I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.202/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_202/2008
Urteil vom 17. Dezember 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Ehepaar X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas
Audétat,
gegen
Gemeinde Klosters-Serneus, Rathausgasse,
7250 Klosters, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar
Bänziger,
Gegenstand
Fuss- und Wanderweg (Verfahren),
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. Dezember 2007 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,
1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Vorstand der Gemeinde Klosters-Serneus traf am 7. März 2007 gegenüber den
Eheleuten X.________ eine Verfügung zum Schutz eines öffentlichen Fuss- und
Wanderwegs; dieser verläuft gemäss dem Generellen Erschliessungsplan der
Gemeinde unter anderem über das Grundstück Nr. 1652. Formell Eigentümerin der
genannten Liegenschaft war Frau X.________. In der Verfügung wurden aber beide
Eheleute verpflichtet, nichts vorzukehren, was die Begehung dieses Fusswegs
verunmögliche oder erschwere. Insbesondere wurde ihnen untersagt, Fahrzeuge auf
den Fussweg abzustellen bzw. abstellen zu lassen oder mit Schnee aus Schleuder
bzw. vom Pflug zu belegen. Weiter enthielt die Verfügung eine Bussenandrohung
für den Widerhandlungsfall.
B.
Die Eheleute X.________ fochten die Verfügung beim Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden an. Am gerichtlichen Augenschein vom 20. August 2007 gaben
sie bekannt, dass ein Verkauf der Liegenschaft anstehen könnte. Im Oktober 2007
teilten sie dem Verwaltungsgericht mit, die Veräusserung habe stattgefunden;
der Besitz am Grundstück verbleibe ihnen jedoch bis zum 30. November 2007.
Deswegen und mit Blick auf weitere Gründe verlangten sie weiterhin einen
Entscheid in der Sache. Mit Urteil vom 4. Dezember 2007 trat das
Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und auferlegte den
Beschwerdeführern die Gerichtskosten.
C.
Mit Eingabe vom 29. April 2008 legen die Eheleute X.________ gegen das
verwaltungsgerichtliche Urteil beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein. Sie beantragen die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids. Ausserdem sei die Vorinstanz anzuweisen, einen
Abschreibungsentscheid zu erlassen und die amtlichen und ausseramtlichen Kosten
im kantonalen Verfahren zulasten der Gemeinde zu verlegen. Eventualiter sei die
Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gemeinde Klosters-Serneus und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In der Replik halten die
Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (vgl.
Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 134 II 137 E. 1 S. 138).
1.1 Das kantonale Rechtsmittelverfahren betraf an sich eine Auseinandersetzung
über einen öffentlichen Fuss- und Wanderweg; dabei handelte es sich um eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Bezüglich
des hier umstrittenen Entscheids, wie ein solches Verfahren bei
Gegenstandslosigkeit zu erledigen und wie diesfalls die Kosten zu verlegen
sind, steht grundsätzlich ebenfalls die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten zur Verfügung.
1.2 Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Beschwerdeberechtigung der
Beschwerdeführer. Diese verfolgen vor Bundesgericht zum einen das Anliegen,
statt des kantonalen Nichteintretensentscheids einen Abschreibungsentscheid zu
erwirken. Ausserdem wehren sie sich gegen die Kostenverlegung des angefochtenen
Urteils. Hinsichtlich der Kostenfrage ist die Legitimation ohne Weiteres
gegeben. Da die beiden Punkte hier teilweise eng miteinander zusammenhängen,
rechtfertigt es sich, die Legitimation bezüglich beider Aspekte zu bejahen.
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt und geben
keinen Anlass zu weiteren Bemerkungen.
1.4 Der für die Behandlung der aufgeworfenen Fragen erhebliche Sachverhalt geht
mit genügender Klarheit aus den Akten hervor. Es erübrigt sich daher, den von
den Beschwerdeführern in der Replik genannten Beweisbegehren stattzugeben.
2.
Art. 20 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 31. August 2006 (VRG
/GR; BR 370.100) lautet:
1 Fällt im Laufe des Verfahrens das rechtserhebliche Interesse am Erlass eines
Entscheids in der Sache weg, insbesondere aufgrund des Rückzugs der Begehren,
der Rücknahme des angefochtenen Entscheids oder eines Vergleichs, schreibt die
Behörde das Verfahren als erledigt ab.
2 Die Behörde entscheidet in der Abschreibungsverfügung über die Zuteilung der
amtlichen und ausseramtlichen Kosten, wenn sich die Parteien darüber nicht
einigen.
3 Rückzug, Anerkennung und Vergleich werden in die Abschreibungsverfügung
aufgenommen und erlangen damit die Wirkung eines rechtskräftigen Entscheids.
Das Verwaltungsgericht hat im Wesentlichen erwogen, die mit der gemeindlichen
Verfügung gegenüber den Beschwerdeführern ausgesprochenen Anordnungen seien
ihnen persönlich und nicht etwa den jeweiligen Grundstückseigentümern auferlegt
worden. Diese Anordnungen seien angesichts der Veräusserung und der
Besitzaufgabe bezüglich der Liegenschaft per 30. November 2007 faktisch
gegenstandslos geworden. Da die Beschwerdeführer trotz offenkundigen Fehlens
eines rechtserheblichen Interesses einen materiellen Entscheid verlangt hätten,
werde von einer gerichtlichen Abschreibung des Verfahrens im Sinne von Art. 20
Abs. 1 VRG/GR abgesehen und ein Nichteintretensentscheid gefällt. Es
rechtfertige sich bei diesem Verfahrensausgang, die Gerichtskosten den
Beschwerdeführern aufzuerlegen. Der Gemeinde sei keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
3.
Zunächst enthält die Beschwerdeschrift mehrere Sachverhaltsrügen, die sich auf
den Bestand und die Tragweite der kommunalen Verfügung für die Beschwerdeführer
beziehen. Damit die Feststellung eines Sachverhalts als willkürlich eingestuft
werden kann, ist nicht nur eine unhaltbare Beweiswürdigung (vgl. zu dieser
Anforderung BGE 129 I 8 E. 2.1 S. 9; 127 I 38 E. 2a S. 41) verlangt. Zusätzlich
muss die gerügte Tatsachenfeststellung für den Ausgang des Verfahrens erheblich
sein (vgl. BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398). Die letztgenannte Voraussetzung ist
im vorliegenden Zusammenhang nicht erfüllt. Es ist weder behauptet noch
ersichtlich, dass die betreffenden Sachverhaltsrügen für den allfälligen
Unterschied zwischen einem Nichteintretensentscheid und einem
Abschreibungsentscheid von Bedeutung sein können. Deshalb ist nicht weiter
darauf einzugehen.
4.
4.1 Im Hinblick auf den Kostenpunkt des angefochtenen Urteils bringen die
Beschwerdeführer weitere Sachverhaltsrügen vor und behaupten zugleich eine
Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 6 EMRK). Sie weisen darauf hin,
dass sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einen Antrag auf
Parteientschädigung gestellt hatten. Diese Tatsache sei in den Erwägungen des
angefochtenen Urteils ausgeblendet worden. Ebenso habe das Verwaltungsgericht
übersehen, dass nach der Veräusserung der Liegenschaft nicht nur bei den
Beschwerdeführern, sondern gleichermassen auch bei der Gemeinde das Interesse
an einem materiellen Entscheid dahingefallen sei. Die Gehörsrüge dreht sich um
die Pflicht zu einer ausreichenden Begründung des Entscheids.
4.2 Den Sachverhaltsrügen zum Kostenpunkt kann im Gegensatz zu den bei E. 3
hiervor erwähnten Vorbringen die Eignung für eine Änderung des
Verfahrensausgangs nicht von vornherein abgesprochen werden. Demzufolge sind
diese zu erörtern. Im angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Frage
der Kostentragung im Hinblick auf den zu fällenden verfahrensrechtlichen
Entscheid als nicht wesentlich bezeichnet. Weiter hat es erwogen, die Frage
eines virtuellen Interesses an einem Entscheid stelle sich nicht. Als
Sachverhaltsrügen gehen die bei E. 4.1 wiedergegebenen Vorwürfe fehl. Das
Verwaltungsgericht hat die von den Beschwerdeführern angeführten Tatsachen
nicht übersehen.
