I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.323/2008
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_323/2008
Urteil vom 27. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Raselli,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________,
Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Richard Schmidt,
gegen
Alpkorporation Bischof, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Michael Feldmann,
Regierungsrat des Kantons Glarus, Rathaus,
8750 Glarus.
Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde (Rechtsnatur einer Alpkorporation),
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. Juni 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus, I. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Auf dem Gebiet der Gemeinde Elm (GL) befindet sich die Alp Bischof. Die Nutzung
und Bewirtschaftung der Alp erfolgt im Rahmen der Alpkorporation Bischof. Am
26. März 2007 fand eine Hauptversammlung der Alpkorporation Bischof statt.
X.________ besitzt 0,5 Anteilsrechte und ist Mitglied der Alpkorporation. Sie
bevollmächtigte Y.________, Anträge an diese Hauptversammlung zu richten und an
ihrer Stelle an der Versammlung teilzunehmen. Dieser unterbreitete der
Korporation am 15. März 2007 schriftlich Anträge. Mit Schreiben vom 23. März
2007 wurde X.________ von der Korporation darüber informiert, dass die gewählte
Stellvertretung nicht als zulässig betrachtet werde. Die fraglichen Anträge
würden der Versammlung nicht zur Abstimmung vorgelegt. X.________ könne aber
die Anträge zuhanden der darauf folgenden Hauptversammlung erneut einreichen.
B.
X.________ und Y.________ erhoben gegen die Alpkorporation Bischof bzw. gegen
deren Beschlüsse vom 26. März 2007 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons
Glarus. Sie forderten die Wiederholung der besagten Versammlung unter
Abstimmung über die nicht zugelassenen Anträge. Mit Entscheid vom 5. Juni 2007
trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein. Er argumentierte, es
handle sich bei der Alpkorporation um eine privatrechtliche Körperschaft. Für
die Beurteilung der vorgebrachten Rügen sei der Zivilrichter zuständig.
C.
Den Entscheid des Regierungsrats zogen X.________ und Y.________ an das
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus weiter. Mit Entscheid vom 11. Juni 2008
nahm dieses die Eingabe als öffentlich-rechtliche Stimmrechtsbeschwerde
entgegen und wies sie ab, soweit es darauf eintrat. Bei der Kostenverlegung
nahm das Verwaltungsgericht eine Korrektur am unterinstanzlichen Entscheid
zugunsten der Beschwerdeführer vor.
D.
X.________ und Y.________ führen beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten; sie beantragen die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz.
Weiter verlangen sie die Feststellung, dass es sich bei der Alpkorporation
Bischof um eine öffentlich-rechtliche Korporation handle und auf kantonaler
Ebene der öffentlich-rechtliche Rechtsweg zulässig sei. Eventuell sei die Frist
für das Einreichen zivilrechtlicher Rechtsmittel wieder herzustellen.
Die Alpkorporation, der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht ersuchen um
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In der Replik halten
die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (vgl.
Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 134 II 137 E. 1 S. 138).
1.1 Vorweg ist klärungsbedürftig, ob das beim Bundesgericht eingelegte
Rechtsmittel als Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG oder als
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG
entgegenzunehmen ist. Die Beantwortung dieser Frage richtet sich nicht nach dem
Ergebnis der Beurteilung in der Sache. Vielmehr ist entscheidend, dass die
Beschwerdeführer behaupteterweise einen öffentlich-rechtlichen Anspruch
verfolgen und umstritten ist, ob ein solcher geltend gemacht werden kann. Der
Rechtsstreit, der dem Bundesgericht unterbreitet wird, betrifft somit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Mit Blick auf den Ausgang des Verfahrens
kann offen bleiben, ob diese öffentlich-rechtliche Angelegenheit unter Art. 82
lit. a BGG oder Art. 82 lit. c BGG fällt.
1.2 Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen
Entscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Dieser bildet einen Endentscheid im
Sinne von Art. 90 BGG. Ausschlussgründe nach Art. 83 und Art. 85 BGG liegen
nicht vor. Die Beschwerdeführer tragen im bundesgerichtlichen Verfahren
hauptsächlich die Rüge der formellen Rechtsverweigerung vor (vgl. E. 4.3
hiernach). Dazu sind sie ungeachtet ihrer Legitimation in der Sache berechtigt
(Art. 89 BGG, vgl. BGE 129 II 297 E. 2.3 S. 301; 127 II 161 E. 3b S. 167). Der
Streitgegenstand ist jedoch darauf beschränkt, ob im kantonalen Verfahren auf
die Rechtsbegehren hätte eingetreten werden müssen.
2.
2.1 Die Hauptanträge der Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren sind
insgesamt als begründetes Rückweisungsbegehren einzustufen. Dabei kommt den
Feststellungsanträgen zur Rechtsnatur der Alpkorporation und zum kantonalen
Rechtsweg keine eigenständige Bedeutung zu. Aus der Beschwerdeschrift geht
hervor, dass die Beschwerdeführer vom Verwaltungsgericht bzw. vom Regierungsrat
verlangen, sich materiell mit der Angelegenheit zu befassen. Nach der
bundesgerichtlichen Praxis sind Beschwerdebegehren dieser Art bei Beschwerden
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten rechtsgenüglich (vgl. BGE 133 II 409
E. 1.4.1 S. 414 f.; Urteil 1C_503/2008 vom 10. Februar 2009 E. 1). Das
Hauptbegehren der Beschwerde erweist sich folglich als zulässig und ist zu
behandeln.
2.2 Der Eventualantrag zur Fristwiederherstellung hinsichtlich zivilrechtlicher
Rechtsmittel wird erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren gestellt. Art. 99
Abs. 2 BGG lässt neue Begehren nicht zu. Ausgeschlossen sind nach dieser
Regelung Begehren, mit denen der Streitgegenstand verändert oder erweitert
wird; zulässig ist hingegen eine Einschränkung des Streitgegenstands (vgl.
Urteile 4A_317/2007 vom 9. Januar 2008 E. 4.2.1; 9C_476/2008 vom 21. November
2008 E. 1). Das vorliegende Eventualbegehren zielt auf die Beschreitung des
Zivilwegs ab; dabei handelt es sich um etwas anderes als die zur Hauptsache
angestrebte Öffnung des kantonalen öffentlich-rechtlichen Rechtswegs. Eine
derartige Erweiterung des Streitgegenstands ist im bundesgerichtlichen
Verfahren nicht statthaft. Auf den Eventualantrag kann nicht eingetreten
werden.
2.3 Die Beschwerdeführer räumen ein, dass sie im bundesgericht-lichen Verfahren
neue Tatsachen und Beweismittel einbringen. Nach Art. 99 Abs. 1 BGG dürfen neue
Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst der
Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
Dabei geht es hier um Folgendes: Im kantonalen Verfahren legten die
Beschwerdeführer ihrem Standpunkt die Korporationsstatuten vom 27. Mai 1987
zugrunde. Vor Bundesgericht weiten die Beschwerdeführer ihre Darstellung über
die Alpkorporation Bischof auf einen Zeitraum aus, der bis in die Mitte des 19.
Jahrhunderts zurückreicht. Sie haben frühere Statuten dieser Korporation aus
den Jahren 1886, 1957 und 1968 sowie Auszüge aus der von WALTER FROMM
verfassten Chronik der Gemeinde Elm (1985) vorgelegt.
Es kann keine Rede davon sein, dass erst der angefochtene Entscheid Anlass zu
diesen Noven gegeben hätte. Allerdings fallen gerichtsnotorische Tatsachen, wie
allgemein zugängliche Fachliteratur, nicht unter das Novenverbot (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 9C_56/2008 vom 6. Oktober 2008 E. 3.4). Es kann offen
bleiben, in welchem genauen Umfang die Noven im konkreten Fall zulässig sind;
sie vermögen am Ausgang des vorliegenden Verfahrens ohnehin nichts zu ändern
(vgl. dazu E. 7.3 hiernach).
