I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.295/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_295/2008
Urteil vom 29. Mai 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela
Gwerder,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,
Walchestrasse 21, 8090 Zürich,
Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Generalsekretariat, Rechtsdienst,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Gegenstand
Lohneinstufung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 14. Mai 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
X.________ unterrichtete als Primarlehrerin im Schulkreis Zürichberg ab 1975
während sechs Jahren ein volles Pensum.
Von 1981 bis 1983 war X.________ im Fach Deutsch als Zweitsprache (DaZ bzw.
ehemals Deutsch für Fremdsprachige, DfF) zu 30 % in Zürich tätig, von 1983 bis
2003 in demselben Fach zu 40 % in Egg.
Von 2003 bis 2005 hatte X.________ als ISF-Lehrperson (ISF = Integrative
Schulungsform) ein Pensum mit unterschiedlichen Lektionenzahlen in Egg inne.
Bis Ende Schuljahr 2006 war X.________ kommunal besoldet und in Lohnstufe 14
des Lohnreglements 11.01/12.01 eingereiht (Jahressalär 100 % = CHF 118'313.--).
Im Laufe des Jahres 2001 absolvierte X.________ eine Zusatzausbildung für
Lehrpersonen von Fremdsprachigen an der Pädagogischen Hochschule Zürich
(Nachdiplomkurs Migration und Schulerfolg). Am 14. Juli 2006 erlangte sie den
Titel eines "Master of Arts in Special Needs Education" an der Interkantonalen
Hochschule für Heilpädagogik in Zürich.
Auf Beginn des Schuljahres 2006/2007 (ab August 2006) wurde X.________ für 15
Wochenlektionen ISF-Unterricht an der Oberstufe kantonal angestellt und vom
Volksschulamt der Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 7.
August 2006 in Stufe 9 des Lohnreglements 12.02 eingereiht (Kategorie IV für
Lehrpersonen in der Oberstufe mit Diplom in schulischer Heilpädagogik,
Jahressalär 100 % = CHF 112'013.--). Bei dieser Einstufung wurden die
Tätigkeiten als Primarlehrerin und als ISF-Lehrperson zu 100 % angerechnet, der
DaZ-Unterricht und die geleistete Familienarbeit jedoch nur zu insgesamt 50 %.
Gegen diese Einstufung erhob X.________ Einsprache. Sie machte geltend, bei der
Anrechnung von Berufs- und Familientätigkeit benachteiligt zu werden, da sie
neben der Tätigkeit als Familienfrau auch im Schulbereich tätig gewesen sei und
dies bei der lohnmässigen Einreihung berücksichtigt werden müsse. Mit Verfügung
vom 22. September 2006 bestätigte indessen das Volksschulamt seinen Entscheid.
Dagegen erhob X.________ bei der Bildungsdirektion des Kantons Zürich Rekurs.
Sie verlangte die Aufhebung der Verfügung des Volksschulamtes und die
Einstufung als ISF-Lehrerin in Lohnstufe 13 des Lohnreglements 12.02
(Jahressalär 100 % = CHF 124'836.--). Mit Verfügung vom 30. November 2007 wies
die Bildungsdirektion den Rekurs ab.
Gegen den Rekursentscheid beschwerte sich X.________ beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich. Neben der Aufhebung der Entscheide der Bildungsdirektion
und des Volksschulamtes beantragte sie neu, als ISF-Lehrerin ab Schuljahr 2006/
2007 in Lohnstufe 16 des Lohnreglements 12.02 eingereiht zu werden. Das
Verwaltungsgericht (4. Abteilung, 4. Kammer) wies die Beschwerde mit Urteil vom
14. Mai 2008 ab, soweit es darauf eintrat.
Dem Urteil des Verwaltungsgerichts ist eine abweichende Meinung der
Gerichtssekretärin angefügt.
B.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Neben der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt sie, als ISF-Lehrerin ab
Beginn Schuljahr 2006/2007 in die Lohnstufe 13 des kantonalen Lohnreglements
12.02 eingestuft zu werden. Des Weitern sei ihr im vorinstanzlichen Verfahren
eine angemessene Prozessentschädigung zuzusprechen, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
C.
Das Verwaltungsgericht und das Volksschulamt verzichten auf Vernehmlassung. Die
Bildungsdirektion schliesst auf Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerin und
daraufhin die Bildungsdirektion liessen sich unter Aufrechterhaltung ihrer
Anträge nochmals vernehmen.
Erwägungen:
1.
Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts
betrifft die Abweisung eines Gesuchs um eine höhere Gehaltseinreihung im Rahmen
eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, d.h. eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Da die
Streitwertgrenze erreicht ist, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 51 Abs. 1 lit. a und Abs. 4, Art. 85
Abs. 1 lit. b BGG).
Der Antrag auf Einreihung in Lohnstufe 13 ist zulässig, da die
Beschwerdeführerin diesen Antrag bereits im Rekursverfahren vor der
Bildungsdirektion stellte und das Verwaltungsgericht auf die kantonale
Beschwerde gegen den Rekursentscheid nur insoweit nicht eintrat, als die
Beschwerdeführerin mehr beantragte als im Rekursverfahren (Lohnstufe 16 statt
Lohnstufe 13).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, § 16 der Lehrpersonalverordnung des
Kantons Zürich vom 19. Juli 2000 (LPVO; LS 412.311) sei verfassungswidrig, da
die Vorschrift die berufsspezifische Erfahrung bei der lohnmässigen Einstufung
der Lehrpersonen nicht angemessen berücksichtige. Bei ihrer Einstufung im Jahr
2006 seien nur ihre sechs Jahre Berufstätigkeit als Primarlehrerin in den
Jahren 1975 bis 1981 und der Unterricht als ISF-Lehrerin in den Jahren 2003 bis
2005 zu 100 % angerechnet worden. Ihre Lehrtätigkeit im Fach Deutsch als
Zweitsprache (DaZ bzw. ehemals Deutsch für Fremdsprachige, DfF), welche sie von
1981 bis 1983 zu 30 % in Zürich und von 1983 bis 2003 zu 40 % in Egg ausgeübt
habe, sei dagegen lediglich zu 50 % berücksichtigt worden. In gleichem Umfang
werde auch jede andere, nicht berufsspezifische Tätigkeit als Berufserfahrung
angerechnet. Von den maximal anrechenbaren 29 Erfahrungsjahren seien ihr
demzufolge nur 18 Jahre angerechnet worden. Genau gleich viele Jahre wären ihr
angerechnet worden, wenn sie von 1981 bis 2003 neben ihrer Tätigkeit als Mutter
und Hausfrau nicht unterrichtet hätte. Dies verstosse gegen das
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV).
Richtigerweise sei die Beschwerdeführerin demnach nicht in Lohnstufe 9, sondern
in Lohnstufe 13 einzureihen. Daraus resultiere eine Lohndifferenz von 11,44 %
(12 x CHF 1'074.--). Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang eine
unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 97 Abs. 1 BGG), da die
Vorinstanz die Lohndifferenz nicht richtig berechnet habe.
Als weitere Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots beanstandet die
Beschwerdeführerin, dass die Berufs- und Familienarbeit nicht kumulativ,
sondern alternativ angerechnet worden sei. Neben ihrer Tätigkeit als
DaZ-Lehrerin sei sie Mutter und Hausfrau gewesen und habe sich aus- und
weitergebildet, was gemäss Lehrpersonalverordnung ebenfalls je zu 50 %
angerechnet werden könne. All diese Jahre der Doppel- und Dreifach-Belastung
seien ihr trotzdem nur zu insgesamt 50 % angerechnet worden.
2.2 Das Verwaltungsgericht begründet das angefochtene Urteil in den
beanstandeten Punkten folgendermassen: Gemäss § 16 Abs. 2 lit. a LPVO werde der
Volksschulunterricht sowie diejenige Unterrichtstätigkeit voll angerechnet, die
bezüglich Fächervielfalt, Betreuungsaufgaben und Klassenverantwortung der
Tätigkeit der Volksschullehrpersonen gleichgestellt sei. Zur
Unterrichtstätigkeit als Förderlehrperson im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO,
die ebenfalls zu 100 % angerechnet werde, gehöre die Integrative Förderung und
die Integrative Schulungsform ISF. Dies könne mit der Fächervielfalt des
ISF-Unterrichts, der einem Klassenlehrer vergleichbaren Position der
ISF-Lehrperson bei der Unterrichtsgestaltung und der Notengebung sowie mit der
dafür verlangten heilpädagogischen Ausbildung begründet werden.
Schuldienste anderer Art, wie beispielsweise Fachunterricht, Stütz- und
Fördermassnahmen oder das Fach Deutsch als Zweitsprache (DaZ) würden gemäss §
16 Abs. 2 lit. b LPVO anderweitigen Berufstätigkeiten, Aus- und Weiterbildungen
sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit gleichgestellt und nur zu 50 %
angerechnet. Da der DaZ-Unterricht weniger anforderungsreich sei als der
ISF-Unterricht, gelte er nicht als Förderunterricht im Sinn von § 16 Abs. 2
lit. a LPVO. So trage die DaZ-Lehrperson bei der Unterrichtsgestaltung und der
Notengebung keine Klassenlehrerverantwortung und werde für DaZ-Lehrpersonen
keine heilpädagogische Ausbildung vorausgesetzt.
Bei den Tätigkeiten nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO sei keine Kumulierung über die
Anrechnungsquote von 50 % hinaus vorgesehen. Wenn eine Person neben ihrer
Tätigkeit als Familienfrau zwar zusätzlich im Schuldienst berufstätig gewesen
sei, jedoch nicht in Klassenlehrerfunktion, bleibe es deshalb bei der
Anrechnung von insgesamt 50 %. Dass nicht über ein 100 %-Pensum hinausgegangen
werden könne, sei nicht zu beanstanden, da die obere Beschäftigungslimite auch
bei vollzeitlichen Lehrpersonen 100 % betrage. Dies habe zur Folge, dass
vollzeitliche Familienfrauen grundsätzlich gleich gestellt seien wie Personen,
welche, gleich wie die Beschwerdeführerin, nebenbei noch einer schulischen
Tätigkeit im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO nachgegangen seien. Zwar gebe es
durchaus Gründe, einer Lehrkraft, welche neben der Tätigkeit als Familienfrau
einige Wochenlektionen Schulunterricht erteilt habe, grundsätzlich eine höhere
Erfahrung zuzubilligen als einer Wiedereinsteigerin, die sich vollamtlich der
Familienarbeit gewidmet habe. Indessen fehle es an einer rechtlichen Grundlage,
diese zusätzliche Erfahrung über die Anrechnung der Erfahrungsjahre von 50 %
hinaus zu berücksichtigen. Anders müsste nur entschieden werden, wenn die
Erteilung von DaZ-Unterricht zu 100 % angerechnet werden müsste.
2.3 In ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren eingereichten Vernehmlassung vom
29. August 2008 vertritt die Bildungsdirektion des Kantons Zürich den
Standpunkt, dass nicht jede tatsächliche Ungleichheit im Gesetz berücksichtigt
werden könne. Eine gewisse Schematisierung, wie sie in § 16 Abs. 2 LPVO
bestehe, sei unvermeidlich. Wenn neben dem Volksschulunterricht weitere
Unterrichtstätigkeiten nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO anzurechnen wären, müsste
zum einen bestimmt werden, für welche Lehrtätigkeit dies zu gelten hätte. Diese
Frage betreffe eine beliebig lange Liste von Lehrpersonen (wie beispielsweise
Fachlehrer, Logopädinnen, Dyskalkulie-Spezialisten, Erwachsenenbildnerinnen,
Lehrlingsbetreuer, Musikschul-Lehrpersonen, Chorleiterinnen, Kursleiter in
Sportvereinen und in anderen Freizeitangeboten, Katechetinnen sowie Personen,
welche Nachhilfestunden geben). Zum andern wäre zu klären, welchen
Anforderungen der Nachweis dieser Unterrichtstätigkeiten zu genügen hätte. Im
Übrigen berücksichtige die geltende Einstufungsregel, dass im Lehrerberuf
ausserschulische Berufs- und Lebenserfahrung mindestens gleich bedeutungsvoll
sei wie Erfahrung in der Erteilung von Einzel- und Kleinklassenunterricht (wie
bspw. im DaZ-Unterricht). Dies ergebe sich daraus, dass den Kindern im
Schulunterricht nicht nur Wissen vermittelt wird, sondern dass diese auf den
Eintritt ins Berufsleben vorbereitet werden. Die gleiche Anrechnung der
DaZ-Unterrichtstätigkeit wie ausserschulische Berufs- und Lebenserfahrung sei
daher sachlich begründet.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sei auch die Alternativität der
Anrechenbarkeit von Berufs- oder Familienarbeit nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO
nicht zu beanstanden. Erstens werde die zu 100 % anrechenbare Berufserfahrung
an Klassen der Volksschule nicht im Einzel- und Kleinklassenunterricht
erworben. Zweitens sei die Erziehungs- und Betreuungsarbeit, welche einen Teil
des Berufsauftrags der Lehrpersonen ausmache, durchaus als relevante Erfahrung
anzurechnen. Schliesslich würde eine Kumulation der Anrechenbarkeit dazu
führen, dass einer Lehrperson mit einer 100 %-Anstellung, welche zusätzlich
Erziehungs- und Betreuungsarbeit leistet, bei einem Wiedereinstieg eine höhere
Lohneinstufung gewährt werden müsste als einer Lehrperson ohne familiäre
Verpflichtung, die ohne Unterbruch angestellt ist.
2.4 Die Beschwerdeführerin rügt nicht einen Verstoss gegen kantonale
Vorschriften, sondern beanstandet, dass die Lohneinstufung auf einer
rechtsungleichen Regelung und Rechtsanwendung beruhe. Sie verlangt insofern
eine vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von § 16 Abs. 2 LPVO.
Dies ist im Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
zulässig, obwohl die Frist zur Anfechtung des Gesetzes längst abgelaufen ist:
Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann auch noch
bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheids vorgebracht werden
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_397/2007 vom 18. März 2008 E. 1.4). Die
allfällige vorfrageweise Feststellung der Verfassungswidrigkeit der fraglichen
Norm führt aber nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass
die Vorschrift im Einzelfall nicht angewendet und der gestützt auf sie
ergangene Entscheid aufgehoben wird (inzidente Normenkontrolle; BGE 129 I 265
E. 2.3 S. 267 f. mit Hinweisen).
2.5 Die zur Diskussion stehende Bestimmung von § 16 Abs. 1 und 2 LPVO lautet
folgendermassen:
1. Neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen werden in Stufe 1
eingestuft, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten
zu einer höheren Einstufung führt.
2. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden ab dem 22.
(Kindergartenstufe), dem 23. (Primarstufe) oder dem 24. Altersjahr
(Sekundarstufe) gegen schriftlichen Nachweis wie folgt angerechnet:
a) Unterrichtstätigkeiten entsprechend dem tatsächlichen Beschäftigungsgrad in
Klassen und als Förderlehrperson sowie Schulleitungstätigkeiten an der
Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 VSG, an Sonderschulen oder in
Sonderschulheimen.
b) zu 50 % anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildungen sowie Haus-,
Erziehungs- und Betreuungsarbeit.
2.6 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn im
öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Den
politischen Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung
allerdings ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots
und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien
auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgeblich sein sollen.
Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe
relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität
der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung
erachtet (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107 mit Hinweisen).
Der grosse Ermessensspielraum des Gesetzgebers besteht umso mehr, wenn nicht
ein Vergleich zwischen verwandten, sondern zwischen unterschiedlichen
Tätigkeiten zur Diskussion steht. Ob beispielsweise die Arbeit von Ärzten mehr
oder weniger wert ist als diejenige von Lehrern, Psychologen, Juristen oder
anderen Berufsgattungen, lässt sich nicht nach feststehenden
Bewertungskriterien objektiv feststellen, sondern enthält zwangsläufig einen
erheblichen Wertungsbereich, dessen Konkretisierung davon abhängt, wie eine
bestimmte Tätigkeit von der Gesellschaft bewertet wird (BGE 125 II 385 E. 5b S.
390; Urteil des Bundesgerichts 2P.369/1998 vom 21. März 2000 E. 3d, in: ZBl 102
/2001 S. 265).
Die Entscheidung hängt einerseits von Sachverhaltsfragen ab, beispielsweise der
Frage, was für Tätigkeiten im Rahmen einer bestimmten Funktion ausgeführt
werden, welche ausbildungsmässigen Anforderungen dafür verlangt werden, unter
welchen Umständen die Tätigkeit ausgeübt wird usw. Andererseits hängt sie ab
von der relativen Gewichtung, welche diesen einzelnen Elementen beigemessen
wird. Diese Gewichtung ist bundesrechtlich nicht vorgegeben, sondern liegt im
Ermessen der kantonalen Behörden. Bundesrechtlich vorgegeben sind jedoch die
Schranken des behördlichen Spielraums: Die Bewertung darf nicht rechtsungleich
oder willkürlich erfolgen (BGE 125 II 385 E. 5d S. 391).
2.7 Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (E. 4.1.2) unter
Bezugnahme der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Lohnunterschieden
innerhalb verschiedener Lehrerkategorien ausführt, spielt bei der Frage, ob
eine Besoldungsordnung mit dem Rechtsgleichheitsgebot in Einklang steht, die
Lohndifferenz in Prozenten eine wesentliche Rolle. Das Verwaltungsgericht
scheint daraus abzuleiten, dass kleinere Unterschiede zwischen einer
bestehenden und einer beantragten Lohneinstufung unter dem Blickwinkel des
Rechtsgleichheitsgebots tolerierbar seien (vgl. E. 4.1.3 des angefochtenen
Urteils).
Es ist indessen zu beachten, dass selbst bei tiefen Prozentzahlen in einem
ersten Schritt abzuklären ist, ob für den Lohnunterschied überhaupt sachliche
Gründe bestehen. Neben den oben (E. 2.6 hiervor) erwähnten Motiven (Lebens-,
Dienstalter etc.) hält auch ein gewisser, aus praktischen Gründen bestehender
Schematismus innerhalb der Besoldungsordnung vor dem Rechtsgleichheitsgebot
stand, selbst wenn er Grenzfällen nicht immer gerecht zu werden vermag (BGE 121
I 102 E. 4d/aa S. 107). Erst in einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob
der an und für sich begründete Lohnunterschied auch aufgrund seines Ausmasses
vor der Verfassung standhält (vgl. BGE 129 I 161 E. 3.3 und E. 3.4 S. 166 ff.).
In den in BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 f. erwähnten Bundesgerichtsurteilen
wurden die dort bezifferten Lohnunterschiede - neben der Verhältnismässigkeit
ihres Ausmasses - aus folgenden Gründen als haltbar anerkannt:
fast 22 % zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern, da letztere eine
längere Ausbildung absolvieren, einen komplexeren Schulstoff zu vermitteln und
grössere Schwierigkeiten in disziplinarischer Hinsicht zu meistern haben (BGE
121 I 49 E. 4c S. 53 f.);
rund 6,6 % bzw. 12 % zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten, da die Wahl
zum Hauptlehrer eine entsprechende, in einem besonderen Wahlverfahren
festzustellende Qualifikation voraussetzt und diese Funktion typischerweise mit
gewissen zusätzlichen Rechtspflichten verbunden ist; die Zulässigkeit solcher
Unterschiede ist eine Frage des Masses (BGE 121 I 102 E. 4d/aa S. 107); nur bei
besonders lange (d.h. länger als 15 Jahre) dauernden Lehrauftragsverhältnissen
wäre eine Ungleichbehandlung bei sonst gleichen Voraussetzungen
verfassungswidrig (Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993 E. 5a/dd);
rund 20-26 % zwischen zwei Lehrerkategorien, die sich in der Ausbildung
unterschieden (Urteil 2P.77/1996 vom 27. September 1996 E. 2);
fast 10 % zwischen Logopädinnen mit Grundausbildung Matura und solchen mit
Lehrerpatent, da eine logopädische Lehrkraft mit Vorbildung Primarlehrerpatent
über ein breiteres Wissen und Verständnis für die übrigen schulischen Belange
und Lerninhalte verfügt und überdies die Vorbildung Primarlehrerpatent länger
als die Vorbildung Matura dauert (BGE 123 I 1 E. 6e S. 9 f. und E. 6h S. 11);
6,73 % Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41 % Unterschied in der Zahl der
Pflichtstunden zwischen kaufmännischen und gewerblich-industriellen
Berufsschullehrern infolge der quantitativen und qualitativen Unterschiede in
der Vorbildung (Urteil 2P.249/1997 vom 10. August 1998 E. 4);
rund 18 % zwischen Mittelschullehrern und Berufsschullehrern trotz gleicher
Ausbildung, da an den Mittelschulunterricht höhere Anforderungen als an den
Berufsschulunterricht gestellt werden, Mittelschullehrer intensivere
Betreuungsaufgaben zu erfüllen haben und überdies Selektionsverantwortung
tragen (Urteil 1P.413/1999 vom 6. Oktober 1999 E. 3b).
Wie die Rechtsprechungsübersicht in BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 f. aufzeigt,
trifft es entgegen der in diesem Punkt etwas missverständlich formulierten
Erwägung des Verwaltungsgerichts nicht zu, dass eine behauptete
Lohnungerechtigkeit per se hinzunehmen sei, wenn sie einen gewissen
Mindestprozentsatz nicht übersteigt.
2.8 Das Bundesgericht legt sich in Besoldungsfragen Zurückhaltung auf und
greift von Verfassungs wegen nur ein, wenn der Kanton Unterscheidungen trifft,
die sachlich nicht begründet sind (BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 mit Hinweisen).
2.9 Grundlage des DaZ- resp. des DfF-Unterrichts sind die Empfehlungen des
Erziehungsrates des Kantons Zürich vom 18. April 1989 für den Deutschunterricht
für Fremdsprachige (DfF) (LS 412.130.5; nachfolgend Empfehlungen). Der
Deutschunterricht für Fremdsprachige ist ein Zusatzunterricht mit dem Ziel,
fremdsprachige Schüler in der deutschen Sprache und in ihrem
Integrationsprozess entsprechend ihrem Leistungsvermögen zu fördern
(Empfehlungen/Begriff Abs. 1). Der DfF-Unterricht wird an der Volksschule
entweder als Intensivkurs für neu zugezogene Schüler oder als Stützunterricht
angeboten (Empfehlungen/Begriff Abs. 3).
Zielgruppe des Intensivkurses sind Schüler, die keine oder fast keine
Deutschkenntnisse haben. Dies sind vor allem Schüler, die während der
Schulpflicht aus einem fremdsprachigen Gebiet in die Deutschschweiz zugezogen
und einer Normalklasse zugeteilt worden sind (Empfehlungen/Zielgruppe). Erstes
Ziel ist die Vermittlung von Basisfertigkeiten in der deutschen Sprache in
möglichst kurzer Zeit, immer verbunden mit Hilfe zum Zurechtfinden in der neuen
Umgebung (Empfehlungen/Ziel). Die Schüler arbeiten einen Deutschaufbaukurs
durch und üben sich im Verstehen, Sprechen, Lesen und Schreiben. Ausserdem
erhalten sie eine Einführung und Unterstützung in Mathematik auf Deutsch
(Empfehlungen/Inhalt). Der Unterricht findet in kleinen, möglichst homogen
zusammengesetzten Gruppen von zwei bis fünf Schülern oder als Einzelunterricht
statt (Empfehlungen/Organisation). Die sprachliche Förderung muss koordiniert
werden zwischen dem Klassenlehrer und dem DfF-Lehrer. Sie tragen zusammen die
Verantwortung dafür, dass ein neuzugezogener Schüler im Deutschen rasche und
seinen Fähigkeiten entsprechende Fortschritte machen kann (Empfehlungen/
Ergänzende Bemerkungen/Bedingungen einer erfolgreichen direkten Einschulung).
Der DfF-Stützunterricht richtet sich an fremdsprachige Schüler aller Klassen,
die sich zwar in Alltagssituationen auf Deutsch verständigen können, aber noch
grosse Schwierigkeiten in der deutschen Schulsprache haben (Empfehlungen/
Zielgruppe). Ziel ist der Abbau von sprachlichen Schwierigkeiten, Defiziten und
Blockierungen, die vorerst möglichst genau eingeschätzt werden (Empfehlungen/
Ziel). Unter anderem wird Stoff aus der Normalklasse, aus dem Fach Deutsch und/
oder anderen Fächern, sprachlich vor- oder nachbereitet (Empfehlungen/Inhalt).
Erteilt werden zwei bis drei Stunden pro Woche in Gruppen von zwei bis fünf
Schülern oder in Einzelunterricht (Empfehlungen/Organisation). In Klassen mit
einem hohen Anteil an fremdsprachigen Schülern lässt sich der Stützunterricht
auch im Sinne eines Unterrichts in Fördergruppen organisieren. Der DfF-Lehrer
betreut als zusätzliche Lehrkraft die Fördergruppe. Diese Arbeitsform erfordert
gemeinsame Vorbereitung und eine gute Zusammenarbeit zwischen Klassenlehrern
und DfF-Lehrkräften (Empfehlungen/Ergänzende Bemerkungen).
Der Klassenlehrer bespricht Schullaufbahnentscheide (Einstufung, Promotion,
Übertritt in die Oberstufe, Berufswahlfragen) von fremdsprachigen Schülern,
soweit es sinnvoll ist, mit dem DfF-Lehrer. Der Beizug des DfF-Lehrers zu
Elterngesprächen und Elternabenden wird empfohlen. Der Klassenlehrer hat in
solchen Fragen eine Informationspflicht gegenüber dem DfF-Lehrer (Empfehlungen/
Klassenlehrer). Der DfF-Lehrer spricht die Sprachförderung jedes einzelnen
Schülers regelmässig mit dem Klassenlehrer ab. Diese Absprachen zielen darauf
ab, die Lernschritte des Schülers und entsprechende Massnahmen gemeinsam zu
planen, den Unterricht in der Klasse und den DfF gegenseitig zu unterstützen
und eventuelle Aufgabenteilungen vorzunehmen (Empfehlungen/Zusammenarbeit).
Die Schulpflege stellt geeignete, in der Regel als Volksschullehrer
ausgebildete Lehrkräfte für DfF an (Empfehlungen/Schulpflege Abs. 4). In Frage
kommen auch Lehrkräfte mit gleichwertiger Ausbildung (Empfehlungen/
Qualifikationen und Anstellung Abs. 1). Erfahrungen mit fremdsprachigen
Kindern, Erfahrungen im Deutschunterricht für Fremdsprachige, entsprechende
Fortbildung und Sprachkenntnisse sind als vorteilhafte Qualifikationen zu
berücksichtigen (Empfehlungen/Qualifikationen und Anstellung Abs. 1).
2.10 Wie sich aus den Empfehlungen des Erziehungsrates ergibt, erwerben
DfF-Lehrkräfte durch ihre Tätigkeit Erfahrungen, die im Hinblick auf eine
spätere Ausübung des Berufs des Volksschullehrers als berufsspezifisch
betrachtet werden müssen. Dies ergibt sich aus Inhalt und Ziel des
DfF-Unterrichts (Erwerb von Grundkenntnissen der deutschen Sprache), aus der
Organisation des Unterrichtsablaufs (neben Einzelunterricht auch Unterricht in
Kleingruppen und in Fördergruppen) sowie in der übertragenen Verantwortung
(Zusammenarbeit mit dem Klassenlehrer, Teilnahme an Elterngesprächen, Beizug
bei Schullaufbahnentscheiden). Zur Anstellung als DfF-Lehrperson ist eine
Ausbildung als Volksschullehrperson zwar nicht zwingend, jedoch sollen laut
Empfehlungen des Erziehungsrates nach Möglichkeit Personen mit
Volksschullehrpatent angestellt werden. Die beschriebenen Berufserfahrungen der
DfF-Lehrperson können in anderen Berufen (als Floristin, Bankangestellte etc.)
nicht erworben werden, wenn auch nicht von der Hand zu weisen ist, dass
anderweitige Berufserfahrung und der Umgang mit Kindern als Familienfrau für
den Lehrerberuf wertvoll sind. Dementsprechend werden denn auch anderweitige
Berufserfahrung und Familienarbeit zu 50 % angerechnet.
Die Berufserfahrung ist ein übliches Kriterium zur Festlegung der Lohnhöhe
(vgl. etwa Art. 15 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG; SR
172.220.1]; Art. 37 Abs. 1 der Bundespersonalverordnung [BPV; SR
172.220.111.3]). Dies gilt umso mehr bei spezifischer, d.h. für die Anstellung
direkt nutzbringender Berufserfahrung sowie bei langjähriger Berufserfahrung,
wie sie im vorliegenden Fall - die Beschwerdeführerin war mehr als zwanzig
Jahre als DfF-Lehrerin tätig - gegeben ist (vgl. dazu das Urteil 2P.325/1992
vom 10. Dezember 1993 E. 5a/dd). Wenn auch der Gesetzgeber bei der Gewichtung
der für die Besoldung massgeblichen Kriterien einen weiten Gestaltungsspielraum
hat und ausser Zweifel steht, dass der DfF-Unterricht dem Volksschul- und dem
ISF-Unterricht hinsichtlich Inhalt, Betreuung und Verantwortung nicht
ebenbürtig ist, so stellt eine völlige Gleichsetzung der
DfF-Unterrichtstätigkeit mit jedem beliebigen anderen Beruf, unter Ignorierung
der Ausbildung und der spezifischen Berufserfahrung der DfF-Lehrperson, eine
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) dar. Ungleiches wird
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt. Art. 16 Abs. 2 LPVO
ist insoweit verfassungswidrig.
2.11 Ebenso wenig haltbar ist das Argument des Verwaltungsgerichts, der
DfF-Unterricht könne deshalb nicht stärker gewichtet werden, weil eine
Kumulierung der Erfahrung aus verschiedenen Tätigkeiten gesetzlich nicht
vorgesehen sei. Eine Kumulierung der Erfahrungen aus der Tätigkeit als
Familienfrau und als DfF-Lehrerin komme deshalb nicht in Frage.
§ 15 LPVO bestimmt, dass Lehrpersonen, welche Unterrichtstätigkeiten
verschiedener Lohnkategorien ausüben, den Lohn anteilsmässig erhalten. Diese
Bestimmung lässt sich mutatis mutandis auch auf die Kombination Familienarbeit/
Unterrichtstätigkeit anwenden, zumal zwischen der Anrechnung der
Erfahrungsjahre zu 100 % resp. zu 50 % Abstufungen gesetzestechnisch ohne
Weiteres zu bewerkstelligen sind. Dadurch kann der in einem Teilzeitpensum
erworbenen Unterrichtserfahrung angemessen Rechnung getragen werden. Dem
Verwaltungsgericht ist insofern zuzustimmen, als nicht mehr als ein 100
%-Pensum angerechnet werden kann (vgl. E. 4.2 des angefochtenen Urteils) und
Familienarbeit demzufolge nur anteilsmässig zu berücksichtigen ist, wenn
daneben (in Teilzeit) eine Unterrichtstätigkeit ausgeübt wird.
2.12 Aus dem Gesagten folgt, dass das Verwaltungsgericht § 16 Abs. 2 LPVO im
konkreten Fall nicht hätte anwenden dürfen, sondern die berufsspezifische
Erfahrung der Beschwerdeführerin als DfF-Lehrerin stärker hätte berücksichtigen
müssen. Dabei ist aber darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin in den
Jahren von 1981 bis 2003 lediglich zu 30 % resp. zu 40 % als DfF-Lehrperson
tätig war und eine um vier Klassen höhere Einreihung in die Lohnklasse 13, wie
es die Beschwerdeführerin beantragt, bereits aus diesem Grund nicht in Frage
kommt. Das Bundesgericht kann nicht reformatorisch entscheiden, da eine Frage
der Angemessenheit aussteht und über die Lohneinreihung der Beschwerdeführerin
unter Berücksichtigung des kantonalen Lehrerbesoldungssystems in seiner
Gesamtheit zu entscheiden ist. Von Verfassungs wegen kann verlangt werden, dass
der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist
behoben wird (BGE 131 I 105 E. 3.4 S. 110).
3.
Die Beschwerde ist somit wegen Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8
Abs. 1 BV) teilweise gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und
die Sache an die Vorinstanz zur Neuverlegung der verwaltungsgerichtlichen
Kosten- und Entschädigungsfolgen sowie zur Weiterbehandlung der Streitsache
zurückzuweisen. Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend
werden keine Kosten erhoben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG) und hat der Kanton
Zürich der Beschwerdeführerin eine reduzierte Prozessentschädigung zu bezahlen
(Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 14. Mai 2008 aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Staat Zürich, der
Bildungsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Mai 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder