem von der
Planbehörde gewählten Vorgehen würde es genügen, mittels Schraffur eine Art
Baubann über eine beträchtliche Grundstücksfläche zu legen und den
Grundeigentümer damit zum Zuwarten zu zwingen, bis das Detailprojekt die genaue
Lage der Erschliessung definiert. Wohl kennt das kantonale Gesetz die
Möglichkeit zum Erlass einer Planungszone (§ 29 BauG/AG), die Sicherstellung
von Land für Erschliessungsanlagen aufgrund einer Schraffur ist jedoch nicht
vorgesehen. Seiner Unschärfe wegen kann der umstrittene Plan darum nicht als
Enteignungstitel dienen.
4.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Damit erübrigen sich weitere
Erwägungen. Aus prozessökonomischen Gründen sei angemerkt, dass die
Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum öffentlichen Interesse an der Rad- und
Fusswegverbindung grundsätzlich nachvollziehbar und schlüssig begründet
scheinen. Das Verwaltungsgericht zeigt detailliert und in einer umfassenden
Interessenabwägung auf, warum sich die Distanz für die Anwohner im Gebiet
Schartenrainstrasse ins Zentrum von Baden mit der geplanten Verbindung deutlich
verkürzt und legt dar, dass der neue Weg zu einer spürbaren Verbesserung der
Quartierdurchlässigkeit führt. Dies entspricht denn auch Art. 3 Abs. 3 lit. c
RPG, wonach Rad- und Fusswege geschaffen und erhalten werden sollen. Die
Verhältnismässigkeit des Eingriffs lässt sich indessen zum heutigen Zeitpunkt
nicht abschliessend beurteilen, da nicht hinreichend geklärt ist, wo die
Wegverbindung zu liegen kommt.
5.
In Gutheissung der Beschwerde ist das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts demnach aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz
zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Indessen
hat der Stadtrat Baden die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau vom 26. Juni 2008 aufgehoben. Die Angelegenheit wird zu neuem
Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Stadtrat Baden hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat Baden, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer