I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.24/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_24/2008
Sentenza del 17 febbraio 2009
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Parti
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti e delle comunicazioni,
Ufficio federale dello sviluppo territoriale, 3003 Berna,
ricorrente,
contro
Comunione ereditaria fu X.________, 6512 Giubiasco, rappresentata da
Y.________,
e patrocinata dall'avv. Fabio Abate,
opponenti,
Z.________,
Municipio di Giubiasco, Piazza Grande 1, 6512 Giubiasco,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
licenza edilizia (aperture nella facciata di una stalla),
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 28
novembre 2007 dal Tribunale cantonale amministrativo.
Fatti:
A.
Il 20 settembre 2006 X.________, in seguito deceduto, aveva chiesto al
Municipio di Giubiasco il permesso di modificare le aperture della facciata sud
della sua stalla-fienile, sita nella zona agricola. Alla domanda si è opposto
il vicino Z.________. L'opponente sosteneva che i prospettati lavori
perseguirebbero lo scopo di adibire la stalla, ormai in disuso, non più
all'allevamento di bovini bensì a pensione per cavalli con relativo maneggio,
avviando in tal modo un'attività commerciale non conforme alla zona agricola.
Il Municipio, raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio,
ha respinto l'opposizione del vicino e ha rilasciato il permesso richiesto alla
comunione ereditaria fu X.________.
B.
Adito dall'opponente, il Consiglio di Stato, con decisione del 26 giugno 2007,
ha confermato la decisione municipale, rilevando che la trasformazione delle
finestre in porte di accesso, come pure l'allevamento futuro di cavalli al
posto di bovini, non cambierebbe la destinazione agricola della stalla. Con
giudizio del 28 novembre 2008, il Tribunale cantonale amministrativo ha
respinto un ricorso del vicino.
C.
Avverso questa sentenza l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE)
del Dipartimento federale dell'Ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni (DATEC) presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al
Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullarla e di respingere la
domanda di costruzione e, in via subordinata, di rinviare gli atti alla Corte
cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi.
La comunione ereditaria fu X.________ chiede di respingere il ricorso, il
Municipio di Giubiasco e il Consiglio di Stato si rimettono al giudizio del
Tribunale federale, il Dipartimento del territorio non ha formulato particolari
osservazioni, limitandosi a precisare che si tratterrebbe di interventi di
minore importanza. La Corte cantonale si riconferma nell'impugnata decisione,
rilevando che la vertenza non avrebbe quale oggetto un cambiamento di
destinazione della stalla. Z.________ propone l'accoglimento del ricorso.
Diritto:
1.
1.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico contro una decisione finale
dell'ultima istanza cantonale, che ha confermato il rilascio di una licenza
edilizia a terzi, è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv.
1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1).
1.2 La legittimazione del ricorrente è pacifica (art. 89 cpv. 2 lett. a LTF in
relazione con l'art. 48 cpv. 4 OPT; RS 700.1).
2.
2.1 Il Tribunale cantonale amministrativo ha rilevato che la domanda di
costruzione tende a modificare le aperture della facciata della stalla-fienile
allo scopo di trasformarle in porte d'accesso per agevolare la circolazione
degli animali. Ciò non permetterebbe tuttavia di concludere che gli istanti
intenderebbero avviare un'attività commerciale insediando sul fondo una
pensione per cavalli con maneggio, cambiando in tal modo la destinazione
agricola della stalla, ritenuto che la licenza edilizia è stata rilasciata
esclusivamente per modificare le aperture della stalla e non per altri motivi.
Il Dipartimento del territorio ha accertato che una terza persona era
intenzionata a riprendere la gestione dell'azienda agricola con sufficiente
base foraggiera per allevare cavalli, ciò che escluderebbe per il momento i
timori addotti dal vicino.
D'altra parte, secondo i giudici cantonali, il fatto di allevare equini al
posto di bovini non significherebbe ancora che la destinazione agricola della
stalla verrebbe mutata, spettando comunque al Municipio verificare eventuali
abusi, accertando, se del caso, l'insediamento illecito di un'attività di
addestramento e di commercio di cavalli. Essi hanno quindi ritenuto che, allo
stato attuale delle cose, nessuna norma di diritto pubblico si opporrebbe alla
realizzazione dei previsti lavori.
2.2 Il ricorrente rileva che gli interventi alle aperture della facciata della
stalla, ritenuti conformi alla zona agricola dalle autorità cantonali, sono
stati autorizzati in applicazione degli art. 16a LPT (RS 700) e 34 OPT. Detta
conformità si fonderebbe sul fatto che una terza persona sarebbe intenzionata a
riprendere la gestione dell'azienda agricola. Al dire del ricorrente, parrebbe
tuttavia che questa persona finora non avrebbe svolto alcuna attività in ambito
agricolo, ma che opererebbe nel settore dell'ippica. Si sarebbe quindi in
presenza di un accertamento insufficiente dei fatti. La decisione impugnata non
conterrebbe inoltre una motivazione sufficiente per il rilascio della richiesta
autorizzazione. Il ricorrente fa poi valere, richiamando le direttive "Cavallo
e pianificazione del territorio", da lui edite unitamente al DATEC, che non
sarebbe stato accertato se la prospettata attività costituisca un'attività
agricola, presupposto indispensabile per il rilascio di un'autorizzazione ai
sensi dell'art. 34 OPT. Rileva la difficoltà della gestione con successo di un
allevamento di cavalli e ricorda che molte persone desiderano tenerli nella
zona agricola. Insiste quindi sull'importanza di fissare, fin dall'inizio,
requisiti severi per il rilascio di autorizzazioni che consentino la tenuta di
cavalli.
Nella fattispecie tali criteri non sarebbero adempiuti, già per la mancanza di
un piano aziendale: la semplice affermazione che qualcuno sia intenzionato a
gestire una siffatta azienda non sarebbe sufficiente, anche perché nel parere
positivo dell'Ufficio del veterinario cantonale non si trova alcun elemento
riferibile alla tenuta di cavalli. Neppure la questione del bisogno e
dell'idoneità attuali di utilizzare la stalla per l'allevamento di bovini
sarebbe stata esaminata. L'Ufficio ricorrente sostiene infine che qualora
fossero previste o necessarie ulteriori modifiche costruttive interne o
esterne, il progetto dovrebbe essere valutato nel suo complesso, nel quadro di
un'unica procedura.
2.3 La comunione ereditaria opponente rileva che gli interventi litigiosi né
comportano una modifica essenziale dell'aspetto esteriore della stalla né un
aumento di volumetria. Adduce che le autorità cantonali avrebbero respinto i
ricorsi del vicino, che vedeva il progetto litigioso quale preludio a un
cambiamento di destinazione della stalla, per evitare un puro processo alle
intenzioni. Precisa che, dopo il decesso di X.________, ha deciso di alienare
la proprietà: in seguito all'interesse manifestato da una persona intenzionata
a intraprendere un'attività di carattere agricolo sono state avviate
trattative, non ancora concretizzate con il trapasso di proprietà. Avrebbe
quindi deciso di adattare la vetusta stalla a nuove, tuttavia non meglio
precisate, esigenze, dettate da una gestione agricola del fondo che potesse
considerare anche l'allevamento di equini. Le previste aperture sarebbero
conformi alla destinazione agricola della stalla ed eviterebbero alle mucche di
utilizzare lo stesso passaggio e la stessa entrata a disposizione degli
autoveicoli, ciò che costituirebbe un'esigenza plausibile del progetto
litigioso. Anche ulteriori terzi, di per sé interessati a iniziare un
allevamento di cavalli, potrebbero nondimeno mutare idea, motivo per cui non
occorrerebbe necessariamente esprimersi sull'ipotetica futura utilizzazione
della stalla. Sostiene infine che, in concreto, non sarebbe necessario
applicare l'art. 34 OPT e ancor meno le direttive invocate dal ricorrente,
poiché essa potrebbe eseguire i lavori litigiosi "affinché qualsivoglia
contadino possa beneficiare di un'utilizzazione più razionale [della stalla]
anche in presenza della tenuta di bovini", accennando comunque all'ipotesi di
una futura gestione dell'azienda agricola consistente nell'allevamento di
cavalli.
3.
3.1 Se è vero, come rilevato dagli opponenti, che l'atto di ricorso non brilla
certo per completezza, è pure vero, come si vedrà, che si è in presenza di un
accertamento manifestamente carente dei fatti, ciò che impedisce di verificare
se il diritto federale sia stato applicato correttamente.
3.2 Come già rilevato, nella domanda di costruzione l'istante aveva precisato
che lo scopo delle nuove aperture era quello di agevolare la circolazione degli
animali. In tale contesto giova tuttavia ricordare che, secondo quanto
accertato dal Comune, dall'ultimo censimento la stalla risultava vuota. Nel
richiesto complemento di informazione del 10 novembre 2006, gli eredi hanno
dichiarato di voler allevare 10/12 equini. In una lettera 24 ottobre 2006 del
loro legale alla Sezione dell'agricoltura, essi avevano poi trasmesso una
tabella riassuntiva dei fondi attualmente a disposizione di terzi destinati
alla nuova affittuaria: questione ulteriormente non più approfondita. Nella
decisione del 26 giugno 2007, il Consiglio di Stato ha stabilito, in maniera
del tutto generica, che la modifica da allevamento bovino in uno agricolo di
cavalli non integrerebbe gli estremi di un cambiamento di destinazione, fermo
restando che, qualora in futuro la destinazione agricola della stalla dovesse
mutare, sarà necessario presentare una nuova domanda di costruzione. La
fattispecie non è stata chiarita oltre dalla Corte cantonale.
3.3 Nello scritto del 1° dicembre 2006 dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, si accenna al fatto che le modifiche litigiose potrebbero
rientrare negli interventi di ordinaria manutenzione. Tesi rettamente non
ripresa dalle autorità cantonali: la trasformazione di 11 finestre in porte,
con possibilità di apertura di mezza anta, eccede siffatti interventi, in
concreto riferibili per di più a una stalla vuota.
3.4 Da quanto esposto risulta che si è in presenza di un accertamento dei fatti
rilevanti incompleto. In effetti, lo scopo iniziale indicato nella domanda di
costruzione (agevolare la circolazione degli animali, verosimilmente cavalli
visto il genere e il numero delle aperture) è decaduto dopo il decesso di
X.________ e con il desiderio degli opponenti di alienare l'azienda agricola.
L'accennata intenzione di una terza persona a riprendere la gestione
dell'azienda per allevare cavalli non si è d'altra parte concretata. Nella
risposta al ricorso, gli opponenti si limitano ad addurre che gli interventi
litigiosi comporterebbero una migliore utilizzazione della stalla, pure
nell'ipotesi di continuare ad allevare bovini, aggiungendo semplicemente che
eventuali terzi potrebbero essere anche coltivatori diretti. Spetterà in ogni
modo ai proprietari decidere la scelta dell'acquirente, ma comunque mal si
comprende un investimento di circa fr. 30'000.-- per trasformazioni che non
perseguono uno scopo chiaro e preciso.
Essi infatti adducono che occorre distinguere tra la tenuta di animali
nell'ambito di un'azienda agricola e quella al di fuori dell'agricoltura, ma
non precisano tuttavia quale sarebbe l'attività prevista. Rilevano poi,
richiamando l'art. 27 cpv. 2 dell'ordinanza federale sulla terminologia
agricola e sul riconoscimento delle forme di azienda (OTerm; RS 910.91), che i
cavalli sarebbero considerati come animali da reddito, poiché consumano
foraggio grezzo. Aggiungono, accennando alla DTF 117 Ib 270 (azienda destinata
all'allevamento di pollame da ingrasso), che la tenuta di cavalli è conforme
alla zona agricola, qualora l'azienda produca in modo dipendente dal suolo,
ossia se dispone di una sufficiente base foraggiera e gli animali da reddito
non vengono prevalentemente nutriti con foraggio acquistato da terzi.
Accennando in maniera del tutto generica agli accertamenti esperiti dalla
Sezione dell'agricoltura, sostengono che i prati dell'azienda garantirebbero
una produzione dipendente dal suolo e che sarebbe stato considerato il numero
dei cavalli (10/12), per cui la futura attività di terzi potrebbe essere
considerata come azienda ai sensi dell'art. 6 OTerm. Con questa mera ipotesi,
essi tuttavia non dimostrano affatto che si sarebbe in presenza di un'effettiva
produzione dipendente dal suolo.
Sulla base degli atti di causa non è possibile esaminare se l'accenno a
un'eventuale tenuta di animali sia o no conforme alla zona agricola e, ciò che
è decisivo, necessaria alla coltivazione agricola (art. 16a cpv. 1 LPT). In
siffatte circostanze non può essere valutata la dipendenza dal suolo del
progetto litigioso, ritenuto che, nelle osservazioni al gravame, gli opponenti
non forniscono indicazioni precise e affidabili al riguardo, né è dimostrata
una necessità oggettiva di realizzare i contestati interventi. Per di più, come
rilevato dal ricorrente, allo scopo di verificarne la conformità alla zona
agricola, l'accennata attività di allevare cavalli presuppone di massima un
piano aziendale, ricordato che l'esistenza a lungo termine di un'azienda
agricola non può essere valutata senza un esame approfondito della redditività
(DTF 133 II 370 consid. 4.4, 4.5 e 5).
In concreto non sono poi stati esaminati eventuali pregiudizi derivanti al
vicino, segnatamente qualora la nuova attività, per esempio quale pensione per
cavalli, dovesse comportare un aumento del traffico (cfr. sentenza 1A.214/2002
del 12 settembre 2003 consid. 5 in ZBl 106/2005 pag. 152, trasformazione di una
scuderia nella zona agricola in allevamento canino e relativo addestramento).
Non spetta al Tribunale federale esaminare queste questioni in prima istanza
(sentenza 1C_27/2008 del 25 giugno 2008 consid. 2, vertenza nella quale la
carenza degli atti di causa non permetteva, come nella fattispecie, di valutare
l'adempimento delle condizioni imposte dall'art. 34 cpv. 4 OPT). Occorreva
quindi esaminare se l'asserita nuova attività, premesso il suo chiarimento
definitivo e quella agricola precedentemente esercitata essendo stata
abbandonata, sia o no conforme alla zona agricola.
4.
4.1 Non è infatti dato di sapere se si sarà in presenza, e in che misura, di
una tenuta di animali, segnatamente di cavalli, a scopo meramente ricreativo o
agricolo (cfr. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5a ed.,
2008, pag. 216 seg.).
Ora, l'art. 34 cpv. 5 OPT dispone che edifici o impianti per l'agricoltura
esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona. Qualora
i cavalli sono tenuti semplicemente per scopi privati, ossia per occupare il
proprio tempo libero, quale hobby, possono essere allevati anche nella zona
edificabile (cfr. CARMEN WALKER SPÄH, Pferdehaltung in der Wohnzone - Stand der
Rechtsprechung, in PGB-aktuell 1/2004, pag. 23 segg.; ULRICH RYSER, Pferd und
Raumplanung - wohin gehört die Pferdepension? in Blätter für Agrarrecht, 2003,
pag. 79 segg., che illustra le citate direttive). Un allevamento di cavalli
praticato come semplice hobby non riveste infatti carattere agricolo. Non vi
rientra neppure un allevamento di cavalli che costituisca un'attività
commerciale non corrispondente all'ingrasso di bestiame o a un'altra attività
accessoria usuale e necessaria a un'azienda agricola tradizionale, il
legislatore non avendo voluto estendere la nozione di azienda agricola a ogni
impresa destinata agli sport o a svaghi equestri (sentenza 1A.210/2000 del 1°
maggio 2001 consid. 4c).
4.2 Certo, il Tribunale federale, ribadito che di massima un allevamento di
cavalli per hobby o a titolo commerciale nella zona agricola da parte di
persone che non sono contadini non può essere ammesso, ha ritenuto che
un'azienda agricola può nondimeno tenere in pensione quattro cavalli, quando
produca, in maniera vincolata all'utilizzazione del suolo, foraggio sufficiente
per nutrire gli animali da produzione dell'azienda e per i cavalli (DTF 122 II
160 consid. 3c e rinvii; su questo tema vedi anche DTF 117 Ib 216 consid. 3b
inedito, concernente la trasformazione di una vecchia stalla nella zona
comunale residua in una pensione per cavalli; sentenze 1A.312/2005 del 27
settembre 2006 consid. 5, relativa alle possibilità di esistenza a lungo
termine di un allevamento di cavalli; 1A.298/2004 del 5 luglio 2005 consid. 3.3
e 3.4, concernente il rifiuto di autorizzare la costruzione di una scuderia per
due cavalli nella zona agricola; 1A.84/2006 del 26 gennaio 2007; 1A.156/2004
del 5 novembre 2004 consid. 3, relativa alla realizzazione di sei box per
cavalli in una stalla esistente per i bisogni del proprietario e dei suoi
inquilini; 1A.210/2000 del 1° maggio 2001 consid. 4, relativa a un centro di
ippoterapia nella zona agricola; 1A.210/1991 del 10 dicembre 1992 consid. 3,
sull'inammissibilità di massima di trasformare un fienile in una stalla per
cavalli tenuti per hobby). Da questa giurisprudenza, con la quale gli opponenti
non si confrontano, discende che la tesi della Corte cantonale secondo cui il
fatto di allevare equini al posto di bovini non significherebbe ancora che la
destinazione agricola della stalla venga mutata, è imprecisa, potendosi
trattare, a dipendenza del tipo di allevamento, di due fattispecie comportanti
soluzioni differenti. Anche nelle citate direttive si sottolinea che, a
dipendenza dell'impiego del cavallo e del tipo di zona, sotto il profilo della
pianificazione del territorio la valutazione può risultare sostanzialmente
differente (pag. 6; sulle caratteristiche dell'allevamento agricolo di cavalli,
sulla tenuta quali animali da lavoro agricolo o per la produzione di carne, o
sulle pensioni di cavalli cfr. B n. 2.4, 3 e 4 pag. 10 segg.; per la tenuta di
cavalli per lo sport e lo svago, pag. 15 segg.; per i presupposti edilizi per
la tenuta di cavalli conforme alla legislazione sulla protezione degli animali,
pag. 22 segg.).
4.3 Si può rilevare infine che, secondo l'art. 24d cpv. 1bis LPT, negli edifici
agricoli non abitati possono essere autorizzati provvedimenti edilizi se
servono alla tenuta di animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio
situato nelle vicinanze e garantiscono una tenuta particolarmente rispettosa
degli animali (vedi anche gli art. 42b e 42c OPT). Gli opponenti non sostengono
che in concreto sarebbero realizzati gli estremi, contestati dal ricorrente, di
questa norma.
5.
5.1 Come si è visto, gli opponenti non si occupano dell'allevamento di bovini,
né fanno valere che essi o terzi intenderebbero effettivamente occuparsi di
quello di equini, per cui, attualmente, non è ravvisabile alcuna necessità
oggettiva a realizzare le aperture litigiose. Certo, come accennato dalle
autorità cantonali, non si è in presenza di una nuova costruzione e si tratta
di interventi di minore importanza, ma, contrariamente al loro assunto, una
loro giustificazione sotto il profilo agricolo non è dimostrata né
verificabile.
D'altra parte, la tesi del Tribunale cantonale amministrativo, secondo cui
spetta al Municipio verificare quale sarà l'attività esercitata in futuro nella
stalla in questione e se del caso intervenire, è speciosa. Se in effetti non
sono chiari gli scopi per i quali è richiesta una licenza edilizia, è palese
che le condizioni per il suo rilascio non possono essere esaminate con
cognizione di causa. La circostanza che, in seguito, il Comune potrebbe
intervenire per ripristinare un'utilizzazione conforme al diritto, non
costituisce quindi un criterio decisivo.
5.2 Per di più, gli opponenti attualmente non subiscono alcun pregiudizio
definitivo dal mancato rilascio della licenza edilizia. In effetti, chiarito
compiutamente lo scopo effettivo delle aperture litigiose e la futura
destinazione della stalla, eventuali domande di costruzione potranno essere
infatti esaminate con cognizione di causa e se del caso, sulla base della nuova
attività esercitata, potranno essere autorizzate, nel quadro di un esame
globale, anche ulteriori modifiche. Al momento, un interesse degno di
protezione degli opponenti a realizzare i criticati interventi edilizi non è
pertanto né dimostrato né ravvisabile.
6.
6.1 Ne segue che il ricorso dev'essere accolto, la decisione impugnata
annullata e la causa rinviata alla Corte cantonale (art. 107 cpv. 2 LTF),
affinché decida se respingere la domanda di costruzione o se, completata
l'istruzione della causa, emanare un nuovo giudizio.
6.2 Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico
degli opponenti (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili alle autorità
vincenti (art. 68 cpv. 3 LPT), né a Z.________, che non si è avvalso
dell'assistenza di un legale e si è limitato a rinviare a quanto esposto nella
sede cantonale.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale cantonale
amministrativo il 28 novembre 2007 è annullata. La causa viene rinviata alla
Corte cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico della comunione
ereditaria fu X.________.
3.
Comunicazione al ricorrente, al patrocinatore degli opponenti, a Z.________, al
Municipio di Giubiasco al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del
Cantone Ticino.
Losanna, 17 febbraio 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Crameri