I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.356/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_356/2008
Urteil vom 11. Februar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
1. Parteien
Ehepaar A.________,
2. Ehepaar B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Gieri Caviezel,
gegen
I.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar
Bänziger,
Gemeinde Zuoz, 7524 Zuoz, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. P. Andri Vital.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. April 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,
4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 22. Juni 2005 bewilligte die Baubehörde der Gemeinde Zuoz das Projekt der
I.________ AG (im Folgenden: Bauherrschaft) für den Neubau eines
Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 2153 im Baugebiet "Chaunt da Crusch".
Die unterlegenen Einsprecher gelangten hierauf an das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden. Dieses hiess die Rechtsmittel am 10. Februar 2006 gut und
hob den kommunalen Entscheid auf.
B.
In der Folge reichte die Bauherrschaft ein überarbeitetes Baugesuch ein. Mit
Verfügung vom 26. September 2007 erteilte die kommunale Behörde die
Baubewilligung und wies die erneut eingegangenen Einsprachen ab. Ehepaar
A.________ sowie weitere Einsprecher - allesamt Stockwerkeigentümer der
Nachbarparzelle Nr. 2886 - zogen den Entscheid an das Verwaltungsgericht
weiter. Mit Urteil vom 11. April 2008 hiess das Verwaltungsgericht ihre
Beschwerde in einem Teilpunkt, der die Kontingentierung des Zweitwohnungsbaus
betrifft, gut; im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
C.
Ehepaar A.________ sowie die Mitbeteiligten erheben beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen im
Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Die Bauherrschaft und das
Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Gemeinde Zuoz hat Verzicht auf eine Vernehmlassung
erklärt. In der Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Begehren fest.
D.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde mit
Verfügung vom 11. September 2008 die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonalen Entscheid, der eine
Baubewilligung zum Gegenstand hat. Hiergegen steht grundsätzlich die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung.
Die Beschwerdeführer sind als Nachbarn vom fraglichen Bauvorhaben besonders
berührt und zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Das angefochtene
Urteil schliesst den kantonalen Instanzenzug ab. Bezüglich der
Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens liegt ein Endentscheid vor; daran ändert
der Teilpunkt im angefochtenen Urteil zur Unterstellung unter die
Kontingentierungsregelung für Zweitwohnungsbau nichts. Unter dem Vorbehalt der
Zulässigkeit der erhobenen Rügen (Art. 42 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106
Abs. 2 BGG; vgl. dazu BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246 mit Hinweisen) ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Zunächst werfen die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht vor, die Begründung
des angefochtenen Urteils sei ungenügend. Sie wehren sich dagegen, dass die
Urteilsbegründung streckenweise lediglich auf Erwägungen des früheren Urteils
vom 10. Februar 2006 verweist. Dabei berufen sich die Beschwerdeführer direkt
auf den verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs.
2 BV.
2.1 Das Verwaltungsgericht erinnert im angefochtenen Urteil daran, dass die
Beschwerdeführer am ersten Rechtsgang beteiligt waren, der mit dem Urteil vom
10. Februar 2006 abgeschlossen wurde. Es zählt eine Reihe von Einwänden der
Beschwerdeführer gegen das neue Bauvorhaben auf; insofern hält es fest, diese
seien identisch mit denen im früheren Verfahren und es habe sie bereits im
Urteil vom 10. Februar 2006 als unbegründet eingestuft. Weiter legt es dar, das
überarbeitete Baugesuch halte sich an seine diesbezüglichen Vorgaben. Deshalb
benennt es im angefochtenen Urteil zu diesen stichwortartig umrissenen
Einwänden nur die jeweils entsprechende Erwägung im Urteil vom 10. Februar
2006, anstatt eine einlässliche Begründung anzubringen.
2.2 Die Beschwerdeführer zeigen nicht auf, inwiefern es ihnen wegen dieses
Vorgehens des Verwaltungsgerichts verwehrt gewesen wäre, das Urteil sachgerecht
anzufechten. Soweit sie behaupten, sie hätten im zweiten Rechtsgang zu
einzelnen Rechtsfragen neue Argumente vorgebracht, die nicht einfach mit einer
Verweisung hätten abgetan werden dürfen, genügt die Gehörsrüge den
Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Insofern hätten
die Beschwerdeführer im Einzelnen dartun müssen, welches Argument im zweiten
Rechtsgang neu war und weshalb es eine eigenständige Begründung im hier
angefochtenen Urteil erfordert hätte. Dies haben die Beschwerdeführer nicht
getan.
2.3 Im Übrigen lässt das Dispositiv des angefochtenen Urteils darauf
schliessen, dass das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde im zweiten
Rechtsgang vollumfänglich eingetreten ist. Im Hinblick auf die Wahrung des
Gehörsanspruchs spielt es daher keine Rolle, dass das Verwaltungsgericht in den
Erwägungen ausgeführt hat, auf die betreffenden Einwände müsse nicht nochmals
eingetreten werden.
2.4 Insgesamt erweist sich die Gehörsrüge als unbegründet, soweit darauf
eingetreten werden kann.
3.
3.1 Zur Hauptsache rügen die Beschwerdeführer eine willkürliche Anwendung
kantonalen bzw. kommunalen Rechts und in diesem Zusammenhang eine Verletzung
der Eigentumsgarantie. Sie machen geltend, die vom Verwaltungsgericht
geschützten Ausnützungsübertragungen seien rechtswidrig; das Bauvorhaben sei
unter diesem Gesichtspunkt nicht bewilligungsfähig. Ergänzend halten sie die
kritisierte Abweichung von den Bauvorschriften für derart weitgehend, dass
diese nicht ohne eine vorgängige Anpassung der für das Baugebiet geltenden
Nutzungsordnung auskommen könne. Insofern beanstanden sie einen Verstoss gegen
Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR
700).
3.2 Zu Recht behaupten die Beschwerdeführer nicht, die Bewilligung des
Bauvorhabens bilde für sie als Nachbarn und Eigentümer einer bereits überbauten
Liegenschaft einen schweren Eingriff. Im Kern geht es um das Nutzungsmass bei
einem Vorhaben im Baugebiet. Die diesbezüglichen Regelungen sind - soweit hier
betroffen - in kantonalem bzw. kommunalem Recht und nicht in Bundesrecht
verankert. Ausserhalb von schweren Grundrechtseingriffen ist die unrichtige
Anwendung kantonalen Rechts im Allgemeinen über das Willkürverbot zu erfassen
(vgl. BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158). Die Beschwerdeführer rügen konkret, das
Verwaltungsgericht habe die Vorschriften über die bauliche Ausnützung des
Grundstücks willkürlich ausgelegt (vgl. zum Begriff der willkürlichen
Rechtsanwendung BGE 134 I 140 E. 5.4 S. 148 mit Hinweisen). In einem Teilaspekt
kritisieren sie zusätzlich die Feststellung des Sachverhalts als unrichtig im
Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG. Diesen Vorwürfen ist im Folgenden nachzugehen
(vgl. E. 4 hiernach).
3.3 Hingegen hilft den Beschwerdeführern die Anrufung von Art. 26 RPG nicht
weiter. Die Bestimmung schreibt die Genehmigung der Nutzungspläne und ihrer
Anpassungen durch eine kantonale Behörde vor; mit der Genehmigung werden diese
verbindlich. Der Sache nach sprechen die Beschwerdeführer Art. 21 Abs. 1 RPG
an. Danach sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich. Die Verbindlichkeit
des Nutzungsplans ist im Baubewilligungsverfahren zu beachten; dieses bezweckt
die Planverwirklichung im Einzelfall. Gestützt auf Art. 21 Abs. 1 RPG allein
lässt sich allerdings nicht beurteilen, ob die Baubewilligung den vorgegebenen
Rahmen der Nutzungsplanung sprengt. Diese Frage hängt hier vom einschlägigen
kantonalen bzw. kommunalen Recht ab. Den fraglichen Bestimmungen des RPG kommt
keine weitergehende Bedeutung zu.
4.
4.1 Seit 1987 besteht für das Gebiet Chaunt da Crusch ein Quartierplan mit
Quartierplanbestimmungen (QPB) und Gestaltungsplan. 1990 erliess die Gemeinde
für ein Teilgebiet des Quartierplans mit einer Gesamtfläche von über 10'000 m²
einen Ergänzenden Gestaltungsplan (EGP); das Gebiet des EGP war damals in die
vier Parzellen 819, 2153, 2839 und 2841 unterteilt. Von der Stammparzelle 2153
im Halte von über 5'000 m² wurden in der Folge mehrere Parzellen abgetrennt;
die heutige Bauparzelle 2153 liegt im Nordosten des EGP und misst noch knapp
700 m². Bei Erlass des EGP galt für die betreffende Bauzone eine
Ausnützungsziffer (AZ) von 0.4. Die AZ für diese Zone wurde bei der Revision
der Ortsplanung im Jahr 2000 auf 0.5 angehoben. Dadurch erhöhte sich die
zulässige Bruttogeschossfläche (BGF) im Gebiet des EGP. Unter Berücksichtigung
der bestehenden Bauten beträgt die verfügbare BGF nach den Feststellungen des
Verwaltungsgerichts im ganzen Gebiet des EGP 893 m². Für das vorliegende
Bauprojekt werden die freien Restanteile der Parzellen im EGP zusammengenommen.
Es ist unbestritten, dass das geplante Mehrfamilienhaus den Betrag von 893 m²
BGF nicht übersteigt.
4.2 Art. 9 Abs. 1 QPB lässt Nutzungsverlegungen bis 100 m² BGF innerhalb des
Quartiers ohne Weiteres zu. Nach Abs. 2 sind Nutzungsverlegungen, welche dieses
Mass überschreiten, gestützt auf einen ergänzenden Gestaltungsplan gestattet.
Die Vorschriften des EGP (im Folgenden: EGPV) enthalten Spezialbestimmungen für
das davon erfasste Gebiet.
Nach Art. 2 EGPV dient der Ergänzende Gestaltungsplan dazu, die Überbauung der
einbezogenen Parzellen innerhalb verbindlicher Baulinien zu gestalten und die
bauliche Gestaltung konzeptionell so zu beeinflussen, dass das
Quartierplangebiet in Etappen überbaut und genutzt sowie eine allfällige
Erhöhung der AZ auch noch realisiert werden kann. Art. 8 Abs. 5 EGPV sieht vor,
dass die BGF bei einer AZ von 0.4 innerhalb der Baulinien mit den Häusern 1 bis
10 zu nutzen ist. Demgegenüber ist die zusätzlich zur Verfügung stehende BGF
bei einer Erhöhung der AZ von 0.4 auf 0.6 bzw. bei einer allgemeinen Erhöhung
der AZ gemäss Variante AZ 0.6 innerhalb der Baulinien im Bereich der Häuser 11
bis 15 zu nutzen. Ferner bestimmt Art. 6 Abs. 2 EGPV mit dem Marginale
"Variante AZ 0,6", die der Parzelle Nr. 2841 zusätzlich zur Verfügung stehende
BGF sei grundsätzlich im Haus 11 zu realisieren.
Unabhängig davon enthält Art. 8 Abs. 4 EGPV folgende Bestimmungen: Die
Aufteilung der BGF auf die einzelnen Gebäude im EGP hat nur Richtplancharakter
und ist nicht bindend. Für das gesamte Gebiet im EGP darf die höchstzulässige
BGF gemäss jeweils geltendem Baugesetz nicht überschritten werden. Der
Ausnützungsnachweis für die einzelnen Gebäude hat jeweils mit der Baueingabe zu
erfolgen. Schliesslich bezeichnet Art. 9 EGPV einen allfälligen
Nutzungstransport innerhalb des EGP grundsätzlich auch noch als später möglich,
sofern die übrigen Gestaltungsvorschriften eingehalten werden. Ein solcher
Nutzungstransport ist nach Art. 9 EGPV bei Erteilung der Baubewilligung vor
Baubeginn im Grundbuch anzumerken.
4.3 Die fragliche Baute soll an dem gemäss EGP vorgesehenen Standort für das
Haus 4 erstellt werden. Im Übrigen sind die Baufenster 1 bis 10 baulich bereits
genutzt. Das Verwaltungsgericht hat Art. 8 Abs. 4 und Art. 9 EGPV für
wesentlich erachtet. In einer Gesamtbetrachtung gelangt es zum Schluss, für die
Realisierung des Restanteils der BGF im EGP dürfe letztere im Gesamtumfang frei
auf die Bauparzelle, d.h. an den Standort des Baufensters 4, transferiert
werden. Mit anderen Worten brauche das Bauprojekt nicht - wie von den
Beschwerdeführern beansprucht - im Bereich der von ihnen weiter entfernt
liegenden Baufelder 11 bis 15 positioniert zu werden. Verlangt wird vom
Verwaltungsgericht jedoch, dass die übrigen Gestaltungsvorschriften im Sinne
von Art. 9 EGPV eingehalten seien.
Die Sichtweise des Verwaltungsgerichts erweist sich als verfassungskonform. Die
betreffende Nutzungsordnung erlaubt es, den umstrittenen Ausnützungstransfer
zugunsten des Standorts im Baufenster für das Haus 4 zu vollziehen. Daran
ändert es nichts, wenn die bauliche Ausnützung bei einer AZ von 0.4 bereits mit
den bestehenden Bauten im EGP vollumfänglich ausgeschöpft wurde. Zu Recht hat
das Verwaltungsgericht insbesondere darauf hingewiesen, dass der Wortlaut von
Art. 8 Abs. 6 EGPV nicht jede allgemeine AZ-Erhöhung abdeckt, sondern nur eine
solche gemäss Variante AZ 0.6. Darum geht es hier gerade nicht, weil die AZ nur
auf 0.5 gestiegen ist. Aus demselben Grund vermögen die Beschwerdeführer aus
Art. 6 Abs. 2 EGPV nichts für sich abzuleiten. Vielmehr ist es nachvollziehbar,
wenn das Verwaltungsgericht die Art. 8 Abs. 4 und Art. 9 EGPV als hinreichende
Regelung zur Ermöglichung des fraglichen Bauprojekts erachtet.
4.4 Die Beschwerdeführer wenden ein, mit dem wuchtigen Baukörper erreiche die
tatsächliche Ausnützung auf der kleinen Bauparzelle einen Wert, der im
Vergleich zur allgemeinen Zonenordnung mehr als doppelt so hoch wie erlaubt
sei. Einzelne Parzellen im Gebiet des EGP seien dagegen gänzlich unbebaut. Dies
widerspreche den gestalterischen Grundlagen für das Gebiet des EGP und höhle
den Charakter des Quartiers aus.
Soweit die Beschwerdeführer die Einhaltung der in der Bauzone generell
geltenden AZ auf der Bauparzelle selbst fordern, ist ihnen entgegenzuhalten,
dass sie dies wegen der soeben erörterten Zulässigkeit der Nutzungsübertragung
im Plangebiet nicht durchsetzen können. Ein solches Ergebnis vermögen sie auch
nicht mithilfe des allgemeinen Verhältnismässigkeitsgrundsatzes umzustossen.
Soweit die Beschwerdeführer pauschal eine Missachtung der Gestaltungsvorgaben
bemängeln, fehlt es an einer rechtsgenüglichen Beschwerdebegründung im Sinne
von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG. Das Verwaltungsgericht hat
eingehend zu gestalterischen Gesichtspunkten, einschliesslich der Einhaltung
der Baulinien, Stellung genommen. Damit setzt sich die Beschwerdeschrift zu
wenig detailliert auseinander.
4.5 Ein weiterer Rügenkomplex der Beschwerde betrifft das Einverständnis der
Dritteigentümer im Gebiet des EGP zur Absicherung des Nutzungstransfers. Nach
den Beschwerdeführern fehlt ein Vertrag für diese Absicherung. Weder die
erstinstanzliche Baubewilligung noch das Verwaltungsgericht erwähne überhaupt
einen solchen Vertrag. Es ergebe sich auch nicht aus den Akten, dass die
Zustimmung der übrigen Eigentümer hinsichtlich des Nutzungstransports vorliege.
Die gegenteilige Sachverhaltsfeststellung und die diesbezügliche
Rechtsanwendung des Verwaltungsgerichts seien willkürlich. Hinzu komme, dass
das Verwaltungsgericht zu Unrecht den Verzicht auf die Anmerkung der
Nutzungsübertragung im Grundbuch geschützt habe. Dies verstosse gegen den
klaren Wortlaut von Art. 9 EGPV.
Diesen Rügen ist wiederum kein Erfolg beschieden, sofern sie überhaupt eine
rechtsgenügliche Begründung aufweisen. Es spielt keine wesentliche Rolle, dass
die Urteilsbegründung den Vertrag nicht ausdrücklich anspricht. Wie die
Beschwerdegegnerin einwirft, liegt bei den kantonalen Akten eine Vereinbarung
zwischen der Bauherrschaft und Grundeigentümern aus dem Gebiet des EGP über den
Nutzungstransfer zugunsten der heutigen Parzelle Nr. 2153. Die Beschwerdeführer
nennen keinen einzigen Dritten, dessen notwendiges Einverständnis mit dem
aktenkundigen Vertrag nicht abgedeckt sein könnte. Im Übrigen ist es richtig,
dass der Wortlaut von Art. 9 EGPV eine Anmerkung von Nutzungsübertragungen im
Grundbuch verlangt. Bei der gegebenen Sachlage verstösst es aber nicht gegen
die Verfassung, wenn das Verwaltungsgericht davon ausgeht, diese Anmerkung sei
nicht nötig gewesen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Ausgangsgemäss haben die Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66
Abs. 1 und 5 BGG). Sie haben die Beschwerdegegnerin, unter solidarischer
Haftung, angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 und 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren, unter solidarischer Haftbarkeit, mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Zuoz und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Graubünden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Februar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet