I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.226/2008
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2008
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_226/2008
Urteil vom 21. Januar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch
Heinz Indermaur-Hänggi,
gegen
Politische Gemeinde Berneck, Gemeinderat, Rathausplatz 1, Postfach 158, 9442
Berneck,
Regierung des Kantons St. Gallen, vertreten durch
das Baudepartement des Kantons St. Gallen, Rechtsabteilung,
Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baugesuch (Terrainveränderung),
Beschwerde gegen das Urteil vom 3. April 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist Eigentümer der Parzelle Nr. 892, Grundbuch Berneck. Nach dem
Zonenplan der Politischen Gemeinde Berneck vom 3. März 1989 / 24. April 2003
liegt das Grundstück in der Landwirtschaftszone und im Wald. Es befindet sich
an einem Nordhang und hat eine Fläche von rund zwei Hektaren. Im oberen,
südlichen Teil befindet sich rund eine Hektare Wald, im unteren, nördlichen
Teil rund eine Hektare Wiesland. Ungefähr in der Mitte des Grundstücks verläuft
von Nordost nach Südwest ansteigend das unbefestigte Schlossbüchelsträsschen.
Im Norden grenzt die Parzelle an den Littenbach.
Der Landwirt A.________ hat das Grundstück in Pacht. Im Bereich des Wieslands
nutzt er es als ökologische Ausgleichsfläche. Der Landwirtschaftsbetrieb des
Pächters umfasst insgesamt eine landwirtschaftliche Nutzfläche von rund 17
Hektaren und einen Nutztierbestand von 18 Grossvieheinheiten. Es wird
vorwiegend Gras- und Milchwirtschaft betrieben.
Am 25. August 2006 reichte X.________ ein Baugesuch für Geländeveränderungen
auf seinem Grundstück im Bereich des Wieslandes ein. Beabsichtigt wird, an zwei
Stellen Erdreich abzutragen und den Aushub an drei anderen Stellen für
Geländeauffüllungen zu verwenden. Am 20. November 2006 verweigerte das Amt für
Raumentwicklung (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, AREG) die
Zustimmung zur Baubewilligung und am 5. Dezember 2006 lehnte der Gemeinderat
Berneck das Baugesuch ab.
X.________ rekurrierte erfolglos bei der Regierung des Kantons St. Gallen gegen
die Abweisung der Baubewilligung. Mit Urteil vom 3. April 2008 wies das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Beschwerde von X.________
ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat. Es schützte die Begründung des
Rekursentscheids, wonach die geplanten Geländeveränderungen nicht
betriebsnotwendig im Sinn von Art. 16a des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und deshalb nicht zonenkonform seien. Sodann
seien die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG
nicht erfüllt.
B.
X.________ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er beantragt die
Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Bewilligung seines Baugesuchs.
Eventualiter sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
C.
Das Verwaltungsgericht schliesst unter Verweis auf die Begründung im
angefochtenen Urteil auf Beschwerdeabweisung. Das kantonale Baudepartement
beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Der Gemeinderat Berneck hat unter Verweis auf seine Stellungnahme im
Rekursverfahren auf Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für
Raumentwicklung als beschwerdeberechtigte Bundesverwaltungsbehörde lässt sich
vernehmen, ohne Antrag zu stellen. Der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht
und das Baudepartement haben je nochmals Stellung genommen.
Erwägungen:
1.
1.1 Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Endentscheid (Art. 86 Abs. 1
lit. d, Art. 90 BGG) bestätigt die Verweigerung einer Baubewilligung. Hiergegen
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
offen (Art. 82 ff. BGG). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller und
Grundeigentümer zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die
Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.2 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens
entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Soweit der Beschwerdeführer sich mit dem Sachverhalt befasst, legt er nicht
rechtsgenüglich dar, inwieweit die Vorinstanz diesen offensichtlich unrichtig
festgestellt hätte. Auf reine Behauptungen ist nicht einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer beanstandet eine Verletzung des Raumplanungsgesetzes.
Zwar bejaht er die Bewilligungspflichtigkeit der von ihm geplanten
Geländeanpassung. Im Widerspruch dazu ist er aber der Auffassung, dass die
beabsichtigte Terrainveränderung keine erheblichen Auswirkungen auf das
Erscheinungsbild des heute stark strukturierten, teilweise buckligen Geländes
habe.
