I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.338/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_338/2008
Urteil vom 17. Juli 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat, Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich.
Gegenstand
Überleitung in das neue Personalrecht,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 11. Juni 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 22. Januar 2001 stellte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine
besoldungsmässige Diskriminierung der beim Kanton Zürich angestellten
Krankenpflegenden gegenüber den kantonalen Polizisten fest. Daraufhin gelangten
verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich an die Stadt
Zürich. Sie machten geltend, auch die Einreihung der städtischen
Krankenpflegenden und weiterer Berufe im Gesundheitswesen sei diskriminierend
und verlangten Lohnnachzahlungen für die letzten fünf Jahre.
Nachdem die Stadt Zürich die Begehren abgewiesen hatte, gelangten die
Berufsorganisationen an den Bezirksrat Zürich. Dieser hiess den Rekurs
teilweise gut und stellte fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden,
Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis zum
30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes
vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann
(Gleichstellungsgesetz [GlG; SR 151.1]) verstossen habe. Er hielt eine Anhebung
um je zwei Besoldungsklassen für geboten, um eine diskriminierende Entlöhnung
zu vermeiden.
Mit Entscheid vom 20. Dezember 2006 bestätigte das Verwaltungsgericht den
bezirksrätlichen Entscheid im Wesentlichen. Es hielt allerdings fest, dass die
Lohndiskriminierung in dem Umfang beseitigt worden sei, als den Betroffenen vom
1. Juli 2001 bis 30. Juni 2002 Zulagen ausbezahlt worden seien. Das
Bundesgericht wies die dagegen erhobenen Beschwerden ab (Urteil 2A.97 und 98/
2007 vom 20. November 2007).
B.
Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das
Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November 2001
(Personalrecht; PR) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27.
März 2002 (AB PR) in Kraft. Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohnsystem
ein, das unter anderem im Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen
führte.
Nach dem neuen Besoldungssystem richtet sich der Lohn der städtischen
Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der
nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR). Jede Stelle ist
aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen
(FS 1-18) zuzuordnen (Art. 48 ff. PR). Jeder Funktionsstufe wird gemäss einer
Lohnskala ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten
Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen
Lohnbands bewegen. Die Bandbreite des Lohnbands beträgt +/-5 %, ausgehend vom
Mittelwert (Art. 52 PR). Die Zunahme an nutzbarer Erfahrung führt innerhalb
einer Funktionsstufe in 15 Schritten zu einem Lohnanstieg von höchstens 22.5 %
(Art. 52 Abs. 3 PR).
C.
X.________ arbeitet seit 1973 im Stadtspital Triemli, zunächst als
Krankenschwester und seit 1990 als Stationsleiterin. Bis zum 30. Juni 2002
erzielte sie ein monatliches Einkommen von Fr. 7'033.55 (Grundlohn Fr. 6'479.70
+ Zulage Fr. 553.85; alle Angaben zum Monatslohn sind in 13tel des
Jahresgehalts angegeben).
Mit Schreiben vom 10. Juni 2002 wurde ihr mitgeteilt, dass sie in die
Funktionskette 305, Funktionsstufe 9, angerechnete nutzbare Erfahrung 12 Jahre,
Lage im Lohnband 95 % eingereiht werde, was einem Monatslohn von Fr. 7'805.45
und einer Lohnerhöhung von 10.97 % entspreche.
Nach Durchführung eines Abklärungs- und Überprüfungsgesprächs verfügte der
Direktor des Stadtspitals Triemli am 14. April 2003 die Einreihung in die
Funktionsstufe 10, angerechnete nutzbare Erfahrung 4 Jahre, Lage im Lohnband
96.84 %. Dies entsprach einem Monatslohn von Fr. 7999.45.
X.________ verlangte fristgemäss eine Begründung, welche mit Verfügung vom 23.
Juli 2003 erfolgte. Darin wurde die nutzbare Erfahrung auf 5 Jahre und die Lage
im Lohnband auf 95 % korrigiert. Daraus resultierte eine Lohnerhöhung von 12.98
% auf monatlich Fr. 7'946.30. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der
Stadtrat von Zürich am 8. Februar 2006 ab.
D.
Mit Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte X.________ per 1. Juli 2002 die
Einreihung in Funktionsstufe 11, unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von
12 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Am 30. August
2007 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und wies die Sache zu neuer
Entscheidung an die Stadt Zürich zurück, um X.________ nach Vorliegen eines
rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohns im alten Lohnsystem nochmals
per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten. Aus den Erwägungen ergibt
sich, dass die Anträge auf Einreihung in Funktionsstufe 11 und eine höhere
Platzierung im Lohnband abgewiesen wurden; die Rückweisung erfolgte zur
Neufestsetzung der anrechenbaren Erfahrung.
E.
Gegen diesen Beschluss gelangte X.________ am 4. Oktober 2007 an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie wandte sich gegen die Rückweisung
der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragte, sie sei in die
Funktionsstufe 10, nutzbare Erfahrung 11 Jahre, Lage im Lohnband 100 %,
einzureihen.
Am 11. Juni 2008 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde insoweit gut, als
die angeordnete Rückweisung an die Stadt Zürich aufgehoben wurde. Im Übrigen
wies es die Beschwerde ab. Es wies den Rekurs auch bezüglich der angerechneten
nutzbaren Erfahrung ab und bestätigte die Verfügung des Direktors des
Stadtspitals Triemli vom 23. Juli 2003 betreffend die Einreihung der
Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002.
F.
Dagegen hat X.________ am 25. Juli 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und eventualiter subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das
Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, Ziff. 1 und 4 des angefochtenen
Entscheids seien aufzuheben und sie sei ab dem 1. Juli 2002 in die
Funktionsstufe 10, nutzbare Erfahrung 11 Jahre, Lage im Lohnband 100 %,
einzureihen.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Stadt Zürich
beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Eidgenössische Büro für die
Gleichstellung von Frau und Mann (EBG) schliesst auf Gutheissung der
Beschwerde.
Mit Eingaben vom 10. und 11. Dezember 2008 haben sich die Parteien zur
Vernehmlassung des EBG geäussert. Die Beschwerdeführerin hat gleichzeitig auf
die Vernehmlassung der Stadt Zürich repliziert.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die
Überleitung der Beschwerdeführerin in das neue Lohnsystem der Stadt Zürich. Es
handelt sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit auf dem Gebiet der
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse. Das Verwaltungsgericht hat den
Streitwert auf Fr. 71'000.-- beziffert, unter Berücksichtigung der streitigen
Lohndifferenz (Fr. 1'067.-- monatlich) und des Termins der nächstmöglichen
Auflösung des Dienstverhältnisses Ende Januar 2008 (Zeitraum von 67 Monaten).
Die Streitwertgrenze gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG ist somit überschritten.
Da auch alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
2.
Streitig ist zunächst, ob die Beschwerdeführerin auf die Lage 95 % im Lohnband
überführt werden durfte oder Anspruch auf eine Platzierung auf 100 % des
Lohnbands hat.
2.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Anfangslohn gemäss Art. 62
Abs. 2 AB PR (in der am 1. Juli 2002 geltenden Fassung) grundsätzlich auf dem
Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf 100 %, liegt. Ein Anfangslohn
unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe könne nur festgelegt werden,
soweit noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt seien
(Art. 62 Abs. 4 AB PR). Erfolge die Überführung bisheriger Angestellten zur
Vermeidung von grösseren Lohnerhöhungen auf 95 % im Lohnband, so ergebe sich -
bei gleicher Qualifikation - die unerträgliche Konstellation, dass der Lohn
einer neu eintretenden Angestellten bei gleicher Qualifikation auf 100 % zu
liegen kommen müsse. In der Festlegung auf 95 % liege deshalb eine
Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs, die nach Art. 89 Abs.
3 Satz 2 PR (in der am 1. Juli 2002 geltenden Fassung) nur zulässig sei, wenn
der bisherige Lohn deutlich vom ermittelten Lohn abweicht. Gestützt auf diese
Bestimmung dürfe der nach neuem Recht ermittelte Lohn nur soweit abgesenkt
werden, dass kein deutlicher Unterschied mehr zum bisherigen Lohn vorliege.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis sei hierfür bei Berufen mit
Aufholbedarf eine Lohndifferenz von mindestens 10 % erforderlich, während bei
Berufen ohne Aufholbedarf (sog. "unechte Aufholer") eine Lohndifferenz von 5 %
genüge.
Laut Überleitungsverfügung vom 23. Juli 2003 sei der Beschwerdeführerin
gegenüber der altrechtlichen Besoldung (mit Zulagen) eine Lohnerhöhung von
12.98 % gewährt worden; ohne Berücksichtigung der Zulagen belaufe sich der
Ausgangslohn auf monatlich Fr. 6'479.70. Gegenüber diesem Betrag bedeute das ab
1. Juli 2002 bezahlte Salär von monatlich Fr. 7'946.30 eine Erhöhung um 22.6 %.
Diese Lohnerhöhung liege somit deutlich über der in einem ersten Schritt
minimal zu gewährenden Lohnerhöhung von 10 %. Das Verwaltungsgericht bestätigte
daher die Überleitungsverfügung vom 23. Juli 2003.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Überführung auf der Basis
des bisherigen Lohns bzw. auf 95 % Lage im Lohnband überwiegend die vor der
Besoldungsrevision tief eingereihten Angehörigen von weiblich identifizierten
Berufen betreffe und als indirekte Diskriminierung nach dem Geschlecht i.S.v.
Art. 3 GlG zu würdigen sei. Diese könne nur dadurch beseitigt werden, dass die
Aufholenden auf 100 % Lage im Lohnband platziert werden.
Die zu tiefe Einreihung sei nicht schrittweise behoben worden; insbesondere sei
auch bei der auf den 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Besoldungsrevision
aufgrund der alten Löhne überführt worden. In diesem Zusammenhang rügt die
Beschwerdeführerin die Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts als
offensichtlich unrichtig, wonach die Stadt Zürich die Löhne stufenweise in das
neue System hineinführe.
2.3 Die Stadt Zürich bestreitet das Vorliegen einer indirekten Diskriminierung.
Der Anteil der Mitarbeitenden pro Geschlecht, die auf 95 % übergeleitet worden
seien, bewege sich in der Grössenordnung von 31.7 % bei den Männern und 44 %
bei den Frauen (ohne Berücksichtigung der sogenannten unechten Aufholenden,
d.h. der Angehörigen typisch männlicher Berufe, die einzig wegen systemwidriger
Kettenverschiebungen zu Aufholenden geworden seien). Die Stadt habe mehrfach
zugesichert, dass für die Überführung an den alten nicht diskriminierenden Lohn
angeknüpft werde. Müssten die Beschwerdeführerin und mit ihr alle Angehörigen
der Pflegeberufe auf eine Lage im Lohnband von 100 % überführt werden, würden
sie deutlich besser behandelt als zahlreiche Mitarbeitende im Bereich
Allgemeine Verwaltung und Führung, Informatik, Ärztinnen, Sozialarbeiterinnen
oder Reinigungspersonal mit Lage im Lohnband 95 %.
Die Stadt verweist darauf, dass neben der einmaligen Anhebung auf 96 % im Jahre
2003 weitere Lohnmassnahmen getroffen bzw. bereits bekannt gegeben worden
seien, die dazu führten, dass im Jahr 2010 beinahe alle Mitarbeitenden die
ihrer Leistung entsprechende Lage im Lohnband erreicht haben werden.
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Stadt Zürich verweisen auf ihre
Ausführungen in den Verfahren 1C_54-68/2008, die ebenfalls die Überleitung von
Angehörigen der Pflegeberufe per 1. Juli 2002 in das neue Lohnsystem der Stadt
Zürich, insbesondere die Platzierung auf 95 % des Lohnbands, betreffen.
2.4 Diese Verfahren sind zwischenzeitlich mit Urteilen vom 3. März 2009 (1C_54/
und 68/2008) und vom 5. Mai 2009 (1C_56, 58, 60 und 62/2008) abgeschlossen
worden (vgl. zudem Urteil 1C_414/2008 vom 14. Mai 2009). Das Bundesgericht
hiess die Beschwerden der Stadt Zürich wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
gut, weil die Überleitung in das neue Lohnsystem nach dem klaren Wortlaut der
Übergangsbestimmungen und dem Willen des Gesetzgebers auf der Basis des
bisherigen Jahreslohns erfolgen sollte. Die Einstufung auf 95 % des Lohnbands
der jeweiligen Funktionsstufe stelle keine Kürzungsmassnahme i.S.v. Art. 89
Abs. 3 Satz 2 PR dar, und sei deshalb nicht erst dann zulässig, wenn der
altrechtliche Lohn deutlich vom ermittelten Lohn nach der Verordnung abweiche.
Vielmehr sollte die Überleitung grundsätzlich zu keinen Lohnerhöhungen führen,
von den Fällen abgesehen, in denen der altrechtliche Lohn unterhalb des
Minimums des neuen Lohnbands (95 %) lag (Urteil 1C_54/2008 vom 3. März 2009 E.
4).
Das Bundesgericht entschied, dass die gegenteilige Auslegung des
Verwaltungsgerichts auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht geboten sei.
Insbesondere stelle eine frankenmässige Überführung nach der
bundesgerichtlichen Praxis keine indirekte Diskriminierung nach dem Geschlecht
dar, wenn an den altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohn angeknüpft werde
(Urteil 1C_54/2008 vom 3. März 2009 E. 5.4 und 5.5 mit Hinweisen). Dies sei
gewährleistet, nachdem die Stadt Zürich in allen Verfahren die Verpflichtung
anerkannt habe, die Betroffenen mindestens auf den nicht-diskriminierenden Lohn
gemäss Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2006
(Anhebung des altrechtlichen Lohns um 2 Lohnklassen) überzuleiten. Unerheblich
sei in diesem Zusammenhang, ob die Angestellten einen Anspruch auf Nachzahlung
des altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohns für die Vergangenheit haben:
Für die Überleitung in das neue Lohnsystem müsse jedenfalls an den
diskriminierungsfreien Altlohn angeknüpft werden, dessen Höhe in allen bisher
beurteilten Fällen unstreitig war.
Die lohnmässige Schlechterstellung von übergeleiteten gegenüber neu
eintretenden Angestellten mit gleicher Erfahrung hielt das Bundesgericht
zumindest für eine gewisse Übergangszeit für verfassungsrechtlich haltbar.
Insofern sei es nicht von verfassungswegen geboten, alle bisherigen
Angestellten schon zum Zeitpunkt der Überleitung am 1. Juli 2002 auf 100 % des
Lohnbands überzuleiten bzw. ihnen Anspruch auf eine 5- bzw. 10-prozentige
Lohnerhöhung zuzusprechen (Urteil 1C_54/2008 vom 3. März 2009 E. 6.4). Da nur
die Überleitungsverfügung Streitgegenstand war, musste das Bundesgericht nicht
prüfen, ob die zwischenzeitlich erfolgten Lohnmassnahmen vor dem
Gleichheitsgebot standhalten.
Das Bundesgericht konnte in der Platzierung auf 95 % im Lohnband auch keine
verfassungswidrige Ungleichbehandlung der Krankenpflegenden gegenüber anderen,
nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung übergeleiteten Berufsgruppen
erkennen (Urteil 1C_54/2008 vom 3. März 2009, E. 7.1 und E. 7.2).
Auf die Begründung des zitierten Urteils, das der Rechtsvertreterin der
Beschwerdeführerin zugestellt wurde und auch auf Internet zugänglich ist, wird
verwiesen.
2.5 Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die
Platzierung der Beschwerdeführerin auf 95 % des nach den neurechtlichen
Bestimmungen massgeblichen Lohnbands nicht zu beanstanden ist, weil der sich
daraus ergebende Lohn über dem altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohn
liegt.
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass zur Beseitigung der
Diskriminierung eine Erhöhung des altrechtlichen Lohns (ohne Zulagen) von
monatlich rund Fr. 6'480.-- um 2 Lohnklassen, d.h. um 8 %, auf rund Fr.
7'000.-- geboten gewesen sei; dies wird von der Beschwerdeführerin nicht
bestritten. Die Diskriminierung wurde somit bereits durch die seit 1. Januar
2002 gewährte monatliche Zulage von Fr. 554.-- ausgeglichen. Gemäss
Überleitungsverfügung wurde dieser nicht-diskriminierende Lohn (samt Zulagen)
um knapp 13 % auf monatlich Fr. 7'946.-- angehoben. Damit liegt der Lohn gemäss
Überleitungsverfügung deutlich über dem diskriminierungsfreien Altlohn.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur die Überleitungsverfügung. Die
Verfassungsmässigkeit der seither getroffenen (oder unterlassenen)
Lohnmassnahmen ist daher nicht zu prüfen. Auf die diesbezügliche
Sachverhaltsrüge der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten.
3.
Noch nicht zu beurteilen hatte das Bundesgericht die Kürzung der anrechenbaren
nutzbaren Erfahrung.
3.1 Unstreitig hätte die Beschwerdeführerin nach der für die Überleitung der
städtischen Angestellten verwendeten Formel Anspruch auf Anrechnung von 11
Jahren nutzbarer Erfahrung. Daraus ergäbe sich (bei Platzierung auf 95 % des
Lohnbands) nach den von den Parteien nicht bestrittenen Berechnungen des
Bezirksrats ein Jahreslohn von Fr. 110'648.-- bzw. ein Monatslohn von Fr.
8'511.38. Dies würde zu einer Lohnerhöhung gegenüber dem bisherigen Lohn (mit
Zulagen) von rund 21 % führen. Durch die Kürzung der nutzbaren Erfahrung von 11
auf 5 Jahren wurde der neue Lohn auf jährlich Fr. 103'302.-- bzw. monatlich
7'946.30 reduziert, was einer Lohnerhöhung von 12.98 % entspricht.
3.2 Diese Kürzung stützt sich auf Art. 89 Abs. 3 PR (unter Berücksichtigung der
Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002) und Ziff. 3
des Stadtratsbeschlusses Nr. 828 vom 12. Juni 2002. Diese Bestimmungen lauten:
Art. 89 Übergangsbestimmungen
[...]
3. Der Stadtrat regelt die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss
dieser Verordnung. Er trifft Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen
Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss dieser
Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten
schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen
Lohnanpassungen gemäss Art. 56 vorsehen.
[...]
Stadtratsbeschluss Nr. 828 vom 12. Juni 2002
3. Gestützt auf Art. 89 Abs. 3 nPR werden, zusätzlich zu den
Übergangsbestimmungen des Personalrechts und den Ausführungsbestimmungen, die
folgenden übergangsrechtlichen Vollzugsbestimmungen zur Überleitung erlassen:
Der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren
Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn darf im Einzelfall zu keiner
unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen.
Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen, werden entsprechend
korrigiert. Solche Ergebniskorrekturen stützen sich auf Art. 89 Abs. 3 PR. Sie
gehen insbesondere Art. 187 AB PR vor und erfolgen in erster Linie bei der
angerechneten nutzbaren Erfahrung.
3.3 Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid seine
Rechtsprechung zur Überführung vom alten zum neuen Lohnsystem der Stadt Zürich
fort. Danach sind Kürzungsmassnahmen nach Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR bzw. Ziff. 3
des Stadtratsbeschlusses Nr. 828 nur zulässig, wenn der bisherige Lohn deutlich
vom ermittelten Lohn abweicht. Gestützt auf diese Bestimmung dürfe der nach
neuem Recht ermittelte Lohn nur soweit abgesenkt werden, dass kein deutlicher
Unterschied mehr zum bisherigen Lohn vorliege.
In einem Urteil vom 26. Januar 2005 betreffend Kundenberater eines öffentlichen
Transportbetriebs (PB.2004.00054 E. 2.5 und 2.6) hielt das Verwaltungsgericht
hierfür eine Lohndifferenz von mindestens 5 % für erforderlich, unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei den Kundenberatern um sog.
"unechte Aufholer" handle, d.h. eine Berufsgruppe, die in eine Funktionsstufe
gelangt sei, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung liege.
Anders beurteilte es die Lage bei "echten Aufholern", d.h. vorwiegend weiblich
identifizierten Tätigkeiten, die aufgrund einer höheren Bewertung ihrer
Arbeitstätigkeit höher eingereiht wurden. Die Verbesserung der internen
Lohngerechtigkeit und somit die Besserstellung der sogenannten aufholenden
Berufe sei eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen; von ihr
profitierten insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich.
Würden diese Personen gleich behandelt wie die unechten Aufholer, d.h. würde
die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts verbundene Lohnerhöhung
ebenso stark gekürzt bzw. etappiert, so wirke sich dies diskriminierend im
Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus. Die formal geschlechtsneutrale Regelung,
wonach der neue Lohn erst nach Jahren greife, treffe die Angehörigen weiblich
besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem
Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Bei solchen Personen seien
daher Korrekturen erst zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine
Lohnerhöhung von über 10 % ergebe (Urteile betreffend Hortleiterinnen vom 8.
September 2006 PB.2005.00060 E. 4 und PB.2005.00059 E. 3).
Ausgangspunkt hierfür sei - so das Verwaltungsgericht - der altrechtliche Lohn
ohne die gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 geleisteten Zulagen.
Mit diesen sei der Aufholbedarf des Pflegepersonals bereits teilweise
abgegolten worden; würden diese Zulagen für die Berechnung des neuen Lohns
mitberücksichtigt, würde der Aufholbedarf zweimal berücksichtigt. Ebenso
unberücksichtigt bleibe die nachträgliche Erhöhung des altrechtlichen Lohns
wegen Diskriminierung: Eine festgestellte Diskriminierung würde lediglich den
angenommenen Aufholbedarf (teilweise) manifestieren, würde indessen nicht etwa
den Umfang des Aufholbedarfs begrenzen, denn ein Aufholbedarf könne auch dort
bestehen, wo die Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert zwar tief sei, jedoch
die gesetzlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Diskriminierung noch
nicht erfüllt seien.
Im vorliegenden Fall sei der Beschwerdeführerin gegenüber der altrechtlichen
Besoldung (mit Zulagen) eine Lohnerhöhung von 12.98 % gewährt worden; ohne
Berücksichtigung der Zulagen bedeute das ab 1. Juli 2002 bezahlte Salär von
monatlich Fr. 7'946.30 eine Erhöhung um 22.6 %. Diese Lohnerhöhung liege
deutlich über der in einem ersten Schritt minimal zu gewährenden Lohnerhöhung
von 10 %. Das Verwaltungsgericht bestätigte daher die in der
Überleitungsverfügung erfolgte Kürzung der nutzbaren Erfahrung von 11 auf 5
Jahre und hob insoweit den Rekursentscheid des Bezirksrats auf, der die Sache
diesbezüglich zu neuer Beurteilung an die Stadt zurückgewiesen hatte.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie eine Diskriminierung i.S.v. Art. 3
GlG und Art. 8 Abs. 3 BV.
4.1 Sie macht geltend, die vom Verwaltungsgericht vertretene Beschränkung der
Lohnerhöhung auf 10 % bei den aufholenden typisch weiblichen Berufen sei
willkürlich und diskriminierend, nachdem selbst Funktionen ohne Aufholbedarf
(sog. unechte Aufholer) eine Lohnerhöhung von 5 % zugesprochen worden sei.
Damit sei der Aufholbedarf der echten Aufholenden effektiv auf 5 % reduziert
worden, was sich gegenüber den neutral oder männlich identifizierten Berufen
als diskriminierend i.S.v. Art. 3 GlG erweise.
Die Kürzung der Lohnerhöhung führe zu dem stossenden, nicht haltbaren Resultat,
dass die Beschwerdeführerin einen Lohn erhalte, welcher - unter
Berücksichtigung der korrekt berechneten nutzbaren Erfahrung - nicht der
Funktionsstufe 10, sondern der Funktionsstufe 9 entspreche. Somit dienten die
von der Stadt angewandten Überführungsregeln dazu, das Resultat der
Arbeitsbewertung, welches die Einreihung in Funktionsstufe 10 gebiete, zu
umgehen. Dies zeige auch die Prozessgeschichte: Die Beschwerdeführerin sei
zunächst (nicht ihrer Funktion entsprechend) in die Funktionsstufe 9 eingereiht
worden. Dies sei dann rückgängig gemacht worden; dafür sei die nutzbare
Erfahrung soweit gekürzt worden, dass ihr Lohn sogar noch unter den Lohn nach
Funktionsstufe 9 zu liegen gekommen sei.
4.2 Das EBG betont in seiner Vernehmlassung, dass die Überführung von einem
alten in ein neues Lohnsystem eine hoch komplexe Angelegenheit sei. Aus Sicht
des Gleichstellungsgesetzes dürfe sie nicht dazu führen, dass typische
Frauenberufe weiterhin oder neu im Vergleich zu neutralen oder männlichen
Funktionen zu tiefe Löhne erzielen. Eine zuvor bestehende Lohndiskriminierung
dürfe nicht fortgeschrieben werden und es dürfe auch nicht zu einer neuen
Diskriminierung kommen.
Das neue Lohnsystem der Stadt Zürich sei mit dem Anspruch eingeführt worden,
die bisher zu tief eingereihten typischen Frauenberufe angemessen zu entlöhnen;
weitere Vorgaben seien die grundsätzliche Kostenneutralität des Wechsels und
eine gewisse Besitzstandswahrung gewesen. Letztere Vorgaben liessen sich jedoch
nicht mit einer diskriminierungsfreien Überführung vereinbaren, denn die
bessere Entlöhnung der aufholenden Berufe bewirke eine Kostensteigerung, und
die Besitzstandswahrung komme den Berufen zugute, die bisher gut bezahlt worden
seien.
Es sei daher für alle sogenannten Frauenberufe problematisch, wenn die
Überführung am altrechtlichen Lohn anknüpfe und dieser den Effekt des neuen
Lohnsystems bremse. Die Forderung des verfassungsmässigen Anspruchs auf
gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit verlange mehr als nur eine kleine
Nachbesserung; geschuldet sei der nicht-diskriminierende Lohn, basierend auf
dem Arbeitswert, welcher der Funktion zugeschrieben werde. Wenn unter dem alten
Lohnsystem typischen Frauenberufen zu tiefe Löhne bezahlt wurden, dann treffe
die formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren
greife, die Angehörigen weiblich besetzter Berufe härter als die unechten
Aufholer. Für sogenannt typische Frauenberufe müssten daher bei der Überführung
in ein neues Lohnsystem besondere Regeln eingeführt werden. Falls die
Überführung auch gestützt auf den bisherigen Lohn errechnet werde, müsse für
typische Frauenberufe der diskriminierungsfrei ermittelte Arbeitswert
massgeblich sein.
Das EBG hält den Ansatz des Verwaltungsgerichts, wonach aufholende Frauenberufe
formell nicht völlig gleich zu behandeln seien wie unechte Aufholer, für
richtig. Willkürlich erscheine jedoch die gerichtliche Festsetzung auf 5 % bzw.
10 % Lohnerhöhung, die weder im Rahmen des Lohnsystems noch sonst wie von der
Stadt Zürich so festgelegt worden sei.
Zudem müsse gewährleistet werden, dass auch im neuen Lohnsystem gleichwertige
Tätigkeiten gleich entlöhnt werden, wie im vorliegenden Fall die als
gleichwertig anerkannten Tätigkeiten der Stadtpolizisten und der
Krankenpflegenden. Dies sei nicht der Fall, wenn beide Tätigkeiten zwar in
dieselbe Lohnklasse eingereiht werden, diese jedoch breite Bänder (+/- 5 %)
zuliessen und zudem die anrechenbaren Erfahrungsjahre verschieden angepasst
werden könnten, womit der Effekt des neuen Lohnsystems verzerrt werde. Die
Arbeitnehmerin habe Anspruch auf einen nicht-diskriminierenden Lohn. Die
korrekte Einreihung müsse auch entsprechende Auswirkungen auf das der
Arbeitnehmerin ausbezahlte Geld haben. Es reiche nicht aus, zwar eine höhere
Einreihung vorzunehmen, aber die daraus folgende lohnerhöhende Wirkung mittels
geringerer Anrechnung der Erfahrungsjahre zu reduzieren. Hierfür verweist das
EBG auf BGE 2A.48/2002 vom 14. August 2002 (E. 2.4.1).
4.3 Im zitierten Entscheid ging es um die Berechnung des nachzuzahlenden Lohns
der Zürcher Handarbeitslehrerinnen, nachdem rechtskräftig festgestellt worden
war, dass deren Einreihung in die Lohnklasse 17 diskriminierend war und sie
eine Klasse besser eingereiht werden mussten. In diesem Zusammenhang, d.h. bei
der Ermittlung des diskriminierungsfreien Lohns, hielt das Bundesgericht fest,
dass nicht an die per 1. Juli 1991 anwendbare Überführungsregelung angeknüpft
werden dürfe, wonach die Überführung vom alten in das neue (ab 1. Juli 1991)
geltende Besoldungssystem für alle ausgehend vom frankenmässigen bisherigen
Lohn erfolge: Zwar sei diese Überführungsregelung an sich nicht
diskriminierend, wenn sie innerhalb eines Systems angewendet werde, das selbst
diskriminierungsfrei sei. Gehe es aber um die Korrektur einer ursprünglich
falsch vorgenommenen Einteilung in eine Lohnklasse, so sei für die damit
verbundene Einreihung in eine Gehaltsstufe (innerhalb der korrekten Lohnklasse)
diese Übergangsregelung untauglich: Sie führe, da sie an den frankenmässigen
altrechtlichen Lohn anknüpfe, die bestehende altrechtliche Diskriminierung
weiter.
Diese Rechtsprechung bedeutet, dass keine Kürzungen bei der Ermittlung des
altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohns der Beschwerdeführerin vorgenommen
werden dürfen. Vielmehr muss der altrechtliche Lohn (unter Berücksichtigung der
damals richtigen Erfahrungsstufe) um 2 Lohnklassen erhöht werden; die
Einreihung in eine höhere Lohnklasse darf nicht durch die Kürzung der nutzbaren
Erfahrung kompensiert werden, weil ansonsten die Diskriminierung im Ergebnis
nicht behoben wird (Urteil 2A.48/2002 vom 14. August 2002 E. 2.4.1 - 2.4.4). Im
vorliegenden Fall ist jedoch unstreitig, dass der neue Lohn der
Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung deutlich über ihrem alten
diskrimierungsfreien Lohn liegt. Insoweit wird die frühere, im alten Lohnsystem
bestehende Diskriminierung, namentlich gegenüber den Polizisten, nicht
fortgeführt.
Erfahren die Angestellten der Pflegeberufe dagegen durch die neue
Arbeitsbewertung eine über den Ausgleich der Diskriminierung hinausgehende
Aufwertung, so ist es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, die
dadurch bewirkten Lohnerhöhungen nicht auf einmal, sondern schrittweise zu
gewähren, indem für die Überleitung an den altrechtlichen
(diskrimierungsfreien) Lohn angeknüpft wird. Sofern auch den Polizisten durch
die neue Arbeitsbewertung ebenfalls eine Aufwertung erfahren haben sollten,
unterliegen sie denselben Überleitungsregeln wie die Pflegenden (Einreihung auf
weniger als 100 % im Lohnband und evtl. Kürzung der nutzbaren Erfahrung). Falls
dies dagegen nicht der Fall ist, behalten sie zunächst ihren bisherigen Lohn
(Einordnung bei 100 %; keine Kürzung der nutzbaren Erfahrung), haben aber für
die Zukunft beschränkte Lohnentwicklungsmöglichkeiten. Die Benachteilung bei
der Überführungsregelung ist somit die Konsequenz einer Bevorzugung bei der
Besoldungsrevision und stellt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich keine Diskriminierung dar (BGE 131 II 393 E. 8.2 S. 410 f. mit
Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass die Polizisten bei
der Anwendung der Überleitungsregeln privilegiert worden seien, insbesondere
dass ihnen vergleichbare Lohnerhöhungen ohne Kürzung der anrechenbaren
Erfahrung gewährt worden seien.
5.
Weiter zu prüfen ist, ob die Kürzung der anrechenbaren Erfahrung sich ohne
Willkür auf Ziff. 3 des Stadtratsbeschlusses Nr. 828 vom 12. Juni 2002 i.V.m.
Art. 89 Abs. 3 PR stützen kann.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Stadtratsbeschluss sehe Kürzungen
der anrechenbaren Erfahrung vor, wenn der ermittelte individuelle
Überleitungslohn zu unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten
Lohnerhöhungen führe. Die Lohnerhöhung bei den Pflegenden sei jedoch - im
Gegensatz zu derjenigen der unechten Aufholenden - vom Gesetzgeber beabsichtigt
gewesen. Es sei auch nicht nachvollziehbar, weshalb die Lohnerhöhung, die sich
bei korrekter Berechnung der anrechenbaren Erfahrung der Beschwerdeführerin
ergebe (27 % bei Platzierung auf 100 % des Lohnbands bzw. 21 % bei Platzierung
auf 95 % im Lohnband) unverhältnismässig sein solle.
Willkürlich sei überdies die Praxis des Verwaltungsgerichts, für die Berechnung
der Lohnerhöhung auf den alten Lohn ohne Zulagen abzustellen. Richtigerweise
sei als Ausgangslohn vom alten Lohn mit den dem Pflege- und Therapiepersonal
gewährten Zulagen auszugehen. Dies ergebe sich aus Art. 187 Abs. 3 AB PR,
wonach die Überleitung auf der Grundlage des bisherigen Jahreslohns unter
Berücksichtigung der wegfallenden Zulagen zu erfolgen habe. An diese Bestimmung
habe sich die Stadt bei allen anderen Berufsgruppen gehalten. Es sei
willkürlich, diskriminierend und verletze das Rechtsgleichheitsgebot, nur beim
Gesundheitspersonal andere Regeln anzuwenden.
5.2 Art. 89 Abs. 3 PR ermächtigt den Stadtrat, Massnahmen zur Lohnanpassung bei
denjenigen Angestellten zu treffen, deren bisheriger Lohn deutlich vom
ermittelten Lohn gemäss neuem Besoldungsrecht abweicht. Diese Bestimmung wurde
in Ziff. 3 Stadtratsbeschluss Nr. 828 dahingehend präzisiert, dass der
individuelle Überleitungslohn nicht zu unverhältnismässigen, in dieser Form
nicht beabsichtigten Lohnerhöhungen führen dürfe, und dass die Kürzung in
erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolge.
Hierzu findet sich im Stadtratsbeschluss folgende Erwägung:
3. Erlass zusätzlicher finanzieller Rahmenbedingungen
Gemäss Art. 52 des neuen Personalrechts beträgt die Bandbreite jedes Lohnbandes
+/- 5 Prozent, und die nutzbare Erfahrung wird mit höchstens 22,5 Prozent
innerhalb vom 15 Jahren berücksichtigt. Beantragt waren vom Stadtrat
ursprünglich Lohnbänder von +/- 10 Prozent für Kader und von +/- 5 % für
Nicht-Kader, während die nutzbare Erfahrung mit 15 Prozent anzurechnen gewesen
wäre. Die vom Gemeinderat vorgenommene Änderung führte in Kombination mit der
Anhebung des Mindestlohnes auf Fr. 44'000.-- (Fr. 44'400.-- einschliesslich
Teuerung ab 1. Januar 2002) und mit einigen Korrekturen bei den Funktionsketten
bei der Überleitung teilweise zu Ergebnissen, welche in dieser Form nicht
beabsichtigt waren. Es ergaben sich auch bei Funktionen, welche nicht zu den
Aufholenden gehören, zum Teil unangemessen grosse Lohnerhöhungen, die in ihrer
Gesamtheit auch die durch den Gemeinderat gesetzte Budgetlimite sprengen
würden. Der Stadtrat sieht sich deshalb gezwungen, neben den bereits
bestehenden Übergangsregelungen im Personalrecht und in den
Ausführungsbestimmungen zusätzliche finanzielle Rahmenbedingungen zu setzen.
Überall dort, wo unangemessene, in dieser Form nicht beabsichtigte
Lohnerhöhungen eintreten, sind Korrekturen - in erster Linie bei der
angerechneten nutzbaren Erfahrung - vorzunehmen.
Kürzungsmassnahmen wurden vom Stadtrat einerseits vorgenommen, um
Lohnerhöhungen bei sog. "unechten Aufholern" zu reduzieren, d.h. bei Personen,
die - gemessen an der Arbeitsbewertung - einer zu hohen Funktionsgruppe
zugeteilt worden waren.
Kürzungen der anrechenbaren Erfahrung wurden aber auch bei "echten Aufholern"
vorgenommen, wo das neue Besoldungssystem zu besonders grossen Lohnerhöhungen
führte, welche die finanziellen Rahmenbedingungen der Überleitung zu sprengen
drohten. Wie der Stadtrat in seinem Einspracheentscheid ausgeführt hat, legten
die Departemente jeweils die maximale gesamte Lohnsumme fest. Für das Pflege-
und Therapiepersonal lautete die Vorgabe des Gesundheits- und
Umweltdepartements, die gesamte Lohnsumme dürfe um höchstens 8 % ansteigen.
Zudem sei nach den Anweisungen des Vorstehers zu beachten gewesen, dass der
vorhandene Aufholbedarf in der Regel beim Kader höher sei als beim übrigen
Personal. Bei der Interpretation des verbleibenden Spielraums seien die
Dienstabteilungen angehalten worden, besonders den Faktor der Lohngerechtigkeit
innerhalb eines Arbeitsbereichs oder Teams zu berücksichtigen.
5.3 Wie die Erwägungen zu Ziff. 3 Stadtratsbeschluss Nr. 828 zeigen, reagierte
der Stadtrat mit dieser übergangsrechtlichen Bestimmung nicht nur auf die vom
Gemeinderat vorgenommenen Änderungen der Funktionsketten. Vielmehr befürchtete
er, dass die Besoldungsrevision auch aufgrund weiterer Änderungen (beim
Lohnband, der nutzbaren Erfahrung und dem Mindestlohn) finanziell aus dem Ruder
laufen werde. Insofern erscheint es nicht willkürlich, gestützt auf diese
Bestimmung auch Kürzungen der anrechenbaren Erfahrung bei "echten Aufholern"
vorzunehmen, die durch die Besoldungsrevision eine besonders grosse
Lohnerhöhung erhalten haben. Diese Interpretation ist auch mit Art. 89 Abs. 3
PR vereinbar, der den Stadtrat zu Lohnanpassungen bei Angestellten ermächtigt,
deren bisheriger Lohn "deutlich" vom ermittelten Lohn gemäss neuem
Besoldungsrecht abweicht, unabhängig davon, worauf dieser Lohnunterschied
zurückzuführen ist.
Bei der Beschwerdeführerin hätte die Überleitung in das neue Lohnsystem (trotz
Platzierung auf 95 % des Lohnbands) zu einer Lohnerhöhung von rund 21 %
geführt. Es erscheint nicht willkürlich, darin eine "deutliche", angesichts der
finanziellen Vorgaben "unverhältnismässige" Lohnerhöhung zu erblicken.
Trotz der Kürzung verblieb der Beschwerdeführerin eine Lohnerhöhung von rund 13
% gegenüber ihrem bisherigen Lohn samt Zulagen. Dies erscheint jedenfalls im
Ergebnis nicht willkürlich. Es kann daher offen bleiben, ob die Praxis des
Verwaltungsgerichts haltbar ist, wonach die Lohnerhöhung bis auf 10 % des
altrechtlichen Lohns ohne Berücksichtigung der den Gesundheitsberufen zuvor
entrichteten Zulagen gekürzt werden dürfte.
5.4 Schliesslich ist auch kein Rechtsmissbrauch seitens der Stadt Zürich
erkennbar. Die Kürzung der anrechenbaren Erfahrung diente nicht dazu, die
Ergebnisse der Arbeitsbewertung der Beschwerdeführerin zu umgehen, sondern
sollte die Finanzierbarkeit des neuen Besoldungssystems für alle städtischen
Angestellten sicherstellen. Dies hat auch das Verwaltungsgericht - zumindest
sinngemäss - zum Ausdruck gebracht, weshalb es den Anspruch der
Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt hat.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter die Verletzung des allgemeinen
Rechtsgleichheitsgebots.
Sie legt allerdings nicht dar, inwiefern sie schlechter behandelt worden sei
als andere Personen (der Pflegeberufe oder anderer Berufsgruppen) in
vergleichbarer Situation.
Die ihr gewährte Lohnerhöhung von 13 % (ausgehend von ihrem alten Lohn mit
Zulagen) liegt auch deutlich höher als die den "unechten Aufholern" belassenen
Lohnerhöhungen von 5 %. Insofern wurde - im Rahmen der finanziellen
Möglichkeiten - dem unterschiedlichen Aufholbedarf der Pflegeberufe als "echte
Aufholer" einerseits und der "unechten Aufholern" andererseits Rechnung
getragen. Zwar mag es fragwürdig erscheinen, dass Berufsgruppen ohne
Aufholbedarf überhaupt eine Lohnsteigerung erfahren haben. Dies war jedoch eine
Folge der vom Gemeinderat vorgenommenen "Kettenverschiebungen" (vgl. dazu
Urteil 1C_54/2008 vom 3. März 2009 E. 7.1), die durch individuelle
Korrekturmassnahmen des Stadtrats nicht vollständig rückgängig gemacht werden
konnten.
Nach dem Gesagten ist keine Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots
erkennbar.
7.
Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin eine Korrektur des
vorinstanzlichen Kostenentscheids hinsichtlich der Parteientschädigung: Sie
habe vor Verwaltungsgericht teilweise obsiegt, insoweit als die Rückweisung der
Sache an die Stadt aufgehoben worden sei. Es sei daher willkürlich gewesen, die
Parteikosten wettzuschlagen, nachdem die Stadt Zürich gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Praxis ohnehin keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung gehabt habe.
Gemäss § 17 Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG/ZH) kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer Entschädigung
für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden. Das Verwaltungsgericht
ging davon aus, dass die Stadt Zürich überwiegend obsiegt habe und deshalb
nicht entschädigungspflichtig sei. Diese Betrachtung erscheint jedenfalls nicht
willkürlich: Das Verwaltungsgericht hat die Überleitungsverfügung der Stadt
vollständig bestätigt. Es gibt auch keine Hinweise dafür, dass die Stadt die
(vom Bezirksrat angeordnete und vom Verwaltungsgericht aufgehobene) Rückweisung
nutzen wollte, um die angefochtene Verfügung zulasten der Beschwerdeführerin
abzuändern (vgl. dazu Vernehmlassung der Stadt an das Verwaltungsgericht, S. 2
unten). Die Beschwerdeführerin hat daher in einem formalen Punkt von
untergeordneter Bedeutung obsiegt, weshalb die Zusprechung einer
Parteientschädigung nicht zwingend erscheint.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten (Art. 65 Abs. 4 lit. b und Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Stadt Zürich
obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 119).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Stadt Zürich, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, und dem
Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juli 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber