I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.206/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_206/2008 /ber
Urteil vom 9. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Dold.
Parteien
A und B X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Dr. Res
Nyffenegger,
gegen
Einwohnergemeinde Wahlern, Bernstrasse 1, 3150 Schwarzenburg, vertreten durch
Fürsprecher
Christian Wyss,
Regierungsstatthalteramt Schwarzenburg,
Schloss, 3150 Schwarzenburg.
Gegenstand
Tempo-30-Zonen Schwarzenburg,
Beschwerde gegen das Urteil vom 31. März 2008
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Wahlern stimmte am 22. Mai 2006
der Anordnung von fünf Tempo-30-Zonen (I, II, IIIa, IIIb und IIIc) zu. Mit
Verfügung vom 5. September 2006 erteilte das Tiefbauamt des Kantons Bern seine
Zustimmung.
Gegen die Verkehrsmassnahme erhoben A und B X.________ Beschwerde. Die
Regierungsstatthalterin von Schwarzenburg hiess die Beschwerde mit Entscheid
vom 21. Juni 2007 gut. Die Einwohnergemeinde Wahlern erhob in der Folge gegen
diesen Entscheid Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses
stellte fest, dass die Legitimation von A und B X.________ nur bezüglich der
Tempo-30-Zone IIIb, in welcher die beiden wohnten, gegeben sei und dass die
Regierungsstatthalterin bezüglich der übrigen vier Zonen auf die Beschwerde
nicht hätte eintreten dürfen. Es hob den Entscheid der Regierungsstatthalterin
daher insoweit auf. Für die Anordnung der Tempo-30-Zone IIIb sah das
Verwaltungsgericht die Voraussetzungen als erfüllt an und hiess die Beschwerde
der Gemeinde mit Urteil vom 31. März 2008 gut.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. April 2008
beantragen A und B X.________ im Wesentlichen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Bern sei aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Die Einwohnergemeinde Wahlern beantragt, auf die Beschwerde betreffend die
Tempo-30-Zonen I, II, IIIa und IIIc sei nicht einzutreten. Im Übrigen sei die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. In ihrer
Stellungnahme zu den beiden Vernehmlassungen halten die Beschwerdeführer an
ihren Rechtsauffassungen und Anträgen fest. Die Regierungsstatthalterin von
Schwarzenburg liess sich nicht vernehmen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit.
d BGG). Es liegt keine Ausnahme gemäss Art. 83 BGG vor. Die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist deshalb grundsätzlich gegeben.
Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, wer zudem durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer wohnen in der geplanten
Tempo-30-Zone IIIb. Die Einwohnergemeinde Wahlern macht geltend, dass sich die
Legitimation der Beschwerdeführer auf diese Zone beschränke, während die
Beschwerdeführer die Legitimation auch für die übrigen Zonen beanspruchen. Wie
es sich damit verhält, kann offen bleiben, da die Beschwerde aus den
nachfolgenden Erwägungen auch betreffend die Tempo-30-Zonen I, II, IIIa und
IIIc abzuweisen wäre.
2.
2.1 Bei der geplanten Verkehrsmassnahme, der Einführung von Tempo-30-Zonen
gemäss Art. 2a und 22a der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV;
SR 741.21) sowie der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen
vom 28. September 2001 (SR 741.213.3), handelt es sich im Grundsatz um
sogenannte funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG
(Urteil 2A.90/2006 vom 26. Juni 2006, E. 1.1 mit Hinweisen). Als
Geschwindigkeitsbeschränkung ist sie nur zulässig, wenn eine der
Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist (Urteil 2A.38/2006 vom 13.
Juli 2006, publ. in: ZBl 108/2007 S. 611 ff., E. 3; vgl. auch Art. 32 SVG und
Art. 4a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]).
Die Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit
erforderlich machen können, werden in Art. 108 Abs. 2 SSV abschliessend
aufgezählt: Eine Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und
anders nicht zu beheben (lit. a); bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines
besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf
Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert (lit. c)
oder es kann eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung übermässige
Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). In Art. 108
Abs. 5 SSV werden für jede Strassenkategorie die zulässigen abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten genannt. Innerorts sind unter anderem Tempo-30-Zonen
zulässig (Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV). Einzelheiten zu den Anforderungen an
Tempo-30-Zonen hat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) in der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die
Begegnungszonen geregelt.
2.2 Zulässig ist die Anordnung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten nur
gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes Gutachten, welches belegt, dass
diese Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen
Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 SSV).
Art. 3 der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen
umschreibt den Inhalt des zu erstellenden Gutachtens näher. Danach handelt es
sich um einen Kurzbericht, der namentlich folgende Punkte umfasst:
"a. die Umschreibung der Ziele, die mit der Anordnung der Zone erreicht wer den
sollen;
b. einen Übersichtsplan mit der auf Grund des Raumplanungsrechts festge legten
Hierarchie der Strassen einer Ortschaft oder von Teilen einer Ort schaft;
c. eine Beurteilung bestehender und absehbarer Sicherheitsdefizite sowie
Vorschläge für Massnahmen zu deren Behebung;
d. Angaben zum vorhandenen Geschwindigkeitsniveau (50-Prozent-Ge schwindigkeit
V50 und 85-Prozent-Geschwindigkeit V85);
e. Angaben zur bestehenden und angestrebten Qualität als Wohn-, Lebens- und
Wirtschaftsraum, einschliesslich der Nutzungsansprüche;
f. Überlegungen zu möglichen Auswirkungen der geplanten Massnahme auf die ganze
Ortschaft oder auf Teile der Ortschaft sowie Vorschläge zur Vermeidung
allfälliger negativer Folgen;
g. eine Aufzählung und Umschreibung der Massnahmen, die erforderlich sind, um
die angestrebten Ziele zu erreichen."
Der früher in diesem Bereich zur Rechtsprechung zuständige Bundesrat hielt in
Bezug auf Art. 108 Abs. 4 SSV fest, dass Inhalt und Umfang des Gutachtens vom
Zweck der Geschwindigkeitsbeschränkung und von den örtlichen Gegebenheiten
abhingen (vgl. zum Rechtsmittel Art. 3 Abs. 4 SVG in der Fassung vom 19.
Dezember 1958 [AS 1959 S. 680] und in der revidierten Fassung vom 14. Dezember
2001 [AS 2002 S. 2767]). Die Anforderungen an das Gutachten seien deshalb von
Fall zu Fall unterschiedlich. Es sei wesentlich, dass die zuständige Behörde
über die nötigen Informationen für den Entscheid verfüge (VPB 62/1998 Nr. 26 E.
9 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt im Grundsatz seit dem Inkrafttreten
der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen weiter. Eine
Erschwerung der Einführung von Tempo-30-Zonen war nicht beabsichtigt. Im
Gegenteil sollte die Verordnung die Einrichtung von Tempo-30-Zonen erleichtern
(Erläuterungsbericht des UVEK zur Teilrevision der Signalisationsverordnung,
zur Teilrevision der Verkehrsregelnverordnung und zum Entwurf der
Departementsverordnung zur Anordnung von Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen,
Allgemeiner Teil, Ziff. 2 und Besonderer Teil, Ziff. 3.1).
Die Anforderungen, welche Art. 3 der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die
Begegnungszonen an das Gutachten stellt, sind somit vor dem Hintergrund des
Zwecks der Geschwindigkeitsbeschränkung zu sehen. So hat beispielsweise die
Beurteilung bestehender und absehbarer Sicherheitsdefizite (lit. c der
genannten Bestimmung) eine andere Bedeutung, je nachdem, ob mit der
Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit einer Gefahr begegnet oder
der Verkehrsablauf verbessert werden soll (Art. 108 Abs. 2 lit. a und c SSV).
Sodann sind, wie erwähnt, die örtlichen Gegebenheiten von Bedeutung.
Umfangreiche Untersuchungen können beispielsweise bei Nationalstrassen oder
verkehrsreichen Kantonsstrassen nötig sein. Dagegen genügt bei wenig befahrenen
Quartierstrassen unter Umständen eine Beschreibung der Örtlichkeiten (vgl. VPB
62/1998 Nr. 26 E. 9 mit Hinweisen).
Das geforderte Gutachten ist zudem nicht isoliert zu betrachten. Zur Ergänzung
und Konkretisierung der im Gutachten enthaltenen Informationen kann auch auf
andere Erhebungen zurückgegriffen werden. Entscheidend ist, dass die zuständige
Behörde die erforderlichen Informationen besitzt um zu beurteilen, ob eine der
Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme im
Hinblick auf das betreffende Ziel nötig, zweck- und verhältnismässig ist (Art.
108 Abs. 4 SSV). Insofern spielt auch die Vorgeschichte des Projektes eine
Rolle.
2.3 Ob die Anordnung einer Tempo-30-Zone zulässig ist, prüft das Bundesgericht
mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von
einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen
Behörden besser kennen als das Bundesgericht. Verkehrsbeschränkungen der hier
in Frage stehenden Art sind zudem regelmässig mit komplexen
Interessenabwägungen verbunden. Die zuständigen Behörden besitzen dabei einen
erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. Urteil 2A.194/2006 vom 3.November 2006,
E. 3 mit Hinweisen).
2.4 Vorliegend soll eine Tempo-30-Zone eingerichtet werden, weil nach Ansicht
der Einwohnergemeinde bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders
zu erreichenden Schutzes bedürfen (Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV). Es ist im
Folgenden zu prüfen, ob das Gutachten und die weiteren Erhebungen der
Einwohnergemeinde im Hinblick auf diesen Zweck den Anforderungen genügen.
2.4.1 Im Gutachten werden als Ziele, die mit der Anordnung der Zone erreicht
werden sollen, die Verkehrssicherheit und Wohnqualität genannt (vgl. Art. 3
lit. a der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen). Aus den
weiteren Ausführungen des Gutachtens geht hervor, dass die Verkehrssicherheit
deutlich im Vordergrund steht.
2.4.2 Dem Gutachten liegt ein Übersichtsplan mit der auf Grund des
Raumplanungsrechts festgelegten Strassenhierarchie bei (vgl. Art. 3 lit. b der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen). Dies wird von den
Beschwerdeführern nicht bestritten.
2.4.3 Weiter sind eine Beurteilung bestehender und absehbarer
Sicherheitsdefizite sowie Vorschläge für Massnahmen zu deren Behebung
erforderlich (Art. 3 lit. c der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und
Begegnungszonen). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer bedeutet dies
nicht, dass statistisch signifikante Unfallzahlen nachzuweisen wären. Im Rahmen
der Vorarbeiten zum Verkehrssicherheitskonzept hat die Einwohnergemeinde die
Gefahrenstellen eruiert und analysiert. Auf einem Ortsplan wurden unter anderem
jene Stellen markiert, wo kein oder nur einseitig ein Trottoir besteht und wo
gefährliche Querungen oder unübersichtliche Kurven zu finden sind. Zur
Veranschaulichung wurde der Plan mit einem Fotodossier ergänzt. Die erkannten
Sicherheitsdefizite sollen mit der Anordnung von Tempo-30-Zonen und mit
begleitenden Massnahmen behoben bzw. reduziert werden. Dazu gehören nebst der
Signalisation der Einfahrt in die Tempo-30-Zone Schachbrettraster auf grösseren
Kreuzungen und spezielle Farbelemente im Bereich von Schulhäusern. Versetzte
Parkplätze, Pollern und Bäume sollen zur Reduktion der Fahrgeschwindigkeit
beitragen. Wo welche Massnahmen geplant sind, zeigt ein dem Gutachten
beigelegter Übersichtsplan.
2.4.4 Angaben zum vorhandenen Geschwindigkeitsniveau beziehen sich auf
Messungen, welche lediglich auf einer Strasse, jedoch in beiden Richtungen und
an zwei verschiedenen Standorten vorgenommen wurden (vgl. Art. 3 lit. d der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen). Die Beschwerdeführer
argumentieren, dass die Feststellung der Geschwindigkeit bezüglich aller
Strassen notwendig sei. Dies trifft im Grundsatz insoweit zu, als gemäss dem
Mitbericht des Tiefbauamts des Kantons Bern vom 20. März 2007 vorliegend eine
Verallgemeinerung der Geschwindigkeitsmessung für das gesamte von den geplanten
Tempo-30-Zonen erfasste Gebiet nicht möglich ist. Indessen sind die Angaben zum
Geschwindigkeitsniveau nicht allein massgebend für die Beurteilung der
Verkehrssicherheit. Ihre Bedeutung liegt insbesondere darin, dass sie eine
Beurteilung erlauben, ob eine Tempo-30-Zone notwendig ist und ob diese mit oder
ohne zusätzliche bauliche und verkehrsrechtliche Massnahmen eingeführt werden
kann (vgl. HP. Lindenmann/J. Thoma, Zonensignalisation in Wohngebieten: Tempo
30, Zürich/Bern 1991, S. 4). Im Vordergrund steht die Ermittlung des
Geschwindigkeitsniveaus auf jenen Strassen der Zone, auf welchen mit den
höchsten Geschwindigkeiten zu rechnen ist. Im vorliegenden Fall wurde das
Geschwindigkeitsniveau laut dem in diesem Punkt unwidersprochenen Gutachten auf
der Strasse mit den vermutungsweise höchsten Geschwindigkeiten gemessen. Zudem
sind verschiedene Begleitmassnahmen vorgesehen. Das Tiefbauamt des Kantons Bern
kam deshalb in seinem Mitbericht vom 20. März 2007 trotz der knappen Angaben
zum Geschwindigkeitsniveau zum Schluss, das Gutachten vermöge aufzuzeigen, dass
die Voraussetzungen der Anordnung einer Tempo-30-Zone erfüllt seien. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich der vorliegende Fall von jenem
in VPB 62/1998 Nr. 26 unterscheidet. Dort hob der Bundesrat eine Tempo-30-Zone
auf, weil gar keine Geschwindigkeitsmessungen vorgenommen und auch die
notwendigen Begleitmassnahmen nicht getroffen worden waren (E. 9c). Insofern
die Beschwerdeführer ihre Beschwerde in diesem Punkt auf den genannten
Entscheid abstützen, ist ihnen nicht zu folgen.
2.4.5 Art. 3 lit. e der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen
verlangt Angaben zur bestehenden und angestrebten Qualität als Wohn-, Lebens-
und Wirtschaftsraum, einschliesslich der Nutzungsansprüche. Laut Gutachten
befinden sich sämtliche Zonen in weitgehend reinen Wohngebieten mit vereinzelt
gewerblicher Nutzung. Als Ziel der Einführung von Tempo 30 wird die
Verbesserung der Wohnqualität genannt. Auf die spezifischen
Mobilitätsbedürfnisse von Landwirtschaft und Gewerbe sei angemessen Rücksicht
zu nehmen. Diese Angaben geben einen gewissen Aufschluss über die bestehende
und angestrebte Qualität als Wohn-, Lebens- und Wirtschaftsraum. Im Übrigen
kann davon ausgegangen werden, dass die bestehende Nutzung beibehalten werden
soll.
2.4.6 Überlegungen zu möglichen Auswirkungen der geplanten Massnahme auf die
ganze Ortschaft oder auf Teile davon sowie Vorschläge zur Vermeidung
allfälliger negativer Folgen fehlen im Gutachten (vgl. Art. 3 lit. f der
Verordnung über die Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen). Jedoch hat die
Gemeinde im Rahmen der Vorarbeiten die Bevölkerung informiert, verschiedene
Interessengruppen miteinbezogen und das Projekt den geltend gemachten
Bedürfnissen angepasst.
2.4.7 Schliesslich verlangt Art. 3 lit. f der Verordnung über die
Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen eine Aufzählung und Umschreibung der
Massnahmen, die erforderlich sind, um die angestrebten Ziele zu erreichen.
Neben der Anordnung der Tempo-30-Zonen an sich sieht die Gemeinde die bereits
beschriebenen begleitenden Massnahmen vor (siehe E. 2.4.3).
2.5 Auch wenn das Gutachten kurz ausgefallen ist, so belegt es zusammen mit den
weiteren Erhebungen der Gemeinde, dass vorliegend bestimmte Strassenbenützer
eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (Art. 108 Abs.
2 lit. b SSV). Die Vorinstanz gelangte ohne Bundesrechtsverletzung zum
Ergebnis, dass die Massnahme im Hinblick auf diesen Schutz nötig, zweck- und
verhältnismässig ist (Art. 108 Abs. 4 SSV). Aus der kartografierten Analyse der
Gefahrenstellen und dem Fotodossier geht hervor, dass in allen vorgesehenen
Tempo-30-Zonen gefährliche Stellen bestehen. Vielerorts ist kein oder nur
einseitig ein Trottoir vorhanden und es finden sich gefährliche Querungen und
unübersichtliche Kurven. Das Tiefbauamt des Kantons Bern als Fachbehörde ging
in seinem Mitbericht vom 20. März 2007 davon aus, dass es angesichts dieser
örtlichen Gegebenheiten keine besseren Massnahmen gebe, um einen umfassenden
Schutz der Fussgänger und insbesondere der Schulkinder zu erreichen. Zwar sei
auch eine Verkehrstrennung denkbar, doch solle auf siedlungsorientierten
Strassen eine gemeinsame Benutzung gefördert werden. Die Lebens- und
Wohnqualität der Bevölkerung werde erhöht, wenn der Strassenraum in den
betroffenen Quartieren allen Verkehrsteilnehmenden offen gehalten werde. Die
Vorinstanz verletzte kein Bundesrecht, wenn sie diesen Feststellungen folgend
davon ausging, dass die Voraussetzungen für die Anordnung von Tempo 30 in der
Zone IIIb erfüllt sind.
3.
Da die Vorinstanz die Legitimation der Beschwerdeführer bezüglich der
Tempo-30-Zonen I, II, IIIa und IIIc verneinte, prüfte sie für diese Gebiete die
gesetzlichen Voraussetzungen nicht. Nach dem Gesagten wurden jedoch auch diese
Tempo-30-Zonen rechtmässig angeordnet. Die weiteren von den Beschwerdeführern
vorgebrachten Argumente vermögen daran nichts zu ändern. Zusammenfassend ergibt
sich deshalb, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten
werden kann. Bei diesem Ausgang tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten
(Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung
(Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Wahlern, dem
Regierungsstatthalteramt Schwarzenburg und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Oktober 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Dold