2.2 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Bewilligungspflicht für die
Terrainveränderung ist Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700), der grundsätzlich alle Bauten
und Anlagen als bewilligungspflichtig erklärt. Diese Bestimmung ist unmittelbar
anwendbar. Den Kantonen bleibt es vorbehalten, über den bundesrechtlichen
Mindeststandard hinauszugehen und weitere Vorgänge der Bewilligungspflicht zu
unterstellen. Hingegen können die Kantone nicht von der Bewilligungspflicht
ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf. Der Ausschluss der
Bewilligungspflicht ist Regelungsgegenstand von Art. 22 RPG und damit
bundesrechtlich geordnet (Urteil des Bundesgerichts 1C_414/2007 vom 22. Februar
2008 E. 2.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 22
Rz. 9 ff.; ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, N. 4 zu Art. 22).
2.3 Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG sind jene künstlich
geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester Beziehung
zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung
zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die
Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab dafür, ob eine
bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu
unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung des Vorhabens im
allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen
verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an
einer vorgängigen Kontrolle besteht (Urteil des Bundesgerichts 1C_414/2007 vom
22. Februar 2008 E. 2.2; BGE 123 II 256 E. 3 S. 259; Waldmann/Hänni, a.a.O., N.
10 zu Art. 22).
Mit Bezug auf Terrainveränderungen bejahte das Bundesgericht - noch unter
Anwendung von Art. 4 Abs. 2 des Bundesbeschlusses vom 17. März 1972 über
dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR; AS 1972 I 644 ff.)
- die Bewilligungspflicht bezüglich einer 50 cm hohen Aufschüttung im wegen
seiner landschaftlichen Bedeutung geschützten Ufergebiet des Lauerzersees
(Urteil des Bundesgerichts A.232/1979 vom 12. Dezember 1979, in: ZBl 81/1980 S.
364 ff.). Gleich entschied es im Falle einer rund 75 cm hohen Terrainauffüllung
mit circa 400 m3 Aushubmaterial (Urteil 1A.175/1991 vom 14. August 1992 E. 3d
und 4, nicht publ in: BGE 118 Ib 301). Ebenfalls der Bewilligungspflicht
unterwarf es eine 50 cm hohe Aufschüttung bei einem als Magazin genutzten
Stallgebäude (Urteil 1A.113/1992 vom 9. Februar 1993 E. 4a).
2.4 Die Frage, ob eine Geländeveränderung erheblich sei, ist vom Bundesgericht
grundsätzlich frei zu prüfen. Der unbestimmte Rechtsbegriff der "erheblichen
Geländeveränderung" belässt jedoch der kantonalen Behörde einen gewissen
Beurteilungsspielraum. Das Bundesgericht prüft deshalb die Auslegung und
Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nur mit Zurückhaltung, insbesondere dann,
wenn - wie hier - örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (BGE 119 Ib 254 E. 2b
S. 265).
2.5 Das Verwaltungsgericht führte im vorliegenden Zusammenhang Folgendes aus:
Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts habe sich bestätigt, dass
die geplanten Eingriffe in den natürlichen Terrainverlauf insgesamt eine
"erhebliche Veränderung des Raums" im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur Folge habe. Das Gelände solle in zwei Gebieten in einer Höhe
von maximal 1,5 m abgetragen und in drei Gebieten in einer Höhe von maximal 1,5
m aufgefüllt werden. Diese Terrainveränderungen in verschiedenen
landwirtschaftlich genutzten Bereichen des Grundstücks hätten zweifellos
erhebliche Auswirkungen auf das Erscheinungsbild des heute stark
strukturierten, teilweise buckligen Geländes.
2.6 Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Praxis ist der angefochtene
Entscheid nicht zu beanstanden. Die Geländeanpassung erscheint bereits von
ihrem Ausmass her als bewilligungspflichtig. Die Nivellierung des Terrains
durch Aufschüttungen und Abtragungen in der Höhe von 1,5 m umfasst nach den
Angaben des Beschwerdeführers ein Volumen von 340 m³. Hinzu kommt, dass die
Anpassung eine relativ kleine Fläche von rund 1 Hektare Wiesland betrifft, so
dass die Terrainveränderung im geplanten höhen- und volumenmässigen Ausmass das
Landschaftsbild umso stärker prägen würde. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts,
durch das Vorhaben würde der natürliche Verlauf des stark strukturierten und
teilweise buckligen Geländes erheblich verändert, ist mit Sinn und Zweck des
RPG vereinbar (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Das
Bundesgericht sieht sich daher nicht veranlasst, in den Beurteilungsspielraum
der kantonalen Behörden einzugreifen und die Erheblichkeit der Terrainanpassung
resp. die Bewilligungspflichtigkeit des Vorhabens zu verneinen.
2.7 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Vorinstanz habe unter
Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht geprüft, ob die Bewilligung
zur Terrainanpassung wenigstens für einzelne Teilflächen hätte erteilt werde
dürfen. Er verkennt, dass sich der Verfahrensgegenstand nach dem
Baubewilligungsgesuch und somit nach dem von ihm selbst bezeichneten Gebiet
bestimmt (vgl. Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 1620 f.). Hätte er die Beurteilung
einzelner Teilflächen anstreben wollen, hätte er diese im Baubewilligungsgesuch
spezifizieren und einen entsprechenden Antrag stellen müssen.
2.8 In E. 4.4 führte das Verwaltungsgericht aus, dass nach der kantonalen
Praxis Terrainanpassungen von bis zu 100 m³ in der Regel nicht
bewilligungspflichtig seien. Dem Beschwerdeführer sei es unbenommen,
abzuklären, inwiefern das Gelände ohne Bewilligung verändert werden dürfe. In
seiner Vernehmlassung bezeichnete das Bundesamt für Raumentwicklung diese
Erwägung als bundesrechtswidrig. Eine Praxis, die von einer Kubikmeter-Grenze
ausgehe, sei geeignet, die Prüfung eines Bauvorhabens auf seine Übereinstimmung
mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und den übrigen einschlägigen Gesetzen
zu vereiteln.
In seiner diesbezüglichen Stellungnahme wendete das Verwaltungsgericht ein, die
Festlegung einer volumenmässigen Untergrenze für Geländeveränderungen sei
zweckmässig, damit unbedeutende und in ihren Auswirkungen unerhebliche
Eingriffe von der Bewilligungspflicht befreit seien. Im angefochtenen Urteil
habe es ausgeführt, dass die kantonale Praxis für den Regelfall gelte. Dies
schliesse nicht aus, dass kleinere Geländeänderungen als bewilligungspflichtig
taxiert werden, wenn sie räumlich erhebliche Auswirkungen hätten.
Dieser Präzisierung der Erwägung 4.4 des angefochtenen Urteils ist zu folgen.
Kleinere Geländeanpassungen, die keine erheblichen Auswirkungen auf Raum und
Umwelt haben, sind nicht bewilligungspflichtig. Es bleibt aber darauf
hinzuweisen, dass die Kantone Art. 22 RPG nicht unterschreiten und eine Baute
oder Anlage von der Bewilligungspflicht ausnehmen dürfen, wenn diese nach Art.
22 RPG einer Bewilligung bedarf (vgl. E. 2.2.1 hiervor).
3.
3.1 Weiter beanstandet der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe die
Frage, ob die von ihm geplante Terrainveränderung zonenkonform ist,
bundesrechtswidrig nach Art. 16a RPG anstatt nach Art. 16 RPG beurteilt. Art.
16a RPG kommt nach Ansicht des Beschwerdeführers nur bei einer neuen Baute oder
Anlage zur Anwendung, jedoch nicht bei einer Geländeanpassung. Sein Vorhaben
entspreche dem Zweck der Landwirtschaft und sei damit zu bewilligen.
3.2 Bauten und Anlagen dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung ist
Voraussetzung der Baubewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Die
vorliegend zur Diskussion stehende Terrainveränderung betrifft die
Landwirtschaftszone.
Mit der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes im Jahr 1998 wurden die
Vorschriften über die Landwirtschaftszone neu gefasst. Kernstück der Revision
bildete einerseits die Neuumschreibung der Zonenkonformität von Bauten in der
Landwirtschaftszone, indem auf die Unterscheidung der bodenabhängigen und der
bodenunabhängigen Bewirtschaftung verzichtet wurde, und anderseits die
Erreichung einer gewissen Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone
(Botschaft vom 22. Mai 1996 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die
Raumplanung, BBl 1996 III 513 ff., 514, 519, 523 f.).
Art. 16 Abs. 1 RPG definiert die Landwirtschaftszonen: Diese dienen der
langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der
Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen
entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend
freigehalten werden. Sie umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der
verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird (lit. a), oder im
Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (lit. b). Die
Vorschrift richtet sich an die für die Nutzungsplanung zuständigen Behörden von
Kantonen und Gemeinden und gibt ihnen die für die Festsetzung der
Landwirtschaftszonen massgebenden Kriterien vor (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 1
zu Art. 16).
Art. 16a RPG umschreibt die Zonenkonformität. Nach Abs. 1 sind in der
Landwirtschaftszone gelegene Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur
landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau
nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im
Rahmen von Art. 16 Abs. 3. Die Regelung von Art. 16a RPG wird durch Art. 34-38
der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) konkretisiert.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers ist den Gesetzesmaterialien
nicht zu entnehmen, dass Art. 16a RPG von einem von Art. 22 Abs. 1 RPG
abweichenden Begriff der Bauten und Anlagen ausgehen würde. Die vom
Beschwerdeführer zitierten Passagen aus der bundesrätlichen Botschaft (BBl 1996
III 514, 528, 531 f.) beschreiben den erwähnten Hauptzweck der
Gesetzesrevision. Daraus, dass in diesem Zusammenhang nur die Neubautätigkeit
und nicht ausdrücklich auch Vorhaben zur Änderung bestehender Bauten und
Anlagen erwähnt wurde, kann nicht der Schluss gezogen werden, der in Art. 16a
RPG verwendete Begriff der Bauten und Anlagen sei nicht deckungsgleich mit
demjenigen von Art. 22 Abs. 1 RPG. Eine solche Schlussfolgerung würde der
wörtlichen und systematischen Auslegung von Art. 16a RPG widersprechen und sich
auch nicht aus dessen Sinn und Zweck heraus erklären lassen. Art. 16a RPG kommt
in allen Bewilligungsverfahren betreffend die Errichtung neuer oder die
Änderung bestehender Bauten und Anlagen zur Anwendung (vgl. WALTER HALLER/PETER
KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. 1999, Rz. 264).
3.3 Das Verwaltungsgericht hat somit kein Bundesrecht verletzt, wenn es die
Frage der Zonenkonformität der geplanten Terrainanpassung in Anwendung von Art.
22 Abs. 2 i.V.m Art. 16a RPG und den dazu gehörigen bundesrechtlichen
Verordnungsbestimmungen beurteilte.
4.
4.1 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, dass die Terrainanpassung
für eine ertragsorientierte Bewirtschaftung des Grundstücks erforderlich und
deshalb zonenkonform sei.
4.2 Art. 16a Abs. 1 RPG stellt für die Frage der Zonenkonformität einer
baulichen Massnahme darauf ab, ob diese für die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig ist. Art. 34 Abs. 4
RPV präzisiert diese Bedingung: Danach darf die Baubewilligung nur erteilt
werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung
nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb
voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c). Nach der Rechtsprechung
beurteilt sich die Frage der Notwendigkeit der Erstellung oder der Veränderung
einer Baute oder Anlage nach objektiven Kriterien. Sie hängt ab von der
bestellten Oberfläche, von der Art des Anbaus und der Produktion sowie von der
Struktur, Grösse und Erforderlichkeit der Bewirtschaftung (nicht publizierte
Urteile des Bundesgerichts 1C_372/2007 vom 11. August 2008 E. 3.1; 1C_27/2008
vom 25. Juni 2008 E. 2.3; 1A.106/2003 vom 12. Januar 2004 E. 3.2).
4.3 Das Verwaltungsgericht anerkennt, dass die maschinelle Bewirtschaftung der
zur Diskussion stehenden landwirtschaftlich genutzten Fläche nicht durchwegs
problemlos möglich sei. Gesamthaft betrachtet müssten jedoch nur einige wenige
kleine Flächen mit der Sense gemäht werden. Der Mehraufwand für das Mähen mit
der Sense anstelle der maschinellen Bewirtschaftung betrage zwei Arbeitstage
pro Jahr. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist ein Zeitgewinn von zwei
Arbeitstagen pro Jahr im Verhältnis zum gesamten zeitlichen Betriebsaufwand des
Vollerwerbsbauern von untergeordneter Bedeutung und steht zu den dafür
erforderlichen Eingriffen in den natürlichen Geländeverlauf in einem krassen
Missverhältnis. Die geplanten Terrainanpassungen würden keine ins Gewicht
fallende Möglichkeit für den Pächter darstellen, den landwirtschaftlichen
Betrieb kostengünstiger zu führen. Entgegen den Behauptungen des
Beschwerdeführers könne durch Geländeanpassungen auch nicht mit wesentlichen
Ertragssteigerungen gerechnet werden, da es sich bei der betroffenen Fläche um
an einem Nordhang liegendes feuchtes Wiesland handle, das nur zweimal pro Jahr
gemäht werde.
4.4 Diese Beurteilung ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ins Gewicht
fällt als erstes, dass die Grundstücksfläche an allen Stellen bewirtschaftet
werden kann, wenn auch nicht überall maschinell, sondern teilweise mit der
Sense. Gemäss den Feststellungen im angefochtenen Urteil handelt es sich nur um
wenige kleine Flächen, die nicht mit der Maschine bewirtschaftet werden können.
Eine Vergandung oder Verwaldung der betroffenen Flächen kann damit verhindert
werden.
Der Beschwerdeführer rechnet mit einem Zeitgewinn von jährlich zwei
Arbeitstagen, wenn sämtliche Flächen maschinell bewirtschaftet werden können.
Ein Zeitgewinn von zwei Arbeitstagen pro Jahr ist zwar nicht unbeachtlich. Der
Beschwerdeführer rechnet mit Einsparungen von jährlich CHF 1'120.-- (2
Arbeitstage à 8 Stunden bei einem Stundenlohn für einen Landschaftsgärtner von
CHF 70.--).
Der Beschwerdeführer erwartet durch die Geländeanpassung eine Ertragssteigerung
in der Futtermittelproduktion. Er macht aber nicht geltend, der
Landwirtschaftsbetrieb sei auf den Ertrag angewiesen. Der Pächter verzichtet
bereits heute auf die Bewirtschaftung der maschinell nicht bewirtschaftbaren
Flächen. Nach Massgabe einer vernünftigen bäuerlichen Betriebsführung erscheint
das Vorhaben daher nicht unumgänglich.
Das Verwaltungsgericht stuft das öffentliche Interesse am Erhalt des
natürlichen Geländeverlaufs (Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG)
höher ein als die privaten Interessen an einer durchgehend maschinellen
Bewirtschaftung der gesamten Grundstücksfläche. Der Beschwerdeführer wendet
ein, an der maschinellen Bewirtschaftung bestehe nicht nur ein privates,
sondern auch ein öffentliches Interesse. Dies zeige sich daran, dass der
Pächter für die Bewirtschaftung des Grundstücks Direktzahlungen im Sinne von
Art. 44 ff. der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft
(Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13) erhalte. Der Beschwerdeführer lässt
dabei ausser acht, dass das Grundstück an allen Stellen wenn nicht maschinell,
so doch mit der Sense bewirtschaftbar ist. Das Bundesgericht sieht sich in
keiner Hinsicht veranlasst, in den Beurteilungsspielraum der Vorinstanz
einzugreifen.
Aus Sicht des Bundesrechts ist somit nicht zu beanstanden, dass das
Verwaltungsgericht die Zonenkonformität des Bauvorhabens verneinte und die
Verweigerung einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 i.V.m. Art. 16a RPG
und Art. 34 Abs. 4 RPV schützte. Ebenso lehnte es die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG ab. In diesem Punkt ficht der
Beschwerdeführer das Urteil nicht an.
4.5 Ob das Bauvorhaben den Wald- und Gewässerabstand einhält, musste das
Verwaltungsgericht in Anbetracht dessen, dass es die Zonenkonformität zu Recht
verneinte, nicht prüfen. Die diesbezüglichen Ausführungen des Beschwerdeführers
sind demzufolge unerheblich.
4.6 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie. Vorliegend
beruht die Grundrechtsbeschränkung auf einer gesetzlichen Grundlage (E. 2-3
hiervor), liegt im öffentlichen Interesse (E. 4.4 hiervor) und ist als
verhältnismässig zu betrachten (E. 4.4 hiervor). Eine Verletzung der
Eigentumsgarantie liegt damit nicht vor.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die Gerichtskosten zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung fällt
ausser Betracht (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Berneck, der
Regierung und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt
für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Januar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Schoder