I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.282/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_282/2008
Urteil vom 7. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. Parteien
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. Eheleute E.________,
6. Eheleute F.________,
7. Eheleute G.________,
8. Eheleute H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.________,
12. L.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.________,
17. Q.________,
18. R.________,
19. S.________,
20. Eheleute T.________,
21. U.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat
Thomas Gantner,
gegen
Orange Communications SA,
Alexander-Schöni Strasse 40, 2503 Biel, Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Martin Eggen, c/o Orange Communications SA,
Alexander-Schönistrasse 40, 2503 Biel,
Baudepartement des Kantons Basel-Stadt, Bauinspektorat, Rittergasse 4,
Postfach, 4001 Basel.
Gegenstand
Antennenanlage für Mobilkommunikation auf dem Dach der Liegenschaft
Hegenheimerstrasse 31, Basel,
Beschwerde gegen die zwei Urteile vom 16. Januar 2008
des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht.
Sachverhalt:
A.
Am 7. Februar 2006 bewilligte das Bauinspektorat Basel-Stadt der Orange
Communications SA den Neubau einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Flachdach
der Liegenschaft Hegenheimerstrasse 31 in Basel und wies die gegen das Vorhaben
erhobenen Einsprachen ab.
B.
Dagegen erhoben X.________ und weitere Einsprecher sowie A.________ Rekurs an
die Baurekurskommission. Diese wies die Rekurse am 31. Mai 2006 ab, ergänzte
jedoch den Bauentscheid um die Auflage, die Anlage in ein
Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des Bundesamtes für Umwelt
(BAFU) vom 16. Januar 2006 einzubinden. Die Bewilligungsbehörde wurde
verpflichtet, die von den Betreibern mitgeteilten Überschreitungen der
bewilligten Werte pro Quartal in geeigneter Form (mit Angabe der Adresse der
Antennenstandorte) bekannt zu geben.
C.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten X.________ und weitere Einsprecher sowie
A.________ an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht (im Folgenden: das Verwaltungsgericht).
Mit Verfügung vom 7. November 2007 widerrief der Referent des
Verwaltungsgerichts, Y.________, die zuvor vorläufig erteilte aufschiebende
Wirkung. Mit Eingabe vom 7. Dezember 2007 lehnten X.________ und Konsorten
Y.________ wegen Befangenheit ab. Am 16. Januar 2008 wies das
Verwaltungsgericht zunächst (ohne Y.________) das Ablehnungsgesuch ab und
führte anschliessend (unter Mitwirkung von Y.________) eine mündliche
Verhandlung durch. Anschliessend wies es die Rekurse ab, soweit darauf
einzutreten sei. Es behaftete die Orange Communications SA darauf, dass sie auf
den Bau der Antennenanlage für Mobilkommunikation auf dem Dach der Liegenschaft
Hegenheimerstrasse 43-49, Basel, verzichte.
D.
Gegen das Urteil vom 16. Januar 2008 und den gleichentags gefassten
Zwischenentscheid über das Ablehnungsgesuch haben A.________ und die weiteren
im Rubrum genannten Personen am 23. Juni 2008 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben und es sei die
Baubewilligung für die genannte Antennenanlage zu verweigern. Eventualiter sei
die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. Zudem
beantragen sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
E.
Die Orange Communications SA (im Folgenden: die Beschwerdegegnerin) beantragt,
die Beschwerde in der Hauptsache sei abzuweisen; auf die Beschwerde gegen den
Zwischenentscheid sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie ebenfalls
abzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Das Bauinspektorat hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
Das BAFU kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das Verwaltungsgericht
habe die streitige Baubewilligung auf der Grundlage der NISV richtig beurteilt.
Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, sich hierzu sowie zu den übrigen
Vernehmlassungen zu äussern.
F.
Mit Verfügung vom 17. Juli 2008 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Gegen den Entscheid in der Hauptsache steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen. Da alle
Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf diese Beschwerde grundsätzlich
einzutreten (vorbehältlich rechtsgenügend begründeter Rügen).
2.
Die Beschwerdeführer fechten auch den Zwischenentscheid über das
Ablehnungsgesuch vom 16. Januar 2008 an. Dieser Entscheid wurde ihnen am 23.
April 2008 zugestellt, ca. einen Monat vor dem Urteil in der Hauptsache
(zugestellt am 22. Mai 2008). Die Beschwerdeführer fochten diesen Entscheid
nicht innert der 30-tägigen Beschwerdefrist gemäss Art. 100 Abs. 1 BGG an,
obwohl in der Rechtsmittelbelehrung ausdrücklich auf diese Frist hingewiesen
worden war. Vielmehr erhoben sie am 23. Juni 2008 Beschwerde gegen den
Endentscheid und den Zwischenentscheid über das Ablehnungsgesuch.
2.1 Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide über Ausstandsbegehren ist
gemäss Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde zulässig; diese können später nicht
mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG), im Gegensatz zu anderen Vor- und
Zwischenentscheiden, die gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG zusammen mit dem
Endentscheid angefochten werden können.
2.2 Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, Art. 92 BGG sei nicht anwendbar,
wenn der Zwischenentscheid erst nach Fällung des Hauptentscheides eröffnet
werde. Zweck dieser Norm sei es, Fragen über die Zusammensetzung und
Zuständigkeit des urteilenden Gerichts möglichst frühzeitig zu klären, bevor
das Hauptverfahren durchgeführt werde. Sei dieser Zweck erst einmal
verunmöglicht, weil das Hauptverfahren eben bereits durchgeführt sei, vermöge
eine spätere separate Eröffnung des Zwischenentscheides die Verwirkungsfolge
von Art. 92 Abs. 2 BGG nicht mehr zu rechtfertigen. Andernfalls würden die
Beschwerdeführer in ein völlig unnötiges doppeltes Beschwerdeverfahren
gezwungen. Eventualiter müsse das Vorgehen des Appellationsgerichts als wider
Treu und Glauben qualifiziert werden, weil kein Grund bestanden habe, den
Zwischenentscheid betreffend Ausstand, der am selben Tag und in der selben
Verhandlung gefällt worden sei, in einem separaten schriftlichen Entscheid zu
eröffnen.
2.3 Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Kommentierung von FELIX UHLMANN
(Basler Kommentar zum BGG, Art. 92 N. 5). Diese bezieht sich jedoch nur auf
Zwischenentscheide, die dem Empfänger innerhalb des Endentscheids oder mittels
separater Verfügung, aber zeitgleich mit dem Endentscheid zugehen. Dieser Fall
liegt hier nicht vor, wurde doch der Zwischenentscheid knapp einen Monat vor
dem Endentscheid schriftlich eröffnet.
Unbehelflich ist auch der Verweis auf BGE 117 Ia 157 E. 4a S. 165: Damals
hatten die Beschwerdeführer fristgerecht den Zwischenentscheid über das
Ausstandsgesuch angefochten. Das Bundesgericht hob neben dem Ausstandsbeschluss
auch den zwischenzeitlich ergangenen Endentscheid auf, obwohl dieser nicht
ausdrücklich mitangefochten worden war. Es begründete dies u.a. mit der
Überlegung, dass die verfassungswidrige Zusammensetzung eines Gerichts innert
nützlicher Frist gerügt werden müsse, ansonsten das Recht zur Anfechtung des
Sachurteils wegen des gleichen Grundes verwirkt würde. Es hielt die
Beschwerdeführer also gerade nicht für befugt, den Endentscheid abzuwarten, um
erst mit diesem zusammen den Ausstandsbeschluss anzufechten.
Art. 92 Abs. 2 BGG dient nicht nur der Prozessökonomie, sondern konkretisiert
auch den Grundsatz von Treu und Glauben im Prozessrecht, wonach formelle Mängel
so früh als möglich geltend zu machen sind. Im Interesse der Rechtssicherheit
sollten Frist- und Verwirkungsbestimmungen an klare, leicht handhabbare
Kriterien geknüpft werden. Dies rechtfertigt es, allein an das in Art. 92 Abs.
1 statuierte Kriterium der selbständigen Eröffnung abzustellen, ohne Rücksicht
darauf, ob und wann der Endentscheid gefällt worden ist.
2.4 Zwar hätte das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Möglichkeit
gehabt, beide Entscheide, die am selben Tag getroffen wurden, gemeinsam zu
eröffnen. Wenn es dies nicht tat, sondern die in unterschiedlicher Besetzung
gefällten Entscheide gesondert eröffnete, so verstösst dies nicht gegen Treu
und Glauben. Die Notwendigkeit, eine separate Beschwerde gegen den
Ausstandsbeschluss einzureichen, stellt keine erhebliche Mehrbelastung der
Beschwerdeführer dar, müsste doch die Anfechtung des Ausstandsentscheids
ohnehin gesondert begründet werden. Wird später noch Beschwerde gegen den
Endentscheid erhoben, besteht die Möglichkeit, beide Verfahren zu vereinigen.
2.5 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit sie sich
gegen den Ausstandsbeschluss richtet.
3.
In der Hauptsache machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, das
Qualitätssicherungssystem der Beschwerdegegnerin sei untauglich, weshalb die
Einhaltung der bewilligten Sendeparameter durch objektive und überprüfbare
bauliche Massnahmen sichergestellt werden müsse. Sie untermauern ihre
rechtliche Argumentation mit dem von der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air
herausgegebenen Bericht "Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für
Mobilfunksendeanlagen" vom 10. April 2008.
3.1 Im Sommer/Herbst 2007 wurden die Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme)
der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und Tele2 einer eingehenden
Überprüfung unterzogen. Unter der Leitung der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air
beteiligten sich zwanzig kantonale und städtische NIS-Fachstellen an dieser
Kontrolle und überprüften dabei auf den Netzzentralen der Mobilfunkbetreiber
insgesamt 376 Sendeanlagen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer gibt es keinen Grund, die
Unabhängigkeit der involvierten Behörden und die Ernsthaftigkeit der von ihnen
vorgenommenen Untersuchungen zu bezweifeln. Das BAFU beurteilt das gewählte
Prüf- und Auswertungsschema in seiner Vernehmlassung als sehr streng; zudem
seien tendenziell komplexe Anlagen für die Kontrolle ausgewählt worden, bei
denen sich allfällige Schwachstellen am ehesten zeigen würden, so dass
potenziell problembehaftete Anlagen überrepräsentiert gewesen seien.
3.2 Der Bericht (S. 4) fasst die bei dieser Kontrollaktion gewonnenen
Erkenntnisse wie folgt zusammen:
"a. Alle oben genannten Mobilfunkbetreiber haben ein QS-System aufgebaut, von
einer unabhängigen externen Zertifizierungsstelle auditieren lassen sowie
fristgerecht per 01.01.2007 in Betrieb genommen und dabei alle Anlagen
einbezogen. Die in den QS-Systemen implementierte Überwachungsroutine erkannte
simulierte Fehleingaben zuverlässig und dokumentierte diese korrekt.
b. Die vier QS-Systeme mussten im Zeitraum vom 01.01.2007 bis 31.10.2007 nur
bei 1.3 % der gesamtschweizerisch insgesamt 10'128 Sendeanlagen eine
Fehlermeldung auslösen. Die Reaktionszeit der Mobilfunkbetreiber auf die
Fehlermeldungen war allerdings noch nicht befriedigend: 21 % der festgestellten
Fehler wurden nicht innerhalb der verlangten Frist (24 Stunden bei
fernsteuerbaren, eine Arbeitswoche bei manuell vorzunehmenden Korrekturen)
behoben oder geklärt.
c. Im Mittel wird an einer Sendeanlage nur etwa alle vier Monate eine
NIS-relevante Änderung vorgenommen. Die einmal täglich ablaufende
Überwachungsroutine innerhalb der QS-Systeme genügt dieser durchschnittlichen
Änderungshäufigkeit deshalb vollauf.
d. Zwei Drittel der 376 kontrollierten Sendeanlagen gaben zu keinen
Beanstandungen Anlass. Bei einem Viertel wurden zwischen den QS-Systemen und
den aktuell gültigen Standortdatenblättern oder der Antennendatenbank des BAKOM
inkonsistente Daten festgestellt, was jedoch den bewilligungskonformen Betrieb
der Anlagen nicht in Frage stellte. Ca. 8 % der kontrollierten Anlagen wurden
nicht bewilligungskonform betrieben.
e. Bei keiner der 376 kontrollierten Sendeanlagen wurde eine Überschreitung der
Grenzwerte festgestellt.
f. Als Nebenergebnis wurde festgestellt, dass im Mittel über alle vier
Netzbetreiber und alle drei Mobilfunksysteme (GSM900, GSM1800, UMTS) selbst bei
maximaler Auslastung der Sendeanlagen nur 58 % der bewilligten Sendeleistung
ausgenutzt wird."
Der Bericht kommt zu folgender Gesamtbeurteilung (Fazit S. 4 und
Gesamtbeurteilung Ziff. 5.3 S. 26 f.):
"Die Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air erachtet die Anforderungen an die
QS-Systeme bei allen vier kontrollierten Mobilfunkbetreibern im Wesentlichen
als erfüllt. Die QS-Systeme sind geeignet, die Einhaltung der bewilligten ERP
und weiterer NIS-relevanter Anlageeinstellungen weitgehend zu gewährleisten.
Die QS-Systeme ergänzen die bisherigen Kontrollen wirksam und vermögen Fehler
zuverlässig und rasch zu entdecken und somit Grenzwertüberschreitungen zu
verhindern. Der Kontrollaufwand für die Vollzugsbehörden ist gemessen am Nutzen
gering. Die Arbeitsgruppe hat allerdings auch merkliche Unterschiede zwischen
den QS-Systemen der verschiedenen Betreiber und generelle Schwachpunkte
identifiziert. Entsprechende Massnahmen zur weiteren Verbesserung sind
aufgezeigt. Die meisten sollen bis Ende 2008 umgesetzt werden."
3.3 Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass die überprüften Systeme noch
Mängel aufweisen und verbesserungsbedürftig sind. Bei ca. einem Drittel der
kontrollierten Anlagen wurden Fehler festgestellt. Allerdings handelte es sich
überwiegend (25.5 %) um harmlose Fehler, welche den bewilligungskonformen
Betrieb der Anlage und die Einhaltung des AGW nicht in Frage stellten. In 7.7 %
der Fälle wurden ernste Fehler festgestellt, d.h. die Anlage wurde nicht
bewilligungskonform betrieben oder könnte so betrieben werden, ohne dass die
automatische Überprüfungsroutine des QS-Systems dies bemerken würde. In keinem
Fall wurde jedoch eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts festgestellt
(Bericht S. 21).
Diese Zahlen beziehen sich auf die detaillierten Stichprobenkontrollen für alle
vier QS-Systeme. Das QS-System mit den wenigsten Beanstandungen wies nur 0,8 %
ernste Fehler auf. Der Bericht (S. 21 unten) kommt zum Ergebnis, dass dieses
QS-System, auch wenn es noch optimiert werden könne und müsse, dem angestrebten
Ideal schon recht nahekommt.
Ursache von schweren Fehlern waren v.a. fehlerhafte Datenbankeinträge, d.h. die
Daten des aktuell gültigen Standortdatenblatts waren nicht vollständig und
korrekt in die QS-Datenbank übertragen worden (Kopierfehler) oder die Daten
waren nicht auf dem neusten Stand. Der Bericht (Ziff. 6.4 S. 29) verlangt
daher, dass die Mobilfunkbetreiber bis Ende 2008 die Bewilligungsdaten gemäss
aktuell gültigem Standortdatenblatt vollständig und korrekt in die QS-Datenbank
übertragen. Da dies in der Regel manuell mit entsprechendem menschlichem
Fehlerpotenzial geschehe, müsse die interne Kontrolle dieses Prozesses
verbessert werden. Die Umsetzung dieser (und der weiteren vorgeschlagenen)
Massnahmen ist der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air schriftlich zu bestätigen
und wird von den NIS-Fachstellen kontrolliert (Bericht Ziff 7 S. 31). Erst wenn
sich zeigen sollte, dass die Mängel nicht behoben worden sind oder sich sogar
noch verstärkt haben, müsste die Tauglichkeit des QS-Systems grundsätzlich in
Frage gestellt werden, wobei diese Evaluation für jeden Netzbetreiber separat
vorzunehmen wäre (Bericht Ziff. 7.4 S. 31).
3.4 Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Einhaltung der
Bewilligungsparameter weiterhin weitgehend in der Eigenverantwortung der
Mobilfunkbetreiber liege, weshalb die QS-Systeme keine Verbesserung gegenüber
dem früheren Zustand bewirkten. So könne bei den Stichprobenkontrollen nicht im
einzelnen kontrolliert werden, ob die in den QS-Datenbanken verzeichneten
Hardwarekomponenten den auf den Sendeanlagen installierten entsprechen (Bericht
S. 15). Zudem hätten die Mobilfunkbetreiber die Möglichkeit, anlässlich einer
Stichprobenkontrolle kurzfristig die aktuellen Betriebseinstellungen oder den
in der QS-Datenbank gespeicherten Werte zu ändern, um Fehler bzw.
Manipulationen zu vertuschen.
Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung überzeugend darlegt, ist jedoch die
Eigenverantwortung der Betreiber als wesentliche Voraussetzung für einen
bewilligungskonformen Betrieb unverzichtbar, da die Behörden nicht jede der
über 10'000 Mobilfunksendeanlagen in der Schweiz in jedem technischen Detail
kennen und - vollständig unabhängig von den Betreibern - dauernd überwachen
können. Immerhin würden schon heute alle Daten, die von der Netzzentrale aus
gesteuert werden können (Sendeleistung und teilweise die Elevation), von dieser
automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben, weshalb insoweit fehlerhafte
Eingaben ausgeschlossen seien.
Sowohl das BAFU als auch der Evaluationsbericht der Arbeitsgruppe Cercl'Air
kommen zum Ergebnis, dass die implementierten QS-Systeme besser geeignet sind,
den bewilligungskonformen Betrieb der Mobilfunkanlagen und die Einhaltung der
Grenzwerte zu gewährleisten, als eine reine Hardwarebegrenzung, wie sie von den
Beschwerdeführern verlangt wird. Dies wird im Evaluationsbericht (S. 27) wie
folgt begründet:
"- Sämtliche NIS-relevanten Werte, nicht nur die ERP neuer Anlagen, wie vom
Bundesgericht im März 2005 verlangt, sondern auch diejenigen aller bestehenden
Anlagen werden erfasst und quasi-kontinuierlich (täglich) mit den
Bewilligungswerten verglichen.
- Die QS-Systeme ermöglichen den Mobilfunkbetreibern selber einen sicheren,
kontrollierten und transparenten Betrieb ihrer Anlagen.
- Die QS-Systeme können zwar nicht mit absoluter Sicherheit Überschreitungen
der bewilligten Werte verhindern. Dies wäre jedoch auch mit baulichen
Begrenzungen (Plombierung) nicht zu erreichen. Es wäre für die Netzbetreiber
ohne weiteres möglich, entsprechende Begrenzungen wieder zu entfernen oder
abzuändern. Dies wäre für die Vollzugsbehörde nur mit sehr grossem Aufwand
erkennbar. Dank den in den QS-Systemen implementierten Prozessen und
Datenstrukturen ist die Wahrscheinlichkeit grösser, dass Überschreitungen der
bewilligten Werte erkannt und rasch behoben werden; sei es durch die
automatische Überprüfungsroutine, sei es durch behördliche Kontrollen.
- Ein QS-System legt auch fest, wie mit Fehlern umzugehen ist. Die im Rahmen
der detaillierten Stichprobenkontrollen festgestellten Fehler müssen
Rückwirkungen auf die Prozesse haben, so dass vergleichbare Fehler künftig im
ganzen Netz vermieden werden. Die Mobilfunkbetreiber müssen beim nächsten Audit
gegenüber dem Auditor belegen, dass sie aus festgestellten Fehlern, auch aus
denjenigen, die im Rahmen der vorliegenden Stichprobenkontrollen aufgedeckt
wurden, die erforderlichen Konsequenzen gezogen haben. Dies führt zu einer
schrittweisen Annäherung an den idealen Zustand. Ohne ein formalisiertes
QS-System wäre dieses Ziel wesentlich schwieriger zu erreichen."
Der Evaluationsbericht (S. 27 oben) beurteilt die QS-Systeme als taugliche und
sehr umfassende Überwachungsinstrumente für die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG; in keinem vergleichbaren
Umweltbereich werde eine derart weitgehende Überwachung von vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen auch nur annähernd gefordert bzw. vollzogen.
3.5 Insgesamt gebieten daher weder der Evaluationsbericht noch die daran
anknüpfende Kritik der Beschwerdeführer ein Zurückkommen auf die Kontrolle der
Sendeleistung durch bauliche Massnahmen (Hardware-Kontrolle).
4.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Missachtung des Vorsorgeprinzips durch
zu hohe Grenzwerte der NISV. Sie werfen dem BAFU vor, untätig den Abschluss des
nationalen Forschungsprogramms NFP 57 im Jahre 2010 abzuwarten und neuere
besorgniserregende Studien nicht zur Kenntnis zu nehmen. Sie verweisen
namentlich auf die Empfehlung der Bio-Initiative, Vorsorgegrenzwerte von 0.6 V/
m vorzuschreiben. Sie verlangen, dass vom BAFU ein ergänzender, diese Studien
mitberücksichtigender Bericht einzuholen sei.
4.1 Das BAFU hat in seiner Vernehmlassung ausführlich zu den Vorwürfen der
Beschwerdeführer Stellung genommen und diese zurückgewiesen. Es betreibe in
Zusammenarbeit mit dem Institut für Sozial- und Präventivmedizin sowie dem
Departement für Biomedizin der Universität Basel ein permanentes Monitoring der
neu erscheinenden wissenschaftlichen Literatur zum Thema, die ihren sichtbaren
Niederschlag in der öffentlich zugänglichen Datenbank ELMAR
(www.elmar.unibas.ch) finde, sowie in periodischen Syntheseberichten. Der
letzte Bericht vom Juni 2007 habe sich mit den Gesundheitsrisiken der
Hochfrequenzstrahlung befasst; der nächste Bericht werde sich mit
niederfrequenten Feldern und Krebs befassen.
Allerdings könnten für die Risikoeinschätzung nur wissenschaftlich gesicherte
oder empirisch breit abgestützte Alltagserfahrungen herangezogen werden. Das
BAFU konzentriere sich auf Publikationen in begutachteten wissenschaftlichen
Zeitschriften, in denen über neue Ergebnisse von experimentellen,
epidemiologischen oder theoretischen Untersuchungen berichtet werde. Von den zu
den Akten gegebenen Berichten erfülle einzig die Publikationen EGER ET AL.
(Naila-Studie) und SALFORD ET AL. diese Voraussetzungen, weshalb sie auch in
der Datenbank ELMAR enthalten seien. Bei den übrigen Berichten handle es sich
um vorläufige Ergebnisse oder um Meinungen und Bewertungen einzelner oder
mehrerer Autoren ohne neue Fakten. Zur letztgenannten Gruppe gehöre auch der
Bericht der BioInitiative (CARL BLACKMAN/MARTIN BLANK/MICHAEL KUNDI/CINDY SAGE
BioInitiative Report: A Rationale for a Biologically-based Public Exposure
Standard for Electromagnetic Fields [ELF and RF]).
Das BAFU könne nicht jede Studie sofort kommentieren und seine
Gesamtbeurteilung des Risikos tagesaktuell anpassen. Es sei ein Grundprinzip
der wissenschaftlichen Vorgehensweise, dass ein Ergebnis erst dann als
anerkannt und gesichert gelte, wenn es wiederholt und unabhängig eintrete und
nicht im Widerspruch zu anderen Fakten stehe. Solange diese Anforderungen nicht
erfüllt seien, habe ein Ergebnis nur vorläufigen Charakter. Es gebe viele
Beispiele, in denen erstmals rapportierte biologische Effekte von
nichtionisierender Strahlung in Wiederholungsstudien nicht bestätigt werden
konnten. Die Entwicklung des wissenschaftlichen Kenntnisstandes und der davon
abgeleiteten Risikoabschätzung sei deshalb systembedingt ein langsamer Prozess,
der im Zeithorizont von Jahren und nicht von Tagen ablaufe. Der vom BAFU in der
Vergangenheit eingeschlagene Rhythmus für eine Synthese neuen Wissens sei vor
diesem Hintergrund bei Weitem ausreichend.
Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden. Speziell zum BioInitiative-Report
kann auf den Entscheid 1C_92/2008 vom 16. Dezember 2008 (E. 3.5) verwiesen
werden. Auch die vom Beschwerdeführer 1 nachträglich eingereichte
Patentanmeldung der Swisscom zur Reduzierung von Elektrosmog in drahtlosen
lokalen Netzwerken (WLAN) vom 24. Februar 2003 vermittelt keine neuen
Erkenntnisse.
4.2 Zum Ausmass der vorsorglichen Begrenzung der Emissionen verweist das BAFU
auf Art. 11 Abs. 2 USG: Danach seien einzig die technischen und betrieblichen
Möglichkeiten und die wirtschaftliche Tragbarkeit der Massnahmen entscheidend,
nicht dagegen bestimmte Verdachtsschwellen für potenziell schädliche Effekte.
Dem ist insoweit zuzustimmen, als weitergehende Emissionsbegrenzungen,
unabhängig von den betrieblichen Gegebenheiten und von
Wirtschaftlichkeitsüberlegungen, nur angeordnet werden dürfen, wenn die
Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 3 USG vorliegen, d.h. wenn feststeht oder zu
erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden
Umweltbelastung schädlich oder lästig werden.
Allerdings ist auch bei der Beurteilung der nach Art. 11 Abs. 2 USG gebotenen
vorsorglichen Emissionsbegrenzung das allgemeine Verhältnismässigkeitsprinzip
zu berücksichtigen. Bei der hierfür gebotenen Abwägung der Schutz- und
Nutzinteressen ist insbesondere auch dem Bedürfnis nach der Begrenzung noch
unüberschaubarer Risiken Rechnung zu tragen (BGE 126 II 399 E. 4b S. 406 und E.
4c S. 407); das öffentliche Interesse an einer möglichst preiswerten
Mobilfunkversorgung von hoher Qualität ist abzuwägen gegenüber dem Interesse,
noch nicht abschätzbare Risiken im Sinne der Vorsorge möglichst zu vermeiden
(vgl. Urteil 1A.251/2002 vom 24. Oktober 2003 E. 4.3, in URP 2003 S. 823). In
diesem Rahmen spielen der Besorgnisgrad und die Frage, ob das Risiko durch eine
weitere Herabsetzung der Anlagegrenzwerte ausgeschlossen oder wesentlich
reduziert werden kann, durchaus eine Rolle. Es ist aber nicht ersichtlich, dass
in diesem Punkt wesentliche Veränderungen eingetreten sind, die es gebieten
könnten, die Angemessenheit der bestehenden Anlagegrenzwerte (im Rahmen des
nach Art. 11 Abs. 2 USG Zulässigen) in Zweifel zu ziehen.
4.3 Zum Beleg für die technische Möglichkeit und die wirtschaftliche
Tragbarkeit weiterer Emissionsbegrenzungen verweisen die Beschwerdeführer in
ihrer Replik auf die Gesetzgebung des Fürstentums Liechtenstein. Diese
entspricht im Wesentlichen dem schweizerischen Recht, insbesondere gelten
zurzeit dieselben Anlage- und Immissionsgrenzwerte für Mobilfunksendeanlagen
(vgl. Art. 34 f. liechtensteinisches Umweltschutzgesetz vom 29. Mai 2008 [USG/
FL]). Allerdings verpflichtet Art. 34 Abs. 4 USG/FL die Mobilfunkbetreiber, mit
Hilfe geeigneter Massnahmen die elektrische Feldstärke auf den technisch
niedrigst machbaren Wert zu senken und bis Ende 2012 eine tatsächliche
elektrische Feldstärke von 0.6 V/m zu erreichen. Dies bedeutet, dass ab 2013
ein Anlagegrenzwert von 0.6 V/m einzuhalten sein wird (Amt für Umweltschutz des
Fürstentums Liechtenstein, Interpretation offener Fragen hinsichtlich der
Bestimmungen zu nichtionisierender Strahlung, Vaduz, 4. Dezember 2008, S. 3 und
S. 8 unten). Bis dahin müssen die Anlagenbetreiber die Behörden über die
Massnahmen zur Erreichung dieses Ziels informieren (Amt für Umweltschutz FL,
a.a.O., S. 12).
Ob dieses Ziel erreicht und inwieweit dadurch die Strahlungsbelastung der
Bevölkerung effektiv reduziert werden kann, steht heute noch nicht fest. Die
schweizerischen Behörden werden jedoch auch die Entwicklung dieses Modells
verfolgen und prüfen, ob sich daraus ein Handlungsbedarf auch für die Schweiz
ableiten lässt.
5.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht
nicht geprüft, ob das Baugesuch wirksam von der Grundeigentümerin der
Standortparzelle unterzeichnet worden sei, wie dies § 38 Abs. 3 Satz 2 der
baselstädtischen Bau- und Planungsverordnung (BPV) verlange.
Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid (E. 2.2 S. 5 f.)
zweierlei aus: Zum einen hätten die Beschwerdeführer im Rekursverfahren
nirgends ausdrücklich behauptet, die Unterschrift der alten Dame sei per se
ungültig oder unwirksam. Zum anderen seien die Rekurrenten nicht legitimiert,
die Frage der Urteilsfähigkeit des Eigentümers im vorliegenden
Beschwerdeverfahren zu thematisieren und sich auf § 38 Abs. 3 Satz 2 PBV zu
berufen, da diese Bestimmung nicht dem Schutz der vom Bauvorhaben betroffenen
Nachbarn oder der Allgemeinheit diene, sondern einzig im Interesse des
Eigentümers der Bauparzelle sicherstellen solle, dass ohne dessen Einwilligung
darauf keine Bauten errichtet werden.
Damit beruht der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts auf zwei
selbständigen Begründungen. Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts müssen die
Beschwerdeführer darlegen, dass jede dieser Begründungen Recht verletzt,
ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann (BGE 133 IV 119 E.
6.3 S. 120/121 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall rügen die Beschwerdeführer die zweite Begründung als
willkürlich; dagegen setzen sie sich nicht in einer den Anforderungen von Art.
106 Abs. 2 BGG genügender Weise mit dem ersten Argument des Verwaltungsgerichts
auseinander. Sie wiederholen lediglich ihr Vorbringen in der Rekursbegründung
(das bereits vom Verwaltungsgericht zitiert worden war) und verweisen auf ihre
Rechtsschrift an das Verwaltungsgericht, ohne (genügend) darzulegen, inwiefern
die daraus gezogene Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts willkürlich sei
und ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Auf diese Rüge ist daher
nicht einzutreten
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 BGG). Der durch ihren
Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baudepartement des Kantons Basel-Stadt,
Bauinspektorat, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber