I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.234/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_234/2008 /nip
Urteil vom 7. November 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Markus Fischer,
gegen
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport,
Maulbeerstrasse 9 3003 Bern.
Gegenstand
Auflösung des Arbeitsverhältnisses,
Beschwerde gegen das Urteil vom 9. April 2008
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I.
Sachverhalt:
A.
X.________ wurde am 6. Januar 2003 als Juristin in der Fachstelle
Personensicherheitsprüfung beim Stab Chef der Armee, Gruppe Verteidigung
angestellt. Als Dienstchefin des Dienstes Analyse und Befragungen leitete sie
ein Team von drei Mitarbeitenden.
Unterschiedliche Auffassungen von X.________ und ihrem Vorgesetzten A.________
über die Befolgung von Weisungen, über Betriebsabläufe und verbale Äusserungen
führten am 14. April 2005 zur Einleitung einer Disziplinaruntersuchung unter
Anordnung der sofortigen Freistellung. Zudem wurde einer allfälligen Beschwerde
die aufschiebende Wirkung entzogen. Dagegen erhob X.________ Beschwerde. Am 3.
Juni 2005 stellte das Eidgenössische Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) die aufschiebende Beschwerdewirkung wieder
her und entschied am 22. Juni 2005, dass zwar ein schwerer Konflikt vorliege,
die verfügte Freistellung aber nicht gerechtfertigt sei. Am 2. September 2005
erliess der Chef der Armee eine Disziplinarverfügung des Inhalts, dass der
Aufgabenkreis von X.________ bis auf Weiteres geändert werde und ihr anstelle
der Führungsfunktion Sonderaufgaben zugewiesen werden. Des Weitern hielt er
fest, dass die Disziplinarverfügung zugleich als schriftliche Mahnung im Sinne
von Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG gelte. Das VBS hiess die von X.________ erhobene
Beschwerde am 10. Januar 2006 teilweise gut und änderte die
Disziplinarverfügung dahingehend, dass die in Ziffer 1 der Verfügung des Chefs
der Armee vom 2. September 2005 ausgesprochenen Disziplinarmassnahmen (Änderung
des Aufgabenkreises, Sonderaufgaben anstelle der Führungsfunktion) im Grundsatz
zu bestätigen seien, aber bis Ende Februar 2006 befristet würden.
Ab 1. März 2006 war X.________ wieder als Dienstchefin des Dienstes Analyse und
Befragungen tätig. Da die Differenzen zwischen ihr und ihrem Vorgesetzten
A.________ weiterhin bestanden, wurde ein Mobbing-Bericht in Auftrag gegeben.
Der vom 15. November 2006 datierende Bericht ergab, dass X.________ nicht
gemobbt wurde. Aufgrund der Zustände stellte der Vorgesetzte von A.________
Anfang Juni 2006 beim Personalchef der Gruppe Verteidigung den Antrag auf
Einleitung des Kündigungsverfahrens.
Am 27. April 2007 sprach die Gruppe Verteidigung die Kündigung aus. Als
Begründung wurde angegeben, dass sich weder die Leistung noch das Verhalten von
X.________ seit der Disziplinierung geändert habe und sie aufgrund von
Pflichtverletzungen verschiedentlich habe gemahnt werden müssen. Ausserdem sei
das Betriebsklima völlig zerstört.
Die von X.________ erhobene Beschwerde wies das VBS am 31. August 2007 ab und
bestätigte die Kündigungsverfügung. Gleichzeitig wies es den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Beschwerdewirkung ab und entzog einer
allfälligen Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung.
In der Folge erhob X.________ Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den
Anträgen, die Verfügung des VBS vom 31. August 2007 sei aufzuheben bzw. es sei
die Nichtigkeit der Kündigungsverfügung vom 27. April 2007 festzustellen. Zudem
sei die aufschiebende Wirkung der Beschwerde gegen die Kündigungsverfügung
wiederherzustellen.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Oktober 2007 wies die Instruktionsrichterin des
Bundesverwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden
Beschwerdewirkung ab.
Mit Urteil vom 9. April 2008 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
insofern gut, als dass sich das Ende der Kündigungsfrist auf den 31. Dezember
2007 verlängerte. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
B.
X.________ hat gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie stellt folgende Anträge:
"1. Ziffer 1 (teilweise Gutheissung und im Übrigen Abweisung der Beschwerde)
und Ziffer 3 (keine Parteientschädigung) des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts seien aufzuheben.
2. Die angefochtene Verfügung des VBS vom 31. August 2007 sei aufzuheben bzw.
es sei die Nichtigkeit der Kündigungsverfügung vom 27. April 2007
festzustellen.
3. Soweit das Bundesgericht die Beschwerde gegen die ausgesprochene Kündigung
abweist, sei festzustellen, dass die Kündigungsfrist sich auf den 30. April
2008 verlängert.
4. Soweit das Bundesgericht die Beschwerde gegen die ausgesprochene Kündigung
abweist, sei festzustellen, dass der Lohnanspruch bei Krankheit gemäss Art. 56
der Bundespersonalverordnung im Sinne der Krankentaggeldversicherung gemäss
Art. 67 ff. des Krankenversicherungsgesetzes auch nach ausgesprochener
Kündigung und über das Kündigungsdatum hinaus bezahlt wird, solange die
Krankheit andauert.
5. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen."
C.
Das VBS beantragt Beschwerdeabweisung. Das Bundesverwaltungsgericht beantragt
insofern eine teilweise Gutheissung der Beschwerde, als die Kündigungsfrist
entsprechend den gesamten Dienstjahren beim Bund zu berechnen ist. Die
Beschwerdeführerin nahm unter Aufrechterhaltung ihrer Anträge nochmals
Stellung.
D.
Mit Verfügung vom 1. Juli 2008 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Beschwerdewirkung ab.
Erwägungen:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, d.h. eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit (Art. 82 lit. a BGG). Mit dem Begehren, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Nichtigkeit der
Kündigungsverfügung festzustellen, sind aufgelaufene und zukünftige
Lohnforderungen verbunden, weshalb es sich um eine vermögensrechtliche
Angelegenheit handelt und ein Ausschlussgrund nicht vorliegt (Art. 83 lit. g
BGG). Das Streitwerterfordernis von 15'000 Franken ist ohne weiteres erfüllt
(Art. 51 Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerde ist somit
grundsätzlich zulässig.
1.2 Nach Art. 99 Abs. 2 BGG sind neue Begehren unzulässig. Die
Beschwerdeführerin erhebt für den Fall, dass das Bundesgericht die Beschwerde
gegen die ausgesprochene Kündigung abweist, gestützt auf die
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV; SR 172.220.111.3) und das
Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10)
einen Lohnfortzahlungsanspruch des Arbeitgebers über die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses hinaus. Da sie dieses Begehren nicht bereits vor
Bundesverwaltungsgericht gestellt hat, ist darauf nicht einzutreten.
1.3 In Ergänzung zu den Rügen, die sich auf Art. 95 f. BGG stützen, kann die
Beschwerdeführerin unter den engen Voraussetzungen von Art. 97 Abs. 1 BGG die
tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils beanstanden. Ein solches
Vorbringen kann nach der letztgenannten Bestimmung nur erhoben werden, wenn die
Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht und wenn die
Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
"Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (vgl. die Botschaft,
BBl 2001 S. 4338). Entsprechende Beanstandungen müssen präzise vorgebracht und
begründet werden. Es genügt nicht, einen von den tatsächlichen Feststellungen
der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr ist in der
Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern die Feststellungen willkürlich bzw.
unter Verletzung einer verfahrensrechtlichen Verfassungsvorschrift zustande
gekommen sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255).
Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, wird nachfolgend im Zusammenhang mit den
einzelnen Rügen geprüft.
2.
2.1 Vorab ist die Rüge der Beschwerdeführerin, ihr sei im Disziplinar- und
"Mobbingverfahren" das rechtliche Gehör verweigert worden, zu prüfen.
2.2 Nach Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Für das Verwaltungsverfahren wird dieser Anspruch in Art. 29 ff. des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR
172.021) konkretisiert.
2.3
2.3.1 Die von der Beschwerdeführerin vorgetragene Rüge einer Gehörsverletzung
im Disziplinarverfahren kann vor Bundesgericht nicht mehr geprüft werden. Der
gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerdeentscheid des VBS vom 10. Januar
2006 ist rechtskräftig.
Sofern die Beschwerdeführerin davon ausgeht, das Bundesverwaltungsgericht
stütze sich auf Feststellungen, die im Beschwerdeentscheid gegen die
Disziplinarverfügung als falsch beurteilt wurden, so steht ihr hierzu die
Willkürrüge gegen die tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts zur Verfügung.
2.3.2 Gemäss dem angefochtenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts gab die
Beschwerdeführerin im Kündigungsverfahren an, sie erachte eine schriftliche
Stellungnahme zum Mobbing-Bericht im damals vorliegenden Verfahrensstadium als
überflüssig, da sie bereits mündlich habe Stellung beziehen können. Die
Beschwerdeführerin stellt nicht in Abrede, diese Angabe gemacht zu haben.
Inwiefern das rechtliche Gehör im Kündigungsverfahren verletzt sein soll, ist
deshalb nicht ersichtlich.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt die tatsächlichen Feststellungen des
Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Frage, ob der Kündigungsgrund
von Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG gegeben sei. Nach dieser Vorschrift kann der
Arbeitgeber nach Ablauf der Probezeit das Arbeitsverhältnis kündigen, wenn
Mängel in der Leistung oder im Verhalten des Arbeitnehmers vorliegen, die trotz
schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholen.
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht führte aus, das Verhalten der
Beschwerdeführerin habe offensichtlich zu einer Störung des Betriebsablaufs und
zur Zerstörung des Vertrauensverhältnisses mit den Mitarbeitenden und
Vorgesetzten geführt, weshalb die ausgesprochene Kündigung nach Art. 12 Abs. 6
lit. b BPG zu beurteilen sei. Den Akten sei zu entnehmen, dass es schon kurz
nach dem Stellenantritt der Beschwerdeführerin im Jahr 2003 zu ersten
Konflikten mit der Fachstellenleitung gekommen sei. Bis zur Kündigungsverfügung
vom 27. April 2007 sei die Beschwerdeführerin immer wieder daran erinnert
worden, Meinungsverschiedenheiten in sachlichem Ton auszutragen und ihre
Wortwahl zu überdenken. So sei auch aus den von der Beschwerdeführerin als
korrekt bezeichneten Protokollen der Feedback-Meetings ersichtlich, dass es
immer wieder zu Zusammenstössen zwischen ihr und ihrem Vorgesetzten gekommen
und die Kommunikation offensichtlich gestört worden sei. In einem vom 22. April
2004 datierenden Protokoll sei explizit erwähnt, dass die wiederkehrenden
Vertrauensbrüche die Zusammenarbeit gefährden würden, die Beschwerdeführerin
den menschlichen Anstand wahren müsse und sich so verhalten solle, dass eine
Zusammenarbeit für alle Seiten angenehm sei. Ausserdem sei auch aus der
"Lohnrelevanten Beurteilung" (LOBE) 2004 ersichtlich, dass die
Beschwerdeführerin darauf achten müsse, gelegentliche verbale Ausrutscher
(Bemerkungen) zu eliminieren. Die Befragungen der Mitarbeitenden der
Beschwerdeführerin anlässlich der Untersuchungen zu den Mobbing-Vorwürfen
hätten ebenfalls mehrheitlich aufgezeigt, dass die Beschwerdeführerin in ihrem
Umgangston nicht immer sachlich und korrekt geblieben sei und dies unter
anderem zu grossen Spannungen innerhalb der Fachstelle geführt habe. Diese
Spannungen hätten wiederum bei diversen Mitarbeitenden und auch der
Beschwerdeführerin selbst gesundheitliche Probleme verursacht. Aus den Akten
ergebe sich ferner, dass der Beschwerdeführerin bereits im ersten
Anstellungsjahr und seither regelmässig vorgeworfen worden sei, sie halte sich
zu wenig an Vorgaben, Weisungen und Dienstvorschriften. In den Bemerkungen zur
"Lohnrelevanten Beurteilung" 2003 habe die Beschwerdeführerin ausgeführt,
bewusst zweimal gegen Dienstvorschriften verstossen zu haben. In ihren
Bemerkungen zur "Lohnrelevanten Beurteilung" 2006 habe sie überdies erwähnt, es
stimme, dass sie nicht alle "Standards" der Fachstelle anwende, weil sie zum
Teil keinen Sinn machen würden.
3.3 Was die Beschwerdeführerin gegen die tatsächlichen Feststellungen des
Bundesverwaltungsgerichts vorbringt, ist nicht geeignet, diese als
offensichtlich falsch im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG (vgl. E. 1.3 hiervor)
auszugeben. So wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz in pauschaler Weise
vor, die Ursachen der Zusammenstösse zwischen ihr und ihrem Vorgesetzten resp.
den anderen Mitarbeitenden nicht zu benennen und zu analysieren. Zwar ergibt
sich aus dem Entscheid des VBS vom 10. Januar 2006 über die
Disziplinarverfügung, dass die Zeugenaussagen ein höchst widersprüchliches Bild
über die Kompetenzen der Beschwerdeführerin abgeben und sich zudem der Verdacht
erhärte, dass der direkte Vorgesetzte der Beschwerdeführerin deren Mitarbeiter
gegen sie mobilisiert habe. Die Beschwerdeführerin zeigt indessen nicht auf,
wie die Ursachen der Zusammenstösse in tatsächlicher Hinsicht zu analysieren
und zu würdigen wären und inwiefern dies einen entlastenden Einfluss auf das
ihr vorgeworfene Verhalten (Weisungsverletzungen, unsachlicher Ton gegenüber
Mitarbeitern und Vorgesetzten) haben könnte. Des Weitern gibt die
Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift zu, in ihrem Umgangston nicht
immer sachlich und korrekt gewesen zu sein und manchmal ungehalten reagiert zu
haben. Sie bestreitet lediglich, ein heftiges Schimpfwort benutzt und eine
Aussage über den "grossen starken Offizier" gemacht zu haben. Bezüglich des
Vorwurfs, die Weisungen, Vorgaben und Dienstvorschriften missachtet zu haben,
gibt sie unter Verweis auf ihre Rechtsschriften und die Bemerkungen zur
"Lohnrelevanten Beurteilung" 2006 an, dass sie die dort erwähnten Standards
zwar nicht befolgt habe, die Abänderung von ihrem Vorgesetzten jedoch bewilligt
worden sei. Aus dem erwähnten Dokument ergibt sich aber nicht klar, dass die
Nichtbeachtung der Standards bewilligt worden wäre.
Das Bundesverwaltungsgericht hat den Sachverhalt somit nicht offensichtlich
falsch im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG festgestellt, wenn es aufgrund der Akten
schliesst, der Beschwerdeführerin seien Verletzungen von Weisungen sowie ein
unsachlicher, unangemessener Ton (verbale Ausrutscher) vorzuwerfen. Die
Beschwerde erweist sich deshalb in diesem Punkt als unbegründet, soweit die
pauschalen und teilweise nicht einschlägigen Vorbringen gehört werden können.
4.
4.1 Weiter rügt die Beschwerdeführerin die Sachverhaltsfeststellungen des
Bundesverwaltungsgerichts bezüglich der Frage, ob die ihr vorgeworfenen Mängel
in der Leistung und im Verhalten trotz der mit Disziplinarverfügung vom 2.
September 2005 ausgesprochenen Mahnung anhielten oder sich wiederholten.
4.2 Die Vorinstanz führte aus, die Beschwerdeführerin habe am 12. Juli 2006 das
Ausfällen einer positiven Risikoverfügung ohne Freigabe durch die vorgesetzten
Stellen gegen aussen kommuniziert und habe dadurch ihre Kompetenzen
überschritten und gegen Weisungen verstossen. Am 25. August 2006 sei ihr
vorgeworfen worden, die Traktandenliste für den Rapport ihres Dienstes entgegen
eines klaren Auftrags ihres Vorgesetzten nicht überarbeitet zu haben. Die
Beschwerdeführerin habe mit ihrem Vorgesetzten keine Rücksprache gehalten, und
es erscheine ungewöhnlich, dass sie zur Klärung der eigenen Aufgaben dermassen
viel Zeit benötigt habe. Am 29. August 2006 sei sie wegen eines Ferienbezugs
ohne Absprache mit ihrem Stellvertreter gemahnt worden, wobei ihr diesbezüglich
jedoch nur vorgeworfen werden könne, sich nicht um ihre Stellvertretung
gekümmert zu haben. Am 1. September 2006 sei eine Mahnung erfolgt, weil die
Beschwerdeführerin eine Auftragsannahme mit einem Zusatz ergänzt habe. Aus den
Akten ergebe sich allerdings nicht klar, wie sich der Vorfall abgespielt habe.
Am 12. März 2007 sei der Beschwerdeführerin vorgeworfen worden, die Sekretärin
des Chefs Informations- und Objektschutz (IOS) entgegen den Anweisungen des
Stellvertreters des Chefs der Fachstelle Personalsicherheitsprüfung (PSP) über
einen wichtigen Vorfall informiert und dadurch eine Datenschutzverletzung
begangen zu haben. Am 17. April 2007 sei die Beschwerdeführerin erneut gemahnt
worden, ein in der "Lohnrelevanten Beurteilung" 2006 vereinbartes Ziel nicht
erreicht zu haben. Diese Mahnung sei allerdings nicht in allen Teilen
ausreichend begründet. Schliesslich sei die Beschwerdeführerin am 23. April
2007 gemahnt worden, weil sie eine ungenügende Analyseleistung erbracht habe.
Dieser Vorfall stelle indessen keinen Weisungsbruch dar, sondern Differenzen
über die Vorgehensweise.
Was den Vorwurf der Beschwerdeführerin betreffe, das VBS habe direkt auf ihre
Kündigung hingearbeitet und sie daher anlässlich der "Lohnrelevanten
Beurteilung" 2006 mit einem C qualifiziert, so bestehe kein Grund, an der
Korrektheit der Leistungsbeurteilung zu zweifeln. Die Beschwerdeführerin sei
dahingehend beurteilt worden, dass sie ihre Funktion insgesamt betrachtet nicht
wahrgenommen und ihr Verhalten regelmässig zu Beanstandungen geführt habe. Eine
fruchtbare Zusammenarbeit sei aus der Sicht des Chefs der Fachstelle nicht mehr
möglich. Die Beschwerdeführerin habe verschiedentlich an sie erteilte Aufträge
in eigener Kompetenz und ohne Absprache mit ihrem Vorgesetzten zurückgestellt
oder gar nie ausgeführt. Sie habe dabei ihre Ziele nicht erreicht. Ausserdem
habe sie die Aufträge ihre Vorgesetzten in Frage gestellt und durch das
Nichtausführen ihre Kompetenzen überschritten. Auch wenn der Beschwerdeführerin
ihr grosser Arbeitseinsatz und das Bestreben, Pendenzen abzubauen, zugute
gehalten werden müssten, werde aus den Akten ersichtlich, dass sie bei
Differenzen mit Mitarbeitenden oder Vorgesetzten häufig emotional und in
unangemessenem Ton reagiert und sich wiederholt über Weisungen und Vorschriften
eigenmächtig hinweggesetzt habe, obwohl sie mehrmals darauf aufmerksam gemacht
und sogar diszipliniert und gemahnt worden sei. Wenn die Beschwerdeführerin
diesbezüglich geltend mache, die Aussagen der Mitarbeitenden seien zu ihren
Ungunsten gewichtet worden, verkenne sie, dass diese Beobachtungen auch von
externen, unabhängigen Dritten bestätigt worden seien. Die Vorwürfe seien auch
an den Beurteilungsgesprächen aufrechterhalten und seien nicht überraschend an
die Beschwerdeführerin herangetragen worden.
Gestützt auf die Akten stellte das Bundesverwaltungsgericht weitere Mängel in
den Leistungen der Beschwerdeführerin fest. So habe sie gewisse standardisierte
Unterlagen nicht gebraucht und sei entgegen der Ansicht der Vorgesetzten der
Meinung gewesen, dass für die Verwendung der Aussagen von befragten Personen
die aufgezeichneten Gespräche nicht mehr konsultiert werden müssten. Weiter sei
erstellt, dass die Beschwerdeführerin ein vereinbartes Leistungsziel
(Konzeption und Fachreferat) nicht in Angriff genommen habe. Ausserdem würde
sich auch aus den Rechtsschriften der Beschwerdeführerin ergeben, dass eine
gedeihliche Zusammenarbeit nicht mehr möglich sei.
4.3 Was die Beschwerdeführerin vorbringt, ist wiederum nicht geeignet, einen
Vorwurf offensichtlich falscher, d.h. willkürlicher tatsächlicher
Feststellungen der Vorinstanz zu begründen. Unter Verweis auf ihre früheren
Rechtsschriften stellt die Beschwerdeführerin in Abrede, durch die
Kommunikation gegen aussen eine Weisung verletzt zu haben. Des Weitern
behauptet sie, für die Klärung ihrer Aufgaben nach dem Disziplinarverfahren und
das Erstellen der Traktandenliste Zeit benötigt zu haben, weshalb es nicht
nachvollziehbar sei, dass das Bundesverwaltungsgericht die gegenteilige Ansicht
vertrete. Mit diesen Einwänden stellt die Beschwerdeführerin aber bloss ihren
Standpunkt demjenigen der Vorinstanz gegenüber. Auch bezüglich des Vorwurfs,
nicht für eine Stellvertretung während der Ferienabwesenheit gesorgt zu haben,
stellt die Beschwerdeführerin unter Verweis auf die Bemerkungen zur
"Lohnrelevanten Beurteilung" 2006 die gegenteilige Behauptung auf. Diesen
Bemerkungen kann aber nicht entnommen werden, dass die Feststellung des
Bundesverwaltungsgerichts, die Beschwerdeführerin habe sich nicht um ihre
Ferienvertretung gekümmert, falsch sein soll. Betreffend des Vorwurfs, die
Beschwerdeführerin habe in Missachtung der Weisung des Stellvertreters des
Chefs der Fachstelle Personensicherheitsprüfung (FS PSP) die Sekretärin des
Chefs Informations- und Objektschutz (IOS) über einen Vorfall informiert,
bringt die Beschwerdeführerin vor, letzterer habe die Weisung erlassen, ihn zu
infomieren, weshalb sie dieser Weisung Folge geleistet habe. Damit gibt sie zu,
die Weisung ihres eigenen Chefs nicht beachtet und einen allfälligen
Weisungskonflikt eigenmächtig gelöst zu haben. In den weiteren Ausführungen
beschränkt sich die Beschwerdeführerin auf pauschale Kritik am angefochtenen
Urteil.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auch in diesem Punkt den Sachverhalt nicht
offensichtlich falsch im Sinne von Art. 97 Abs. 1 BGG festgestellt, wenn es
davon ausgeht, dass die Beschwerdeführerin seit der Mahnung am 2. September
2005 diverse Male gegen Weisungen verstiess. Die Beschwerde erweist sich
diesbezüglich wiederum als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Verhältnismässigkeitsprinzip
verbiete es, ihr nach fast dreissig Dienstjahren zu kündigen. Die vorgeworfenen
Weisungsverletzungen würden auch in ihrer Summe keinen Kündigungsgrund
darstellen.
5.2 Gründe für die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber sind einerseits
Mängel in der Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung
anhalten oder sich wiederholen (Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG), anderseits die
Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten (Art. 12 Abs. 6
lit. a BPG). Die Grenzen zwischen Verhaltensmängeln und der Verletzung
wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten sind fliessend. Während
verbale Entgleisungen als mangelhaftes Verhalten im Sinn von Art. 12 Abs. 6
lit. b BPG gilt, fällt der Verstoss gegen Weisungen des Vorgesetzten
grundsätzlich unter den Kündigungsgrund von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG (vgl.
HARRY NÖTZLI, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht,
Bern 2005, § 11 Rz. 174 und Rz. 194).
5.3 Mit Disziplinarverfügung vom 2. September 2005 wurde die Beschwerdeführerin
schriftlich gemahnt, ihr verbales Verhalten gegenüber Mitarbeitern und
Vorgesetzten zu ändern und die Weisungen ihrer Vorgesetzten zu befolgen. Im
Grundsatz wurden diese der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Vorwürfe im
Beschwerdeentscheid des VBS vom 10. Januar 2006 bestätigt. Dennoch verstiess
die Beschwerdeführerin seither diverse Male gegen die Pflicht zur Beachtung von
internen Weisungen und Vorgaben (Kommunikation einer positiven Risikoverfügung
ohne Freigabe durch den Vorgesetzten; fehlende Überarbeitung einer
Traktandenliste; fehlende Stellvertretung während den Ferien; Belieferung der
Sekretärin des Chefs IOS mit Informationen). Wie sich aus E. 4.3 hiervor
ergibt, ist es der Beschwerdeführerin nicht gelungen, die
Sachverhaltsfeststellungen zum Vorwurf, seit Erlass der Disziplinarverfügung
erneut gegen Weisungen verstossen zu haben, als willkürlich auszugeben. Es
steht damit fest, dass die Beschwerdeführerin auch nach Ergehen der Mahnung
gegen ihre Pflichten im Arbeitsverhältnis verstiess. Demnach ist nicht zu
beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht die Kündigung als rechtens
betrachtet, wobei allerdings nicht nur der Kündigungsgrund von Art. 12 Abs. 6
lit. b BPG, sondern auch derjenige von Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG zum Tragen
kommt.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, vor dem Aussprechen der
Kündigung hätte nach einer gütlichen Einigung gesucht werden müssen. Dies
ergebe sich aus Art. 13 Abs. 3 und Art. 34 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes
vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1). Eine gütliche Einigung sei im
vorliegenden Fall nicht angestrebt worden.
6.2 Das Bundesverwaltungsgericht vertritt den Standpunkt, das VBS sei nicht
verpflichtet gewesen, zusammen mit der Beschwerdeführerin nach einer gütlichen
Einigung zu suchen. Im Gegenteil sei es nötig gewesen, eine Kündigungsverfügung
zu erlassen, um den Rechtsweg zu öffnen. Art. 13 bzw. Art. 34 BPG dürften nicht
so verstanden werden, dass der Kündigung eine Art Einigungsverhandlung
vorangehen müsste, sondern vielmehr so, dass immer dann zu verfügen sei, wenn
kein Auflösungsvertrag abgeschlossen werden konnte. Ausserdem sei anzufügen,
dass der Personalchef mit der Beschwerdeführerin vor der Kündigung Gespräche
hinsichtlich ihrer weiteren beruflichen Tätigkeit geführt habe. Dabei seien ihr
auch zwei bis drei Stellenangebote vorgelegt und somit offensichtlich nach
einer gütlichen Einigung gesucht worden. Deshalb sei nicht ersichtlich, weshalb
die Kündigungsverfügung an einem Nichtigkeitsgrund im Sinne von Art. 14 Abs. 1
Bst. a BPG leiden sollte.
6.3 Art. 12 Abs. 6 BPG nennt die Gründe für die ordentliche Kündigung durch den
Arbeitgeber. Gemäss Botschaft vom 14. Dezember 1998 zum Bundespersonalgesetz
(BBl 1999 1597 ff., 1614) betrifft diese Bestimmung die Situation, dass der
Arbeitgeber ein Arbeitsverhältnis ohne das Einvernehmen mit der betroffenen
Person kündigen will. Art. 13 Abs. 1 BPG mit der Marginalie "Formvorschriften"
verlangt, dass die Kündigung schriftlich ausgesprochen wird. Können sich die
Parteien über die Beendigung nicht einigen, so hat der Arbeitgeber nach Art. 13
Abs. 3 BPG in Form einer Verfügung zu kündigen. Die Nichteinhaltung wichtiger
Formvorschriften stellt einen Grund der Nichtigkeit der Kündigung dar (vgl.
Art. 14 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 BPG). Art. 34 Abs. 1 BPG mit der Marginalie
"Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis" bestimmt allgemein, dass der
Arbeitgeber eine Verfügung zu erlassen hat, wenn bei Streitigkeiten aus dem
Arbeitsverhältnis keine Einigung zustande kommt. Weder aus dem Wortlaut noch
aus den Gesetzesmaterialien dieser Bestimmungen lässt sich ableiten, dass vor
dem Aussprechen der ordentlichen Kündigung durch den Arbeitgeber gestützt auf
einen ordentlichen Kündigungsgrund nach Art. 12 Abs. 6 BPG der Arbeitgeber in
jedem Fall die Verpflichtung hat, eine einvernehmliche Lösung (durch Versetzung
an eine andere Stelle, durch Aufhebungsvertrag) herbeizuführen (vgl. ebenso
Nötzli, a.a.O., § 7 Rz. 68-69; a.M. aber Peter Helbling, Die Beendigung des
Arbeitsverhältnisses beim Bund, Freiburger Zeitschrift für Rechtsprechung (FZR)
2004, S. 168 ff., 183 und 189). Eine gegenteilige Auffassung würde denn auch
dem Sinn der gesetzlichen Einführung ordentlicher Kündigungsgründe des
Arbeitgebers zuwiderlaufen. Dem Verhältnismässigkeitsprinzip hat der
Gesetzgeber insofern Rechnung getragen, als eine Kündigung nach Art. 12 Abs. 6
lit. b BPG nur nach vorgängiger schriftlicher Mahnung des Arbeitnehmers
ausgesprochen werden kann und eine Kündigung wegen schwer wiegenden
wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen nach Art. 12 Abs. 6 lit. e BPG nur
erfolgen kann, sofern der Arbeitgeber der betroffenen Person keine zumutbare
andere Arbeit anbieten kann. Hätte der Bundesgesetzgeber gewollt, dass bei
einer Kündigung wegen Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher
Pflichten (Art. 12 Abs. 6 lit. a BPG) oder bei Mängeln in der Leistung oder im
Verhalten (Art. 12 Abs. 6 lit. b BPG) eine Kündigung nur nach einem
gescheiterten Versuch der gütlichen Einigung ausgesprochen werden darf, so
hätte er dies gesetzlich verankern müssen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat demnach kein Bundesrecht verletzt, wenn es
davon ausgeht, dass im Falle einer Kündigung nach Art. 12 Abs. 6 lit. a und b
BPG kein Einigungsversuch erforderlich ist und demnach eine Verletzung einer
wichtigen Formvorschrift, welche nach Art. 14 Abs. 1 lit. a BPG die Nichtigkeit
der Kündigung zur Folge hätte, ausser Betracht fällt. Es kann demzufolge offen
bleiben, ob das VBS, wie das Bundesverwaltungsgericht annimmt, tatsächlich
einen Versuch der gütlichen Einigung mit der Beschwerdeführerin unternahm.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Verlängerung der Kündigungsfrist bis
zum 30. April 2008. Sie macht geltend, dass Bundesverwaltungsgericht habe
übersehen, dass sie fast dreissig Jahre für den Bund tätig gewesen sei. Dies
habe das Bundesverwaltungsgericht bei der Berechnung der Schutzfristen ausser
Acht gelassen.
7.2 Das Bundesverwaltungsgericht verlängerte die Kündigungsfrist infolge
Krankheit der Beschwerdeführerin nach Erlass der Kündigung in sinngemässer
Anwendung von Art. 336c Abs. 1 und 2 OR bis zum 31. Dezember 2007. Dabei
stützte sich die Vorinstanz auf Art. 6 Abs. 2 BPG, wonach die einschlägigen
Bestimmungen des Obligationenrechts sinngemäss anzuwenden sind, soweit das
Bundespersonalgesetz oder andere Bundesgesetze nichts Abweichendes bestimmen.
Gemäss Art. 336c Abs. 1 lit. b OR darf der Arbeitgeber nach Ablauf der
Probezeit das Arbeitsverhältnis nicht kündigen, während der Arbeitnehmer ohne
eigenes Verschulden durch Krankheit oder durch Unfall ganz oder teilweise an
der Arbeitsleistung verhindert ist, und zwar im ersten Dienstjahr während 30
Tagen, ab zweitem bis und mit fünftem Dienstjahr während 90 Tagen und ab
sechstem Dienstjahr während 180 Tagen. Art. 336c Abs. 2 OR bestimmt, dass die
Kündigung, die während einer der in Absatz 1 festgesetzten Sperrfristen erklärt
wird, nichtig ist; ist dagegen die Kündigung vor Beginn einer solchen Frist
erfolgt, aber die Kündigungsfrist bis dahin noch nicht abgelaufen, so wird
deren Ablauf unterbrochen und erst nach Beendigung der Sperrfrist fortgesetzt.
Das Bundesverwaltungsgericht ging irrtümlicherweise davon aus, dass die
Beschwerdeführerin im fünften Dienstjahr stehe. Auf das Ergebnis des
angefochtenen Urteils hat dieser Irrtum indessen keinen Einfluss. Die am 27.
April 2007 verfügte Kündigung erfolgte per 31. Oktober 2007. Damit wurde die
sechsmonatige Kündigungsfrist für Arbeitsverhältnisse ab dem elften Dienstjahr
(Art. 12 Abs. 3 lit. c BPG) eingehalten. Gemäss der für das Bundesgericht
verbindlichen Feststellung der Vorinstanz (vgl. Art. 105 Abs. 1 BGG) war die
Beschwerdeführerin vom 21. August bis zum 30. September 2007 zu mindestens 50%
arbeitsunfähig. Damit verlängerte sich die Kündigungsfrist in Anwendung von
Art. 336c Abs. 1 lit. b und Abs. 2 OR um einen Monat und 10 Tage. Wie das
Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen Urteil zu Recht ausführte, wird die
Kündigungsfrist nur für so lange unterbrochen und für so lange verlängert, als
sie mit der Arbeitsunfähigkeit zusammenfällt (BGE 121 III 107 E. 2a S. 108;
WOLFGANG PORTMANN, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht, 4. Aufl. 2007, N.
12). Da die Anzahl der effektiven Krankheitstage der Beschwerdeführerin (ein
Monat und 10 Tage) von der Sperrfrist von 90 Tagen für Arbeitnehmer im fünften
Dienstjahr abgedeckt ist, spielt es keine Rolle, dass im dreissigsten
Dienstjahr grundsätzlich eine Sperrfrist von 180 Tagen gilt. Eine Verlängerung
der Kündigungsfrist um mehr als 90 Tage käme nur in Frage, wenn die
Beschwerdeführerin während mehr als 90 Tagen krank gewesen wäre. Entgegen dem
Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin könnte die am 31. Oktober 2007 ordentlich
ablaufende Kündigungsfrist nur unter der Voraussetzung, dass diese effektiv 180
Tage krank gewesen wäre, bis zum 30. April 2008 verlängert werden. Im Ergebnis
ist daher nicht zu beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht die am 31.
Oktober 2007 auslaufende Kündigungsfrist um einen Monat und 10 Tage auf
Monatsende, d.h. auf den 31. Dezember 2007 verlängerte. Die Beschwerde erweist
sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
8.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde insgesamt unbegründet und
daher abzuweisen ist. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Ausrichtung einer
Parteientschädigung fällt ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Eidgenössischen Departement für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. November 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder