I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.229/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_229/2008 /fun
Urteil vom 18. August 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Marcel Muff,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, vertreten durch die Justiz-,
Polizei- und Militärdirektion des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2,
Postfach, 4410 Liestal.
Gegenstand
Haftbedingungen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 26. März 2008
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht.
Sachverhalt:
A.
X.________ wurde am 3. Mai 2006 verhaftet. Seither hat er sich in
Untersuchungs- und dann in Sicherheitshaft befunden; letztere wurde vorläufig
bis am 29. Oktober 2008 verlängert. Nach seinen Angaben besorgte ihm die
Gefangenenbetreuung im Mai 2007 einen Personalcomputer (PC), damit er sich in
Informatik und in Psychologie weiterbilden konnte. Dabei wurde am PC die
Ausrüstung für den drahtlosen Internetzugang (WLAN; wireless local area
network) entfernt und die betreffende Stelle plombiert. Am 7. September 2007
verfügte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion des Kantons
Basel-Landschaft, der PC von X.________ werde aus der Zelle weggenommen und zu
den deponierten Effekten gelegt. Die Behörde legte dabei dar, es sei in der
Zwischenzeit die Weisung erlassen worden, dass in den Bezirks- bzw.
Untersuchungsgefängnissen des Kantons Basel-Landschaft künftig generell keine
privaten PCs mehr zugelassen seien. Deshalb könne auch das frühere
Entgegenkommen gegenüber dem Betroffenen nicht aufrechterhalten werden.
B.
Die gegen die Verfügung vom 7. September 2007 eingereichten Beschwerden an den
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Entscheid vom 23. Oktober 2007) und
an das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht (Urteil vom 26. März 2008), blieben erfolglos.
C.
Gegen das kantonsgerichtliche Urteil legt X.________ beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Er beantragt, es sei
ihm in Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu gestatten, seinen privaten PC
während der Haft weiter zu benützen. Ausserdem ersucht er um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung im bundesgerichtlichen Verfahren.
Die kantonale Verwaltungsbehörde äussert sich sinngemäss ablehnend zur
Beschwerde. Das Kantonsgericht hat Verzicht auf eine Vernehmlassung erklärt.
D.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat das Gesuch des
Beschwerdeführers um Erteilung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 3.
Juni 2008 abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Entscheid steht
grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen
(Art. 82 ff. BGG). Ausschlussgründe nach Art. 83 und 85 BGG liegen nicht vor.
Soweit der angefochtene Entscheid das Verbot eines eigenen PCs in der Zelle und
den Widerruf der entsprechenden bisherigen Vergünstigung bestätigt, geht es um
einen Endentscheid (Art. 90 BGG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind
ebenfalls erfüllt. Auf die Beschwerde ist unter dem Vorbehalt, dass
rechtsgenügliche Verfassungsrügen erhoben worden sind (Art. 42 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG), einzutreten.
2.
2.1 § 14 der basellandschaftlichen Verordnung über die Bezirksgefängnisse und
Haftlokale der kantonalen Polizeiposten vom 23. Dezember 1997 (sog.
Untersuchungshaftverordnung; SGS 261.61) steht unter dem Marginale
"Informationsfreiheit". Abs. 1 dieser Norm gestattet das Mitbringen von Büchern
und Schreibmaterial, soweit dadurch nicht betriebliche Belange zu stark
beeinträchtigt werden oder die einweisende Behörde Einschränkungen anordnet.
Dasselbe sieht Abs. 1 für Zeitungsabonnements vor. Nach Abs. 2 ist das
Mitbringen von eigenen Textverarbeitungsgeräten und Datenträgern sowie
Tonwiedergabe- oder Spielgeräten in die Zellen nicht zulässig; solche Apparate
können aber nach Massgabe von Absatz 1 über die Gefangenenbetreuung beschafft
werden.
2.2 Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche die
Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der persönlichen
Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) zu beurteilen (vgl. BGE 123 I 221 E. I/4 S. 226
mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall rügt der Beschwerdeführer zusätzlich eine
Missachtung der Informationsfreiheit im Sinne von Art. 16 Abs. 3 BV. Diese
Verfassungsbestimmung vermittelt das Recht, Informationen frei zu empfangen,
aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Der
entsprechende verfassungsmässige Anspruch ist hier ebenfalls tangiert (vgl. BGE
118 Ia 64 E. 3l/aa S. 82 und E. 3r S. 88). Nicht gefolgt werden kann dem
Beschwerdeführer, wenn er aus Art. 16 Abs. 3 BV eine Bildungsfreiheit in dem
Sinne ableitet, dass er Weiterbildungsmöglichkeiten unter Inanspruchnahme der
dafür benötigten Informationsmittel frei wählen könne. Es ist fraglich, ob die
entsprechende Rüge unter die Berufswahlfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 2 BV
einzuordnen ist. Wie es sich jedoch damit verhält, mag dahingestellt bleiben,
weil eine Verletzung von Art. 27 Abs. 2 BV ohnehin nicht vorliegt (vgl. E. 3,
hiernach).
2.3 Das Bundesgericht berücksichtigt in seiner Praxis die vom Ministerkomitee
des Europarats erlassenen Empfehlungen zum Freiheitsentzug (sog. Europäische
Strafvollzugsgrundsätze) bei der Konkretisierung der
Grundrechtsgewährleistungen (BGE 122 I 222 E. 2a/aa S. 226; 118 Ia 64 E. 2a S.
70). Dies hat auch bezüglich der vom Ministerkomitee am 11. Januar 2006
verabschiedeten, neuen Strafvollzugsgrundsätze (Rec[2006]2; vgl. die gemeinsame
Übersetzung für Deutschland, Österreich und die Schweiz, Mönchengladbach 2007)
zu gelten. Die Berücksichtigung dieser Empfehlungen ist hier umso mehr geboten,
als die einschlägige kantonale Verordnung in § 1 Abs. 2 ausdrücklich bestimmt,
die Haftbedingungen würden sich nach den europäischen Mindestgrundsätzen für
die Behandlung von Gefangenen richten.
2.4 Ein Grundprinzip der Empfehlungen von 2006 lautet, dass jede
Freiheitsentziehung so durchzuführen ist, dass sie den betroffenen Personen die
Wiedereingliederung in die Gesellschaft erleichtert (Ziff. 6). Hinsichtlich der
Haftbedingungen von Untersuchungsgefangenen im Einzelnen sehen die Grundsätze
den Zugang zu Büchern, Zeitungen und anderen Nachrichtenmedien vor (Ziff. 99
lit. c). Diese Regel ist im vorliegenden Zusammenhang vor allem in einer
Gesamtschau mit dem für alle Gefangenen geltenden Grundsatz zu lesen, wonach
der regelmässige Bezug und das Lesen von Zeitungen, Zeitschriften und sonstigen
Veröffentlichungen sowie das Hören oder Sehen von Rundfunk- bzw.
Fernsehübertragungen zu gestatten ist (Ziff. 24.10). Mit Blick auf die Aus- und
Weiterbildung nennen die allgemeinen Grundsätze eine angemessen ausgestattete
Bibliothek mit Büchern und sonstigen Medien, die für Unterhaltungs- wie auch
für Bildungszwecke geeignet sind (Ziff. 28.5). Diese Grundsätze stellen, soweit
hier von Interesse, die Gefängnisbibliothek ins Zentrum. Die Empfehlungen
enthalten keinen Hinweis, wonach es den Inhaftierten grundsätzlich möglich sein
soll, interaktive elektronische Lehr- und Hilfsmittel in die Zellen mitzunehmen
und dort zu benützen.
3.
3.1 Nach Art. 36 BV muss der Eingriff in ein Grundrecht auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse erfolgen und verhältnismässig
sein. Der Beschwerdeführer bestreitet bloss in allgemeiner Weise und nicht
substanziiert, dass die Voraussetzungen der gesetzlichen Grundlage und des
öffentlichen Interesses gegeben seien. In dieser Richtung ist dem Bundesgericht
eine Überprüfung verwehrt, denn es fehlt an rechtsgenüglichen Rügen (vgl. dazu
BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254, 396 E. 3.1 S. 399). Hingegen stellt der
Beschwerdeführer die Verhältnismässigkeit mit konkreten Ausführungen in Abrede.
3.2 Nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt das Gebot
der Verhältnismässigkeit, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des
im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und
erforderlich ist und sich für die Betroffenen als zumutbar erweist.
Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist
unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Eingriff erreicht
werden kann (BGE 134 I 140 E. 6.2 S. 151 f.; 133 I 77 E. 4.1 S. 81, je mit
Hinweisen). Was insbesondere die Haftbedingungen angeht, hat das Bundesgericht
festgehalten, dass die Beschränkung der Freiheitsrechte nicht über das
hinausgehen darf, was zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur
Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs erforderlich ist. Die
Untersuchungshaft soll aber nicht nur verhindern, dass die Inhaftierten erneut
straffällig werden oder sich der Strafverfolgung entziehen, sondern darüber
hinaus das Risiko von Kollusion bzw. Behinderung der Rechtspflege beseitigen
(vgl. BGE 124 I 336 E. 4c S. 340; 123 I 221 E. I/4c S. 228, je mit Hinweisen).
3.3 Die kantonalen Behörden haben beim Beschwerdeführer keine konkreten
Anhaltspunkte für Kollusionsgefahr in eigener Sache angeführt. Die umstrittene
Massnahme zielt indessen darauf ab, die Kollusionsgefahr bezüglich
Drittinsassen zu bannen. Es geht darum, den Austausch von Datenträgern unter
den Inhaftierten und über diesen Umweg von und zur Aussenwelt zu unterbinden. §
15 Abs. 2 der kantonalen Untersuchungshaftverordnung sieht vor, dass die
Zellentüren periodisch offengehalten werden zum freien Kontakt in Gang und
Zellen; den Gefangenen stehe es frei, daran teilzunehmen oder ihre Zelle nicht
öffnen zu lassen. Besondere Haftbedingungen im Einzelfall bleiben dabei
vorbehalten. Wie sich insbesondere aus dem Entscheid des Regierungsrats ergibt,
haben die Inhaftierten tatsächlich regelmässig untereinander Kontakt. Dadurch
wird es ihnen ermöglicht, Informationen und Gegenstände auszutauschen. Diesen
Aspekt scheint der Beschwerdeführer auszublenden, wenn er betont, dass bei
seinem Gerät die WLAN-Ausrüstung entfernt und plombiert wurde. Die
Anstaltsordnung hat hier insoweit Vorrang, als dass ein Inhaftierter - selbst
wenn er an den freiwilligen Kontakten zu anderen Insassen kein Interesse haben
sollte - trotzdem sein Anliegen am eigenen PC in der Zelle nicht verwirklichen
kann. Der Beschwerdeführer räumt ein, dass er einen PC benötigt, bei dem er
immer wieder neue externe Datenträger laden und mit den Daten arbeiten kann.
Eine zusätzliche Plombierung der Vorrichtungen für die Einspeisung externer
Daten würde folglich seinen Bedürfnissen zuwiderlaufen. Unter den gegebenen
Umständen ist kein milderes Mittel als ein gänzliches Verbot eines PCs mit
derartiger Ausstattung ersichtlich.
3.4 Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid den Grundsatz aufgestellt,
einem während längerer Zeit Inhaftierten könne ohne Verfassungsverletzung nicht
verwehrt werden, einen eigenen, kontrollierten und plombierten Radioapparat in
der Zelle zu benutzen (BGE 102 Ia 279 E. 9 S. 296 f.). Die vorliegende
Fallkonstellation lässt sich nicht mit derjenigen bezüglich eines eigenen
Radio- oder Fernsehapparats vergleichen. Zwar geht es hier im Unterschied zu
einer Playstation (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1P.780/2006 vom 22.
Januar 2007) nicht nur um Unterhaltungsmöglichkeiten bzw. Annehmlichkeiten.
Dessen ungeachtet ist es aber für Untersuchungsgefangene in Anstalten der
vorliegenden Art zumutbar, wenn ihnen - wie nach der neuen kantonalen Praxis -
nur leihweise ein PC als reines Schreibinstrument zur Verfügung gestellt wird.
3.5 Das Kantonsgericht hat erwogen, auf diesem Wege bleibe dem Beschwerdeführer
ein Abschluss seiner Fernkurse selbst im Informatikbereich möglich. Ob diese
Prognose zutrifft, mag dahingestellt bleiben. Selbst wenn dies - wie vom
Beschwerdeführer behauptet - nicht der Fall sein sollte, ist die umstrittene
Grundrechtseinschränkung verfassungskonform. Es bedarf keiner weiteren
Erörterung, dass die Berufswahlfreiheit in der Untersuchungshaft gerade
bezüglich Informatikausbildungen eingeschränkt werden darf, weil die
Missbrauchsgefahr der dafür verwendeten elektronischen Hilfsmittel mit
vernünftigem Aufwand nicht wirksam ausgeräumt werden kann. Der Beschwerdeführer
hat es hinzunehmen, dass er sich während der strafprozessualen Haft mit
Fachpublikationen begnügen muss und deswegen allenfalls keine anerkannten
Abschlüsse in den von ihm gewünschten Bereichen erwerben kann. Sofern ihm die
Anstaltsleitung derartige Publikationen in einem angemessenen Umfang zugänglich
erhält, erleichtert sie seine spätere berufliche Wiedereingliederung in
hinreichender Weise.
4.
Zusätzlich ist darauf einzugehen, dass hier nicht nur eine Praxisänderung,
sondern bezüglich des Beschwerdeführers sogar der Widerruf einer bestehenden
Vergünstigung vorgenommen worden ist.
4.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss sich eine Praxisänderung
auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen können, die - vor allem im Hinblick
auf das Gebot der Rechtssicherheit - umso gewichtiger sein müssen, je länger
die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung als
zutreffend erachtet worden ist. Eine Praxisänderung lässt sich nur begründen,
wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten
äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht;
andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten (vgl. BGE 132 III 770 E. 4
S. 777; 127 I 49 E. 3c S. 52; 126 I 122 E. 5 S. 129).
4.2 Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt es ferner insbesondere bei
Dauerrechtsverhältnissen grundsätzlich zu, Verwaltungsakte, die wegen
wesentlicher Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse dem
Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, zu widerrufen (vgl. BGE 127 II 306 E.
7a S. 313 f. mit Hinweisen). Das kantonale Recht regelt die Voraussetzungen für
die Wiederaufnahme eines Verwaltungsverfahrens von Amtes wegen nicht näher. Die
erstinstanzliche Verwaltungsbehörde kann den Sachverhalt grundsätzlich
jederzeit materiell prüfen. Ein Widerruf oder eine Anpassung einer Verfügung
ist möglich, wenn die allgemeinen Voraussetzungen für die Änderung von
Verfügungen vorliegen (vgl. Hans Jakob Speich, Das Verwaltungsverfahrensgesetz
Basel-Landschaft, in: Giovanni Biaggini u.a., Staats- und Verwaltungsrecht des
Kantons Basel-Landschaft II, Liestal 2005, S. 55 ff., 71). Nach den Grundsätzen
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine blosse Praxisänderung Anlass
zur Umgestaltung von dauernden Rechtsverhältnissen geben, falls besonders
wichtige öffentliche Interessen wie Polizeigüter auf dem Spiel stehen (BGE 127
II 306 E. 7a S. 314). Der Umstand, dass der Private von der ihm durch die
fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat,
schliesst einen Widerruf nicht aus, wenn der letztere durch ein besonders
gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 121 II 273 E. 1a/aa S.
276; Urteile 1P.98/1998 vom 28. April 1998, E. 3b, in: ZBl 101/2000 S. 41;
1C_43/2007 vom 9. April 2008, E. 5.3).
4.3 Die kantonalen Behörden haben die technische Entwicklung im EDV-Bereich als
Grund für ihre Praxisänderung angegeben. Die nötigen Kontrollen im Hinblick auf
die immer kleiner und kompakter werdenden elektronischen Datenträger seien vom
Aufsichtspersonal mit einem vernünftigen Aufwand nicht mehr zu bewerkstelligen.
Dass gegenüber dem Beschwerdeführer ein Widerruf der Vergünstigung erforderlich
sei, hat die kantonale Verwaltungsbehörde im bundesgerichtlichen Verfahren
bekräftigt. Sie weist darauf hin, dass sich neu eintretende Häftlinge nur
schlecht damit abfinden können, wegen einer Praxisänderung keinen eigenen PC
mehr zu bekommen, während ein bisheriger Insasse noch über einen solchen
verfügt. Dies belaste das Klima im Anstaltsbetrieb.
4.4 Die bei E. 4.1 hiervor wiedergegebenen Voraussetzungen an die Zulässigkeit
einer Praxisänderung sind hier erfüllt. Dem steht nicht entgegen, dass die
Verwaltungsbehörde ihre ehemals grosszügige Praxis nicht schon zu Beginn der
technischen Entwicklung hin zu immer kleiner werdenden Datenträgern aufgegeben
hat, sondern erst in einem späteren Zeitpunkt, als sich diese Technologien
breit durchgesetzt haben. Im Hinblick auf die umstrittene Fragestellung liegt
eine wesentliche Änderung der äusseren Verhältnisse vor. Der Beschwerdeführer
hat von der früheren Praxis, wonach ihm ein eigener PC besorgt wurde, bereits
Gebrauch gemacht. Dennoch überwiegen die auf dem Spiel stehenden öffentlichen
Interessen sein privates Interesse am Erhalt der bestehenden Situation derart,
dass der Widerruf der Vergünstigung vor der Verfassung standhält. Dabei gilt es
weiter zu berücksichtigen, dass die kantonalen Behörden die Härte der
angefochtenen Anordnung durch die Aufrechterhaltung der aufschiebenden Wirkung
der kantonalen Rechtsmittelverfahren gemildert haben. Am 11. Januar 2008 hat
das Kantonsgericht den Beschwerdeführer darüber orientiert, dass die
Urteilsberatung auf den 26. März 2008 angesetzt wurde. Da die Beschwerde im
bundesgerichtlichen Verfahren in der Regel keine aufschiebende Wirkung hat
(vgl. Art. 103 BGG), musste er sich darauf einstellen, dass er ab dem Zeitpunkt
des kantonsgerichtlichen Urteils seinen PC je nach Ausgang des Verfahrens würde
abgeben müssen. Insgesamt war die Frist, binnen derer die angefochtene
Wegschliessung des PCs durchsetzbar wurde, genügend lang. Ein weiteres Andauern
der bevorzugten Behandlung des Beschwerdeführers im Vergleich zu den
Mitinsassen, die wegen der neuen Praxis von Anfang an keinen eigenen PC in der
Zelle haben dürfen, ist verfassungsrechtlich nicht geboten.
4.5 Inwiefern die Wegnahme des PCs die Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers
tangiert, kann hier nicht geprüft werden. In dieser Richtung erhebt der
Beschwerdeführer keine Verfassungsrügen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Wie sich der Beschwerdeführer trotz glaubhaft gemachter Mittellosigkeit in der
Haft einen PC und private Weiterbildungskurse leisten konnte, ist aufgrund der
Akten nicht nachvollziehbar. Die entsprechenden Vermögenswerte sind jedoch -
bis auf den PC - nicht mehr vorhanden. Sein Eigentum an diesem PC schliesst es
nicht aus, das Vorliegen der Voraussetzungen gemäss Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG zu
bejahen. Daher ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung im bundesgerichtlichen Verfahren zu gewähren.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird gutgeheissen.
2.1 Es werden keine Kosten erhoben.
2.2 Advokat Marcel Muff wird zum unentgeltlichen Rechtsbeistand ernannt und für
das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 1'500.--
entschädigt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. August 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Kessler Coendet