I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.383/2008
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_383/2008
Arrêt du 21 janvier 2009
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffière: Mme Tornay.
Parties
WWF Suisse,
recourant, représenté par Me Laurent Schmidt, avocat,
contre
Association Les Amis de la Passerelle,
intimée, représentée par Benjamin Roduit,
Conseil communal de Leytron, Administration communale, 1912 Leytron,
Conseil communal de Saillon, Administration communale, 1913 Saillon,
Conseil d'Etat du canton du Valais, case postale, 1951 Sion.
Objet
autorisation de construire hors des zones à bâtir,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du Valais du 28 mars 2008.
Faits:
A.
Le 16 septembre 2005, l'Association "Les Amis de la Passerelle" a requis des
Conseils communaux de Saillon et de Leytron une autorisation de construire un
parcours d'escalade ("via ferrata") sur des terrains situés sur ces communes,
au lieu-dit "Gorges de la Salentze", classés en zone agricole protégée, selon
les plans de zone homologués par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Par
avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 30 septembre 2005, cette
demande d'autorisation de construire a été mise à l'enquête publique. L'avis
indiquait un délai d'opposition de dix jours dès la publication, conformément à
l'art. 41 al. 1 de la loi cantonale sur les constructions du 8 février 1996
(LC; RS/VS 705.1).
B.
Le 24 octobre 2005, la Fondation WWF Suisse (ci-après: le WWF Suisse) et
l'Association WWF Valais ont formé opposition en invoquant une atteinte à un
site bien préservé. Elles estimaient notamment que l'avis mentionnait
inexactement un délai d'opposition de dix jours, contrairement à ce que
prévoyait la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er
juillet 1966 (LPN; RS 451).
Par décision du 20 février 2007, la Commission cantonale des constructions
(ci-après: la Commission des constructions), autorité compétente pour autoriser
les projets d'installations hors zone à bâtir, a accordé le permis de
construire et déclaré l'opposition du 24 octobre 2005 irrecevable puisque
tardive.
Le 11 juin 2007, un recours contre cette décision a été déposé par le WWF
Suisse (en accord avec le WWF Valais) auprès du Conseil d'Etat du canton du
Valais qui l'a jugé irrecevable par décision du 10 décembre 2007. Contre cette
décision, le WWF Suisse a recouru auprès de la Cour de droit public du Tribunal
cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) en date du 14
janvier 2008.
C.
Par arrêt du 28 mars 2008, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Il a
préalablement considéré que la décision du Conseil d'Etat du canton du Valais,
présentée par inadvertance comme une décision d'irrecevabilité, déboutait en
réalité le recourant sur le fond. Il a ensuite établi que l'ancien art. 12a al.
1 LPN (en vigueur du 1er janvier 2000 au 30 juin 2007) repris dans l'actuel
art. 12b al. 1 LPN (en vigueur depuis le 1er juillet 2007) qui prévoit une
durée de mise à l'enquête "en règle générale" de trente jours, est "une règle
de droit fédéral qui, tout en préférant un délai d'opposition de l'ordre d'un
mois, s'accommode de délais plus courts que les cantons peuvent conserver, en
attendant de les allonger s'ils pensent y avoir motif". Le Tribunal cantonal a
estimé ne pas être lié par son arrêt du 2 juin 2003, dans lequel il avait
retenu que l'art. 12b al. 1 LPN fixait le délai de l'enquête publique à trente
jours.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le WWF Suisse
demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 28 mars 2008 et de déclarer
recevable l'opposition qu'il a déposée le 24 octobre 2005. Il conclut également
à ce que la cause soit renvoyée à la Commission des constructions pour qu'elle
rende une décision au fond. Il conteste l'interprétation que fait le Tribunal
cantonal de la seconde phrase de l'art. 12b LPN.
Le Conseil d'Etat du canton du Valais, l'Association "Les Amis de la
Passerelle" et la Commune de Saillon se sont déterminés et concluent au rejet
du recours. La Municipalité de Leytron se réfère à la position de la Commune de
Saillon.
E.
Par ordonnance du 29 septembre 2008, le Président de la Ire Cour de droit
public a admis la requête d'effet suspensif présentée par le recourant.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
dont il est saisi (ATF 134 III 235 consid. 1 p. 236).
1.1 La voie du recours en matière de droit public est ouverte contre une
décision finale (art. 90 LTF) prise par l'autorité cantonale de dernière
instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une contestation de droit public (art.
82 let. a LTF) portant sur l'application des règles relatives à la procédure
d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir au sens des art. 24 ss de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).
Aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'est réalisée.
1.2 Le WWF Suisse a manifestement qualité pour recourir au sens des art. 89 al.
1 let. a et al. 2 let. d LTF (ATF 123 II 289 consid. 1e p. 292 et les arrêts
cités; art. 12 LPN en relation avec l'art. 1 et le ch. 3 de l'annexe de
l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir
dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la
protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). Pour le surplus, le
recours a été déposé en temps utile (art. 100 LTF) et dans les formes
prescrites par la loi (art. 42 LTF). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir appliqué le délai de dix
jours prévu par l'art. 41 de la loi valaisanne sur les constructions et d'avoir
estimé que le délai de trente jours prévu par la seconde phrase de l'ancien
art. 12a al. 1 LPN repris dans l'actuel art. 12b al. 1 LPN (la seule
disposition à laquelle on se référera ci-après est l'art. 12b al. 1 LPN, étant
donné que la teneur de la seconde phrase de ces deux articles est identique)
n'était pas impératif pour les cantons. Il critique l'interprétation de la
seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN que l'autorité cantonale aurait faite en
se fondant principalement sur une interprétation littérale du terme "en règle
générale" et sur l'intervention du Conseiller aux Etats rapporteur lors des
débats parlementaires, sans tenir compte du but de la loi qui l'a introduite et
de l'intégralité desdits débats.
2.1 Il y a d'abord lieu de poser le cadre dans lequel s'inscrit le présent
litige. L'installation hors de la zone à bâtir de la "via ferrata" ne peut être
réalisée sans l'octroi préalable d'une autorisation exceptionnelle délivrée par
l'autorité compétente (art. 24 ss LAT). Le droit cantonal règle la procédure
relative aux oppositions qui peuvent frapper les autorisations de construire
(cf. art. 25 LAT). Dans le canton du Valais, de telles oppositions doivent se
faire dans les dix jours à compter de la publication dans le Bulletin officiel
(art. 41 al. 1 LC).
Or, selon la jurisprudence, l'application des art. 24 ss LAT relève de
l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN et de l'art. 78
Cst., pour autant que la mesure contestée soit susceptible de porter atteinte
notamment aux intérêts de la nature et du paysage (ATF 123 II 289 consid. 1e p.
292; 5 consid. 2c p. 7; 115 Ib 508 consid. 5a/bb p. 510). Dès lors, les art. 12
ss LPN confèrent aux organisations reconnues et aux communes le droit de
recourir contre de telles décisions. Dans ce cadre, la seconde phrase de l'art.
12b al. 1 LPN règle également la participation de ces organisations aux phases
antérieures de la procédure, notamment au stade de l'opposition. Elle prévoit
que "en règle générale, la durée de la mise à l'enquête publique est de trente
jours". Ces règles fédérales sont complémentaires à celles du droit cantonal et
doivent s'appliquer en vertu du principe de la force dérogatoire du droit
fédéral (art. 49 Cst.).
Il s'agit donc en l'espèce d'interpréter la seconde phrase de l'art. 12b al. 1
LPN, afin de déterminer la place qu'elle laisse aux règles de procédure
cantonale. La Cour de céans n'a pas encore eu l'occasion d'examiner cette
question laissée ouverte dans un arrêt récent (arrêt du Tribunal fédéral 1A.10/
2006 du 14 décembre 2006, in DEP 2007 p. 196 consid 3.4 p. 199).
2.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la
jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par
voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser
que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De
tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation,
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de
la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du
texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF
133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178; 133 V 57 consid. 6.1 p. 61; 132 III 226
consid. 3.3.5 p. 237; 131 III 314 consid. 2.2 p. 315 s.).
2.3 En l'occurrence, l'interprétation littérale ne permet pas d'aboutir à un
résultat clair, l'indication précise de la durée de la mise à l'enquête
publique (trente jours) étant relativisée par la locution adverbiale "en règle
générale". Il s'agit dès lors d'examiner les travaux préparatoires.
2.3.1 La seconde phrase de l'ancien art. 12a al. 1 LPN a été introduite lors de
l'adoption de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la
simplification des procédures de décision (RO 1999 3071 ss). Elle ne figurait
cependant pas dans le texte du projet de loi du Conseil fédéral (FF 1998 2221
ss), mais a été introduite au stade des débats parlementaires sur proposition
de la Conseillère nationale Nabholz (BO 1999 CN 57-58). En l'absence de message
du Conseil fédéral ou de prises de position écrites émanant des commissions
législatives, il y a lieu d'examiner les déclarations des parlementaires et
plus particulièrement celles de l'auteur de la seconde phrase de l'art. 12b al.
1 LPN.
La Conseillère nationale Nabholz a présenté sa proposition en rappelant tout
d'abord que lors de la révision de la LPN entrée en vigueur le 1er février
1996, le Conseil fédéral avait renoncé à introduire un délai pour la durée de
la mise à l'enquête publique, afin de ne pas empiéter sur la souveraineté
cantonale (BO 1999 CN 57). Dans son message, il avait cependant relevé qu' "en
obligeant les autorités à fixer un délai d'opposition raisonnable, on entend
garantir que l'exercice du droit de recours ne soit pas entravé par des délais
trop brefs. Eu égard au nombre relativement élevé de projets pouvant faire
l'objet d'un recours et aux possibilités restreintes des organisations
habilitées à recourir, le délai ne devrait en principe pas être inférieur à
trente jours" (Message concernant la révision de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage du 26 juin 1991, FF 1991 III 1156 ch.
22).
La Conseillère nationale Nabholz a ensuite illustré ses propos en relevant la
rigueur du système du droit valaisan si l'on combine les délais et les
modalités d'exercice de l'opposition (notamment lorsque la mise à l'enquête
publique débute un vendredi et que le délai de dix jours compte ainsi deux
week-ends ou lorsque les heures d'ouverture des guichets des administrations
communales sont limitées à quelques heures par semaine). Elle a dénoncé le fait
qu'un tel traitement procédural pouvait empêcher l'exercice du droit de recours
et en a tiré la conclusion que les courts délais d'opposition, inférieurs à
vingt jours, étaient inacceptables (BO 1999 CN 57).
Cette proposition a suscité un débat au sein du Conseil national, les
parlementaires Grobet et Baumgartner s'y étant opposés, relevant notamment
l'absence de clarté de l'expression "en règle générale" et le caractère récent
de la révision de la LPN entrée en vigueur le 1er février 1996, soit trois ans
auparavant (BO 1999 CN 58). Le Conseiller fédéral Leuenberger a également
recommandé de rejeter cette proposition, au motif qu'elle empiétait sur la
souveraineté des cantons (BO 1999 CN 58).
La proposition de la Conseillère nationale Nabholz n'en fut pas moins adoptée
par le Conseil national à 76 voix contre 58, dans la forme proposée. Il faut en
déduire que ledit Conseil n'a pas tenu pour décisive l'argumentation des
opposants à la proposition et a voulu exclure les délais d'opposition cantonaux
excessivement brefs, soit ceux inférieurs à vingt jours. Devant le Conseil des
Etats, le Conseiller aux Etats rapporteur a expliqué que la phrase litigieuse
devait être comprise "pour ce qui concerne les autorités et les procédures
cantonales [...] comme une invitation aux cantons à fixer dans la loi un délai
de trente jours" puisque "dans le cas où la décision relève de la compétence
cantonale, il est clair que c'est le droit cantonal ou même le droit de
procédure cantonale qui s'applique" (BO 1999 CE 440). Le Conseil des Etats a
voté ce texte sans discussion. L'intervention du parlementaire rapporteur ne
saurait remettre en cause l'interprétation retenue par le Conseil national,
dans la mesure où le Conseil des Etats connaissait les opinions exprimées
devant le Conseil précédent et le sort qui leur avait été réservé.
2.3.2 Ainsi, l'analyse des travaux préparatoires montre que le législateur a
introduit la locution "en règle générale" dans le but de ne pas conférer une
portée absolument contraignante à la norme en cause, tout en excluant ainsi les
délais inférieurs à vingt jours. Au surplus, de manière générale, la doctrine
récente en matière de procédure administrative fédérale se montre critique à
l'encontre des délais inférieurs à vingt jours (Patrick Sutter, in Auer/Müller/
Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG),
2008, n° 9 ad art. 30a al. 2 PA). Dans ces conditions et pour des motifs de
sécurité du droit, il y a lieu de retenir que l'art. 12b al. 1 LPN interdit les
délais cantonaux, respectivement de mise à l'enquête publique et d'opposition,
inférieurs à vingt jours.
2.4 Le délai prévu à l'art. 12b al. 1 LPN ne vaut que pour les communes et les
organisations reconnues au sens des art. 12ss LPN. Se pose dès lors la question
de savoir quel délai accorder à tout autre opposant. Selon la jurisprudence, le
principe de l'égalité de traitement interdit de faire des distinctions qu'aucun
fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des
situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de
nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 134 I 257 consid. 3.1
p. 260s.; 132 I 68 consid. 4.1 p. 74; 129 I 1 consid. 3 p. 3). En l'espèce, il
paraît contraire au principe d'égalité de traitement de soumettre à un régime
procédural différent les opposants à un même permis de construire. En effet,
les difficultés auxquelles peuvent être confrontées certaines organisations
dans l'exercice de leur droit d'opposition peuvent tout aussi bien être
rencontrées par des particuliers, notamment lorsqu'ils ne sont pas domiciliés
dans la commune en question.
Le principe de la coordination ancré à l'art. 25a al. 1 LAT conduit également à
imposer le même délai à tout opposant concerné par une procédure soumise à
l'art. 12b LPN. Selon le Conseil fédéral, cette disposition-là exige en effet
la coordination des procédures applicables à toutes les décisions nécessaires à
l'obtention d'une autorisation de construire (Message concernant la
modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 30 mai 1994,
FF 1994 III 1071, ch. 222.2).
2.5 Vu ce qui précède, le délai d'opposition prévu par le droit cantonal
valaisan à l'art. 41 al. 1 LC n'est pas conforme au droit fédéral. L'art. 12b
al. 1 LPN impose en effet que toute opposition soit déposée dans un délai d'au
moins vingt jours. A cet égard, il appartiendra à l'autorité compétente
d'adapter la législation et la pratique cantonales au droit fédéral, en
arrêtant le délai précité à une durée de vingt jours au moins.
3.
A titre subsidiaire, le recourant se prévaut du droit à la protection de la
bonne foi et du principe de la sécurité du droit. Il allègue avoir légitimement
agi en se fondant sur un arrêt du Tribunal cantonal du 2 juin 2003, dans lequel
celui-ci affirmait que dans la mesure où une organisation reconnue de
protection de la nature agissait en application des art. 12 ss LPN, le délai
légal d'opposition devait être fixé à trente jours.
3.1 Dans cet arrêt, le Tribunal cantonal avait jugé que le délai de l'ancien
art. 12a al. 1 LPN valait pour toutes les affaires où étaient applicables les
art. 12 ss de cette loi. Il y était expressément admis que l'ancien art. 12a
LPN fixait le délai de l'enquête publique à trente jours et prévalait sur
l'art. 34 al. 4 de la loi cantonale valaisanne du 23 janvier 1987 concernant
l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (RS/VS 701.1),
dans sa teneur du 1er juin 1999.
3.2 Une modification de jurisprudence ne contrevient pas à la sécurité du
droit, au droit à la protection de la bonne foi et à l'interdiction de
l'arbitraire lorsqu'elle s'appuie sur des raisons objectives, telles qu'une
connaissance plus exacte ou complète de l'intention du législateur, la
modification des circonstances extérieures, un changement de conception
juridique ou l'évolution des moeurs (ATF 122 I 57 consid. 3c/aa et les arrêts
cités).
En principe, une nouvelle jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux
affaires pendantes au moment où elle est adoptée (ATF 132 II 153 consid. 5.1 p.
159; 122 I 57 consid. 3c/bb p. 59 s. et les arrêts cités). Le droit à la
protection de la bonne foi, qui découle de l'art. 9 Cst., doit néanmoins être
pris en considération. Le Tribunal fédéral a précisé, à ce propos, que la
modification d'une jurisprudence relative aux conditions de recevabilité d'un
recours, notamment à la computation des délais de recours, ne doit pas
intervenir sans avertissement, si elle provoque la péremption d'un droit (ATF
122 I 57 consid. 3c/bb p. 60; 94 I 15 consid. 1 p. 6).
3.3 En l'espèce, l'arrêt attaqué instaure une nouvelle solution
jurisprudentielle, considérant que le précédent raisonnement "tablait sur une
prémisse erronée" qui ne correspondait ni à la volonté du législateur ni au
texte de la seconde phrase de l'art. 12b al. 1 LPN. Ce changement de
jurisprudence repose ainsi sur des motifs objectifs tirés à la fois du texte de
la norme et de sa genèse, qui suffisent à justifier la nouvelle interprétation.
Par ailleurs, on peut concevoir qu'en abrégeant le délai pour déposer une
opposition, l'autorité empêche en définitive le justiciable de faire valoir ses
droits, alors qu'il eût été en mesure de les invoquer en temps utile s'il avait
connu la nouvelle jurisprudence. Le recourant n'avait en outre aucune raison de
penser que le Tribunal cantonal reviendrait sur son arrêt du 2 juin 2003. Dès
lors, le principe de la bonne foi commandait audit tribunal d'avertir
préalablement les justiciables de son changement de jurisprudence ou à tout le
moins de ne pas les empêcher de faire valoir leurs droits dans le cas
particulier.
Par conséquent, le recourant doit être mis au bénéfice de la pratique retenue
par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 2 juin 2003, dès lors qu'aucune
information sur un changement à ce sujet n'a été donnée. Dans ces conditions,
le prononcé d'irrecevabilité pour tardiveté viole le droit à la protection de
la bonne foi. Le recours doit être admis pour ce dernier motif et l'autorité
cantonale doit admettre à titre exceptionnel que l'opposition a été formée en
temps utile.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis, l'arrêt attaqué annulé
et l'affaire renvoyée au Tribunal cantonal, à charge pour ce dernier de
désigner l'autorité qui devra se saisir de la cause, afin qu'il soit à nouveau
statué sur l'opposition et sur l'autorisation de construire (art. 107 al. 2
LTF).
L'Association "Les Amis de la Passerelle", qui succombe, supportera des frais
judiciaires réduits vu les circonstances (art. 66 al. 1 LTF); les communes et
le canton sont quant à eux dispensés de par la loi du paiement des frais de
justice (art. 66 al. 4 LTF). Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, le recourant a droit à des dépens pour la procédure devant le Tribunal
fédéral (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Ceux-ci sont mis à la charge de l'Association
"Les Amis de la Passerelle".
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt du Tribunal cantonal du 28 mars 2008 est
annulé. L'affaire est renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au
sens des considérants.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'Association
"Les Amis de la Passerelle".
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à la Fondation WWF Suisse à titre de
dépens, à la charge de l'Association "Les Amis de la Passerelle".
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Association
"Les Amis de la Passerelle", au Conseil communal de Leytron, au Conseil
communal de Saillon, au Conseil d'Etat du canton du Valais, à la Cour de droit
public du Tribunal cantonal du canton du Valais, à l'Office fédéral du
développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 21 janvier 2009
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Féraud Tornay