I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.203/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_203/2008
Sentenza del 12 marzo 2009
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.
Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. dott. Franco Gianoni,
contro
Municipio di X.________,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponenti.
Oggetto
indennità per perdita del posto di lavoro quale segretario comunale in seguito
ad aggregazione di comuni;
ricorso contro la sentenza emanata il 20 marzo 2008
dal Tribunale cantonale amministrativo.
Fatti:
A.
A.________ è stato segretario comunale di Y.________ dal 1991 al 2004. In
seguito all'aggregazione di questo Comune con quello di X.________, l'11 marzo
2004 il Municipio di questa città gli ha assegnato la funzione di consulente
tecnico-economico, responsabile di un nuovo ufficio. Deluso dal nuovo posto di
lavoro, il 5 settembre 2005 A.________ ha rassegnato le dimissioni per la fine
di quell'anno, chiedendo nel contempo al Municipio di versargli l'indennità di
fr. 204'156.-- prevista in caso di perdita dell'impiego a seguito di
aggregazioni di comuni. Il Municipio, con decisione del 21 dicembre 2005, non
impugnata, ha respinto la richiesta. Il 14 giugno 2006 l'istante ha nuovamente
chiesto il versamento della citata indennità, sostenendo che il nuovo ufficio
non sarebbe mai stato effettivamente costituito, circostanza che l'avrebbe
messo in grave disagio, inducendolo a dimissionare. Con decisione del 9 agosto
successivo, il Municipio ha nuovamente respinto la richiesta, rilevando che
l'istante aveva presentato le dimissioni nonostante gli fosse stato offerto un
posto di lavoro equivalente.
B.
Contro questa risoluzione il richiedente, all'epoca patrocinato da una società
di protezione giuridica, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone
Ticino che con decisione del 21 agosto 2007 ha dichiarato irricevibile il
ricorso. Il Governo, rilevato che si trattava di una vertenza relativa a
rapporti di natura patrimoniale in caso di aggregazione di comuni, ha trasmesso
d'ufficio gli atti al Tribunale cantonale amministrativo, ritenendolo
competente per dirimere la contestazione quale istanza unica. Mediante giudizio
del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha dichiarato l'irricevibilità del citato
gravame, sia come ricorso sia come petizione.
C.
A.________ impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla, adducendo principalmente
un diniego di giustizia, nella misura in cui il Tribunale amministrativo non ha
retrocesso l'incarto al Governo.
Il Consiglio di Stato e il Municipio di X.________ si rimettono al giudizio del
Tribunale federale. La Corte cantonale, senza formulare proposte di giudizio,
osserva che qualora il ricorrente avesse impugnato la decisione governativa, il
gravame sarebbe stato accolto e gli atti rinviati al Consiglio di Stato
affinché esaminasse nel merito l'impugnativa.
Diritto:
1.
1.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico, presentato tempestivamente (art.
100 cpv. 1 LTF) contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale (art.
86 cpv. 1 lett. d LTF) nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico,
concerne una controversia patrimoniale con un valore litigioso che supera
chiaramente quello di fr. 15'000.-- richiesto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b (cfr.
gli art. 82 lett. a e 83 lett. g LTF): esso è quindi ammissibile. La
legittimazione del ricorrente (art. 89 cpv. 1 LTF) è manifesta.
1.2 Il ricorrente si limita a chiedere l'annullamento della decisione impugnata
senza formulare conclusioni di merito, come imposto dall'art. 42 cpv. 1 LTF.
Dall'atto di ricorso risulta nondimeno ch'egli desidera che la Corte cantonale
retroceda d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, affinchè esamini il
ricorso nel merito. Sotto questo profilo il ricorso è quindi ammissibile (DTF
133 II 409 consid. 1.4 e 1.4.1; 133 III 489 consid. 3.1; sentenza 1C_503/2008
del 10 febbraio 2009 consid. 1).
2.
2.1 Nella decisione del 21 agosto 2007, il Consiglio di Stato ha rilevato che
le contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti da un rapporto di
impiego tra un ex dipendente di un comune e il comune medesimo rientrano, di
regola, nella sua competenza. Ha nondimeno ritenuto che nella fattispecie
l'istante chiedeva un'indennità fondata sull'art. 14 della legge concernente
l'organico dei segretari comunali del 5 novembre 1984 (LOSC), relativo, tra
l'altro, all'indennizzo in caso di perdita dell'impiego dovuto ad aggregazioni
di Comuni. In un siffatto caso sarebbe applicabile l'art. 71 lett. c della
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm),
secondo cui il Tribunale cantonale amministrativo giudica, quale istanza unica,
le contestazioni relative ai rapporti patrimoniali nei casi di aggregazioni di
Comuni. L'Esecutivo cantonale ha quindi trasmesso gli atti, per competenza,
alla Corte cantonale, indicando nei rimedi di diritto che contro la sua
decisione era dato ricorso al Tribunale amministrativo medesimo. Il ricorrente
non è insorto contro questa decisione.
2.2 Con il giudizio impugnato del 20 marzo 2008, la Corte cantonale ha
esaminato d'ufficio la sua competenza (art. 3 LPamm). Ha ritenuto dapprima che
il gravame trasmessogli non era ricevibile quale ricorso, poiché secondo l'art.
208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC) essa è competente a
statuire soltanto su ricorsi inoltrati contro decisioni governative che si
pronunciano su impugnative proposte avverso decisioni di organi comunali.
Implicitamente, come accennato dal ricorrente, i giudici cantonali non hanno
ammesso neppure l'esistenza di un cosiddetto ricorso diretto ("Sprungrekurs":
su questo tema vedi la sentenza 1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007
consid. 4 in RtiD 2007 II n. 7 pag. 29).
2.3 Il Tribunale amministrativo ha poi ritenuto, contrariamente alla tesi
governativa, che il ricorso contro il citato rifiuto municipale non è
ricevibile neppure quale petizione proposta in via diretta. Secondo i giudici
cantonali, l'attuale testo dell'art. 71 lett. c LPamm, introdotto nel 2004
dalla legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003
(LASC), si limiterebbe, come accennato nella dottrina (BORGHI/CORTI, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, n. 4 all'art. 71), ad aggiornare la
disposizione in vigore sino a quel momento, che deferiva a detto tribunale le
contestazioni relative alle misure di sistemazione patrimoniale adottate in
applicazione della previgente legge del 1945 sulla fusione e separazione di
comuni. Questa disposizione, sempre secondo i giudici cantonali, si riferirebbe
tuttavia solo alle contestazioni relative ai rapporti patrimoniali fra comuni
derivanti dalle aggregazioni e separazioni, segnatamente alla separazione dei
loro attivi e passivi ai sensi dell'art. 13 LASC, ma non alle vertenze di
natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego di dipendenti di comuni
oggetto di aggregazione.
I giudici cantonali hanno concluso che le decisioni dell'autorità comunale che
definiscono il rapporto d'impiego di detti dipendenti rimangono impugnabili
dinanzi al Consigli di Stato, il cui giudizio può essere oggetto di ricorso al
Tribunale amministrativo secondo l'art. 208 LOC. Accertata la sua incompetenza
funzionale, la Corte cantonale non ha tuttavia retrocesso l'incarto al Governo
affinchè esamini il ricorso nel merito: essa ha infatti dichiarato irricevibile
il ricorso, poiché la decisione governativa che lo dichiarava inammissibile,
non impugnata, era cresciuta in giudicato.
2.4 Il ricorrente sostiene che l'impugnato giudizio, segnatamente il rifiuto di
retrocedere d'ufficio l'incarto al Consiglio di Stato, sarebbe costitutivo di
un diniego di giustizia formale e materiale, nonchè lesivo degli art. 4, 5 e 20
LPamm, 8, 9 e 29 Cost. e 6 CEDU. La trasmissione d'ufficio da parte del
Consiglio di Stato degli atti alla Corte cantonale avrebbe un effetto
devolutivo, per cui non sarebbe stato necessario impugnare separatamente la
decisione governativa d'incompetenza. Egli lamenta in primo luogo che entrambe
le autorità cantonali hanno negato la rispettiva competenza senza previamente
procedere a uno scambio di scritti, come previsto dall'art. 4 cpv. 3 LPamm
quando la competenza è dubbia. Per di più, aggiunge il ricorrente, una
disciplina poco chiara o contraddittoria delle vie di ricorso non potrebbe
comportare pregiudizi per le parti. Contesta pure la mancata trattazione del
gravame come petizione, facendo valere che il tenore dell'art. 71 lett. c
LPamm, essendo estremamente chiaro nello stabilire la competenza della Corte
cantonale, non dovrebbe essere soggetto di interpretazione.
2.5 Nelle osservazioni al ricorso, il Tribunale amministrativo afferma ch'esso
non aveva motivo di avviare uno scambio di scritti sia perché sulla sua
incompetenza non sussisteva alcun dubbio sia perché non si era in presenza di
ricorsi inoltrati contemporaneamente a più autorità. Ricorda che la decisione
governativa era munita dell'indicazione dei rimedi di diritto e che il
ricorrente, assistito da una legale, non l'aveva impugnata. Qualora l'avesse
fatto, sottolinea la Corte cantonale, essa avrebbe accolto il ricorso e
annullato il giudizio governativo "palesemente erroneo" e rinviato gli atti al
Consiglio di Stato, affinché entrasse nel merito dell'impugnativa. I giudici
cantonali hanno aggiunto che la trasmissione d'ufficio alla Corte cantonale non
potrebbe sopperire alla mancata impugnazione della decisione governativa,
poiché il ricorso trasmessogli aveva per oggetto la decisione municipale e non
la pronunzia governativa.
3.
3.1 La tesi non regge. Secondo l'art. 3 LPamm, prima di esaminare nel merito un
ricorso, l'autorità deve vagliare d'ufficio la propria competenza. Il Consiglio
di Stato, ritenuta la sua incompetenza, ha trasmesso d'ufficio gli atti alla
Corte cantonale, dandone comunicazione al ricorrente, come prescritto dall'art.
4 cpv. 1 LPamm.
Il Tribunale amministrativo era quindi tenuto, anche in assenza di un ricorso
presentato contro la decisione governativa di trasmissione, a esaminare
d'ufficio la propria competenza e, accertatane l'assenza, a ritrasmettere
d'ufficio gli atti a quella ritenuta competente, come prescritto dall'art. 4
cpv. 1 LPamm, o per lo meno a procedere a uno scambio di opinioni con il
Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 3 LPamm). In effetti, come rilevato dal
ricorrente, nella fattispecie non si può sostenere che la competenza non sia
dubbia, visto che le autorità cantonali, sulla base di due diverse
interpretazioni dell'art. 71 lett. c LPamm, sono giunte a due risultati
diametralmente opposti.
3.2 Certo, gli art. 71 lett. c LPamm e 14 LASC parlano di "rapporti
patrimoniali", quindi inerenti al patrimonio del comune, mentre l'indennità
pretesa dal ricorrente configura una contestazione di natura pecuniaria. Come
tuttavia sostenuto dal ricorrente, l'interpretazione data dalla Corte cantonale
a questa norma non era comunque manifesta, la tesi contraria sostenuta dal
Governo non apparendo infatti, a un primo esame, destituita di ogni fondamento.
In tale ambito giova rilevare che proprio la dottrina richiamata dalla Corte
cantonale, riferendosi all'art. 71 lett. d LPamm, relativo alla competenza del
Tribunale amministrativo quale istanza unica in tutti gli altri casi previsti
dalla legge, sottolinea che tra questi si annoverano quelli relativi a
contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego
tra l'autorità di nomina e il dipendente (art. 68 della legge sull'ordinamento
degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995). Secondo la citata
dottrina, è notorio che detti rapporti non hanno in linea di principio natura
contrattuale, poiché vengono costituiti con atto amministrativo (op. cit., nota
piè di pagina n. 312 pag. 361). Non si può comunque negare una certa analogia
tra questa fattispecie e la perdita dell'impiego in seguito all'aggregazione di
un comune.
3.3 D'altra parte, anche la portata dell'art. 14 cpv. 1 LOSC, ripreso all'art.
15 LASC, non era chiara di primo acchito e, considerate pure le soluzioni
opposte cui sono giunte le autorità cantonali, non era manifesto che non si era
in presenza di un caso di competenza dubbia, che imponeva uno scambio di
scritti. Ora, come rettamente sottolineato dalla menzionata dottrina, l'obbligo
di trasmettere gli atti all'autorità competente configura un principio
generale, connesso a quello della buona fede in ambito procedurale. L'autorità
adita ha soltanto la facoltà di pronunciarsi sull'esistenza o meno di una
propria competenza, ma non dispone di alcuna competenza per vincolare
l'autorità alla quale trasmette gli atti, la quale deve a sua volta procedere
autonomamente e d'ufficio ad accertare la sua (op. cit., n. 1 e 2 all'art. 4).
La procedura di scambio di opinioni secondo l'art. 4 cpv. 3 LPamm non ingenera,
di per sé, alcun effetto devolutivo: l'esito finale comporta o la
determinazione definitiva della competenza o l'instaurazione di un conflitto ai
sensi dell'art. 5 LPamm, sul quale decide il Gran Consiglio. Certo, le parti
hanno la facoltà (ma non l'obbligo) di ricorrere contro la decisione che
formalizza il risultato dello scambio di opinioni, ma esse non sono di regola
consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul
merito di tale procedura (op. cit., n. 5 all'art. 4).
3.4 Per di più, in concreto, il ricorrente non subiva alcun pregiudizio dalla
decisione governativa d'irricevibilità, ritenuto che il suo ricorso era stato
trasmesso a un tribunale indipendente e imparziale: egli non aveva quindi alcun
motivo per impugnare la decisione governativa, a lui né sfavorevole né
pregiudizievole, rientrando nella sua facoltà di rinunciare, implicitamente, a
una prima istanza (amministrativa) di ricorso. Sulla base del principio della
buona fede, egli poteva far affidamento sul fatto che la Corte cantonale
avrebbe esaminato nel merito il suo gravame o, se del caso, che lo
ritrasmettesse d'ufficio per esame al Consiglio di Stato.
3.5 La Corte cantonale parrebbe disattendere che non spetta in primo luogo al
ricorrente contestare la pronunzia d'incompetenza pronunciata dall'autorità
adita; visto che la competenza è stabilita dalla legge, essa va esaminata
d'ufficio e non può essere fondata né modificata per accordo delle parti (art.
2 LPamm). Inoltre, come si è visto, in tale ambito le parti non sono di regola
consultate né sull'opportunità di procedere a uno scambio di opinioni né sul
merito di tale procedura. Ora, dopo aver accertato d'ufficio la propria
incompetenza - in seguito alla trasmissione degli atti da parte del Governo e
non su ricorso del ricorrente - la Corte cantonale non poteva semplicemente
dichiarare irricevibile il ricorso e limitarsi a rilevare che il gravame era
stato dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato, per cui la pronunzia
governativa sarebbe cresciuta in giudicato. In effetti, il Governo non ha
esaminato l'impugnativa, ma accertato soltanto la sua incompetenza, per cui il
merito della vertenza, non oggetto di giudizio, non è cresciuto in giudicato. È
quindi a ragione che il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale un diniego
di giustizia per non aver retrocesso d'ufficio, come prescritto dall'art. 4
cpv. 1 LPamm, l'incarto al Consiglio di Stato.
3.6 Certo, il Tribunale federale ha già avuto occasione di stabilire che in
presenza di un conflitto negativo di competenza, la decisione con la quale il
Gran Consiglio, sulla base dell'art. 5 LPamm, si era dichiarato incompetente a
deciderlo siccome sia il Governo sia il Tribunale amministrativo, senza
previamente procedere a uno scambio di opinioni, avevano già declinato entrambi
la loro competenza mediante due decisioni di inammissibilità, non era
arbitraria (sentenza 2P.35/2003 del 5 novembre 2003 in RtiD 2004 I n. 11 pag.
35). In quella causa, il ricorso per denegata giustizia era stato tuttavia
respinto per carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti. Per contro, nel
caso di specie, nell'ipotesi in cui il Consiglio di Stato dovesse riconfermare
la sua incompetenza, spetterebbe in primo luogo al Gran Consiglio e non al
Tribunale federale stabilire l'autorità competente a dirimere la vertenza,
interpretando la portata degli art. 71 lett. c LPamm e 14 LOSC.
4.
4.1 Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata
annullata. Ritenuto che il Tribunale amministrativo non ha prelevato né spese
né tassa di giustizia, la causa può essere direttamente rinviata al Consiglio
di Stato (art. 107 cpv. 2 secondo periodo LTF), affinché si determini
nuovamente sulla sua competenza e se del caso statuisca nel merito.
4.2 Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Lo Stato e
Repubblica del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per
ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la decisione emanata dal Tribunale cantonale
amministrativo il 20 marzo 2008 è annullata. La causa viene rinviata al
Consiglio di Stato del Cantone Ticino per nuova decisione.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie. Lo Stato e Repubblica del Cantone del
Ticino rifonderà al ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di X.________ al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 12 marzo 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:
Féraud Crameri