4.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV kann sich
die Behörde bei der Begründung des Entscheids auf die dafür wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; 133 I 270 E. 3.1 S. 277;
je mit Hinweisen). Art. 6 EMRK stellt in diesem Zusammenhang im Ergebnis keine
strengeren Anforderungen auf (vgl. Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte Spang gegen Schweiz vom 4. Mai 2004, Ziff. 2, in: VPB 68/2004
Nr. 172 S. 2182). Die Frage, ob der Kostenaspekt für die Wahl der
Erledigungsart eine Rolle spielt, betrifft die richtige Anwendung des
Verfahrensrechts. Falls sich ergibt, dass für den Kostenentscheid so oder
anders keine Prüfung des mutmasslichen Verfahrensausgangs notwendig gewesen
wäre, dann stösst die Gehörsrüge insofern ins Leere. Ebenso verhält es sich,
wenn der nachträgliche Wegfall des Rechtsschutzinteresses auf Seiten der
Gemeinde im Hinblick auf die Rechtsanwendung ohne Belang ist. Wie es sich damit
verhält, ist im Rahmen der weiteren diesbezüglichen Rügen zu prüfen (vgl. E. 5
und 6 hiernach).
4.4 Im Übrigen hilft den Beschwerdeführern der Hinweis auf das
bundesgerichtliche Urteil 1P.360/2001 vom 27. September 2001 E. 2f nichts. Dort
ging es um die Begründung für eine Kürzung der Parteientschädigung, die ein
Freigesprochener beantragt hatte. Mit jener Konstellation lässt sich der
vorliegende Fall nicht vergleichen. Vielmehr ist hier am Grundsatz
festzuhalten, dass der Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen
eines Verfahrens von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht besonders begründet
werden muss, wenn die Überlegungen, die den Richter zu seinem Entscheid
führten, erkennbar sind (vgl. BGE 111 Ia 1 E. 2a S. 1 f.; 93 I 116 E. 2 S.
120).
5.
5.1 Zur Hauptsache machen die Beschwerdeführer geltend, es sei willkürlich,
dass nicht eine Abschreibung mit Kostenverlegung zu ihren Gunsten erfolgt sei.
Eine willkürliche Rechtsanwendung liegt vor, wenn diese nicht nur in der
Begründung, sondern auch im Ergebnis unhaltbar ist (vgl. BGE 134 I 140 E. 5.4
S. 148 mit Hinweisen).
5.2 Neben einer willkürlichen Anwendung des kantonalen Rechts rügen die
Beschwerdeführer eine Missachtung des Legalitätsprinzips und rufen Art. 5 Abs.
1 BV an. Bei den Gerichtskosten handelt es sich um Kausalabgaben (BGE 132 I 117
E. 4.2 S. 121 mit Hinweis). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
(Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbstständiges verfassungsmässiges
Recht, das aus Art. 127 Abs. 1 BV abgeleitet wird; danach bedürfen öffentliche
Abgaben einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche diese in ihren Grundzügen
umschreibt (BGE 133 V 402 E. 3.2 S. 405; 132 I 117 E. 4.2 S. 121).
Art. 20 Abs. 2 VRG/GR schreibt vor, dass im Fall der Abschreibung auch die
Kostenzuteilung zu regeln ist, wenn sich die Parteien nicht darüber einigen
können. Da das Verwaltungsgericht eine Anwendung von Art. 20 VRG/GR generell
ausgeschlossen hat, gilt dies auch für dessen Abs. 2. Allerdings enthält die
fragliche Norm keine eigenständige Regel, wie die Kostenverlegung zu geschehen
hat. Derartige Bestimmungen sind hingegen in den Art. 72 ff. VRG/GR verankert.
Von den Beschwerdeführern wird nicht konkret in Abrede gestellt, dass die
letztgenannten Vorschriften eine hinreichende formell-gesetzliche Regelung für
die Kostenverlegung bilden. Für die Frage, wie die erwähnten Normen richtig
auszulegen sind, kommt dem Legalitätsprinzip grundsätzlich keine über das
Willkürverbot hinausgehende Bedeutung zu. Ein Vorbehalt ist insofern einzig im
Hinblick auf das von den Beschwerdeführern ebenfalls angerufene
Verhältnismässigkeitsprinzip anzubringen (vgl. dazu E. 7 hiernach).
5.3 In der Replik wird zudem ein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie ins Feld
geführt; die umstrittene Kostenauflage habe den Beschwerdeführern einen
Vermögensschaden verursacht. Es kann offen bleiben, ob eine derartige
Beschwerdeergänzung im Rahmen der Replik überhaupt zulässig ist, denn die
fraglichen Vorbringen vermögen keine andere Beurteilung zu bewirken. Dabei muss
der Hinweis genügen, dass die Eigentumsgarantie hier keine weitergehende
Bedeutung als die Prinzipien des Abgabenrechts haben kann (vgl. dazu BGE 127 I
60 E. 3b S. 68).
5.4 Weiter erachten die Beschwerdeführer das Vorgehen des Verwaltungsgerichts
als treuwidrig und missbräuchlich; es habe mit seinem Urteil zugewartet, bis
der Besitzesübergang eingetreten sei. Diese Rüge hat mit dem Vertrauensschutz
im Sinne von Art. 9 BV nichts zu tun, weil das beanstandete behördliche
Verhalten bei den Beschwerdeführern als Privaten keine ihr Verhalten
beeinflussende Erwartungen begründete. Vielmehr sind die Vorbringen Art. 5 Abs.
3 BV zuzuordnen und erweisen sich im Ergebnis als Aspekt der verlangten
Willkürprüfung (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.701/2004 vom 7. April
2005 E. 4.2).
6.
6.1 Das Verwaltungsgericht hat die Gegenstandslosigkeit des kantonalen
Verfahrens allein auf die Veräusserung der Liegenschaft zurückgeführt. Den
Beschwerdeführern ist zuzugeben, dass die Gegenstandslosigkeit nicht bereits
mit der Veräusserung, welche sie dem Verwaltungsgericht mitteilten, eingetreten
war. Der Zeitpunkt des Besitzesübergangs stand indessen im Zeitpunkt der
Mitteilung fest und lag in naher Zukunft. Wie die Beschwerdeführer vor
Bundesgericht erläutern, diente der Aufschub des Besitzesübergangs dazu, ihnen
genügend Zeit für einen geordneten Auszug zu belassen. Vor diesem Hintergrund
verfiel das Verwaltungsgericht nicht in Willkür, wenn es sein eigenes Zuwarten
mit der Verfahrenserledigung als vernachlässigbar im Hinblick auf die
Gegenstandslosigkeit des Verfahrens gewichtet hat. Unter dem Blickwinkel des
Willkürverbots ist es auch nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht
den Wegfall des Interesses der Gemeinde an einem Sachentscheid als
unbeachtliche Folge des Verkaufsentscheids der Beschwerdeführer begriffen hat
(vgl. zu dieser Rüge bereits E. 4 hiervor).
6.2 Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG/GR hat im Rechtsmittelverfahren in der Regel die
unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Art. 72 Abs. 1 VRG/GR sieht daneben
in allgemeiner Weise vor, dass den Parteien die Kosten für Verfahren auferlegt
werden können, die sie verlangt oder veranlasst haben. Es ist nach diesen
Bestimmungen somit nicht ausgeschlossen, jene Partei als kosten- und
entschädigungspflichtig zu erklären, die ein Verfahren veranlasst hat oder bei
der die Gründe eingetreten sind, die zur Gegenstandslosigkeit geführt haben.
Diese Grundsätze der Kostenverlegung gelangen gegebenenfalls selbst nach der
Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Gegenstandslosigkeit bundesgerichtlicher
Verfahren zur Anwendung. Daran ändert nichts, dass das Bundesgericht sich nach
seiner Rechtsprechung für die Kostenregelung bei Gegenstandslosigkeit in erster
Linie vom mutmasslichen Prozessausgang leiten lässt (vgl. dazu BGE 118 Ia 488
E. 4a S. 494; Urteil 2C_201/2008 vom 14. Juli 2008 E. 2.3 mit weiteren
Hinweisen).
6.3 Die Beschwerdeführer wenden ein, das Verwaltungsgericht sei bei der
Kostenzuteilung ohne triftige Gründe von der Grundregel abgewichen, wonach auf
den mutmasslichen Ausgang des Beschwerdeverfahrens abzustellen sei. Zwar
stellen die Beschwerdeführer die kommunale Verfügung als fehlerhaft hin und
beanspruchen, die Kostenpflicht hätte daher auf jeden Fall der Gemeinde
überbunden werden müssen. In dieser Hinsicht gelingt es ihnen aber nicht, dem
Verwaltungsgericht erfolgreich eine willkürliche Rechtsanwendung vorzuwerfen.
Es fällt auf, dass beide Seiten auf der Richtigkeit ihres Standpunkts in der
gegenstandslos gewordenen Sache beharren. Auf dem Weg über den Kostenentscheid
soll nicht ein materielles Urteil gefällt und unter Umständen der Entscheid in
einer heiklen Rechtsfrage präjudiziert werden (vgl. erwähntes Urteil 2C_201/
2008 E. 2.3). Demgegenüber bestanden - mit der Zurechnung der
Gegenstandslosigkeit an die Beschwerdeführer und unter Berücksichtigung ihres
Anliegens nach einem Entscheid in der Sache trotz Wegfall des
Rechtsschutzinteresses - sachlich haltbare Anknüpfungspunkte für den
umstrittenen Kostenentscheid. Dieser ist mit Art. 73 Abs. 1 VRG/GR vereinbar.
Mithin durfte das Verwaltungsgericht nicht nur den Beschwerdeführern allein die
Gerichtskosten auferlegen, sondern ihnen entsprechend auch eine
Parteientschädigung verweigern.
6.4 Nach Meinung der Beschwerdeführer ist es darüber hinaus qualifiziert
falsch, das Verfahren in ihrem Fall nicht mit einer Abschreibung im Sinne von
Art. 20 VRG zu erledigen. Dieser Vorwurf geht ebenfalls fehl. Bei einer
Gegenstandslosigkeit der vorliegenden Art lässt sich - anders als etwa in
Fällen von Art. 20 Abs. 3 VRG/GR - die Auffassung vertreten, ein
Abschreibungsentscheid sei in seiner rechtlichen Tragweite mit einem
Nichteintretensentscheid vergleichbar, zumal wenn die Gegenstandslosigkeit -
wie hier - in den Erwägungen festgehalten wird. Der Ansicht der
Beschwerdeführer, dass nur eine Abschreibung die Zweifel über die weitere
Wirksamkeit der kommunalen Verfügung ausräumen würde, kann nicht beigepflichtet
werden. Das Verwaltungsgericht durfte auch willkürfrei annehmen, das kantonale
Recht lasse in der vorliegenden Konstellation Raum für einen
Nichteintretensentscheid, der sich nicht auf Art. 20 VRG/GR stützte. Einen
solchen Schluss lässt insbesondere die weitgefasste Bestimmung von Art. 56 VRG/
GR über die Urteilsbefugnis des Verwaltungsgerichts zu.
7.
Ferner halten die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips vor. Wenn ihnen schon Gerichtskosten auferlegt
würden, so sei doch eine Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- für einen
Nichteintretensentscheid übersetzt. Massgeblich für die Festlegung der
Gebührenhöhe ist Art. 75 VRG/GR. Art. 75 Abs. 2 VRG/GR benennt eine Obergrenze
des Kostenrahmens für die Staatsgebühr sowie die massgebenden Gesichtspunkte,
nach denen die Höhe im Einzelfall zu bestimmen ist. Die Rüge betreffend die
Verhältnismässigkeit der Gebührenhöhe ist im Lichte des Äquivalenzprinzips zu
beurteilen. Danach darf eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und muss sich in
vernünftigen Grenzen bewegen (vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 375; 126 I 180 E.
3a/bb S. 188; je mit Hinweisen). Das angefochtene Urteil erforderte eine
Begründung, insbesondere weil das Verwaltungsgericht zur Argumentation der
Beschwerdeführer Stellung nehmen musste, wonach sie noch ein
Rechtsschutzinteresse an einem materiellen Entscheid hätten. Die umstrittene
Gebühr bewegt sich in einem vertretbaren Rahmen; der gegenteiligen Auffassung
der Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer die Gerichtskosten
unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der
Gemeinde als vor Bundesgericht obsiegenden Beschwerdegegnerin steht
grundsätzlich keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II
117 E. 7 S. 119). Es sind keine besonderen Umstände für eine Abweichung von
diesem Grundsatz gegeben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Dezember 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Kessler Coendet