I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.317/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_317/2008
Urteil vom 14. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________ AG, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Bösch,
gegen
Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach, 8180 Bülach,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwältin Elisabeth Brüngger.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 21. Mai 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG, Bülach, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 5631 und 5632
an der Erachfeldstrasse in Bülach. Die Baugrundstücke sind nach der geltenden
Bau- und Zonenordnung der Stadt Bülach (BZO) der Besonderen Erholungszone C
(Familiengartenareal) zugeschieden.
Die Baugrundstücke liegen im nordwestlichen Bereich des Gebiets "Erachfeld",
das im kantonalen Richtplan als Bauentwicklungsgebiet festgesetzt ist. Der
grösste Teil dieses Gebiets befindet sich gegenwärtig in der Reservezone; im
südlichen Bereich, im Gebiet "Hagenbuechen", sind die Grundstücke Nrn.
5623-5626 der Besonderen Erholungszone B (Sport- und Freizeitanlage) zugeteilt.
B.
Am 27. November 2006 reichte die X.________ AG ein Baugesuch für die Errichtung
einer Familiengarten-Anlage ein; hierfür soll das Bauareal (Gesamtfläche 30'848
m²) in 105 Parzellen mit einer Grösse von ca. 240 m² aufgeteilt und auf jeder
Parzelle ein Gartenhaus errichtet werden.
Der Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach verweigerte am 28.
Februar 2007 die baurechtliche Bewilligung für dieses Bauvorhaben infolge
fehlender planungsrechtlicher Baureife, gestützt auf § 234 des Planungs- und
Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG). Die Stadt Bülach
plane im Gebiet Erachfeld/Gringglen die Errichtung eines Sport- und
Erholungsparks. Allerdings bewillige die Baudirektion bis zum Abschluss des
laufenden Verfahrens Sachplan Infrastruktur Luft (SIL) zum Flughafen Zürich
keine Richtplanänderung und keine zusätzlichen Einzonungen, sondern lediglich
einen flächengleichen Abtausch rechtskräftig festgesetzter Zonen. In einer
ersten Etappe sei daher geplant, die Flächen der bestehenden Erholungsflächen B
und C zu einer einheitlichen Zone für Sport- und Freizeitanlagen im südlichen
Teil des Gebiets Erachfeld zusammenzufassen; im Abtausch dafür müssten u.a. die
Baugrundstücke von der Besonderen Erholungszone C (Familiengartenareal) in die
Reservezone umgezont werden. Der Stadtrat habe dem Gemeinderat der Stadt Bülach
(Legislative) am 6. September 2006 unter dem Titel "Planung Erachfeld/
Gringglen; Zielsetzung und Planungskonzept; Rahmenkredit" Antrag und Weisung
gestellt und damit die konkreten nutzungsplanerischen Absichten öffentlich
bekannt gemacht. Am 28. September 2006 seien die Medien und am 3. und 16.
November 2006 die betroffenen Grundeigentümer informiert worden. Die Baueingabe
sei später, am 27. November 2006 erfolgt. Am 11. Dezember 2006 habe der
Gemeinderat den erforderlichen Planungskredit gesprochen.
C.
Gegen die Bauverweigerung erhob die X.________ AG am 5. April 2007 Rekurs an
die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs am 13.
Dezember 2007 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde der X.________ AG wurde am
21. Mai 2008 vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich abgewiesen.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die X.________ AG am 11. Juli
2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Ausschuss Bau und
Infrastruktur des Stadtrates Bülach sei einzuladen, die nachgesuchte
Baubewilligung für Familiengärten zu erteilen. Eventualiter sei die
Spruchgebühr im Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids, entsprechend der Erwägung
Ziff. 6, auf Fr. 3'500.-- festzusetzen.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Stadt Bülach schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Im
zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid, der die Verweigerung der
Baubewilligung bestätigt, steht grundsätzlich die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG).
Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen,
inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich der
Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen
Entscheids auseinandersetzt. Strengere Anforderungen gelten, wenn die
Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von
kantonalem Recht) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von
Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen
gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs.
1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249
E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
1.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Eventualantrag auf Herabsetzung der
Spruchgebühr der Baurekurskommission in keiner Weise, weshalb auf diesen Antrag
nicht einzutreten ist.
1.2 Es erscheint auch fraglich, ob die Beschwerdebegründung im Übrigen den
Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG genügt, wiederholt
sie doch im Wesentlichen die Beschwerdebegründung im kantonalen Verfahren, ohne
sich im Einzelnen mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts
auseinanderzusetzen. Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil sich die
Beschwerde als unbegründet erweist.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
durch die willkürliche Anwendung von § 234 PBG sowie die Verletzung von Art. 21
RPG.
2.1 Durch die Verweigerung der Baubewilligung für das unbestritten
zonenkonforme Projekt wird die Eigentumsfreiheit (Art. 26 BV) der
Beschwerdeführerin eingeschränkt. Eine solche Einschränkung ist nur zulässig,
wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse
liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Im vorliegenden Fall wurde die
Baubewilligung gestützt auf § 234 PBG wegen fehlender planungsrechtlicher
Baureife verweigert. Dieses Instrument der Plansicherung kann einem Bauvorhaben
grundsätzlich nur drei Jahre entgegengehalten werden (§ 235 PBG) und stellt
daher keinen schweren Eingriff in die Eigentumsfreiheit dar. Das Bundesgericht
prüft daher die Anwendung von § 234 PBG nicht frei, sondern nur auf Willkür hin
(Urteil 1P.602/1999 vom 11. Juli 2000 E. 3e/aa).
2.2 Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, dass zum Zeitpunkt
der Bauverweigerung noch keine durch die Gemeindeexekutive (d.h. den Stadtrat)
beantragte planungsrechtliche Festlegung i.S.v. § 234 PBG vorgelegen habe. In
Antrag und Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom 6. September 2006
betreffend Planung "Erachfeld/Gringglen"/Zielsetzung und Planungskonzept/
Rahmenkredit werde mit keinem Wort erwähnt, dass der Stadtrat die
Baugrundstücke in die Reservezone umzonen wolle. Auch der vom Stadtrat
genehmigte "Masterplan Erachfeld/Gringglen" erfülle die Anforderungen einer
rechtsgenügend beantragten Zonenplanänderung offensichtlich nicht. Die Stadt
hätte daher zur Sicherung ihrer Planungsabsichten eine Planungszone gemäss §
346 PBG beantragen müssen.
2.2.1 Gemäss § 234 PBG ist ein Grundstück baureif, wenn es erschlossen ist und
wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den
Gemeinderat (d.h. die Gemeindeexekutive) beantragte planungsrechtliche
Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Das Verwaltungsgericht ging davon aus,
dass die Voraussetzung, wonach Planänderungen von der Gemeindeexekutive
beantragt sein müssen, nicht zu eng ausgelegt werden dürfe. Dieses Erfordernis
ziele darauf ab, die Verhinderung von missliebigen Bauvorhaben durch
nachträglich eingeleitete planungsrechtliche Massnahmen zu unterbinden; sie
wolle aber nicht die Möglichkeit schaffen, Planungsabsichten des Gemeinwesens
durch Bauvorhaben zu "torpedieren". Planungsabsichten der Gemeinde müssten
daher auch dann als beantragt i.S.v. § 234 PBG gelten, wenn sie - wie
vorliegend - von der Exekutive auf Grund eines Konzepts (Machbarkeitsstudie,
Masterplan, usw.), eventuell zusammen mit einem Kreditbeschluss der
Legislative, zur Genehmigung bzw. zum Beschluss unterbreitet werden. Gerade bei
Planungen mit grossem konzeptionellen Inhalt und/oder mit einem hohen
Koordinations- oder Finanzbedarf müsse es der Exekutive möglich sein, die
grundsätzliche Zustimmung der Legislative einzuholen, ohne befürchten zu
müssen, dass die weiteren Planungsschritte durch nachträglich eingereichte
Bauvorhaben beeinträchtigt oder verunmöglicht werden. Selbstverständlich müsse
auch in solchen Fällen die Planänderung hinreichend konkretisiert sein und
ernsthafte Realisierungschancen haben. Zum massgeblichen Zeitpunkt der
Bauverweigerung habe der Gemeinderat bereits auf Antrag des Stadtrats die
Zielsetzungen der Planungen zum Projekt "Erachfeld/Gringglen" auf der Grundlage
der Machbarkeitsstudie und des stadträtlichen Planungskonzepts gutgeheissen und
für die Umsetzung der Planungen einen Rahmenkredit von Fr. 750'000.--
bewilligt. Damit habe ein hinreichend konkretisierter Antrag auf Änderung der
planungsrechtlichen Festlegung i.S.v. § 234 PBG vorgelegen.
2.2.2 Die Auslegung des Verwaltungsgerichts lässt keine Willkür erkennen. Sie
stützt sich auf Sinn und Zweck dieser Norm und ist mit deren Wortlaut nicht
unvereinbar. Das Bundesgericht hat bereits in anderem Zusammenhang entschieden,
dass § 234 PBG zwar eine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht verlange,
hierfür aber verschiedene Planungsstadien in Betracht kommen, und nicht einzig
ein nach § 7 PBG publizierter Planentwurf (bzw. der Antrag hierzu) massgeblich
sei (BGE 118 Ia 510 E. 4a S. 512; Urteil 1P.602/1999 vom 11. Juli 2000 E. 3e/dd
mit Hinweisen). Für den Schutz von (konkreten und realisierbaren)
Planungsabsichten kann bereits in einem früheren Verfahrensstadium ein
Bedürfnis bestehen, namentlich wenn die Nutzungsplanung - wie im vorliegenden
Fall - mit Planungen des Kantons (SIL-Verfahren; Änderung des kantonalen
Richtplans), der Region (Planungsgruppe Zürcher Unterland betreffend regionale
Bedeutung der Sportanlagen) und der Nachbargemeinde (hier: Planung der
Nachbargemeinde Bachenbülach betreffend publikumsintensive Einrichtungen in der
Industrie- und Gewerbezone unmittelbar südlich des Gebiets Erachfeld)
koordiniert werden muss.
2.2.3 Zwar wird in Antrag und Weisung des Stadtrates vom 6. September 2006
nicht erwähnt, dass die Grundstücke der Beschwerdeführerin in der 1. Etappe der
Reservezone zugewiesen werden sollen. Dies ergibt sich jedoch aus dem
Masterplan vom 22. November 2006 (S. 11 und 12), der vom Stadtrat genehmigt und
dem Gemeinderat noch vor seinem Beschluss vom 11. Dezember 2007 unterbreitet
wurde. Ziff. 3 dieses Beschlusses nimmt ausdrücklich auf den Masterplan Bezug.
Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht ohne Willkür davon
ausgehen, dass der Antrag des Stadtrates auch den Masterplan umfasste, und dass
dieser die Planungsabsichten des Stadtrats hinsichtlich der Baugrundstücke
hinreichend konkretisierte.
2.3 Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, das Planungskonzept der
Stadt habe keine ernsthaften Realisierungschancen. Die Baugrundstücke seien
erst vor neun Jahren rechtskräftig umgezont worden, weshalb der Grundsatz der
Planbeständigkeit (Art. 21 RPG) einer erneuten Umzonung entgegenstehe. Sodann
habe die geplante Sportanlage aufgrund der Ungewissheit rund um den Fluglärm
keine Verwirklichungschance.
2.3.1 Das Verwaltungsgericht nahm an, die Planungsvorstellungen des Stadtrates
hätten ernsthafte Realisierungschancen und würden bis heute zügig
weiterverfolgt. In der Tat hat der Stadtrat Bülach am 12. Dezember 2007 die
Gesamtvorlage zur Revision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung zuhanden
der öffentlichen Auflage verabschiedet, einschliesslich der Zonenänderungen im
Gebiet des künftigen "Sport- und Erholungsparks Erachfeld" mit der Umzonung der
streitbetroffenen Grundstücke in die Reservezone. Die öffentliche Auflage und
Anhörung gemäss § 7 PBG fand vom 4. Januar bis 4. März 2008 statt.
2.3.2 Es ist auch nicht ersichtlich, dass Art. 21 Abs. 2 RPG die Realisierung
der beabsichtigten Zonenplanung ausschliessen würde: Die Grundstücke der
Beschwerdeführerin sind letztmals im Rahmen der BZO-Revision 1996 umgezont
worden. Zwischen dem Beschluss des Gemeinderats 1996 und dem Antrag des
Stadtrats für ein neues Planungskonzept liegen somit 10 Jahre; bis die
Zonenplanung beschlossen und genehmigt werden kann, werden weitere Jahre
vergehen. Eine Neubeurteilung nach einer solchen Zeitspanne entspricht dem
normalen Planungsprozess. Die Stadt Bülach macht öffentliche Interessen für die
Errichtung des Sport- und Erholungsparks im Erachfeld geltend (Bedarf für
Sportanlagen von regionaler Bedeutung; Erholungspark Erachfeld als "grünes
Zimmer" in dem durch starke Bautätigkeit und Verkehrszunahme geprägten
Grenzgebiet zwischen Bülach und Bachenbülach) und ist der Auffassung, dass kein
Bedarf mehr für Familiengärten bestehe. Dies wird von der Beschwerdeführerin
nicht bestritten.
2.3.3 Die Unsicherheit hinsichtlich der Fluglärmentwicklung (hängiges
SIL-Verfahren) betrifft vor allem die im Gebiet "Gringglen" geplante
Wohnüberbauung. Diese Überbauung hängt insofern mit der Planung des Sport- und
Erholungsparks Erachfeld zusammen, als die Sportanlagen mit dem Erlös aus dem
Verkauf dieser städtischen Grundstücke finanziert werden sollen. Da mit einer
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm zu rechnen ist, wird das
Vorhaben auf eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) angewiesen sein;
diese wurde am 11. Juli 2006 vom kantonalen Amt für Raumordnung und Vermessung
(ARV) in Aussicht gestellt.
Die Beschwerdeführerin verweist auf den Artikel "Fluglärm schafft Problem um
Baulücke in Bülach" (NZZ vom 19. Mai 2008 S. 27). Danach sei die Überbaubarkeit
des in der Wohn- bzw. Wohn- und Gewerbezone gelegenen städtischen Areals
"Gringglen" gefährdet, falls sich der Bund im laufenden SIL-Verfahren mit
seinem Wunsch nach einer raumplanerischen Sicherung für eine Parallelpiste
durchsetzen sollte. Zwischenzeitlich hat der Bund diese Forderung jedoch fallen
gelassen (Medienmitteilung des Bundesamts für Zivilluftfahrt vom 3. Juli 2008).
Die Beschwerdeführerin legt nicht substantiiert dar, inwiefern die noch zur
Diskussion stehenden Betriebsvarianten für den Flughafen Zürich die Planung
Erachfeld/Gringglen verhindern könnten.
2.4 Nach dem Gesagten verletzt die Auslegung und Anwendung von § 324 PBG durch
die Vorinstanzen weder das Willkürverbot noch Art. 21 RPG. Unter diesen
Umständen erweist sich auch die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie als
unbegründet.
3.
Schliesslich wirft die Beschwerdeführerin der Stadt Bülach widersprüchliches
Verhalten vor und rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung von Treu und
Glauben (Art. 5 und 9 BV). 1990 habe der Stadtrat mit der Beschwerdeführerin
Kaufverhandlungen geführt, um auf den Grundstücken Sportplätze zu erstellen.
1996 seien die Baugrundstücke von der Freihaltezone Typ C (Sport) in die
Besondere Erholungszone C (Familiengartenareal) umgezont worden, weil der
Stadtrat behauptete, es bestehe grosser Bedarf an Familiengartenland. Nun
vertrete die Stadt den genau gegenteiligen Standpunkt, wonach Bülach keine
weiteren Familiengärten mehr benötige. Würden die Grundstücke der Reservezone
zugeteilt, werde der Beschwerdeführerin noch der letzte Rest an
Baumöglichkeiten genommen. Die Beschwerdeführerin vermutet, die Stadt wolle sie
mit dieser "Salamitaktik" vollständig enteignen.
3.1 Sowohl die Baurekurskommission als auch das Verwaltungsgericht bezeichneten
es zwar als befremdlich, dass bei der letzten Zonenplanänderung der
Beschwerdeführerin entgegengehalten worden sei, es bestehe ein Bedürfnis für
Familiengärten, während dieses Bedürfnis zehn Jahre später verneint werde. Die
Richtigkeit der neuen Analyse der Bedürfnissituation könne aber nicht in Frage
gestellt werden, und es sei für den Planungsprozess essentiell, eine frühere
Fehlanalyse korrigieren zu können.
Die Stadt Bülach betont, dass auch die besonderen Erholungszonen B und C keine
Bauzonen seien, sondern darin nur äusserst beschränkte zweckgebundene
Bautätigkeiten erlaubt seien. Es gehe der Stadt nicht um die Enteignung der
Beschwerdeführerin, sondern um eine den öffentlichen Bedürfnissen entsprechende
Zonierung. Die Stadt weist darauf hin, dass die Beschwerdeführerin am 21.
Dezember 2006 Ansprüche aus materieller Enteignung wegen der Umzonung in die
Besondere Erholungszone C (Familiengartenareal) durch die BZO 1996 erhoben und
eine Entschädigung von Fr. 316/m² verlangt habe. Dieses Verfahren sei noch
hängig.
3.2 Der Beschwerdeführerin wurde unstreitig keine Zusicherung erteilt, dass ihr
Land in der Besonderen Erholungszone C (Familiengartenareal) bleiben soll. Sie
macht auch nicht geltend, erhebliche Aufwendungen im Vertrauen auf diese
Zonierung getätigt zu haben; die Grundstücke wurden bis heute
landwirtschaftlich genutzt. Insofern ist nicht ersichtlich, dass die jetzt
geplante Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführerin in die Freihaltezone
gegen Treu und Glauben verstösst.
Ob die erste Zonierung 1996 oder die jetzt geplante Zuweisung der Grundstücke
zur Freihaltezone eine materielle Enteignung darstellt, ist nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens. Im Übrigen handelt es sich bei der Zuweisung in
die Freihaltezone um eine Zwischenlösung. Längerfristig (nach Abschluss des
SIL-Verfahrens und Anpassung der kantonalen Richtplanung) sollen alle Parzellen
im Gebiet Erachfeld, einschliesslich der Grundstücke der Beschwerdeführerin,
der Erholungszone B (Sportanlagen) zugewiesen werden, um die weiteren Etappen
des Sport- und Erholungsparks Erachfeld zu realisieren.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Stadt Bülach ist praxisgemäss keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Ausschuss Bau und Infrastruktur
des Stadtrates Bülach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1.
Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber