I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.18/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_18/2008
Arrêt du 15 avril 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
A.________ et consorts,
recourants,
tous représentés par Me Pascal Aeby, avocat,
contre
Orange Communications SA, avenue de Gratta-Paille 2, 1000 Lausanne 30,
intimée,
Commune de Collonge-Bellerive, chemin du Château 1, 1245 Collonge-Bellerive,
représentée par Me François Membrez, avocat,
Département des constructions et des technologies de l'information du canton de
Genève, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
autorisation de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 20
novembre 2007.
Faits:
A.
Les Services Industriels de Genève sont propriétaires de la parcelle n° 8217 du
registre foncier de Collonge-Bellerive (GE), sise en zone à bâtir (zone villas;
5e zone) et sur laquelle est construite une station électrique. Le 22 décembre
2000, la société Orange Communications SA (ci-après: Orange) a déposé une
demande d'autorisation de construire visant à installer des équipements de
téléphonie mobile sur cette parcelle. Le Département de l'aménagement, de
l'équipement et du logement du canton de Genève (appelé aujourd'hui Département
des constructions et des technologies de l'information, ci-après: le
département) a traité cette demande par voie de procédure accélérée et il a
accordé l'autorisation sollicitée par décision du 26 juillet 2001. Cette
autorisation a été annulée par arrêt du 21 janvier 2003 du Tribunal
administratif du canton de Genève, au motif qu'une requête en procédure
ordinaire était nécessaire.
Suite à cet arrêt, Orange a déposé une nouvelle demande le 4 juillet 2003. Le
projet définitif consiste à fixer sur la station électrique existante un mât
d'une hauteur de 19 m, supportant deux antennes combinées ayant chacune une
puissance de 1280 watts pour le GSM 1800 et de 880 watts pour l'UMTS. Les
commissions et services compétents ont donné des préavis favorables. Seule la
commune de Collonge-Bellerive a émis un préavis négatif. Par décision du 30
novembre 2005, publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du
5 décembre 2005, le département a délivré l'autorisation de construire requise.
B.
Cette décision a été contestée devant la commission cantonale de recours en
matière de constructions, notamment par A.________ et consorts. La commission
précitée a rejeté les recours par décision du 1er septembre 2006. Les personnes
susmentionnées ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif, qui a rejeté leur recours par arrêt du 20 novembre 2007. Cette
autorité a considéré en substance que les conditions de l'octroi d'une
dérogation au sens de l'art. 26 al. 1 de la loi d'application de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT; RS/GE L 1 30) étaient réunies:
l'implantation des antennes à l'endroit choisi était justifiée par les
circonstances et le voisinage n'avait pas à subir d'inconvénients graves du
fait de ces installations. Par ailleurs, le département n'avait pas abusé de
son pouvoir d'appréciation concernant la clause d'esthétique contenue à l'art.
15 de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses
(LCI; RS/GE L 5 05). Enfin, les antennes litigieuses n'étaient pas soumises aux
prescriptions relatives à la hauteur des constructions, dès lors qu'elles ne
devaient pas être considérées comme des constructions indépendantes.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et
consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils se plaignent
d'une violation de l'art. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et d'une application arbitraire (art. 9 Cst.) de diverses
dispositions de droit cantonal. Ils requièrent en outre l'octroi de l'effet
suspensif. Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt.
La commune de Collonge-Bellerive a renoncé à formuler des observations. Orange
Communications SA et le département se sont déterminés; ils concluent au rejet
du recours.
D.
Par ordonnance du 7 février 2008, le Président de la Ire Cour de droit public a
accordé l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 133 I 206 consid. 2 p. 210; 132 I 140 consid. 1.1 p.
142; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
1.1 La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss de la
loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) est ouverte contre une décision
portant sur l'octroi d'une autorisation de construire des antennes de
téléphonie mobile (ATF 133 II 409 consid. 1.1 p. 411). Selon l'arrêt attaqué,
la plupart des recourants habitent à l'intérieur du rayon fixé par la
jurisprudence pour leur reconnaître la qualité pour agir (ATF 128 II 168
consid. 2.3 p. 171; arrêt 1A.78/2003 du 20 juin 2003 consid. 2.2 in DEP 2003 p.
697). Ils sont donc touchés plus que quiconque dans leurs intérêts dignes de
protection et sont habilités à recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. ATF
133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252). La qualité pour recourir des voisins les plus
éloignés de l'installation litigieuse peut dès lors demeurer indécise.
1.2 Les recourants n'ont formulé qu'une conclusion cassatoire, alors que le
recours en matière de droit public - contrairement au recours de droit public
(art. 84 ss OJ) - n'est pas un recours en cassation mais un recours en réforme
(art. 107 al. 2 LTF; cf. ATF 133 III 489 consid. 3.1). Il ressort cependant
clairement de leur mémoire que les recourants entendent demander également
l'annulation de l'autorisation de construire délivrée le 30 novembre 2005.
Comprise dans ce sens, leur conclusion cassatoire ne s'oppose pas à l'entrée en
matière sur le recours.
1.3 Pour être recevables, les griefs présentés au Tribunal fédéral doivent être
motivés et exposer au moins succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit
(art. 42 al. 2 LTF). Le grief relatif à l'art. 3 LAT ne respecte pas ces
exigences. Les recourants se bornent en effet à reproduire partiellement le
texte de cette disposition avant d'affirmer de manière générale que les
principes qu'elle contient n'ont pas été "retenus" par le Tribunal
administratif, sans expliquer concrètement en quoi le droit fédéral aurait été
violé. Ce moyen est donc irrecevable.
1.4 Pour le surplus, interjeté en temps utile contre une décision finale prise
en dernière instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal
administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 86 al. 1
let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
2.
Les recourants font grief au Tribunal administratif d'avoir appliqué de manière
arbitraire diverses dispositions de droit cantonal. Ces moyens sont recevables
au regard de l'art. 95 let. a LTF, l'application du droit cantonal pouvant être
constitutive d'une violation du droit fédéral, telle que l'interdiction de
l'arbitraire. Sur ce point, la loi sur le Tribunal fédéral n'apporte aucun
changement à la cognition du Tribunal fédéral qui prévalait sous l'angle de la
loi fédérale d'organisation judiciaire (cf. Message concernant la révision
totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p.
4133).
Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de
l'arbitraire (pour une définition de l'arbitraire, cf. ATF 133 I 149 consid.
3.1 p. 153), le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 133 II
257 consid. 5.1 p. 260 s. et les arrêts cités).
3.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une application arbitraire
de l'art. 26 al. 1 LaLAT, réglant l'octroi de dérogations en zone à bâtir. Aux
termes de cette disposition, lorsque les circonstances le justifient et s'il
n'en résulte pas d'inconvénients graves pour le voisinage, le département des
constructions et des technologies de l'information peut déroger aux
dispositions des articles 18 et 19 LaLAT quant à la nature des constructions.
L'art. 18 LaLAT prévoit que le territoire du canton de Genève est réparti en
différentes zones. L'art. 19 al. 3 LaLAT définit la 5e zone comme étant une
zone résidentielle destinée aux villas, des exploitations agricoles pouvant
également y trouver place.
3.1 Le Tribunal administratif a estimé que le droit cantonal applicable ne
permettait de délivrer l'autorisation de construire que moyennant une
dérogation au sens de l'art. 26 al. 1 LaLAT. Dans sa détermination, le
département relève cependant qu'une dérogation n'était pas nécessaire, dans la
mesure où l'installation litigieuse devait être considérée comme une
infrastructure, admissible dans la zone villas concernée. Il est vrai que l'on
peut s'interroger sur l'opportunité de recourir à une dérogation pour autoriser
l'installation de téléphonie mobile litigieuse. L'octroi d'une dérogation
suppose en effet une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à
défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire se
substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique
dérogatoire (ATF 112 Ib 51 consid. 5 p. 53). Cela étant, les autorisations de
construire dans les zones à bâtir sont régies par le droit cantonal, que le
Tribunal fédéral n'examine en principe que sous l'angle de l'arbitraire. La
question de savoir si la voie de la dérogation était ou non justifiée en
l'espèce peut donc demeurer indécise, ce d'autant plus que le recours ne porte
pas sur ce point. Il y a donc lieu d'examiner uniquement si le droit cantonal
régissant la dérogation a été appliqué de façon arbitraire.
3.2 Les recourants soutiennent que l'octroi d'une dérogation n'était pas
justifiée par les circonstances au sens de l'art. 26 al. 1 LaLAT, car
l'installation litigieuse ne serait pas nécessaire à l'établissement d'un
réseau de communication adéquat. Se référant au site internet de la société
intimée, ils affirment que le territoire de la commune de Collonge-Bellervie
bénéficie d'une couverture plus que suffisante. Dans sa réponse, l'intimée
expose que les cartes présentées sur son site internet sont "des supports
commerciaux qui ne peuvent pas être utilisés de façon fiables pour une étude
technique" et que la couverture réelle ressort du rapport technique du 10 avril
2006 déposé devant la commission cantonale de recours en matière de
constructions, qui démontrerait le besoin d'amélioration de la couverture GSM
et UMTS
3.3 Le Tribunal administratif a considéré qu'une dérogation était justifiée par
les circonstances au sens de l'art. 26 LaLAT, dans la mesure où l'installation
d'une antenne de téléphonie mobile à l'endroit choisi par l'intimée répondait à
l'intérêt public d'établir un réseau de communication adéquat. Il est vrai que
l'arrêt attaqué est pour le moins succinct sur ce point, puisqu'il se réfère
uniquement à "l'instruction de la cause" et aux "circonstances", mais les
recourants n'invoquent pas un défaut de motivation au sens de l'art. 29 al. 2
Cst. Il ressort au demeurant du rapport technique susmentionné que
l'implantation d'antennes supplémentaires sur le territoire de la commune de
Collonge-Bellerive répond à un certain besoin en termes de couverture, de sorte
que les cartes inexactes publiées par l'intimée sur internet à des fins
publicitaires n'apparaissent pas déterminantes. Les recourants ne sauraient dès
lors se fonder sur ce seul élément pour démontrer que les installations
litigieuses n'étaient pas justifiées par les circonstances.
Quoi qu'il en soit, l'appréciation des autorités compétentes à cet égard
n'apparaît pas d'emblée insoutenable ni en contradiction manifeste avec la
situation effective. Il est en effet établi que la solution alternative
consistant à regrouper les antennes des différents opérateurs sur les pylônes
du stade communal n'est plus envisageable et aucun autre emplacement possible
ne ressort du dossier. Dans l'appréciation des circonstances du cas d'espèce,
il n'y a donc pas de raisons de remettre en cause l'intérêt public lié à la
nécessité d'assurer une couverture adéquate du réseau de téléphonie mobile, qui
découle de l'art. 92 al. 2 Cst. et de l'art. 1er al. 1 et 2 de la loi fédérale
sur les télécommunications (LTC; RS 784.10). Dans ces conditions, l'art. 26 al.
1 LaLAT n'a pas été appliqué d'une manière qui puisse être qualifiée
d'arbitraire au sens de la jurisprudence précitée, de sorte que ce premier
moyen doit être rejeté.
4.
Les recourants invoquent également une application arbitraire des art. 61 et 69
LCI, relatifs à la hauteur des constructions et aux distances. Ils reprochent
au Tribunal administratif d'avoir considéré à tort que ces prescriptions
n'étaient pas applicables à l'installation litigieuse. La LCI règle le gabarit
de hauteur des constructions (section 2; art. 60 à 66) et le rapport des
constructions avec les limites de propriété (section 3; art. 67 à 71). Ces
dispositions ne définissent pas précisément le type de constructions qui est
visé. Une interprétation littérale révèle cependant qu'à première vue seuls
sont concernés les bâtiments, à savoir les constructions comportant des façades
et un toit. En effet, le gabarit est défini en fonction de la "ligne verticale
de façade" (art. 60 al. 1), du "nombre d'étages" (art. 61 al. 1) et de la
"dalle de couverture". De plus, le législateur évoque les "faces" des
constructions et leurs "murs" (art. 60 al. 2), leurs "toitures" (art. 64), leur
"toit" ou leur "terrasse" (art. 65). Dans ces conditions, en l'absence
d'éléments permettant de retenir une interprétation différente, il n'apparaît
pas d'emblée que les dispositions en cause s'appliquent à des installations
telles qu'un mât supportant des antennes de téléphonie mobile. En considérant
que l'installation litigieuse n'était pas soumise à ces règles, le Tribunal
administratif n'a dès lors pas fait preuve d'arbitraire au sens de la
jurisprudence susmentionnée.
5.
Enfin, les recourants se prévalent d'une application arbitraire de l'art. 15
LCI, qui prévoit notamment que le département peut interdire ou n'autoriser que
sous réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa
situation ou son aspect extérieur nuirait au caractère ou à l'intérêt d'un
quartier, d'une rue ou d'un chemin, d'un site naturel ou de points de vue
accessibles au public (al. 1).
5.1 Il y a lieu de constater avec le Tribunal administratif que cette
disposition renferme une clause d'esthétique. Sous l'empire de l'ancienne loi
fédérale d'organisation judiciaire, la jurisprudence considérait que les
voisins du projet contesté ne pouvaient pas invoquer une telle clause car elle
visait exclusivement à protéger l'intérêt public et non pas leur intérêt de
voisins, même accessoirement (ATF 118 Ia 232 consid. 1b p. 235 et les arrêts
cités). Cette jurisprudence concernait la recevabilité du recours de droit
public (art. 84 ss OJ), pour lequel on exigeait un intérêt juridiquement
protégé (cf. notamment ATF 133 I 206 consid. 2.1 p. 210; 129 I 217 consid. 1 p.
219). Or, dans la mesure où un tel intérêt n'est pas exigé pour former un
recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 LTF), les griefs relatifs à
l'esthétique peuvent en principe être présentés dans ce cadre. Il n'en demeure
pas moins que les prescriptions en question doivent avoir une influence sur la
situation du voisin qui s'en prévaut, les recours formés dans l'intérêt général
ou dans l'intérêt d'un tiers demeurant irrecevables (ATF 133 II 249 consid.
1.3.2 p. 253).
En l'espèce, le projet litigieux est constitué d'un mât d'une hauteur de 19 m
supportant deux antennes de téléphonie mobile. Les recourants ont un intérêt
digne de protection à pouvoir critiquer ce projet sous l'angle de l'esthétique,
dans la mesure où cette installation imposante serait érigée dans leur quartier
et dès lors qu'elle serait bien visible depuis les parcelles de plusieurs
d'entre eux. Leur grief est donc recevable.
5.2 Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des
circonstances locales, notamment lorsqu'il s'agit d'examiner l'application de
clauses d'esthétique. Dans ces domaines, les autorités locales disposent donc
d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les
références; arrêt 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, publié in ZBl 107/2006
p. 430). En l'occurrence, le Tribunal administratif a confirmé l'appréciation
de la commission cantonale de recours en matière de constructions selon
laquelle le département qui a délivré le permis de construire n'avait pas abusé
de son pouvoir d'appréciation en matière d'esthétique. Il a relevé que cette
commission était formée en partie de spécialistes et que l'autorité compétente
pouvait s'appuyer sur le préavis positif de la commission d'architecture, elle
aussi composée de spécialistes. Dans ces conditions - et compte tenu du fait
que tant la commission de recours que le Tribunal administratif ont procédé à
des inspections locales - les recourants devaient à tout le moins présenter des
éléments concrets contredisant clairement l'appréciation des autorités
précitées. Or, ils se bornent pour l'essentiel à exposer leur propre
appréciation, en rappelant que l'installation serait érigée dans une zone
résidentielle et en relevant qu'elle ne serait que partiellement cachée par la
végétation. Pour le surplus, sur le vu du dossier il n'apparaît pas que le
quartier présente des caractéristiques nécessitant une protection particulière.
Les recourants reconnaissent d'ailleurs que le bâtiment des services
industriels sur lequel sera fixé le mât supportant les antennes litigieuses est
déjà en lui-même "inesthétique et mal intégré". En définitive, les recourants
ne démontrent pas en quoi l'arrêt attaqué consacrerait une appréciation
manifestement insoutenable des circonstances et il y a lieu de constater que
l'art. 15 LCI n'a pas été appliqué de façon arbitraire.
6.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente
procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens à
l'intimée, qui n'a pas eu recours à un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'intimée, à la
Commune de Collonge-Bellerive, au Département des constructions et des
technologies de l'information et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 15 avril 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Rittener