I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.279/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_279/2008
Urteil vom 6. Februar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter
Bischofberger,
gegen
Erben der Y.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Christoph Schaub,
Baubehörde Zollikon, Bergstrasse 20, Postfach 280, 8702 Zollikon,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 23. April 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Die Baubehörde Zollikon erteilte Y.________ am 14. Mai 2007 die baurechtliche
Bewilligung für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 10'404 an der Dufourstrasse 8 in Zollikon. Gleichzeitig eröffnete sie
der Bauherrin die Ausnahmebewilligung der Baudirektion Zürich vom 3. Mai 2007
für die Zufahrt zur Unterniveau-Garage über die Freihaltezone. Das Projekt
sieht seeseitig die Zufahrt von der parallel zur Bahnlinie Zürich-Rapperswil
verlaufenden Seefeldstrasse zur unterirdischen Tiefgarage mit insgesamt 10
Parkplätzen vor. Diese Erschliessung führt über einen der kommunalen
Freihaltezone zugewiesenen Streifen von ca. 5 m Breite. Zwei Besucherparkplätze
sind bergseitig auf dem höher gelegenen Teil des Baugrundstücks längs der
Dufourstrasse angelegt.
Bereits zuvor war das Vorhaben Gegenstand verschiedener vom Nachbarn X.________
angestrengter Rechtsmittelverfahren gewesen. U.a. hatte das Bundesgericht mit
Urteil 1A.49/2006 vom 19. Juli 2006 die damaligen Bau- und
Ausnahmebewilligungen aufgehoben und die Angelegenheit an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen. Das Bundesgericht hatte
erwogen, eine Standortgebundenheit für die Erschliessung über die Freihaltezone
sei nicht gegeben, weshalb die Ausnahmebewilligung zu Unrecht erteilt worden
sei. Bislang sei nicht geprüft worden, ob allenfalls die Möglichkeit bestehe,
die Garagenzufahrt gestützt auf Art. 24c RPG als teilweise Änderung oder
massvolle Erweiterung der in diesem Bereich bestehenden Parkfelder zu
bewilligen. Da sich aber bis anhin keine Behörde zu dieser Problematik
geäussert habe, sei es nicht Sache des Bundesgerichts, darüber in erster
Instanz zu befinden. In seinem neuen Entscheid vom 13. September 2006 hiess das
Verwaltungsgericht hierauf die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zur
Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens an die Baubehörde Zollikon zurück.
B.
Gegen die beiden neuen Beschlüsse der Gemeinde und des Kantons gelangte
X.________ am 16. Juli 2007 wiederum an die Baurekurskommission II. Die
Baurekurskommission vereinigte die Verfahren und wies den Rekurs mit Entscheid
vom 22. Januar 2008 ab.
C.
Mit Beschwerde vom 25. Februar 2008 beantragte X.________ dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, die Baubewilligung der Baubehörde
Zollikon vom 14. Mai 2007, die Ausnahmebewilligung der kantonalen Baudirektion
vom 3. Mai 2007 sowie den Rekursentscheid vom 22. Januar 2008 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 23. April 2008 ab.
D.
Am 23. Juni 2008 erhebt X.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und beantragt die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen
Urteils. Gleichzeitig ersucht er um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
Die Bauherrin und private Beschwerdegegnerin, Y.________, schliesst, genauso
wie die Gemeinde Zollikon und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Die kantonale
Baudirektion beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen.
Im (zum Teil unaufgefordert erfolgten) zweiten Schriftenwechsel halten die
Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesamt für Raumentwicklung hat sich ebenfalls zur Angelegenheit
vernehmen lassen und folgt den kantonalen Behörden in ihrer Argumentation im
Wesentlichen.
Die kantonalen Instanzen verzichten auf weitere Stellungnahmen, während die
Parteien ihre Anträge aufrecht erhalten und sich die Gemeinde Zollikon
inhaltlich zu gewissen Erwägungen des ARE äussert.
Mit Verfügung vom 21. Juli 2008 hat das präsidierende Mitglied der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zuerkannt.
E.
Der Beschwerdeführer hat das Bundesgericht mit Schreiben vom 15. Dezember 2008
über den Tod der privaten Beschwerdegegnerin am 29. November 2008 in Kenntnis
gesetzt.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2009 bestätigt der Vertreter der
Beschwerdegegnerin, dass seitens deren Erben ein unvermindertes Interesse am
Bauprojekt und an einem raschen Beschwerdeentscheid bestehe.
Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG
beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des
Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
dazu keinen Ausschlussgrund. Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG in der Fassung nach
Ziff. 64 des Anhangs zum Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32; vgl. AS 2006 2261) gelten für die
Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).
1.2 Der Beschwerdeführer als Nachbar des umstrittenen Projekts ist ohne
weiteres zur Beschwerde legitimiert (zur Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG
siehe BGE 133 II 249 E. 1.3.3 S. 253 f.). Die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die
Beschwerde unter Vorbehalt der rechtsgenüglichen Begründung (dazu E. 1.3 und
1.4 hiernach) einzutreten ist.
1.3 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus,
dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des
angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen
Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet
das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten
werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von
Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.
Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten
(einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür
bei der Sachverhaltsfeststellung - BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255) geltend
gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur
insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen
Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die
staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit
Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz
gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw.
welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid
verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene
und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am
angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine Verletzung des
Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im
Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und
offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).
1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Soweit der Beschwerdeführer die
vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen beanstandet und eine mangelhafte
Sachverhaltsfeststellung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend ist, kann
er nur geltend machen, die Feststellungen seien offensichtlich unrichtig oder
beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1
und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert
vorzubringen (E. 1.3 hiervor). Vorbehalten bleibt die Sachverhaltsberichtigung
von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.).
1.5 Die Beschwerdegegnerin ist inzwischen verstorben. Da ihr Bauvorhaben jedoch
bewilligt wurde, ist kein Grund ersichtlich, nicht über die Beschwerde zu
entscheiden. Die Erben halten ausdrücklich am streitbetroffenen Projekt fest
und treten an die Stelle der Beschwerdegegnerin. Das Interesse des
Beschwerdeführers an einem Entscheid über die Rechtmässigkeit der Parkplätze
ist unverändert.
2.
Die kantonalen Behörden haben die Bewilligung für die Zufahrt über die
Freihaltezone jetzt gestützt auf den durch Art. 24c RPG vermittelten
Bestandesschutz erteilt. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, die
Voraussetzungen dazu seien nicht erfüllt. Er wirft den kantonalen Instanzen
vorab eine offensichtlich falsche Sachverhaltsfeststellung vor.
2.1 Art. 24c Abs. 1 RPG schützt bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenwidrig
gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich in ihrem
Bestand. Nach Abs. 2 der zitierten Bestimmung können solche Bauten und Anlagen
teilweise geändert oder massvoll erweitert werden, sofern sie rechtmässig
erstellt oder geändert worden sind; in jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit
den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten. Die Zulässigkeit einer
teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung ergibt sich unmittelbar aus dem
Bundesrecht (BGE 127 II 215 E. 3b S. 219 mit Hinweisen). Der Bundesrat hat in
Art. 41 und 42 RPV die zulässigen Änderungen im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG
konkretisiert. Nach Art. 42 Abs. 1 RPV sind Änderungen zulässig, wenn die
Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den
wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind
zulässig. Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist gemäss
Art. 42 Abs. 3 RPV unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie ist
jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte Fläche um
mehr als 30 % erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden
Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder wenn die
zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden
Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m² erweitert wird (lit. b).
2.2
2.2.1 Zunächst stellt der Beschwerdeführer in Abrede, dass die bestehenden
Parkplätze rechtmässig erstellt worden seien. Der Zeitpunkt des Baus sei
entgegen den Ausführungen der Vorinstanzen unbekannt und eine formelle
Bewilligung sei nie erteilt worden.
2.2.2 Die Baudirektion und das Verwaltungsgericht haben auf verschiedene Akten
abgestellt, um das Entstehungsdatum der Parkplätze zu eruieren. Unbestritten
ist, dass keine ausdrückliche schriftliche Bewilligung für die Parkfelder
vorhanden ist. Die Vorinstanzen stützen sich indes einerseits auf den Beschluss
Nr. 1551 vom 26. März 1970, mit welchem der Regierungsrat des Kantons Zürich
das Ausführungsprojekt für die Phase 1b des Anschlussbauwerks Tiefenbrunnen im
Bereich der Gemeindegrenze Zollikon/Zürich südlich der Bahnstation
Tiefenbrunnen genehmigte und den dazu erforderlichen Bruttokredit bewilligte.
Dieses Projekt sah im Gebiet "Wässerig", wo das streitbetroffene Grundstück
liegt, umfangreiche Bauarbeiten an der Seefeldstrasse/Dufourstrasse vor. Die
Baudirektion und mit ihr das Verwaltungsgericht sind der Meinung, der zum
Beschluss gehörende Ausführungsplan weise den streitigen Parkplatz mit
gestrichelter Linie als befestigten Platz aus. Weiter zog die Baudirektion
einen Landabtauschvertrag zwischen den SBB und dem Kanton Zürich bei. Dieser
Vertrag wurde im Zusammenhang mit dem vorerwähnten Projekt nach Besitzesantritt
abgeschlossen und vom Regierungsrat am 1. März 1972 genehmigt. In dem
Bestandteil des Vertrags bildenden Situationsplan 1 ist nach Auffassung der
kantonalen Instanzen der Parkplatz ebenfalls mittels gestrichelter Linie
eingezeichnet. Schliesslich liegt den Akten ein Luftbild vom 6. Oktober 1971
bei, welches offensichtlich während den Bauarbeiten aufgenommen wurde. Das
Überführungsbauwerk war zu diesem Zeitpunkt realisiert. Für das
Verwaltungsgericht sind auf dem Bild im Bereich des Parkplatzes Erdarbeiten
erkennbar. Die Art der Arbeiten sei allerdings nicht genau erkennbar
(Parkplatz, Installationsplatz oder Ähnliches).
2.2.3 Die Einwände des Beschwerdeführers gegen diese Argumentation erachtet das
Verwaltungsgericht als unbegründet: Dass im Genehmigungsbeschluss Nr. 1551 vom
26. März 1970 die Parkplätze nicht speziell erwähnt würden, besage nichts, sei
doch dies ein völlig untergeordneter Bauteil gewesen. Zur Behauptung, es sei
kein Motiv ersichtlich, weshalb der Kanton Parkfelder zugunsten der
Öffentlichkeit hätte erstellen sollen, führt das Verwaltungsgericht aus, die
Gemeinde habe darauf hingewiesen, dass diese 14 Parkplätze als Ersatz für die
Parkplätze erstellt worden seien, die entlang dem seeseitigen Rand der
ursprünglichen Dufourstrasse zwischen Bahnübergang und Dufourstrasse Nr. 32
bestanden hatten. Zudem sei allein bestritten, wann und nicht dass der Kanton
die Parkplätze erstellt habe. Aus dem Umstand, dass der Parkplatz als völlig
untergeordneter Bauteil im Technischen Bericht zum Projekt sowie im Beschluss
Nr. 1861 des Regierungsrates vom 5. April 1978 zur Genehmigung der
Bauabrechnung nicht erwähnt werde und auch in den Projektplänen zur Situation
nicht eingezeichnet sei, könne der Beschwerdeführer nichts für sich ableiten.
Nicht nachvollziehbar sei die Aussage des Beschwerdeführers, wonach die
Erstellung des Parkplatzes vor und nach dem 20. März 1970 innerhalb der
vorhandenen Geländetopographie gar nicht möglich gewesen sei, nachdem der
Parkplatz ja heute bestehe. In diesem Zusammenhang sei zu erwähnten, dass die
"1 m"-Angabe im Projektplan sich auf die Breite des Banketts beidseits der
Strasse beziehe und nicht auf die Böschungshöhe. Tatsache sei, dass die
Parkfläche im vom Regierungsrat genehmigten Ausführungsplan als befestigte
Fläche eingezeichnet sei, und zwar als gestrichelte Linie. Diese Markierung
gehöre offensichtlich nicht zur Geländelinie, wie der Beschwerdeführer
behaupte, sondern begrenze die Parkfläche genauso wie die nordwestlich
anschliessenden Gehweganlagen. Die gleiche gestrichelte Linie als Begrenzung
der befestigten Fläche sei auch in den vom Beschwerdeführer eingereichten
Katasterkopien von 1988 und 1992 eingetragen. Auch im Beilageplan zum
Tauschvertrag sei die befestigte Fläche - hier mit durchgehendem Strich -
verzeichnet. Dass im Laufe der Bauarbeiten von der Situierung gemäss den Plänen
leicht abgewichen worden sei, sei nichts Ungewöhnliches. Der Luftaufnahmeplan
vom 6. Oktober 1971 belege Erdarbeiten, auch wenn diese nicht genau zugeordnet
werden könnten. Mindestens in ihren Umrissen entspreche die Fläche neben der
Gehweganlage dem Parkplatz. All diese planerischen Darstellungen stützen nach
Meinung des Verwaltungsgerichts die Aussagen der Gemeinde Zollikon und der
Baudirektion, wonach die Parkfläche 1970/71 vom Kanton erstellt worden sei,
dies als Teil des grossen Überführungs- und Kreuzungsbauwerks im Bereich der
Dufour-, Seefeld- und Dammstrasse und als Ersatz für aufgehobene Parkplätze.
Insgesamt sprächen gewichtige Indizien dafür, dass die Parkierungsanlage
bereits 1970/71 erstellt worden sei.
2.2.4 Die Würdigung der Aktenlage durch die Vorinstanzen ist nicht zu
beanstanden. Mit seinen dagegen gerichteten Rügen dringt der Beschwerdeführer
nicht durch, widerlegen seine Vorbehalte doch die Schlussfolgerungen des
Verwaltungsgerichts nicht in rechtsgenüglicher Weise (vgl. E. 1.3 und 1.4
hiervor). Die im Ausführungsplan zum Genehmigungsbeschluss Nr. 1551 vom 26.
März 1970 eingezeichnete gestrichelte Fläche kann im östlichen Bereich nicht
den Gehweg darstellen, würde doch letzterer sonst unvermittelt sozusagen im
"Nichts", respektive abrupt auf Höhe des Hauses des Beschwerdeführers enden.
Zudem ist nicht ersichtlich, wozu diese über 30 m lange und 5 m tiefe Fläche
sonst dienen sollte. Deutlicher wird die Parkfläche in dem zum Tauschvertrag
zwischen Kanton und SBB (vom Regierungsrat am 1. März 1972 genehmigt)
gehörenden Plan 1:500 hervorgehoben: Hier ist die Umgrenzungslinie klar
erkennbar durchgezogen. Keinen Grund, die Sachverhaltsfeststellung des
Verwaltungsgerichts per se als falsch erscheinen zu lassen, stellt der Umstand
dar, dass die Parkplätze im Regierungsratsbeschluss Nr. 1551 nicht explizit
erwähnt werden. Im Zusammenhang mit dem ganzen Strassenprojekt waren sie von
untergeordneter Bedeutung. Immerhin ist das Parkfeld im Ausführungsplan von
derselben gestrichelten Linie umfasst wie der Gehweg und damit offensichtlich
als befestigte Fläche markiert.
2.2.5 Hätten die vom Beschwerdeführer behaupteten baulichen Hindernisse im
Gelände bestanden, wären auch heute keine Parkplätze vorhanden. Zudem lässt
sich auf dem Luftbild vom 6. Oktober 1971 erkennen, dass im fraglichen Bereich
Erdarbeiten vorgenommen werden oder wurden. Auch darin ist dem
Verwaltungsgericht zuzustimmen. Soweit sich der Beschwerdeführer auf den am 12.
Mai 2004 revidierten Plan "Umgebung" (Beilage Nr. 10 des Beschwerdeführers)
beruft und geltend macht, die darin enthaltene gestrichelte gelbe Linie
entspreche nicht den bestehenden Parkfeldern, sondern stelle eine
"Bodenbedeckungslinie" dar, kann auf den Projektplan "Zufahrt" vom 8. November
2006 verwiesen werden (Akten BRK II Nr. 18.7). In diesem werden die
beanspruchte Fläche von 1.7 m² für die Zufahrt und die als Kompensation
vorgesehene neue Grünfläche von 21.5 m² aufgezeigt. Darin ist das der erwähnten
gestrichelten Fläche entsprechende Areal ebenfalls ausgewiesen, diesmal
ausdrücklich als "14 bestehende Parkplätze Gemeinde" - und korrespondiert
wiederum mit der gestrichelten Linie im Ausführungsplan zum
Regierungsratsbeschluss Nr. 1551. Im Plan, auf den sich der Beschwerdeführer
bezieht, sind zudem nur 11 Parkplätze als bestehend vermerkt. Es handelt sich
bei dem rot umrandeten Feld darum nicht um die heute vorhandenen Parkplätze,
sondern um eine allenfalls künftige Parkplatzanordnung.
2.2.6 Die Vorhalte des Beschwerdeführers beruhen auf Vermutungen und
Behauptungen. Es genügt aber nicht, wenn er die Ausführungen der Vorinstanzen
grundsätzlich und umfassend bestreitet, ohne deren angebliche Unrichtigkeit
durch gewichtige Indizien zu belegen. Die Sachverhaltsermittlung der
Vorinstanzen ist jedenfalls nicht offensichtlich falsch.
2.2.7 Offen bleiben kann darum, ob das von der Beschwerdegegnerschaft erst vor
Bundesgericht eingereichte Luftbild vom 10. August 1972 ein unzulässiges Novum
darstellt, da der von der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht eruierte
Sachverhalt auch ohne dieses Foto als nachvollziehbar erscheint.
2.3 Der Anwendungsbereich von Art. 24c RPG ist auf Bauten und Anlagen
beschränkt, die nicht mehr zonenkonform, d.h. durch eine nachträgliche Änderung
von Erlassen oder Plänen zonenwidrig geworden sind (Art. 41 RPV; vgl. BGE 127
II 209 E. 2c). Die Bestandesgarantie nach Art. 24c RPG erstreckt sich damit nur
auf Bauten, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht
erstellt und aufgrund einer späteren Rechtsänderung zonenwidrig geworden sind,
nicht aber auf Bauten, bei denen die Zonenwidrigkeit ohne Rechtsänderung,
sondern allein durch tatsächliche Änderungen, wie namentlich die Aufgabe des
Landwirtschaftsbetriebes, entstanden ist (PETER KARLEN, Die Ausnahmebewilligung
nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001 S. 291, 296
f.). "Seinerzeit" erstellte Bauten und Anlagen sind in erster Linie solche, die
vor dem 1. Juli 1972 erstellt wurden, d.h. vor dem Inkrafttreten des
Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen
Verunreinigung (aGSchG; AS 1972 950). Mit diesem Gesetz wurde erstmals eine
klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen (BUNDESAMT FÜR
Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur
Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000, S. 43 f.;
a.A. KARLEN, a.a.O., S. 297 f.). Nach dem 1. Juli 1972 erstellte Bauten und
Anlagen fallen namentlich dann in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG, wenn
sie aufgrund einer Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nichtbauzone
gelangten (BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 f. mit Hinweisen).
2.3.1 Das Verwaltungsgericht zieht dazu im angefochtenen Entscheid in Erwägung,
auf kantonaler Stufe habe vor dem 1. Juli 1978, an welchem § 309 lit. i des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH) in Kraft trat, keine
Bewilligungspflicht für Parkplätze bestanden. Das Baugesetz für Ortschaften mit
städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893, welches mit dem Inkrafttreten des
PBG/ZH formell aufgehoben wurde, habe in § 125 nur eine Baubewilligungspflicht
für Bauten, nicht für Anlagen statuiert. Ob auf Bundesebene bereits mit dem
Inkraftreten des Gewässerschutzgesetzes eine Bewilligungspflicht für Parkplätze
innerhalb der Bauzone eingeführt worden sei, könne offen bleiben. Selbst wenn
die Anlage im Zeitpunkt ihrer Erstellung einer Bewilligung bedurft hätte,
schliesse dies die Anwendung von Art. 24c RPG nicht aus. In diesem Fall sei zu
prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formaler oder auch materieller Natur sei.
Eine formell illegale Baute oder Anlage sei nachträglich zu bewilligen, wenn
sie im Zeitpunkt der Erstellung dem materiellen Recht entsprochen habe.
Demgemäss sei in erster Linie abzuklären, ob die Parkplatzanlage seinerzeit in
Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt worden und durch die
Zonenplanänderung von 1985/1988 zonenwidrig geworden seien.
2.3.2 Zu dieser Problematik führt das Verwaltungsgericht aus, gemäss dem vom
Regierungsrat am 7. November 1963 bzw. 11. November 1965 genehmigten Zonenplan
sei das streitbetroffene Gebiet der Wohnzone zugewiesen gewesen. Erst mit der
Zonenplangenehmigung vom 18. September 1985/7. September 1988 sei das Gebiet
entlang der Seefeldstrasse in die Freihaltezone gekommen. Die Baudirektion habe
in der Bewilligung vom 3. Mai 2007 festgehalten, der Parkplatz habe bei der
Umzonung 1985/88 bereits bestanden. Konkrete Anhaltspunkte, die gegen diese
Aussage sprechen würden, habe der Beschwerdeführer nicht genannt und seien auch
nicht ersichtlich. Selbst wenn darum anzunehmen wäre, dass die
Parkierungsanlage trotz der dafür sprechenden Indizien nicht bereits 1970/71
erstellt worden wäre, sei davon auszugehen, dass sie jedenfalls vor der
massgeblichen Umzonung bereits bestanden habe. Bis zum Zeitpunkt der Umzonung
gemäss der Zonenplanung von 1985/88 seien die Parkplätze bewilligungsfähig
gewesen. Somit seien sie seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen
Recht erstellt worden und erst durch die Zonenplanänderung von 1985/88
zonenwidrig geworden.
2.3.3 Der Beschwerdeführer gesteht zu, dass das Parkfeld wohl vor dem 7.
September 1988 erstellt worden sei (Ziff. 3.2 der Beschwerdeschrift, in fine).
Er vertritt indes die Auffassung, es habe den materiellen Bauvorschriften nicht
genügt, da die Abwässer des Parkfeldes hätten erfasst und abgeleitet werden
müssen. Hinzu komme, dass die Parkplätze schon im Jahr 1970 höchstens 4 m tief
hätten sein können und auch heute bloss 5 m tief seien. Damit stehe fest, dass
die Parkplätze die in § 266 PBG/ZH erforderliche Mindesttiefe von 5.50 m nie
erreicht hätten. Demzufolge seien sie zu keinem Zeitpunkt bewilligungsfähig
gewesen.
2.3.4 Diese Ausführungen vermögen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts
nicht als offensichtlich unrichtig zu qualifizieren. Es sind keine Hinweise für
eine mangelhafte Entwässerung vorhanden, zumal die Parkplätze offenkundig bis
heute keinen Anlass zu Beanstandungen gegeben haben. Weshalb die Parkplätze vor
der massgeblichen Zoneplanänderung nicht bewilligungsfähig hätten sein sollen,
ist nicht ersichtlich. Massgeblich ist aber, dass aufgrund des
Ausführungsplanes zum RRB Nr. 1551 vom 26. März 1970 wie gesehen davon
auszugehen ist, dass die Parkplätze im Zusammenhang mit dem damaligen
Anschlussbauwerk erstellt wurden, mithin vor einer eigentlichen
Bewilligungspflicht. Gegenteilige Anhaltspunkte liegen nicht vor.
2.4 Sodann hat das Verwaltungsgericht auch die Voraussetzungen von Art. 42 RPV
als erfüllt erachtet, dies zu Recht: Bei der Prüfung, ob die Identität der
Anlage durch die teilweise Änderung noch gewahrt bleibt, haben die Vorinstanzen
die Gesamtanlage als Referenzgrösse genommen, was zulässig ist (vgl. dazu
BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG, Neues Raumplanungsrecht, Bewilligungen nach Art.
24c RPG: Änderungen an zonenwidrig gewordenen Bauten und Anlagen, Bern 2001,
Ziff. 3.1 S. 8). Von den heute 14 Parkplätzen bleiben noch deren 11 bestehen.
Zwar benötigt die neue Garagenzufahrt zusätzlich 1.7 m² des heute unbefestigten
Teils in der Freihaltezone. Eine Teilfläche von 21.5 m² der bestehenden Anlage
wird aber im Sinne einer zulässigen gestalterischen Verbesserung neu begrünt,
so dass ingesamt keine Erweiterung der zonenwidrigen Nutzung stattfindet.
Selbst wenn die neu in der Freihaltezone geschaffene Fläche nicht mehr dem
ruhenden Verkehr, sondern der Zufahrt zu einer weiteren Parkfläche dient,
bleibt die Identität der Anlage jedenfalls gesamthaft erhalten. Hinzu kommt,
dass die Tiefgarage lediglich Platz für 10 Privatparkplätze bietet, welch
letztere selber nicht in der Freihaltezone liegen. Die durch die Zufahrt
bedingten Mehrimmissionen in der Freihaltezone sind darum nicht von einem
Ausmass, welches den Rahmen von Art. 42 RPV sprengen würde. Die
Wesensgleichheit bleibt gewahrt. Davon geht das ARE in seiner Stellungnahme
ebenfalls aus.
2.5 Mit dem ARE ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die gemäss Art. 24c
Abs. 2 RPG zulässigen Änderungs- bzw. Erweiterungsmöglichkeiten für die
Gesamtanlage damit ausgeschöpft sind. Dieser Hinweis ist insofern von
Bedeutung, als ein Teil der heute bestehenden Parkplätze im Eigentum der
Gemeinde steht. Die Gemeinde hat denn in ihrer Stellungnahme ans Bundesgericht
auch zum Ausdruck gebracht, dass sie sich dieser Rechtslage bewusst sei und
insbesondere Vergrösserungen der Parkplätze oder die Erschliessung weiterer
Häuser an der Dufourstrasse über die Parkplätze an der Seefeldstrasse nicht
geplant oder erwünscht seien.
2.6 Insgesamt durfte das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen von Art. 24c
RPG i.V.m. Art. 41 und 42 RPV als gegeben erachten und die auf den
Bestandesschutz gegründete Ausnahmebewilligung der Baudirektion schützen.
3.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer
die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Zudem hat er die
Beschwerdegegnerschaft für das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Erben der Y.________ für das Verfahren vor
Bundesgericht mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baubehörde Zollikon, der Baudirektion und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Scherrer