I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.251/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_251/2008
Sentenza del 16 dicembre 2008
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
G.________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Curzio Fontana,
contro
Comune di Sementina, 6514 Sementina,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Luca Beretta Piccoli, via
Ferruccio Pelli 2,
casella postale 6316, 6901 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponenti.
Oggetto
revisione del piano regolatore del Comune di Sementina,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 18 aprile
2008 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
G.________ è proprietaria del fondo part. xxx di Sementina, di originari 24'871
m2, sito in località "Ciossetto". Dal 13 agosto 2007 la particella presenta una
superficie di 20'961 m2 a seguito di un frazionamento che ne ha interessato la
parte nord, non oggetto del litigio. Il piano regolatore comunale, approvato il
12 aprile 1988 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino, inseriva circa 15'600
m2 del fondo nella zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP), destinata
alla costruzione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso, di una
chiesa e di altre infrastrutture di interesse pubblico, compreso un posteggio;
la superficie restante è stata inclusa nella zona residenziale estensiva R3b,
rispettivamente nella zona del nucleo tradizionale NV. Il menzionato vincolo di
attrezzature ed edifici pubblici corrispondeva essenzialmente a quello già
sancito dal precedente piano regolatore, approvato dal Governo il 6 aprile
1973.
Con atto del 20 maggio 1988 i membri della comunione ereditaria fu Fausto
Cattaneo, allora proprietari della particella, si erano aggravati dinanzi al
Consiglio di Stato, contestando l'attribuzione di parte del fondo alla zona
AP-EP e chiedendone l'inserimento nella zona residenziale intensiva R4: la
richiesta è stata respinta dal Governo contestualmente all'approvazione del
piano regolatore. La comunione ereditaria ha impugnato la decisione governativa
dinanzi al Gran Consiglio, che ha tuttavia stralciato dai ruoli il ricorso in
seguito al ritiro da parte della proprietaria.
B.
A seguito del vincolo AP-EP, dopo una serie di atti che non occorre qui
evocare, il Comune ha versato alla proprietaria un'indennità a titolo di
espropriazione materiale ed ha successivamente promosso una procedura di
espropriazione formale, nell'ambito della quale ha ottenuto l'anticipata
immissione in possesso, a partire dal 1° gennaio 2004, di circa 15'699 m2 del
fondo part. xxx (cfr. sentenze 1P.132/2002 del 5 agosto 2002 e 1P.477/2004 del
25 gennaio 2005). Frattanto, il Comune ha edificato, nella parte sud del fondo,
le opere previste nella prima fase di realizzazione del progetto, vale a dire
una sala multiuso, una palestra, un viale di accesso e un'area di posteggio.
C.
Il 7 marzo 2005 il Consiglio comunale di Sementina ha adottato la revisione del
piano regolatore, confermando ulteriormente le restrizioni a carico della
particella xxx. La superficie riservata a scopi pubblici del fondo è quindi
stata vincolata per la realizzazione di un centro scolastico e culturale, di
sale multiuso e di ulteriori servizi, di una chiesa, di un posteggio e di una
strada di raccolta. La porzione non soggetta al vincolo AP-EP è invece stata
attribuita in parte alla zona del nucleo tradizionale NV e per il rimanente
alla zona residenziale semi intensiva R3. Per quanto situata a nord del settore
AP-EP, la zona residenziale semi intensiva R3 è stata gravata da una linea di
arretramento delle costruzioni di 20 m verso l'area vincolata.
Contro tale decisione, la proprietaria si è aggravata dinanzi al Consiglio di
Stato che, con risoluzione del 12 giugno 2007, ha accolto il ricorso unicamente
per quanto riguarda la definizione della linea di arretramento delle
costruzioni. Il Governo ha per il resto respinto le contestazioni della
proprietaria e approvato la revisione del piano regolatore.
D.
Con sentenza del 18 aprile 2008 il Tribunale cantonale amministrativo ha
parzialmente accolto un ricorso presentato dalla proprietaria contro la
risoluzione governativa, espungendo dal piano regolatore la funzione "chiesa"
prevista sul citato comparto AP-EP e ordinando la sospensione dell'evasione del
gravame presentato dinanzi al Governo per quanto concerne il vincolo di
posteggio "P" previsto lungo via alla Chiesa a carico del fondo part. xxx. La
Corte cantonale ha rilevato che il vincolo di "chiesa" esisteva solo sulla
carta, ma era in realtà stato abbandonato dal Comune, mentre sul vincolo di
posteggio, la cui ubicazione non era peraltro stata condivisa dal Governo, non
poteva essere statuito fino a quando non sarebbe stato accertato il fabbisogno
di posteggi pubblici.
E.
G.________ si aggrava contro questa sentenza con un ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di modificare il piano
regolatore comunale nel senso di limitare il vincolo AP-EP a carico del suo
fondo a una superficie di 7'674 m2 e di assegnare la superficie rimanente alla
zona residenziale semi intensiva R3. In via subordinata, chiede di limitare
l'area soggetta al vincolo AP-EP a un massimo di 11'240 m2. La ricorrente fa
valere la violazione di norme del diritto pianificatorio e costituzionale,
nonché l'accertamento inesatto dei fatti.
F.
La Corte cantonale e il Consiglio di Stato si riconfermano nelle loro
rispettive decisioni, mentre il Comune di Sementina postula la reiezione del
gravame nella misura della sua ammissibilità. La ricorrente e il Comune hanno
ribadito le loro richieste nell'ambito di un ulteriore scambio di scritti.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 134 IV 36 consid.
1, 133 II 249 consid. 1.1).
1.2 Il giudizio impugnato concerne una procedura ricorsuale in materia di
pianificazione del territorio. Giusta l'art. 82 lett. a LTF il Tribunale
federale giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in cause di diritto
pubblico. Questo rimedio è dato anche nel campo del diritto edilizio e della
pianificazione del territorio, come è qui il caso. La LTF non prevede infatti
un'eccezione al riguardo e l'art. 34 cpv. 1 LPT, nella versione in vigore dal
1° gennaio 2007, stabilisce che i rimedi giuridici proponibili dinanzi alle
autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione
della giustizia federale (cfr. DTF 133 II 400 consid. 2.1, 409 consid. 1.1).
1.3 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore
(art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e, quale proprietaria del fondo oggetto della
restrizione di interesse pubblico, è direttamente toccata dalla decisione
impugnata e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua
modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). Presentato tempestivamente (art. 100
cpv. 1 LTF) contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico
(art. 82 lett. a LTF), da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv.
1 lett. d LTF), il gravame adempie i citati presupposti di ammissibilità.
2.
2.1 Secondo l'art. 90 LTF il ricorso al Tribunale federale è ammissibile contro
le decisioni che pongono fine al procedimento. Giusta l'art. 91 LTF, il ricorso
è inoltre ammissibile contro le decisioni parziali, vale a dire che concernono
soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate
indipendentemente dalle altre (lett. a), o che pongono fine al procedimento
solo per una parte dei litisconsorti (lett. b). Eccettuati i casi disciplinati
dall'art. 92 LTF, il ricorso contro le decisioni pregiudiziali e incidentali,
notificate separatamente, è per contro ammissibile unicamente se possono
causare un pregiudizio irreparabile o se l'accoglimento del ricorso
comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una
procedura probatoria defatigante o dispendiosa (art. 93 cpv. 1 lett. a e b
LTF).
2.2 Adducendo che la sentenza impugnata comporterebbe l'approvazione del piano
regolatore, la ricorrente sostiene ch'essa sarebbe finale giusta l'art. 90 LTF.
A torto. Nella risoluzione di approvazione del piano regolatore, il Consiglio
di Stato ha in effetti sospeso la decisione relativa ai posteggi pubblici,
imponendo al Comune di accertarne il fabbisogno. Nel giudizio impugnato, la
Corte cantonale ha rilevato che il Governo avrebbe in tale circostanza pure
dovuto sospendere l'evasione del gravame della ricorrente per quanto concerne
il vincolo di posteggio a carico del suo fondo: tanto più che, per questo
specifico impianto, oltre alla mancanza di accertamenti sul fabbisogno, il
Governo non aveva nemmeno condiviso l'ubicazione stabilita dal Comune. La Corte
cantonale ha quindi disposto nella sua sentenza la sospensione della decisione
concernente il posteggio a carico della particella xxx. Su questo aspetto la
causa è in sostanza rinviata al Comune per ulteriori accertamenti.
2.3 La decisione impugnata non è quindi una decisione finale, poiché non pone
fine al procedimento (cfr. art. 90 LTF), ma lascia ancora aperto perlomeno
l'aspetto della funzione di posteggio del vincolo AP-EP a carico del fondo
della ricorrente. Non è nemmeno una decisione parziale giusta l'art. 91 LTF,
siccome non si tratta manifestamente di un caso di applicazione dell'art. 91
lett. b LTF (decisione che pone fine al procedimento soltanto per una parte dei
litisconsorti), né sono adempiute le condizioni dell'art. 91 lett. a LTF
(decisione che concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere
giudicate indipendentemente dalle altre). In quest'ultimo caso, occorre infatti
che l'autorità si pronunci a titolo definitivo su una o più domande giudicabili
a titolo indipendente (cumulo di azioni). Non si è per contro confrontati con
una decisione parziale quando, come in concreto, l'autorità statuisce su taluni
aspetti materiali di un'unica domanda (DTF 133 V 477 consid. 4.1.2). Questa
prassi si scosta pertanto dalla previgente giurisprudenza in materia di ricorso
di diritto amministrativo, che ammetteva una decisione parziale, quindi di
natura finale, laddove il giudizio impugnato risolveva definitivamente un
aspetto di principio dell'oggetto litigioso (DTF 134 II 137 consid. 1.3, 133 V
477 consid. 4.1.3).
2.4 In concreto, i giudici cantonali si sono pronunciati sia sulla necessità
del vincolo AP-EP con riferimento alla contenibilità del piano regolatore, sia
su talune singole funzioni di tale vincolo, quali in particolare la possibile
realizzazione di una nuova scuola elementare e la rinuncia alla destinazione di
chiesa. Sulla funzione di posteggio, hanno per contro rinviato la causa al
Comune per ulteriori accertamenti. Essi non hanno quindi statuito a titolo
definitivo su talune domande giudicabili a titolo indipendente, ma su
determinate censure concernenti l'unico oggetto del litigio (cfr. DTF 134 III
426 consid. 1.2, 133 V 477 consid. 4.3), vale a dire il vincolo AP-EP a carico
del fondo part. xxx. Il giudizio sul punto oggetto del rinvio, volto ad
accertare il fabbisogno di posteggi, dipende del resto anche dalle
caratteristiche degli edifici previsti nel comparto di interesse pubblico. La
questione dei posteggi sul fondo part. xxx, riguardo alla quale il Comune
beneficia ancora di apprezzamento, è di conseguenza connessa con le funzioni
complessive del vincolo AP-EP. In tali circostanze, la sentenza impugnata
costituisce una decisione incidentale, che può essere oggetto di un ricorso
diretto al Tribunale federale solo alle condizioni poste dall'art. 93 LTF (DTF
133 V 477 consid. 4.2).
2.5 Secondo l'art. 93 cpv. 1 LTF il ricorso contro una decisione incidentale è
ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se
l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale
consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa
(lett. b). Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento deve di
principio essere dimostrato dalla ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in
fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che deve di massima esprimersi
con un'unica decisione sull'oggetto del litigio, evitando di pronunciarsi
parzialmente senza un esaustivo accertamento della fattispecie nell'ambito di
una fase precedente della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere
eliminati in modo proporzionato anche nel contesto di un esame successivo
all'emanazione del giudizio finale, il Tribunale federale non entra quindi nel
merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (cfr.
sentenza 1C_119/2008 del 21 novembre 2008, consid. 1.3.2, destinata a
pubblicazione).
La ricorrente non sostiene di subire un pregiudizio irreparabile ai sensi
dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, che non è comunque ravvisabile nel semplice
prolungamento della procedura o nell'aumento dei costi legati alla causa (DTF
134 II 137 consid. 1.3.1, 133 V 477 consid. 5.2.1 e 5.2.2). D'altra parte, un
accoglimento del ricorso in esame, nel senso di imporre in questa sede una
limitazione della superficie del fondo part. xxx gravata dal vincolo, potrebbe
sì rendere superflui ulteriori accertamenti riguardo al posteggio previsto
sulla particella, ma non comporterebbe un risparmio rilevante del dispendio
sotto il profilo procedurale, poiché gli accertamenti richiesti sono tutto
sommato limitati, circoscritti al fabbisogno e all'ubicazione di tale impianto.
Essi non comportano quindi una procedura istruttoria defatigante o dispendiosa
giusta l'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF (cfr. sentenza 1C_295/2007 del 23 gennaio
2008, consid. 1.2).
3.
Ne segue che il ricorso è inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la
soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
Non possono essere attribuite ripetibili al Comune di Sementina (art. 68 cpv. 3
LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'500.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 16 dicembre 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Gadoni