2.4 Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit aus
den Akten. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, weshalb das Bundesgericht im
Rahmen des hier massgeblichen Streitgegenstands das Protokoll der
Hauptversammlung vom 26. März 2007 beizuziehen hätte. Dem Verfahrensantrag der
Beschwerdeführer, wonach die Beschwerdegegnerin zur Edition dieses Protokolls
verpflichtet werden soll, ist somit nicht zu entsprechen.
2.5 Wird - wie hier - die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich der
willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der
Sachverhaltsfeststellung, geltend gemacht, so prüft das Bundesgericht die Rügen
nur insoweit, als sie in der Beschwerde vorgebracht und begründet werden (Art.
106 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten
die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit.
b des früheren Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) gegolten
haben. Dies bedeutet, dass das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene
und, soweit möglich, belegte Rügen prüft; auf rein appellatorische Kritik am
angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (vgl. BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246
mit Hinweisen). Darauf wird im Sachzusammenhang der einzelnen Rügen
zurückzukommen sein.
3.
Aus Sicht der Beschwerdeführer genügt der angefochtene Entscheid der
Begründungspflicht nicht, weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit allen
entscheidrelevanten Argumenten befasst habe. Der Anspruch auf eine hinreichende
Entscheidbegründung wird aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleitet (vgl. BGE 134 I 83 E.
4.1 S. 88; 133 I 270 E. 3.1 S. 277; je mit Hinweisen). Vorliegend weist der
angefochtene Entscheid eine einlässliche Begründung auf. Daraus ergeben sich
die Entscheidgründe mit hinreichender Klarheit. Das Verwaltungsgericht war
nicht gehalten, sich mit jedem einzelnen Argument der Beschwerdeführer
auseinanderzusetzen, solange seine Motive bei der Urteilsfindung deutlich
werden. Aus den Darlegungen des Verwaltungsgerichts ergibt sich, dass es die
Auffassung der Beschwerdeführer zur Rechtsnatur der Beschwerdegegnerin nicht
teilt. Der Umstand, dass es nicht zur selben rechtlichen Würdigung gelangt wie
die Beschwerdeführer, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. In
diesem Punkt ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
4.1 In der Sache halten die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht eine
Missachtung verschiedener Grundrechte vor. Sie berufen sich auf das
Willkürverbot (Art. 9 BV), den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss den Art. 5
Abs. 3 BV, Art. 9 BV und Art. 17 der Glarner Kantonsverfassung (KV/GL; SR
131.217), sodann auf den Gehörsanspruch gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 BV und Art.
16 Abs. 2 KV/GL sowie die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Zur Tragweite der
erwähnten Verfassungsbestimmungen sind folgende Bemerkungen anzubringen.
4.2 Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern der Gehalt von Art. 16 Abs.
2 und Art. 17 KV/GL weiter reicht als die entsprechenden Grundrechte, die nach
der Bundesverfassung gewährleistet sind. Im Folgenden ist daher einzig die
Vereinbarkeit mit letzteren zu prüfen.
4.3 Im Vordergrund steht hier die Frage der Gehörsverletzung im Sinne einer
formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV). Eine solche liegt vor,
wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht
eintritt, obschon sie darüber entscheiden müsste. In welcher Form und in
welchem Umfang die diesbezüglichen Verfahrensrechte zu gewährleisten sind,
lässt sich nicht generell, sondern nur im Hinblick auf den konkreten Fall
beurteilen (vgl. BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9; 134 I 229 E. 2.3 S. 232; je mit
Hinweisen). Die Auslegung und Anwendung des einschlägigen kantonalen Rechts
untersucht das Bundesgericht in derartigen Fällen nur unter dem Gesichtswinkel
der Willkür (vgl. allgemein zum Willkürverbot BGE 134 I 140 E. 5.4 S. 148; 133
I 149 E. 3.1 S. 153; je mit Hinweisen). Mit freier Kognition beurteilt das
Bundesgericht anschliessend die Frage, ob die als vertretbar erkannte Auslegung
des kantonalen Rechts vor den verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien
standhält. Vorliegend beschlagen die Willkürrügen der Beschwerdeführer die
kantonale Rechtsanwendung. Zu behandeln ist in diesem Zusammenhang auch eine
Sachverhaltsrüge, welche die Beschwerdeführer erheben.
4.4 Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) bildet
hier einen zusätzlichen Aspekt im Rahmen der Frage, ob eine formelle
Rechtsverweigerung begangen wurde; er ist ebenfalls in diesem Kontext zu prüfen
(vgl. dazu E. 6.3 und 6.4 hiernach).
4.5 Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen Art. 29a
BV.
Es lässt sich nicht sagen, dass die Anfechtung der Korporationsbeschlüsse
überhaupt keiner richterlichen Behörde zur Beurteilung vorgelegt werden konnte.
Zu beantworten gilt es vielmehr die Frage, ob dafür Zivilgerichte oder - in
letzter kantonaler Instanz - das Verwaltungsgericht zuständig sind. Der von
Art. 29a BV garantierte Rechtsweg unterliegt dem Verfahrensrecht und besteht
nur im Rahmen der jeweils geltenden Prozessordnung. Die Garantie verbietet
nicht, das Eintreten auf einen formellen Rechtsbehelf von der Einhaltung der
üblichen Sachurteilsvoraussetzungen abhängig zu machen. Daraus folgt, dass die
Berufung auf Art. 29a BV vorliegend von vornherein unbehelflich ist.
Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, inwiefern Art. 29a BV bezüglich des
angefochtenen Entscheids überhaupt anwendbar ist. Es ist daran zu erinnern,
dass dieser vor dem 1. Januar 2009 gefällt worden ist. In jenem Zeitpunkt war
die nach Art. 130 Abs. 3 BGG eingeräumte Übergangsfrist noch nicht abgelaufen
(vgl. dazu Urteil 2C_373/2008 vom 7. Januar 2009 E. 1.2).
5.
5.1 Gemäss dem angefochtenen Entscheid regelt Art. 38 des kantonalen
Einführungsgesetzes zum ZGB (EGzZGB/GL) den Rechtsweg zur Anfechtung von
Beschlüssen von Allmend- bzw. Alpgenossenschaften des kantonalen Privatrechts.
Daraus ergebe sich, dass gegen derartige Beschlüsse auf dem Zivilweg vorzugehen
sei. Demgegenüber gelte das kantonale Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG/GL)
gemäss dessen Art. 2 und 3 nicht für Beschlüsse und Anordnungen von
Körperschaften, Anstalten und Organisationen mit privatrechtlichem Charakter.
Die Beschwerdeführer gehen mit dem angefochtenen Entscheid soweit einig, dass
die Frage der sachlichen Zuständigkeit grundsätzlich zu Recht von der
Rechtsnatur der Beschwerdegegnerin abhängig gemacht worden ist (vgl. dazu
allgemein HANS MICHAEL RIEMER, in: Berner Kommentar, Systematischer Teil zu
Art. 52-59 ZGB, N. 78).
5.2 Das Verwaltungsgericht verweist bei seinen allgemeinen Ausführungen zu Art.
59 Abs. 3 ZGB auf BGE 132 I 270 E. 4.1 und 4.3 S. 272 f.. Es räumt in
unbestimmter Weise ein, dass es im Kanton Glarus Körperschaften mit dem Zweck
der Alpbewirtschaftung gibt, die eine öffentlich-rechtliche Rechtsform
aufweisen. Grundsätzlich unterständen aber im Kanton Glarus Allmend- bzw.
Alpgenossenschaften, die in den Anwendungsbereich von Art. 59 Abs. 3 ZGB
fallen, dem kantonalen privaten Recht, das in Art. 34 ff. EGzZGB/GL verankert
sei. Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat am 30. November 1987 die
derzeit gültigen Korporationsstatuten vom 27. Mai 1987 genehmigt. Wie dem
angefochtenen Entscheid zu entnehmen ist, war der Regierungsrat damals
Genehmigungsbehörde für Statuten von privat- wie von öffentlich-rechtlichen
Körperschaften. Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts gilt im Kanton
Glarus das System der freien Gesellschaftsbildung für private Körperschaften
des kantonalen Rechts - anders als etwa im Kanton Graubünden (vgl. dazu BGE 132
I 270 E. 5.5) - nicht (vgl. Art. 34 Abs. 2 und Art. 35 EGzZGB/GL). Insoweit
behaupten die Beschwerdeführer nichts Abweichendes.
6.
In Art. 1 der - regierungsrätlich genehmigten - Korporationsstatuten von 1987
steht, die Beschwerdegegnerin sei eine öffentlich-rechtliche Körperschaft. Auf
diesen Umstand stützt sich ein erster Rügenkomplex der Beschwerdeführer ab.
6.1 Das Verwaltungsgericht hat diese statutarische Kennzeichnung nicht für
entscheidend erachtet. Seiner Ansicht nach enthält Art. 1 der Statuten
gleichzeitig weitere Elemente, die auf eine private Rechtsnatur schliessen
lassen würden. An dieser Statutenstelle werde die Beschwerdegegnerin als
öffentlich-rechtliche Körperschaft im Sinne von Art. 59 Abs. 3 ZGB und Art. 34
ff. EGzZGB/GL erklärt. Bei Art. 59 Abs. 3 ZGB und Art. 34 ff. EGzZGB/GL handle
es sich um privatrechtliche Normen. Der Hinweis auf diese Gesetzesnormen stehe
im Widerspruch zur gleichzeitigen Bezeichnung als öffentlich-rechtliche
Körperschaft. Insgesamt sieht das Verwaltungsgericht diesen Passus als nicht in
sich schlüssig an. Deshalb hat es die Rechtsnatur der Beschwerdegegnerin im
Rahmen einer Gesamtbetrachtung neu bestimmt.
6.2 Zu Recht wenden die Beschwerdeführer ein, dass in Art. 1 der Statuten nur
auf Art. 34 EGzZGB/GL und nicht auf Art. 34 ff. EGzZGB/GL verwiesen wird.
Insofern beruht die abweichende Wiedergabe der Statutenbestimmung im
angefochtenen Entscheid auf einem offensichtlichen Versehen; dies ist an dieser
Stelle festzuhalten.
Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern diese Ungenauigkeit für den Ausgang
des Verfahrens entscheidend sein könnte (Art. 97 Abs. 1 BGG). Die
Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass die statutarische Erwähnung von
Art. 59 Abs. 3 ZGB und Art. 34 EGzZGB/GL zusammen auf den Ausdruck eines
privatrechtlichen Selbstverständnisses hindeute, überzeugt. Ebenso ist dem
Verwaltungsgericht beizupflichten, dass sich die Deklaration als
öffentlich-rechtliche Körperschaft und der Hinweis auf die soeben genannten
Normen in Art. 1 der Statuten gegenseitig entkräften.
6.3 Gegen das Vorgehen, die Zuordnung der Beschwerdegegnerin zum privaten bzw.
öffentlichen Recht gestützt auf weitere Kriterien vollständig neu abzuklären,
führen die Beschwerdeführer den Grundsatz von Treu und Glauben ins Feld. Sie
machen geltend, das Verwaltungsgericht habe die Tragweite der
Statutengenehmigung in unzulässiger Weise abgewertet. Der Regierungsrat sei in
seiner Funktion als Rechtspflegeinstanz an die vorgängige Statutengenehmigung
gebunden. Dabei verweisen die Beschwerdeführer auf Art. 35 lit. b EGzZGB/GL,
wonach die Statuten im Rahmen der Genehmigung einer Rechtskontrolle zu
unterziehen sind.
6.4 In der Tat hat sich der Regierungsrat eine mangelhafte Rechtskontrolle bei
der Statutengenehmigung vorwerfen zu lassen. Aus dem Umstand, dass die
Statutengenehmigung insoweit fehlerbehaftet ist, ergibt sich indessen nicht,
dass der Regierungsrat seine Zuständigkeit auch dann zu bejahen hätte, wenn die
Beschwerdegegnerin privatrechtlicher Natur ist.
6.4.1 Es kann hier offen bleiben, inwiefern die Statutengenehmigung geeignet
war, eine Vertrauensgrundlage für die Annahme einer öffentlich-rechtlichen
Rechtsnatur der Beschwerdegegnerin abzugeben. Es kommt auch nicht darauf an, ob
die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführer im Lichte der grundrechtlichen
Ausprägung des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) oder bloss des
verfassungsmässigen Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) zu
prüfen ist. Wesentlich ist, dass die Durchsetzung der richtigen staatlichen
Zuständigkeitsordnung Vorrang haben muss vor dem Interesse der
Beschwerdeführer, den Regierungsrat auf die Statutengenehmigung nach ihrem
Verständnis behaften zu können. Selbst bei Rechtsmittelbelehrungen, die auf ein
gesetzlich nicht vorgesehenes Rechtsmittel hinweisen, ist anerkannt, dass diese
das fragliche Rechtsmittel nicht schaffen können (vgl. BGE 129 IV 197 E. 1.5 S.
201 mit Hinweisen). Verfassungsrechtlich ist demzufolge der Regierungsrat als
Rechtspflegeinstanz nicht an sein Versehen bei der vorgängigen
Statutengenehmigung gebunden. Umso weniger vermag die Statutengenehmigung in
dieser Hinsicht eine Bindungswirkung für das Verwaltungsgericht bzw. für das
Bundesgericht zu entfalten.
6.4.2 Im Übrigen ist der bei E. 6.2 hiervor angesprochene, innere Widerspruch
in den Statuten als leicht erkennbar zu bewerten. Die bereits vor Regierungsrat
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer hätten erwägen müssen, dass es bei Art.
34 EGzZGB/GL in Verbindung mit Art. 59 Abs. 3 ZGB um privatrechtliche Normen
geht. Die Beschwerdeführer hatten sich daher Rechenschaft darüber abzulegen,
dass der zivil- und der öffentlich-rechtliche Rechtsweg zur Anfechtung der
Korporationsbeschlüsse in Betracht zu ziehen waren. Sie waren gehalten, die
nötigen Vorkehren zu ergreifen, um einen Rechtsverlust zu vermeiden. Hingegen
konnte es nicht einfach genügen, sich gestützt auf den fraglichen Teilaspekt
des Statutenwortlauts darauf zu verlassen, dass der öffentlich-rechtliche
Rechtsweg offenstehen würde. Nichts anderes ergibt sich aus der
Literaturstelle, welche die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang zitieren
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, N. 658).
6.5 Als Zwischenergebnis lässt sich festhalten, dass es verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden ist, wenn der Regierungsrat und ihm folgend das
Verwaltungsgericht die Rechtsnatur der Beschwerdegegnerin vollständig neu
bestimmt haben. Von diesem Ergebnis allein durfte die Beantwortung der Frage
der sachlichen Zuständigkeit abhängig gemacht werden. In einem weiteren Schritt
ist nun auf die Erkenntnis einzugehen, die das Verwaltungsgericht aufgrund der
Gesamtbetrachtung gewonnen hat. In diesem Rahmen hat es einen
öffentlich-rechtlichen Charakter der Beschwerdegegnerin verneint.
7.
7.1 Nach dem Verwaltungsgericht gibt es keine Hinweise darauf, dass Aufgaben
und Tätigkeit der Alpkorporation Bischof durch übergeordnete
öffentlich-rechtliche Vorschriften bestimmt seien. Es sei auch nicht
ersichtlich, dass sie über hoheitliche Befugnisse gegenüber ihren Mitgliedern
verfüge. Der statutarische Zweck, der mit der Nutzung von Grund und Boden
zusammenhänge, beziehe sich auf ein begrenztes Gebiet und einen begrenzten
Personenkreis. Zwar werde in den Statuten erklärt, die Korporation bezwecke mit
der Alpnutzung eine Verbesserung der Futtergrundlagen für die einheimische
Landwirtschaft. Diese Zielsetzung bedeute aber noch nicht, dass die Korporation
öffentliche Aufgaben erfülle, die über die Interessenwahrung ihrer Mitglieder
hinausgehen würden. Auch sei die Alpkorporation Bischof von Bodenverbesserungs-
und Meliorationsunternehmungen nach Art. 161 ff. EGzZGB/GL und Art. 703 ZGB zu
unterscheiden; letztere seien regelmässig mit staatlicher Unterstützung und
Auflagen sowie überdies mit Zwangsmitgliedschaft verbunden.
7.2 Die Beschwerdeführer nennen Art. 134 KV/GL und Art. 14 des kantonalen
Gemeindegesetzes (GdeG/GL) als öffentlich-rechtliche Rechtsgrundlage der
Alpkorporation Bischof. Es trifft zu, dass diese beiden Normen Regelungen zu
Korporationen enthalten. Insbesondere schreibt Art. 14 Abs. 2 GdeG/GL vor, dass
die Errichtung neuer öffentlich-rechtlicher Korporationen und Änderungen im
Bestand derselben der Zustimmung des Regierungsrats bedürfen. Mit dem blossen
Hinweis auf diese Bestimmungen vermögen die Beschwerdeführer jedoch nicht die
Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu widerlegen. Ebenso wenig
gehen die Beschwerdeführer auf den Quervergleich des Verwaltungsgerichts zu den
in Art. 161 ff. EGzZGB/GL geregelten Korporationen ein. Hinsichtlich dieser
Aspekte der kantonalen Rechtsanwendung ist dem Bundesgericht eine Überprüfung
mangels hinreichender Beschwerdebegründung verwehrt (vgl. E. 2.5 hiervor).
7.3 Allerdings tragen die Beschwerdeführer rechtshistorische Einzelheiten zur
Entwicklung der Alpkorporation Bischof vor, um deren öffentlich-rechtliche
Rechtsnatur zu belegen (vgl. zur Frage der Zulässigkeit dieser Noven bereits E.
2.3 hiervor). Sie machen geltend, die Bezeichnung als öffentlich-rechtliche
Körperschaft finde sich erstmals in den früheren Statuten von 1968; dort sei
die Formulierung insofern gleich gewesen wie in den Statuten von 1987. Zuvor
sei die statutarische Zuordnung zum privaten oder öffentlichen Recht unklar
gewesen. Aus den genannten Statutenstellen lasse sich schliessen, dass sich die
Alpkorporation Bischof 1968 in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft
umgewandelt habe. Spätestens bei der Genehmigung der Statuten von 1987 habe der
Regierungsrat den öffentlich-rechtlichen Status genehmigt.
Diesen Vorbringen ist entgegenzuhalten, dass es nicht im Ermessen einer
Körperschaft der vorliegenden Art stehen kann, sich durch schlichte Erklärung
eine private oder öffentlich-rechtliche Rechtsform beizulegen. Darüber hinaus
ist es fraglich, inwiefern eine behördliche Statutengenehmigung für sich allein
einer bisher privatrechtlichen Körperschaft rechtswirksam den Status einer
öffentlich-rechtlichen verleihen kann. Die Beschwerdeführer begnügen sich in
unzulässig appellatorischer Weise mit der Rechtsbehauptung, die
Statutengenehmigung durch den Regierungsrat vermöge eine derartige
Rechtswirkung zu entfalten. Statt dessen hätten sie detailliert darzulegen
gehabt, inwiefern sich eine solche Rechtsfolge aus den von ihnen genannten
kantonalen Rechtsnormen (Art. 134 KV/GL, Art. 14 GdeG/GL; vgl. E. 7.2 hiervor)
oder allenfalls aus anderen Rechtsgrundsätzen herleiten lässt. Auch insoweit
fehlt es an einer rechtsgenüglichen Beschwerdebegründung (vgl. E. 2.5 hiervor).
7.4 Unabhängig davon machen die Beschwerdeführer geltend, der Zweck der
Alpkorporation Bischof stehe im Dienste der Öffentlichkeit. Diese Argumentation
verdient eine gesonderte Prüfung.
7.4.1 Zum einen betonen die Beschwerdeführer das öffentliche Interesse an der
Verbesserung der Futtergrundlagen für die einheimische Landwirtschaft. Damit
stellen die Beschwerdeführer die Zulässigkeit privatrechtlicher Körperschaften
mit dem Zweck der Alpbewirtschaftung grundsätzlich in Frage. In dieser
allgemeinen Form kann dem Einwand kein Erfolg beschieden sein.
7.4.2 Zum andern bestreiten die Beschwerdeführer nicht, dass die
Nutzungsmöglichkeiten im Rahmen der Alpkorporation Bischof nur einem begrenzten
Personenkreis zustehen. Dieser Umstand soll aber nach Meinung der
Beschwerdeführer mit einer öffentlichen Rechtsnatur vereinbar sein. Insofern
hilft es den Beschwerdeführern freilich nicht, wenn sie pauschal die Anwendung
der gleichen Massstäbe verlangen, die in BGE 132 I 270 E. 5.4 S. 277 erörtert
werden. Die Beschwerdeführer tun nicht dar, dass der Zweck der Alpkorporation
Bischof in der Offenhaltung der betreffenden Alp für die einheimische
Landwirtschaft liegen würde. Insbesondere zeigen die Beschwerdeführer nicht
auf, gestützt worauf ein öffentlich-rechtlicher Anspruch auf Erwerb der
Mitgliedschaft der Alpkorporation Bischof bestehen soll. Gemäss dem
Verwaltungsgericht bezweckt die Alpkorporation vielmehr im Sinne einer
bäuerlichen Selbsthilfeorganisation, ihren Mitgliedern auf der Alp Bischof Land
zur Bewirtschaftung zur Verfügung zu stellen. Das Gesamteigentum dieser Alp sei
in 60 Anteilsrechte eingeteilt. Die Mitgliedschaft bei der Alpkorporation
Bischof entstehe und erlösche mit der Übertragung von Anteilsrechten. Mit
diesen Gegebenheiten setzen sich die Beschwerdeführer nicht detailliert
auseinander. Soweit auf die Rügen der Beschwerdeführer gegen die Annahme eines
privaten Zwecks eingetreten werden kann, ist die Beurteilung des
Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund lässt sich die
Nutzung durch Private im Rahmen der Alpkorporation Bischof nicht als Folge
eines öffentlichen Zwecks der Korporation begreifen. Vorliegend zeitigt -
umgekehrt - die im Interesse Privater stehende Nutzung Folgen, die sich mit
öffentlichen, landwirtschaftsbezogenen Interessen decken.
7.5 Zusammengefasst: Wenn das Verwaltungsgericht gestützt auf seine
Gesamtbetrachtung bei der Beschwerdegegnerin keine öffentlich-rechtliche
Rechtsnatur annimmt, hat es damit das kantonale Recht - im Lichte der
rechtsgenüglichen Rügen - willkürfrei gehandhabt.
8.
Nach dem Gesagten steht fest, dass die sachliche Zuständigkeit von
Regierungsrat und Verwaltungsgericht zur Beurteilung der angefochtenen
Korporationsbeschlüsse nicht gegeben ist, weil es dabei um eine Zivilsache
geht. Demzufolge durfte der Regierungsrat auf die fraglichen materiellen
Beanstandungen der Beschwerdeführer nicht eintreten. Die entsprechende
kantonale Rechtsanwendung, die das Verwaltungsgericht geschützt hat, hält
ebenfalls im Lichte der Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 und 2 BV vor der
Verfassung stand. Eine Gehörsverletzung im Sinne einer formellen
Rechtsverweigerung liegt nicht vor.
9.
Aufgrund der vorstehenden Überlegungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss haben die Beschwerdeführer die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Sie haben die
Beschwerdegegnerin angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 und 4 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren, unter solidarischer Haftbarkeit, mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Glarus, I. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet