I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.360/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_360/2008
Urteil vom 11. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
Unigaz SA, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat
Badertscher,
gegen
Bundesamt für Energie, 3003 Bern.
Gegenstand
Hochdruckgasleitung in Givisiez,
Beschwerde gegen das Urteil vom 18. Juni 2008
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
Die Unigaz SA ist seit 1978 im Besitz einer Konzession für den Bau und Betrieb
einer Hochdruckgasleitung von Orbe VD nach Mülchi BE. Die Gasleitung wurde in
den Jahren 1979 und 1980 gebaut und durchquert unter anderem die Industriezone
von Givisiez FR, in welcher in den letzten Jahren eine starke bauliche
Entwicklung und insbesondere eine Zunahme an gewerblichen Tätigkeiten zu
verzeichnen war. Nachdem die Unigaz SA auf freiwilliger Basis bei einem
Ingenieurbüro eine Risikostudie in Auftrag gegeben hatte, kam dieses mit
Bericht vom 5. Februar 2007 zum Schluss, dass das Risiko eines Störfalles unter
Berücksichtigung der aktuellen Überbauung sowie der fortgeschrittenen
Bauprojekte in einem der insgesamt gewählten drei Sektoren in der Industriezone
von Givisiez teilweise in einem nicht akzeptablen Bereich liege. Zum gleichen
Ergebnis gelangte es unter zusätzlicher Berücksichtigung der zukünftigen
möglichen Entwicklung in der Industriezone, wobei sich die Risiken allgemein in
Richtung eines nicht mehr tolerierbaren Bereichs bewegen würden.
B.
Mit Verfügung vom 25. Juni 2007 verpflichtete das Bundesamt für Energie (BFE)
die Unigaz SA, ihm innert einem Jahr ab Eintritt der Rechtskraft seines
Entscheids einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen technischer und/
oder anderer Natur innerhalb der Industriezone von Givisiez zu unterbreiten
(Dispositiv Ziff. 1). Weiter hielt das BFE die Unigaz SA an, innert einer Frist
von achtzehn Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des Entscheids eine Studie
über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu erstellen, welche die
Einreichung eines Plangenehmigungsgesuchs gemäss der Rohrleitungsgesetzgebung
innerhalb von höchstens sechs Monaten erlaube, und die sich über die
finanziellen Aspekte äussere. Bei der Ausarbeitung dieser Varianten seien der
Kanton Freiburg, das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Eidgenössische
Rohrleitungsinspektorat (ERI) einzubeziehen (Dispositiv Ziff. 2). Zur
Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, der Risikobericht vom 5.
Februar 2007 habe in der Industriezone von Givisiez in einem der Sektoren Werte
aufgezeigt, welche sich im unzulässigen Bereich bewegten. Aufgrund seiner
Aufsichtspflicht über Rohrleitungsanlagen gemäss Art. 16 Abs. 1 und Art. 17
Abs. 1 des Rohrleitungsgesetzes vom 4. Oktober 1963 (RLG, SR 746.1) müsse es
daher intervenieren. Seine Zuständigkeit zum Erlass der besagten Massnahmen im
Bereich von Rohrleitungsanlagen ergebe sich direkt aus Art. 10 USG (SR 814.01)
bzw. gestützt auf Art. 1 Abs. 5 der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991
(StFV, SR 814.012) i.V.m. Art. 10 USG.
C.
Gegen diese Verfügung gelangte die Unigaz SA mit Beschwerde ans
Bundesverwaltungsgericht. Darin beantragte sie die Aufhebung der Verfügung des
BFE, eventualiter die Aufhebung von Ziff. 2 des Dispositivs. Subeventualiter
seien die Kosten der in Ziff. 2 des Dispositivs genannten Studie von einem
namentlich bezeichneten Dritten oder vom Bundesamt zu tragen, oder das Geschäft
sei an das Bundesamt mit der verbindlichen Weisung zur Kostenverlegung im
vorerwähnten Sinne zurückzuweisen.
Zur Begründung führte sie aus, das Bundesamt sei weder gestützt auf Art. 10 USG
noch auf Art. 1 Abs. 5 StFV i.V.m. Art. 10 USG zum Erlass der angefochtenen
Verfügung berechtigt gewesen. Die Störfallverordnung sei auf bestehende
Rohrleitungsanlagen nicht anwendbar. Da sämtliche notwendigen Massnahmen für
den Katastrophenschutz in der Verordnung vom 4. April 2007 über
Sicherheitsvorschriften für Rohrleitungsanlagen (RLSV, SR 746.12) bereits
hinreichend konkretisiert worden seien, bleibe für die Anordnung von darüber
hinausgehenden Massnahmen unmittelbar gestützt auf Art. 10 Abs. 1 USG kein Raum
mehr. Die fehlende gesetzliche Grundlage habe zur Folge, dass die Vorinstanz
zum Erlass der angefochtenen Verfügung sachlich gar nicht zuständig gewesen sei
und sich letztere daher sogar als nichtig erweise. Sowohl für die
Verpflichtung, eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung
zu erstellen, als auch für die Auferlegung der damit verbundenen Kosten auf die
Beschwerdeführerin fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Gestützt auf das
Prioritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG müsse eine bestehende
Rohrleitungsanlage gegenüber neuen Anlagen nicht weichen und die Kosten der
Verlegung oder einer damit verbundenen Studie müssten nicht von der Betreiberin
der bestehenden Anlage getragen werden.
D.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde der Unigaz SA mit Urteil vom
18. Juni 2008 ab. Es bezeichnete Art. 10 Abs. 1 USG als gesetzliche Grundlage
für die Anordnungen, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu
unterbreiten und eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen.
Gestützt auf das Verursacherprinzip nach Art. 2 USG sei die Unigaz SA
verpflichtet, eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen und
die damit verbundenen Kosten zu tragen. Bei den verlangten Vorabklärungen
handle es sich um geeignete Vorkehrungen im Hinblick auf die Einleitung
notwendiger Schutzmassnahmen, welche mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
vereinbar seien.
E.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. August 2008
beantragt die Unigaz SA im Wesentlichen, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2008 und die Verfügung des Bundesamts
für Energie vom 25. Juni 2007 seien aufzuheben. Die Beschwerdeführerin rügt in
verschiedener Hinsicht die Verletzung des Umweltschutzrechts und des
Rohrleitungsrechts des Bundes.
F.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung zur
vorliegenden Beschwerde. Das Bundesamt für Energie (BFE) beantragt die
Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) gelangt zum Schluss,
der angefochtene Entscheid sei mit dem Bundesrecht vereinbar. Die
Beschwerdeführerin hält in einer weiteren Stellungnahme an ihren
Rechtsauffassungen und Anträgen fest.
G.
Mit Verfügung vom 23. September 2008 legte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der vorliegenden Beschwerde aufschiebende
Wirkung bei.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerden von Amtes wegen (Art.
29 Abs. 1 BGG; BGE 135 II 30 E. 1 S. 31).
2.
Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts stützt sich auf
Bundesverwaltungsrecht, insbesondere Bundesumwelt- und Rohrleitungsrecht. Es
betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a
BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die
Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Urteils. Sie ist als
Konzessionärin und Betreiberin der Hochdruckgasleitung vom angefochtenen
Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids (Art. 89 Abs. 1 BGG).
3.
Nach nicht beanstandeter Feststellung im angefochtenen Entscheid ist
unbestritten, dass von der Hochdruckgasleitung der Beschwerdeführerin in der
Industriezone von Givisiez ein teilweise nicht mehr tolerierbares
Sicherheitsrisiko ausgeht. Umstritten ist, ob die der Beschwerdeführerin
auferlegte Verpflichtung, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen
zu unterbreiten und eine Studie über Varianten zur Verlegung der
Hochdruckgasleitung zu erstellen, auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Aus
dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass es sich bei den umstrittenen
Anordnungen des Bundesamts für Energie um Vorbereitungshandlungen zur Anordnung
der erforderlichen Sicherheitsmassnahmen handelt. Eine Verfügung über die zu
ergreifenden Massnahmen liegt noch nicht vor. Eine solche kann erst aufgrund
der vom Bundesamt für Energie verlangten konkreten Vorschläge für
Sicherheitsmassnahmen und der Studie über Varianten für die Leitungsverlegung
erlassen werden. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich somit nicht um
einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG, da er das Verfahren zur Anordnung
der Sicherheitsmassnahmen nicht abschliesst. Auch liegt kein Teilentscheid im
Sinne von Art. 91 BGG vor, welcher einen Teil der Sicherheitsmassnahmen
abschliessend regeln würde.
3.1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die
Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig (Art. 92
Abs. 1 BGG). Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden (Art.
92 Abs. 2 BGG).
Das Bundesverwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, das
Bundesamt für Energie dürfe gestützt auf das Rohrleitungsgesetz im Rahmen
seiner Betriebsaufsicht nur insoweit Anordnungen im Interesse der Sicherheit
treffen, als diese entweder vorläufiger Natur seien oder dadurch die Konzession
in ihren zentralen Punkten unberührt bleibe (Urteil des Bundesgerichts 1A.24/
1998 vom 28. Oktober 1998 E. 2c in: ZBl 100/1999 S. 632 ff.). Die der
Beschwerdeführerin vorerst auferlegte Verpflichtung, einen konkreten Vorschlag
für Sicherheitsmassnahmen zu unterbreiten, bzw. eine Studie über Varianten der
Verlegung der Hochdruckgasleitung zu erstellen, stelle (noch) keinen
schwerwiegenden Eingriff in die ihr erteilte Konzession dar. Das Bundesamt sei
somit - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - kraft ihrer
Aufsichtsfunktion zur Anordnung besagter Massnahmen sachlich zuständig.
Die Beschwerdeführerin beanstandet diese Ausführungen der Vorinstanz nicht und
stellt auch keinen Antrag, die sachliche Zuständigkeit des Bundesamts für
Energie sei zu verneinen. Die Zuständigkeitsfrage gehört somit nicht zum
Streitgegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens, weshalb auf die Beschwerde
nicht gestützt auf Art. 92 BGG eingetreten werden kann.
3.2 Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen andere selbstständig
eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b). Ist die Beschwerde aufgrund von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig
oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und
Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit
sie sich auf dessen Inhalt auswirken (Art. 93 Abs. 3 BGG).
Die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG sollen das Bundesgericht
entlasten. Dieses soll sich möglichst nur einmal mit einer Sache befassen und
sich überdies nicht bereits in einem frühen Verfahrensstadium ohne genügend
umfassende Sachverhaltskenntnis teilweise materiell festlegen müssen. Können
allfällige Nachteile in verhältnismässiger Weise auch noch mit einer
bundesgerichtlichen Beurteilung nach Ausfällung des Endentscheids behoben
werden, so tritt das Bundesgericht auf gegen Vor- und Zwischenentscheide
gerichtete Beschwerden nicht ein (BGE 135 II 30 E. 1.3.2 S. 34 f.).
3.2.1 Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können bei Vor- und
Zwischenentscheiden auch rein tatsächliche Nachteile nicht wieder gutzumachende
Nachteile im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen. Sofern es dem
Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich
darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern,
kann ein anderes, auch wirtschaftliche Anliegen beinhaltendes schutzwürdiges
Interesse ausreichen (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 S. 36 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, welche nicht wieder gutzumachenden
Nachteile im Sinne der dargelegten Rechtsprechung ihr durch den vom Bundesamt
für Energie verlangten konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen und die
Pflicht zur Erstellung der Studie über Varianten für die Leitungsverlegung
erwachsen könnten. Soweit sie sich auf die mit den Abklärungen verbundenen
Kosten beruft, ergibt sich, dass es ihr lediglich darum geht, eine Verteuerung
des Verfahrens zu verhindern, was wie erwähnt keinen hinreichenden Nachteil im
Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellt. Die Kostentragungspflicht, die
das Bundesverwaltungsgericht der Unigaz SA auferlegte, kann auch nach Vorliegen
des Endentscheids vom Bundesgericht überprüft werden, ohne dass der
Beschwerdeführerin dadurch ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entsteht
(vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG).
3.2.2 Auch im Hinblick auf die Pflicht, einen konkreten Vorschlag für
Sicherheitsmassnahmen und eine Studie über Varianten für die Leitungsverlegung
zu erarbeiten, ist kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich. Die
Erwägungen der Vorinstanz, wonach von der Anlage in Givisiez ein erhebliches
Störfallrisiko ausgeht und die Unigaz SA als deren Inhaberin und Betreiberin
als Zustandsstörerin zu betrachten ist, beanstandet die Beschwerdeführerin
nicht. Das Störerprinzip, das aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip abgeleitet
wird, besagt, dass der unmittelbare Verursacher eines polizeiwidrigen Zustands
einen polizeilichen Eingriff zu dulden oder die Massnahmen zu treffen hat, die
zur Behebung dieses Zustands erforderlich sind. Als Zustandsstörer gilt dabei,
wer die rechtliche oder tatsächliche Herrschaft über eine Sache hat, welche die
öffentliche Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (vgl. BGE
118 Ib 407 E. 4c S. 414 f.; 114 Ib 44 E. 2a S. 48, E. 2c/aa S. 50 f. und E. 2c/
bb S. 51; Seiler, in: Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 2 USG; Tschannen/Zimmerli,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2005, § 54 Rz. 17 ff.; Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 2488 ff.). Nach dem
im Verwaltungsverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatz haben grundsätzlich
die zuständigen Behörden von sich aus für die richtige und vollständige
Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (vgl. Art. 12 VwVG [SR
172.021]; BGE 117 V 261 E. 3b S. 263; 110 V 48 E. 4a S. 52 mit Hinweisen).
Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Mitwirkungspflicht der Parteien
relativiert (vgl. Art. 13 VwVG). Diese Pflicht trifft die Verfahrensbeteiligten
insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben,
oder wo es um Tatsachen geht, die eine Partei besser kennt als die Behörden und
welche diese ohne deren Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem
Aufwand erheben können (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2 S. 485 f.; 126 II 97 E. 2e
S. 101 f.; 124 II 361 E. 2b S. 365; 122 II 385 E. 4c/cc S. 394; 110 V 48 E. 4a
S. 53, 109 E. 3b S. 112, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin ist bereits
aufgrund dieser allgemeinen Grundsätze gehalten, Hand zu den notwendigen
Abklärungen zu bieten. Der Konzessionärin können im Rahmen der Betriebsaufsicht
gewisse zusätzliche Pflichten im Interesse der Sicherheit auferlegt werden
(Urteil des Bundesgerichts 1A.24/1998 vom 28. Oktober 1998 E. 2c in: ZBl 100/
1999 S. 632 ff.). Dem Bundesamt für Energie geht es nach der Verfügung vom 25.
Juni 2007 mit den verlangten Vorschlägen und der Studie zur Leitungsverlegung
darum, die Gefahrenlage zu entschärfen und die Betriebssicherheit der Anlage
der Unigaz SA zu erhöhen. Die verlangten Vorschläge und die Studie liegen somit
ganz wesentlich im Interesse der Unigaz SA, die ihre Anlage zweifellos am
besten kennt. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin die erforderlichen
Vorschläge zur Verbesserung der Situation und die Studie zur Leitungsverlegung
nach dem angefochtenen Entscheid selbst erarbeiten muss, bewirkt für sie keinen
Nachteil (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_43/2007 vom 9. April 2008 E. 5.6,
nicht publ. in: BGE 134 II 142). Die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder
gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist somit nicht
erfüllt.
3.2.3 Gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist die Beschwerde gegen (andere)
selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide auch zulässig, wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde. Diese Bestimmung gibt die früher in Art. 50
Abs. 1 OG verankerte Regelung wieder (vgl. Botschaft zum BGG in BBl 2001 S.
4334; siehe dazu auch BGE 133 IV 288 E. 3.2 S. 292), welche für das
zivilrechtliche Verfahren vor Bundesgericht galt. Ob die Voraussetzungen von
Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG erfüllt sind, prüft das Bundesgericht frei (BGE 134
II 142 E. 1.2.3 S. 143 f.; vgl. BGE 118 II 91 E. 1a S. 92).
Würde das Bundesgericht vorliegend in Gutheissung der Beschwerde zum Schluss
gelangen, es bestehe keine gesetzliche Grundlage, die Beschwerdeführerin zu
verpflichten einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen und eine
Studie über Varianten zur Verlegung der Hochdruckgasleitung vorzulegen, so
könnte damit kein Endentscheid über die vorzunehmenden konkreten
Sicherheitsmassnahmen, welche zur Verbesserung der erheblichen
Gefahrensituation nötig sind, herbeigeführt werden. Dass ein Störfallrisiko in
einem nicht mehr akzeptablen Bereich besteht und damit dringender
Handlungsbedarf vorliegt, ist wie vorne erwähnt (E. 3) nicht bestritten. Darin
unterscheidet sich der vorliegende Fall von der in BGE 134 II 142 beurteilten
Angelegenheit, in welcher sich die Frage stellte, ob überhaupt ein
Sanierungsbedarf gegeben sei. In dieser Situation hätte die Gutheissung der
Beschwerde zu einem Verzicht auf Sanierungsmassnahmen führen können, was in der
vorliegenden Angelegenheit angesichts der bestehenden Gefahrensituation
offensichtlich nicht in Frage kommt.
3.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die vorliegende Beschwerde gegen
einen Zwischenentscheid richtet, der in Anwendung der Art. 92 f. BGG zurzeit
nicht mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann. Auf die
Beschwerde ist somit nicht einzutreten.
4.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs.
1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Energie, dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, vom 11. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag