I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.302/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_302/2008
Urteil vom 18. März 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Raselli, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Dold.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans-Ulrich
Stooss,
gegen
Gemeinde Ebikon, handelnd durch den Gemeinderat, Riedmattstrasse 14, Postfach,
6031 Ebikon, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jörg Sprecher.
Gegenstand
Auflösung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses,
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. Mai 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
X.________ war als Fachlehrer für technisches Gestalten der Sekundarstufe 1 in
Ebikon tätig. Im September 2006 meldeten drei Schülerinnen aus der ersten
Klasse, sie seien von X.________ sexuell belästigt worden. Am 10. Oktober 2006
gewährte ihm die Schulpflege Ebikon das rechtliche Gehör im Hinblick auf eine
Kündigung. Seit dem 19. Oktober 2006 war er krank geschrieben. Die Schulpflege
liess mit Schreiben vom 21. Februar 2007 vernehmen, sie beabsichtige, weitere
Schülerinnen und Schüler über ihre Erfahrungen mit X.________ befragen zu
lassen. Am 2. April 2007 teilte sie diesem jedoch mit, dass die Befragungen
nicht durchgeführt worden seien. Sie habe beschlossen, auf eine Kündigung zu
verzichten und erwarte die Rückkehr in den Schuldienst, sobald sein
Gesundheitszustand dies erlaube. X.________ war weiterhin krank geschrieben. Am
21. November 2007 verfügte die Schulpflege die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses wegen dauernder Arbeitsunfähigkeit.
Gegen diese Verfügung erhob X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Mit
Urteil vom 27. Mai 2008 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern das
Rechtsmittel ab. Es stellte jedoch fest, der Schulpflege seien grobe
Verfahrensfehler und eine Verletzung der Fürsorgepflicht anzulasten. X.________
wurden deshalb keine Verfahrenskosten auferlegt und die Gemeinde Ebikon wurde
verpflichtet, ihm eine Parteientschädigung zu bezahlen.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
vom 4. Juli 2008 beantragt X.________ im Wesentlichen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts sei insofern aufzuheben, als sein Rechtsmittel abgewiesen
worden sei. Zudem sei festzustellen, dass die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses widerrechtlich sei. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde
Ebikon beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde und verbindet ihre
Vernehmlassung mit eigenen, neuen Anträgen.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid betrifft die Auflösung eines auf kantonalem
öffentlichen Recht basierenden Anstellungsverhältnisses, somit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Es handelt sich um
eine vermögensrechtliche Angelegenheit, da mit dem Begehren letztlich und
überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird. Der Ausschlussgrund von
Art. 83 lit. g BGG ist somit nicht gegeben.
In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde auf dem Gebiet der
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse zulässig, wenn der Streitwert nicht
weniger als Fr. 15'000.-- beträgt (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Lautet ein
Begehren nicht auf Bezahlung einer bestimmten Geldsumme, setzt das
Bundesgericht gemäss Art. 51 Abs. 2 BGG den Streitwert nach Ermessen fest.
Gemäss dem Lohnausweis für das Jahr 2007 erhielt der Beschwerdeführer einen
Jahres-Bruttolohn von Fr. 120'352.--. Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.--
ist damit klar überschritten. Eine genauere Bestimmung des Streitwerts ist
unter diesen Umständen nicht erforderlich.
Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids besonders
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Die Aufhebung
des vorinstanzlichen Entscheids setzt die Feststellung der Widerrechtlichkeit
der Auflösung des Arbeitsverhältnisses voraus. Ein darüber hinausgehendes
Interesse an der Feststellung der Widerrechtlichkeit der Auflösung des
Arbeitsverhältnisses besteht nicht. Auf das Feststellungsbegehren ist nicht
einzutreten (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1c S. 491 mit Hinweis). Im Übrigen ist die
Legitimation zur Beschwerde gegeben (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Der Beschwerdeführer rügt die Feststellung des Sachverhalts durch die
Vorinstanz in verschiedener Hinsicht als aktenwidrig bzw. als willkürlich (Art.
9 BV).
1.2.1 Nach Ansicht des Beschwerdeführers hat das Verwaltungsgericht
unterschlagen, dass die Schulpflege bei der Gehörsgewährung am 10. Oktober 2006
Vorkommnisse aus den Jahren 2002 und 2005 erwähnt, die in Aussicht genommene
Auflösung des Arbeitsverhältnisses jedoch auf neue Vorwürfe gestützt habe.
Inwiefern der angefochtene Entscheid diesbezüglich gegen das Willkürverbot
verstossen soll, wird nicht dargelegt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Auf die Rüge ist
nicht einzutreten.
1.2.2 Als willkürlich kritisiert der Beschwerdeführer weiter, dass der
angefochtene Entscheid mit keinem Wort auf seine Noveneingabe vom 27. Februar
2008 eingehe. Der Beschwerdeführer legt weder dar, inwiefern Willkür vorliegen
soll noch macht er eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend
(Art. 42 Abs. 2 BGG). Auf die Rüge ist nicht einzutreten.
1.2.3 Der Beschwerdeführer erachtet den Schluss als zwingend, dass nicht die
dauernde Arbeitsunfähigkeit, sondern die Vorwürfe der sexuellen Belästigung der
Grund zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses gewesen seien. Die Feststellung
des Verwaltungsgerichts, der Beschwerdeführer sei wegen seiner
Arbeitsunfähigkeit entlassen worden, erscheine deshalb als aktenwidrig.
Das Verwaltungsgericht argumentiert, die Schulpflege habe kündigen müssen, da
gesetzlich keine Alternative bestehe. Implizit erklärt sie damit subjektive
Motive für irrelevant. Ob diese Auslegung rechtlich haltbar ist, wird im
Folgenden zu prüfen sein. Bezüglich der Sachverhaltswürdigung geht die
Willkürrüge jedenfalls fehl. Dem Verwaltungsgericht ist keine Aktenwidrigkeit
vorzuwerfen.
1.2.4 Der Beschwerdeführer schildert den Sachverhalt aus eigener Sicht, ohne
dies mit weiteren Rügen gegenüber der Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz
zu verbinden (Art. 97 Abs. 1 BGG). Es besteht insofern kein Anlass, vom
Sachverhalt abzuweichen, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1
und 2 BGG).
1.2.5 Die Gemeinde Ebikon beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. September
2008 über die Abweisung der Beschwerde hinaus die Feststellung, dass die
Auflösung des Arbeitsverhältnisses rechtmässig gewesen sei. Zudem sei das
Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit aufzuheben, als die Gemeinde Ebikon
verpflichtet werde, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung auszurichten.
Die Angelegenheit sei zur neuen Festsetzung der Parteientschädigung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Auf diese Anträge ist nicht einzutreten. Das Bundesgerichtsgesetz sieht die
Anschlussbeschwerde nicht vor (BGE 134 III 332 E. 2.5 S. 335 f. mit Hinweisen).
Die Vernehmlassung der Gemeinde kann auch nicht als eigenständige Beschwerde
entgegengenommen werden, da sie nicht innerhalb der Beschwerdefrist von Art.
100 Abs. 1 BGG eingereicht wurde.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer argumentiert, die Schulpflege habe ihm gegenüber ihre
Fürsorgepflicht nach § 30 des Personalgesetzes des Kantons Luzern vom 26. Juni
2001 (SRL 51) grob verletzt. Dies habe seine Krankheit verursacht. Die
Schulpflege habe somit das Arbeitsverhältnis unter Berufung auf eine von ihr
verschuldete Arbeitsunfähigkeit aufgelöst. Die Begründung erweise sich als
vorgeschoben, denn in Wirklichkeit sei die Auflösung wegen der Vorwürfe der
sexuellen Belästigung erfolgt, welche die Schulpflege aber nicht habe abklären
wollen. Er selbst habe unter anderem verfahrensrechtliche Schritte unternommen,
damit die Vorwürfe abgeklärt oder zurückgenommen würden. Daraus folge, dass die
Kündigung mit der Tatsache in Zusammenhang stehe, dass er seine Rechte aus dem
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis durchzusetzen versucht habe. Es könne
nicht dem Sinn von § 21 PG entsprechen, wenn sich die öffentlich-rechtliche
Arbeitgeberin eines Arbeitnehmers unter Berufung auf eine von ihr verschuldete
Arbeitsunfähigkeit entledige. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der
vorinstanzliche Entscheid aus diesen Gründen den Grundsatz von Treu und Glauben
sowie das Verbot des Rechtsmissbrauchs verletze.
2.2 Das Verwaltungsgericht legt in seinem Urteil dar, gemäss § 21 PG sei die
Schulpflege verpflichtet gewesen, das Arbeitsverhältnis aufzulösen. Da keine
Handlungsalternative bestanden habe, könne nicht von Rechtsmissbrauch
gesprochen werden. Dies sei auch deshalb nicht möglich, weil bei dauernder
Arbeitsunfähigkeit die Möglichkeit bestehen müsse, das Dienstverhältnis zu
beenden, sei doch der betroffene Arbeitnehmer in diesem Fall nicht mehr
einsetzbar. Das Verwaltungsgericht weist auf die Entschädigung bei dauernder
Arbeitsunfähigkeit nach § 23 f. der Personalverordnung des Kantons Luzern vom
24. September 2002 (SRL 52) hin. Für weitergehende Schadenersatz- bzw.
Genugtuungsansprüche stehe der Weg der Staatshaftung zur Verfügung.
2.3
2.3.1 Der Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben umfasst einerseits den
Vertrauensschutz und andererseits das Verbot des Rechtsmissbrauchs. Der
Vertrauensschutz ist in seinem spezifisch grundrechtlichen Gehalt in Art. 9 BV
verankert. Das Verbot des Rechtsmissbrauchs wird dagegen nicht von dieser
Bestimmung erfasst, sondern steht in Zusammenhang mit dem Verfassungsgrundsatz
von Art. 5 Abs. 3 BV, wonach staatliche Organe und Private nach Treu und
Glauben handeln (Urteil des Bundesgerichts 1P.701/2004 vom 7. April 2005 E. 4.2
mit Hinweisen). Ob sich alle Ausprägungen des Rechtsmissbrauchsverbots direkt
aus dieser Bestimmung ableiten lassen, kann vorliegend offen bleiben.
Die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns nach Art. 5 BV konnten unter dem
altrechtlichen Bundesrechtspflegegesetz nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde
geltend gemacht werden. Im Zusammenhang mit dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs.
1 BV) und dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) hat das
Bundesgericht sodann festgestellt, dass mit der Einführung der
Einheitsbeschwerde nach dem Bundesgerichtsgesetz keine Erweiterung seiner
Prüfungsbefugnis gegenüber kantonalen Akten beabsichtigt war. Die Anwendung
kantonalen Rechts prüft es deshalb, abgesehen von schweren
Grundrechtseingriffen und den in Art. 95 lit. c - e aufgeführten Ausnahmen, nur
auf Willkür (BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.; Urteil 2C_212/2007 vom 11. Dezember
2007 E. 3.1; je mit Hinweisen).
2.3.2 Der Beschwerdeführer rügt nicht, der Grundsatz des Vertrauensschutzes sei
verletzt. Vielmehr behauptet er, das Rechtsmissbrauchsverbot (als Teilgehalt
des Anspruchs auf Behandlung nach Treu und Glauben) sei verletzt. Dieser
Vorwurf gründet auf einer angeblichen Diskrepanz zwischen Wortlaut und
Normzweck von § 21 PG. Die Schulpflege habe unter Berufung auf den Wortlaut der
Bestimmung eine Anordnung getroffen, die deren Zweck zuwiderlaufe. Nach dem
Gesagten prüft das Bundesgericht diese Rüge nur unter dem Gesichtswinkel der
Willkür.
2.3.3 Das Personalgesetz des Kantons Luzern unterscheidet in §§ 15 ff. zwischen
verschiedenen Beendigungsarten. § 18 PG zählt verschiedene Kündigungsgründe
auf, so etwa die Verletzung gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten und
Mängel in der Leistung oder im Verhalten, die sich trotz schriftlicher Mahnung
wiederholen oder anhalten (lit. b). Die Kündigungsgründe von § 18 PG wie auch
die fristlose Auflösung nach § 19 PG sind als Kann-Bestimmungen formuliert. Der
rechtsanwendenden Behörde kommt demnach Ermessen zu. Die Auflösung oder
Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit nach
§ 21 PG dagegen ist zwingend, wie bereits dem Wortlaut der Bestimmung zu
entnehmen ist:
1 Ist die oder der Angestellte wegen Krankheit oder Unfall dauernd
ausserstande, die Dienstpflichten voll zu erfüllen, wird das Arbeitsverhältnis
unter Einhaltung der vorgeschriebenen Fristen und Termine aufgelöst oder
umgestaltet.
2 Die volle oder teilweise Arbeitsunfähigkeit gilt als dauernd, wenn die
zuständige Behörde, gestützt auf ein Gutachten der Vertrauensärztin oder des
Vertrauensarztes des Gemeinwesens sie so beurteilt oder wenn sie länger als
zwölf Monate dauert. Die zuständige Behörde kann die Frist in Ausnahmefällen
verlängern.
3 ...
Bezüglich des Zwecks dieser Bestimmung führt die Vorinstanz aus, dass bei
dauernder Arbeitsunfähigkeit das Arbeitsverhältnis müsse beendet werden können,
da eine Rückkehr des betroffenen Arbeitnehmers an die bisherige Stelle wegen
der fehlenden Einsetzbarkeit ausser Betracht falle.
2.3.4 Inwiefern diese Auslegung von § 21 PG durch die Vorinstanz willkürlich
sein sollte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist angesichts fehlenden
Ermessens der rechtsanwendenden Behörde nicht ersichtlich, inwiefern der
Auflösungsgrund der dauernden Arbeitsunfähigkeit in einer dem Normzweck von §
21 PG widersprechenden Weise hätte vorgeschoben worden sein sollen. Die Rüge
des Beschwerdeführers erweist sich demnach als unbegründet, zumal er nicht
geltend macht, dass die Annahme der Arbeitsunfähigkeit auf einer willkürlichen
Anwendung von § 21 Abs. 2 PG beruhe oder dass das Arbeitsverhältnis gemäss § 21
Abs. 1 PG umzugestalten gewesen wäre.
3.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
BGG). Der Gemeinde Ebikon, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat,
ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Ebikon und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. März 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Dold