I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.186/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_186/2008
Arrêt du 8 décembre 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Parmelin.
Parties
A.________,
B.________,
C.________,
recourants, représentés par Me Louis-Marc Perroud, avocat,
contre
Conseil d'Etat du canton de Fribourg, rue des Chanoines 118, 1702 Fribourg,
intimé, représenté par la Direction de l'instruction publique, de la culture et
du sport
du canton de Fribourg, rue de l'Hôpital 1, 1700 Fribourg.
Objet
déclassement d'une fonction, droits acquis,
recours contre l'arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal du
canton de Fribourg du 6 mars 2008.
Faits:
A.
Le 8 octobre 1991, le Directeur du Conservatoire de Fribourg s'est plaint
auprès de la Direction de l'instruction publique et des affaires culturelles du
canton de Fribourg, devenue par la suite la Direction de l'instruction
publique, de la culture et du sport (ci-après: la Direction de l'instruction
publique), des différences de salaire, à son avis injustifiées, qui existaient
entre les professeurs de musique instrumentale à l'Ecole normale cantonale et
les professeurs enseignant la même matière au sein de son établissement.
Le 25 juin 1992, le Chef du Service de l'enseignement secondaire supérieur a
informé la Direction de l'Ecole normale cantonale qu'il convenait dorénavant
d'aligner les traitements des professeurs de musique instrumentale de l'Ecole
normale cantonale sur ceux des professeurs de l'Ecole de musique du
Conservatoire de Fribourg vu l'analogie de l'enseignement dispensé dans ces
institutions. Il précisait que ces normes communes ne s'appliqueraient qu'aux
nouveaux engagements opérés à partir du 1er septembre 1992, les professeurs
engagés précédemment restant au bénéfice des droits acquis.
Les professeurs concernés de l'Ecole normale cantonale ont contesté cette
décision et sollicité un entretien. En réponse à cette requête, la Direction de
l'instruction publique a rappelé, dans un courrier du 16 décembre 1992, les
raisons qui justifiaient un réajustement des traitements des professeurs de
musique instrumentale enseignant à l'Ecole normale cantonale sur ceux de leurs
homologues du Conservatoire et s'est dite prête à engager des discussions à ce
sujet sur la base des propositions qui lui seraient faites. Elle a précisé que
les professeurs engagés avant le 1er septembre 1992 au bénéfice d'un engagement
de droit public continueraient à jouir de leurs droits acquis.
Par arrêté du 16 juillet 1993, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a
modifié le tableau en annexe de l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la
classification des fonctions du personnel de l'Etat et placé l'ensemble des
maîtres et maîtresses de musique instrumentale du degré secondaire supérieur de
l'Ecole normale cantonale dans les mêmes classes de traitement que les
professeurs enseignant la même matière à l'Ecole de musique du Conservatoire, à
savoir les classes 15 à 19, en lieu et place des classes 20 à 24 appliquées
jusqu'ici.
Le 11 avril 1995, les professeurs de musique instrumentale de l'Ecole normale
cantonale ont présenté un argumentaire au terme duquel ils demandaient
principalement l'annulation de cet arrêté et subsidiai-rement le maintien des
droits acquis en matière de classification pour tous les collaborateurs entrés
en fonction avant la mise en vigueur de cet arrêté.
Par lettre du 13 juillet 1995, la Direction de l'instruction publique a informé
les professeurs de musique instrumentale de l'Ecole normale cantonale que le
Conseil d'Etat n'entendait pas revenir sur l'arrêté du 16 juillet 1993 et qu'il
avait décidé de classer tous les collaborateurs concernés conformément à la
nouvelle classification, d'adapter les échelons au plus jusqu'au maximum légal
pour couvrir le salaire actuel et d'octroyer une indemnité de situation acquise
pour couvrir la part éventuelle du salaire actuel qui dépasse le maximum de la
classe. Elle précisait en outre que ce système entrerait en vigueur à partir du
1er septembre 1995 également pour les collaborateurs nommés.
Plusieurs professeurs de musique instrumentale de l'Ecole normale cantonale,
parmi lesquels A.________, B.________ et C.________, ont recouru contre cette
décision les 27 juillet et 8 septembre 1995 auprès du Conseil d'Etat en
concluant principalement à ce que la fonction de maître et de maîtresse de
musique instrumentale à l'Ecole normale cantonale soit classée en classes 20 à
24 de l'échelle des traitements et, subsidiairement, à ce que les professeurs
exerçant cette fonction avant l'entrée en vigueur de l'arrêté gardent tous
leurs droits en matière de traitement.
La procédure de recours a été suspendue en raison de l'introduction d'un
nouveau système d'évaluation des fonctions du personnel de l'Etat de Fribourg,
dénommé Evalfri, puis de la transformation de l'Ecole normale cantonale en
Haute Ecole pédagogique.
Le 10 septembre 2002, la Commission cantonale d'évaluation et de classification
des fonctions a déposé à l'attention du Conseil d'Etat un rapport concernant
notamment la fonction de maître et maîtresse de musique instrumentale selon le
système d'évaluation Evalfri. Elle a constaté que l'enseignement de la musique
instrumentale à la Haute Ecole pédagogique ne se distinguait pas
fondamentalement de celui proposé au Conservatoire de musique et a indiqué que
le maintien de la différence de classification constituerait une inégalité de
traitement.
Par arrêtés du 14 octobre 2002, le Conseil d'Etat a nommé A.________,
B.________ et C.________ chargés de cours de musique instrumentale auprès de la
Haute Ecole pédagogique à partir du 1er septembre 2002 en précisant que cette
fonction restait provisoirement incorporée dans la classe de l'échelle des
traitements acquise au moment du dépôt de leur recours du 8 septembre 1995.
Par ordonnance du 18 février 2003, le Conseil d'Etat a modifié le tableau
annexé à l'arrêté du 19 novembre 1990 concernant la classification des
fonctions du personnel de l'Etat et placé en classes 17 à 18 les fonctions de
professeur et professeure au Conservatoire de musique enseignant à l'école de
musique et celles de maître ou de maîtresse de musique instrumentale auprès de
la Haute Ecole pédagogique.
Le 13 février 2006, la Direction de l'instruction publique a requis la reprise
de l'instruction du recours. L'Association des chargés de cours en musique
instrumentale de la Haute Ecole pédagogique Fribourg a sollicité en date du 10
juillet 2006 une réévaluation de la fonction de ses membres afin de tenir
compte des faits nouveaux survenus dans l'intervalle.
Par décision du 28 novembre 2006, le Conseil d'Etat a rejeté le recours. La Ie
Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le
Tribunal cantonal ou la cour cantonale) a confirmé cette décision au terme d'un
arrêt rendu le 6 mars 2008 sur recours de A.________, B.________ et C.________.
B.
Agissant principalement par la voie du recours en matière de droit public et
subsidiairement par celle du recours constitutionnel subsidiaire, A.________,
B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et
de renvoyer la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision, respectivement
d'annuler les décisions rendues par le Conseil d'Etat le 28 novembre 2006 et
par la Direction de l'instruction publique le 13 juillet 1995 et de les
maintenir dans leur statut antérieur, à savoir en classes 20 à 24 de l'échelle
des traitements du personnel de l'Etat de Fribourg, avec toutes les
conséquences juridiques qui s'y rapportent. Ils se plaignent d'une violation de
leur droit d'être entendus, du droit au respect de la bonne foi et des
promesses données par l'Etat, de leurs droits acquis ainsi que du principe de
l'égalité de traitement.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat concluent au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours en matière de droit public, selon les art. 82 ss LTF, est
ouverte contre les décisions en matière de rapports de travail de droit public,
lorsque la valeur litigieuse dépasse 15'000 fr. (art. 85 al. 1 let. b LTF). En
l'espèce, les recourants ne concluent pas au versement d'une somme d'argent,
mais ils demandent que leur fonction soit maintenue dans les classes de
traitement qui prévalaient lors de leur engagement. Dès lors que cette
conclusion a un but économique qui peut être apprécié en argent, il y a lieu de
considérer qu'il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire. Il s'ensuit
que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération.
En cas de rejet du recours, ils pourraient être astreints à restituer les
sommes perçues à titre d'augmentations de salaire ordinaires correspondant aux
classes de traitement 20 à 24 entre le 1er septembre 1995 et le 31 décembre
2002, selon la détermination de la Direction de l'instruction publique du 17
mars 2006, soit un montant total de 60'084.15 fr. De plus, s'ils devaient être
à l'avenir rémunérés suivant les classes de traitement qui correspondent à la
nouvelle classification de leur fonction, ils verraient leur salaire plafonner.
La valeur litigieuse atteint donc manifestement le seuil des 15'000 fr. ouvrant
la voie du recours en matière de droit public dans ce domaine (art. 51 al. 2,
52 et 85 al. 1 let. b LTF).
Les recourants sont particulièrement atteints par l'arrêt attaqué qui confirme
le déclassement avec effet immédiat de leur fonction. Ils ont un intérêt digne
de protection à son annulation et au maintien du statut antérieur; ils ont
participé à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Les conditions
pour leur reconnaître la qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF sont
ainsi réunies. Formé au surplus en temps utile contre une décision finale prise
en dernière instance cantonale et non susceptible de recours devant le Tribunal
administratif fédéral, le recours respecte les exigences des art. 86 al. 1 let.
d, 90 et 100 al. 1 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir retenu à tort, et sans
leur avoir donné l'occasion de se prononcer à ce sujet, qu'ils ne disposaient
pas du diplôme de virtuosité indispensable pour enseigner en classe
professionnelle du Conservatoire alors que deux d'entre eux sont titulaires
d'un tel diplôme.
La cour cantonale s'est fondée sur les propos du Conseil d'Etat qu'elle a
manifestement interprétés de manière erronée pour admettre que les recourants
n'étaient pas titulaires d'un diplôme de virtuosité. L'existence de faits
constatés de manière inexacte ne suffit toutefois pas pour conduire à
l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. Il faut encore
qu'elle soit susceptible d'avoir une influence déterminante sur l'issue de la
procédure (art. 97 al. 1 in fine LTF). Il appartenait ainsi aux recourants de
rendre vraisemblable que la décision finale aurait été différente si les faits
avaient été établis de manière conforme au droit (ATF 134 V 53 consid. 3.4 p.
60/61). Or, ils n'exposent pas en quoi l'inexactitude dénoncée aurait une
incidence sur la classification de leur fonction qui seule fait l'objet du
litige. La titularité d'un diplôme de virtuosité n'est en effet nullement
requise pour pouvoir enseigner la musique instrumentale à la Haute Ecole
pédagogique ou à l'Ecole de musique du Conservatoire. Elle n'a dès lors aucune
influence sur l'évaluation de la fonction de chargé de cours en musique
instrumentale que les recourants exercent à la Haute Ecole pédagogique selon le
système mis en place par le canton de Fribourg, de sorte que la constatation
inexacte des faits sur ce point entachant l'arrêt attaqué est sans conséquence
sur l'issue du litige. Les recourants paraissent en être conscients puisqu'ils
se placent sous l'angle du droit d'être entendus ancré à l'art. 29 al. 2 Cst.
pour conclure à l'annulation de l'arrêt attaqué; une telle violation aurait à
la rigueur pu se concevoir si le fait constaté de manière inexacte reposait sur
des pièces qui ne leur avaient pas été soumises. Tel n'est pas le cas en
l'espèce puisqu'il résulte d'une interprétation erronée des observations du
Conseil d'Etat dont ils ont eu connaissance.
3.
Invoquant l'art. 9 Cst., les recourants se plaignent d'une violation du droit
au respect de la bonne foi et des promesses données par l'Etat. Ils se réfèrent
à cet égard aux courriers que le Chef du Service de l'enseignement secondaire
supérieur, puis le Conseiller d'Etat en charge de la Direction de l'instruction
publique leur ont adressés les 25 juin et 16 décembre 1992. Ils en déduisent
qu'ils avaient de sérieuses raisons d'admettre que la nouvelle classification
de leur fonction ne leur serait pas appliquée et qu'ils continueraient à
bénéficier du traitement afférent aux classes 20 à 24 ainsi que des
augmentations de salaire ordinaires prévues pour lesdites classes. Ils estiment
par ailleurs que les conditions posées pour qu'ils puissent se prévaloir de
droits acquis sont réunies au vu des assurances qui leur ont été données dans
les courriers précités. Ils reprochent à la cour cantonale d'avoir indûment
écarté leur moyen pris d'une violation de la bonne foi en renvoyant à la
motivation développée en réponse à leur grief tiré de la violation des droits
acquis et se plaignent d'une violation de leur droit à une décision motivée.
3.1 Les prétentions pécuniaires des agents de la fonction publique, qu'il
s'agisse de prétentions salariales ou relatives aux pensions, n'ont en règle
générale pas le caractère de droits acquis. Les rapports de services sont régis
par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est en effet libre de
revoir en tout temps sa politique en matière de salaire et d'emploi et les
personnes qui entrent à son service doivent compter avec le fait que les
dispositions réglant son statut puissent faire l'objet ultérieurement de
modifications (ATF 134 I 23 consid. 7.5 p. 39 et les arrêts cités). Des droits
acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de la fonction publique que si
la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait
aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été
données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 134 I 23 consid. 7.1 p. 35
/36 et les arrêts cités). Ils peuvent être supprimés à la condition qu'un
intérêt public suffisant justifie cette mesure et qu'une pleine indemnisation
soit garantie (ATF 119 Ia 154 consid. 5c p. 161/162 et les références citées).
Le principe de la bonne foi ne fait pas davantage obstacle à une modification
de la loi lorsque celle-ci repose sur des motifs sérieux et objectifs. Une
violation de ce principe n'entre en considération que si le législateur a donné
des assurances précises que la loi ne serait pas modifiée ou qu'elle serait
maintenue telle quelle pendant un certain temps, fondant ainsi un droit acquis
(cf. ATF 130 I 26 consid. 8.1; arrêt 2P.349/2005 du 14 août 2006 consid. 3.2 in
RtiD 2007 I p. 18 et les arrêts cités). Dans ces conditions, la cour cantonale
pouvait sans commettre un déni de justice admettre que le grief tiré d'une
violation des règles de la bonne foi se recoupait avec celui pris du
non-respect des droits acquis et renvoyer sur ce point les recourants à la
motivation développée en réponse à ce dernier moyen.
3.2 Les recourants admettent que les droits acquis ne résultent pas d'une
disposition légale ou réglementaire expresse en vigueur lorsque le Conseil
d'Etat a modifié, le 16 juillet 1993, l'arrêté concernant la classification des
fonctions du personnel de l'Etat ou d'un engagement irrévocable pris à leur
égard lors de leur nomination. Ils soutiennent en revanche avoir reçu des
assurances claires et précises de la part de la Direction de l'instruction
publique, dans deux courriers des 25 juin et 16 décembre 1992, que la nouvelle
classification ne s'appliquerait qu'aux collaborateurs engagés à partir du 1er
septembre 1992 et que l'ancien régime continuerait à prévaloir pour les
professeurs engagés antérieurement. Pour le Tribunal cantonal, en revanche, ces
courriers se limitent à annoncer que les droits acquis des professeurs de
musique instrumentale au bénéfice d'un engagement de droit public seraient
respectés dans le cadre de la modification prochaine de l'arrêté de
classification des fonctions du personnel de l'Etat. Ils ne renfermeraient pas
les précisions techniques indispensables qui permettraient d'en définir
exactement la portée. En l'absence d'une réglementation spécifique à ce sujet,
les recourants ne pouvaient pas invoquer un droit acquis allant au-delà de ce
qui leur a été reconnu dans la lettre que la Direction de l'instruction
publique leur a adressée le 13 juillet 1995.
3.3 Dans sa lettre du 16 décembre 1992, le Conseiller d'Etat en charge de la
Direction de l'instruction publique s'est borné à rappeler que les professeurs
de musique instrumentale déjà engagés à l'Ecole normale cantonale
continueraient à jouir de leurs droits acquis. Il n'a donné aucune autre
précision quant à la nature et à l'étendue de ces droits, de sorte que les
recourants ne sauraient en déduire aucune assurance allant au-delà de la
réserve de leurs droits acquis. Le Chef du Service de l'enseignement secondaire
supérieur n'a pas été plus précis dans son courrier du 25 juin 1992 sur la
portée des droits acquis des professeurs actuellement en fonction qui devaient
être respectés. Il a certes laissé entendre que les nouvelles normes communes
ne s'appliqueraient qu'aux collaborateurs engagés à partir du 1er septembre
1992. Cette lettre n'était pas directement adressée aux recourants, mais à la
Direction de l'Ecole normale cantonale qu'elle visait à informer des raisons
militant en faveur d'un alignement des traitements des professeurs de musique
instrumentale oeuvrant au sein de cet établissement sur ceux du Conservatoire.
Par ailleurs, la classification des fonctions du personnel de l'Etat dans
l'échelle des traitements et, en vertu du principe du parallélisme des formes,
sa modification relèvent en droit cantonal fribourgeois de la compétence du
Conseil d'Etat selon l'art. 7 du règlement cantonal du 11 juin 1991 relatif à
la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de
l'Etat. Le Chef de service de l'enseignement secondaire supérieur n'était pas
compétent pour prendre des engagements propres à lier le Conseil d'Etat en ce
qui concerne la non-application de la nouvelle classification aux recourants et
le maintien du régime actuel de traitement s'agissant tant de la rémunération
de base que des augmentations ordinaires de salaire. Les propos tenus à ce
sujet n'étaient pas de nature à créer un sentiment de confiance dont les
recourants pourraient se prévaloir et ne liaient pas le Conseil d'Etat (cf. ATF
123 II 385 consid. 10 p. 400). En l'absence de toute réglementation légale
traitant la matière, ce dernier était libre d'appliquer la nouvelle
classification à l'ensemble des collaborateurs et de limiter le bénéfice des
droits acquis du personnel nommé au maintien du salaire actuel selon l'ancien
régime au niveau atteint lors du déclassement de la fonction. La cour cantonale
n'a donc pas interprété les courriers précités de manière arbitraire en
considérant qu'ils se limitaient à annoncer que les droits acquis des
collaborateurs seraient respectés dans le cadre de la modification prochaine de
l'arrêté de classification des fonctions, dont ils ne pouvaient valablement
anticiper le contenu. Au demeurant, on ne voit pas quelles dispositions les
recourants auraient prises sur lesquelles ils ne pourraient revenir sans subir
de préjudice (cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 I 161 consid. 4.3
p. 171). Ils ne démontrent pas avoir renoncé à un engagement aux conditions
salariales identiques à celles qu'ils auraient pu prétendre si leur fonction
avait été maintenue dans les classes de traitement en vigueur lors de leur
nomination. Les conditions posées par la jurisprudence pour qu'ils puissent se
prévaloir du principe de la bonne foi et obliger le Conseil d'Etat à les
maintenir dans les classes de traitement antérieures à la modification de
l'arrêté de classification ne sont donc pas réunies. L'application de la
nouvelle classification à tous les professeurs de musique instrumentale, sous
les réserves admises pour les anciens collaborateurs engagés à l'Ecole normale
cantonale, répond au demeurant à un intérêt public important. Le maintien des
professeurs nommés en vertu d'un engagement de droit public dans les classes de
traitement 20 à 24 aurait été de nature à compromettre les objectifs de la
réévaluation des fonctions en plaçant les recourants dans une situation plus
favorable par rapport aux collaborateurs nouvellement engagés et aurait porté
atteinte au principe de l'égalité de traitement en pérennisant la distorsion de
rémunération entre les professeurs anciennement et nouvellement engagés.
4.
Les recourants prétendent avoir subi une inégalité de traitement du fait que
leur fonction a été déclassée avec effet au 1er septembre 1995 par rapport aux
autres employés de l'Etat qui n'ont vu leur classification baisser qu'à partir
des premières évaluations fondées sur le système Evalfri intervenues en
septembre 2002. Ils devraient, selon eux, être soumis à l'ancienne
classification de leur fonction à tout le moins pour ce qui concerne la période
courant du 1er septembre 1995 au 31 décembre 2002. Ils n'ont toutefois pris
aucune conclusion en ce sens à l'appui de leur recours cantonal. On peut se
demander s'il ne s'agit pas d'une conclusion nouvelle irrecevable au regard de
l'art. 99 al. 2 LTF. Cette question peut rester indécise car le recours est de
toute manière infondé sur ce point.
La réévaluation de la fonction de professeur de musique instrumentale au sein
du personnel de l'Etat de Fribourg fait suite à une lettre du Directeur du
Conservatoire qui se plaignait de la différence, à son avis injustifiée, de
salaires entre les professeurs enseignant cette matière au sein de son
établissement et de l'Ecole normale cantonale. Les recourants ne prétendent pas
à juste titre qu'une telle démarche serait contraire à l'égalité de traitement.
Le Conseil d'Etat a jugé la plainte fondée au terme d'une comparaison de
l'enseignement dispensé dans chacun des établissements. Les inégalités de
salaire ont ensuite été confirmées lors de l'évaluation opérée ultérieurement
selon le système Evalfri après la transformation de l'Ecole normale cantonale
en Haute Ecole pédagogique. Il est donc erroné de vouloir fixer l'entrée en
force de la nouvelle classification au plus tôt au 31 décembre 2002, sauf à
démontrer que l'enseignement de la musique instrumentale dispensé à l'Ecole
normale cantonale se différencie de celui prodigué au sein de la Haute Ecole
pédagogique de telle manière qu'une classification différente s'imposait. Or,
les recourants ne le prétendent pas. Au demeurant, le canton de Fribourg a
choisi de procéder non pas à une évaluation générale des fonctions du personnel
de l'Etat selon le système Evalfri, mais à une évaluation progressive, par
étapes (cf. MARTINE MORARD, Les systèmes de rémunération applicables à la
fonction publique: exemple du canton de Fribourg, Revue fribourgeoise de
jurisprudence (RFJ) 2004 p. 207). Dans un tel système, il est inévitable que
certaines fonctions choisies comme références soient réévaluées avant d'autres
et que les personnes les exerçant soient déclassées ou reclassées avant
d'autres sans que l'on puisse y voir une discrimination susceptible de tomber
sous le coup de l'art. 8 al. 1 Cst. Sur ce point, le recours est mal fondé.
5.
Les recourants soutiennent que le déclassement de leur fonction contreviendrait
à maints égards au principe de l'égalité de traitement.
5.1 Une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst.
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances,
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique
et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de
fait importante (ATF 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée). En
matière de droit à l'égalité de traitement des fonctionnaires, le Tribunal
fédéral fait preuve d'une certaine retenue (ATF 129 I 161 consid. 3.2 p. 165).
Les autorités cantonales disposent d'un large pouvoir d'appréciation,
particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de
rémunération (ATF 123 I 1 consid. 6b p. 8; 121 I 49 consid. 3b p. 51; arrêt
1P.413/1999 du 6 octobre 1999 consid. 2b in Pra 2000 n° 1 p. 2).
La garantie d'un salaire égal pour un travail égal n'impose pas une méthode
déterminée pour l'évaluation des postes de travail, mais elle exige uniquement
que le système choisi repose sur des critères objectifs et non discriminatoires
(ATF 131 I 105 consid. 3.1 p. 107; 125 I 71 consid. 2c/aa p. 79/80; 124 II 409
consid. 9b p. 427). Dans la règle, sont admissibles les différences qui
reposent sur des critères tels que le genre et la durée de la formation requise
pour le poste, l'âge, l'ancienneté, les qualifications, l'expérience, le temps
de travail, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les
prestations (ATF 131 I 105 consid. 3.1 p. 107; 124 II 409 consid. 9c p. 428 et
les références citées). S'agissant de la rétribution des enseignants, il a
aussi retenu comme critères la formation nécessaire à l'activité de
l'enseignant, le genre d'école, le nombre d'heures d'enseignement, la grandeur
des classes et la responsabilité découlant de cette activité (ATF 123 I 1
consid. 6c p. 8; 121 I 49 consid. 4c p. 53; arrêt 1P.413/1999 du 6 octobre 1999
consid. 2d in Pra 2000 n° 1 p. 3; voir également, VINCENT MARTENET, L'égalité
de rémunération dans la fonction publique, PJA 1997 p. 828/829).
5.2 La fonction de chargé de cours en musique instrumentale au sein de la Haute
Ecole pédagogique a été colloquée dans les classes de traitement 18 à 19 au
terme d'une évaluation faite par la Commission d'évaluation et de
classification des fonctions selon le système Evalfri adopté par le Conseil
d'Etat le 29 juin 1999. Cette évaluation s'appuie sur la description des tâches
et des conditions de travail propres à la fonction concernée, telle qu'elle
résulte d'un questionnaire rempli par une ou plusieurs personnes occupant la
fonction et signé par leur supérieur direct, ainsi que sur les séances de
validation réunissant ces mêmes personnes et une délégation de la Commission
d'évaluation. Elle repose sur une cinquantaine de critères et de sous-critères
qui relèvent des domaines intellectuel, psychosocial, physique et de la
responsabilité et des risques spécifiques à la fonction. Ces critères et
sous-critères sont liés aux exigences de formation de base minimales requises
pour exercer la fonction à évaluer et aux charges et aux inconvénients
spécifiques à celle-ci, combinés avec leur fréquence dans l'exercice quotidien
de l'activité. L'addition des points attribués à chaque critère et sous-critère
donne le nombre de points du domaine considéré. Ces points sont ensuite
pondérés selon un indice qui varie en fonction de l'importance donnée au
domaine, soit un indice de 58% pour le domaine intellectuel, de 17% pour le
domaine psychosocial et celui de la responsabilité, et de 8% pour le domaine
physique. Le nombre de points pondérés est ensuite converti dans les classes
correspondantes de l'échelle des traitements du personnel de l'Etat sur la base
d'un barème préétabli.
Dans l'application de ce système, la Commission d'évaluation et de
classification des fonctions jouit d'une certaine latitude dans son travail
d'analyse et d'évaluation de même qu'au niveau des classes de traitement dans
lesquelles la fonction peut être colloquée. Le Conseil d'Etat dispose également
d'une marge d'appréciation lorsqu'il doit fixer la classification, qui lui
permet de s'écarter du résultat de l'évaluation opérée par la commission et des
propositions de classification faites par cette dernière, pour tenir compte de
certains éléments propres à la fonction dont le système ne permettrait pas de
prendre en considération et qui pourraient avoir une influence sur la
rémunération de la fonction. Il peut également mettre l'accent sur certains
critères de la fonction concernée ou même recourir à d'autres critères liés par
exemple à des considérations d'ordre financier ou à la situation du marché du
travail (MARTINE MORARD, op. cit., p. 208 ss; cf. ATF 131 II 393 consid. 7.3 p.
406).
5.3 Au terme de l'évaluation opérée par la Commission d'évaluation, la fonction
de chargé de cours en musique instrumentale à la Haute Ecole pédagogique s'est
vue attribuer 466 points, ce qui la situe, après conversion, dans la classe de
traitement 17,38. Cette évaluation vient confirmer celle faite précédemment par
le Conseil d'Etat alors que la musique instrumentale était enseignée à l'Ecole
normale cantonale. Cette fonction se situe au même niveau que celle de
professeurs au Conservatoire enseignant à l'Ecole de musique qui ont obtenu
respectivement 468 et 470 points, selon que la musique est enseignée à titre
individuel ou collectif, alors que les professeurs en classe professionnelle du
Conservatoire ont obtenu un total respectif de 588 points pour l'enseignement
collectif et de 552 points pour l'enseignement individuel, ce qui correspond
aux classes de traitement 21,76 et 20,48. Les recourants ne remettent en cause
ni les bases ni les modalités d'application du système d'évaluation Evalfri que
le Tribunal fédéral a jugé en principe non discriminatoire pour autant qu'il
soit appliqué correctement (cf. arrêt 2A.253/2001 du 8 octobre 2002). Ils se
bornent à critiquer le manque de transparence et de sérieux de l'évaluation
sans indiquer les critères ou sous-critères qui auraient été évalués de manière
inadéquate. Ils ne prétendent pas que l'indice de pondération attribué au
domaine intellectuel serait trop élevé et conduirait à des disparités
choquantes et inacceptables. Seuls des motifs pertinents auraient donc permis
au Conseil d'Etat de s'écarter des résultats de cette évaluation.
5.4 La cour cantonale a considéré que l'enseignement de la musique
instrumentale à la Haute Ecole pédagogique se distinguait de celui pratiqué à
la Haute Ecole de musique du Conservatoire par les élèves auquel il s'adresse
et par le contexte professionnel de formation et qu'il se rapprochait de celui
proposé à l'Ecole de musique de cet établissement. Les recourants contestent
l'analogie faite de leur activité avec celle dispensée au sein de l'Ecole de
musique et prétendent que leur fonction devrait être comparée avec celle des
professeurs des classes professionnelles du Conservatoire.
5.5 Les chargés de cours en musique instrumentale à la Haute Ecole pédagogique
doivent être titulaires d'un diplôme d'enseignement pour les écoles de
maturité, soit un diplôme de maître de gymnase, ou d'un diplôme du degré
tertiaire dans leur domaine d'activité, soit un diplôme d'enseignement de la
musique pour pouvoir enseigner dans cette institution (art. 15 al. 3 de la loi
fribourgeoise du 4 octobre 1999 sur la Haute Ecole pédagogique; LHEP). En
revanche, ils ne doivent pas impérativement disposer d'un diplôme de virtuosité
contrairement aux professeurs enseignant la musique instrumentale à des classes
professionnelles à la Haute Ecole de musique du Conservatoire. Le niveau de
maîtrise musicale exigé des enseignants de musique instrumentale est donc
différent selon que cette branche est dispensée à la Haute Ecole pédagogique ou
dans les classes professionnelles de la Haute Ecole de musique du
Conservatoire. Dans le cadre de leur large pouvoir d'appréciation, les
autorités cantonales sont en principe autorisées à réserver une contribution
supérieure aux porteurs d'un diplôme qui bénéficient d'une formation plus
poussée pour autant que cette formation soit utile à l'enseignement pratiqué et
que la différence de rémunération reste dans des limites acceptables (ATF 123 I
1 consid. 6h p. 11; 117 Ia 270 consid. 4a p. 276; arrêt 1C_358/2007 du 2 avril
2008 consid. 5). Les recourants ne prétendent pas qu'un diplôme de virtuosité
serait une exigence superflue ou disproportionnée pour être admis à enseigner
la musique instrumentale à la Haute Ecole de musique du Conservatoire. Ils ne
soutiennent pas davantage que la différence de rémunération qui en résulte
excéderait les limites posées par la jurisprudence, de sorte que ces questions
n'ont pas à être traitées d'office. L'enseignement de la musique instrumentale
dispensé dans les classes professionnelles du Conservatoire s'adressent à des
élèves qui bénéficient d'un diplôme de maturité générale ou d'un titre jugé
équivalent, soit à des adultes qui se destinent à enseigner la musique
instrumentale dans les cycles d'orientation et les écoles secondaires
supérieures, alors que les chargés de cours à la Haute Ecole pédagogique
dispensent la musique instrumentale à des élèves qui se destinent à
l'enseignement au niveau de l'école enfantine ou dans les classes primaires
(art. 24 LHEP). La cour cantonale pouvait ainsi de manière soutenable admettre
que le niveau de l'enseignement de la musique dans les classes professionnelles
était différent de celui pratiqué dans les classes de la Haute Ecole
pédagogique. Le fait que la formation suivie au sein de ces deux écoles soit
sanctionnée par la délivrance d'un diplôme d'enseignement, respectivement d'un
Bachelor of Arts n'est pas déterminant. Les recourants ne démontrent pas que le
Bachelor of Arts in Music délivré par la Haute Ecole de musique du
Conservatoire serait équivalent au Bachelor of Arts in Pre-Primary and Primary
Education obtenu à la Haute Ecole pédagogique. C'est donc à juste titre que la
cour cantonale a nié l'analogie alléguée par les recourants de leur fonction de
chargé de cours de musique instrumentale à la Haute école pédagogique avec les
professeurs enseignant la même branche à la Haute Ecole de musique du
Conservatoire.
5.6 Le Tribunal cantonal a estimé que les chargés de cours en musique
instrumentale à la Haute Ecole pédagogique étaient soumis à des exigences
similaires à celles des professeurs enseignant la même matière à l'Ecole de
musique du Conservatoire en ce qui concerne aussi bien le suivi des élèves, la
préparation des examens, l'organisation des concerts, la création de groupes de
musiciens que les relations à entretenir avec les parents et élèves. Ils sont
également astreints à une formation continue et doivent se tenir au fait de
tous les courants musicaux.
Les recourants ne le contestent pas vraiment. Ils insistent sur le fait que
l'enseignement de la musique instrumentale à la Haute Ecole pédagogique est
donné à des élèves adultes disposant d'une formation de base et désireux
d'enseigner, alors que celui prodigué à l'Ecole de musique du Conservatoire
s'adresse essentiellement à des enfants ou à des adolescents qui ne bénéficient
d'aucune formation préalable et ne se destinent pas à l'enseignement. Ils en
déduisent que le niveau musical dispensé au sein de ces deux établissements ne
serait pas comparable ce qui justifierait de les traiter différemment. Ils font
également valoir que le contenu de l'enseignement de la musique instrumentale
dispensé à l'Ecole normale cantonale, puis à la Haute Ecole pédagogique serait
fondamentalement différent de celui prodigué à l'Ecole de musique du
Conservatoire. Les formateurs doivent en effet être en mesure de chanter
correctement et de s'accompagner sur l'instrument tout en chantant, ce qui
implique de savoir appliquer des notions fondamentales d'harmonie et du solfège
et une coordination entre le chant et la réalisation harmonique. Cet aspect
particulier de l'enseignement serait propre à l'Ecole normale cantonale; il
nécessiterait de la part des professeurs qui le prodiguent une connaissance
approfondie de ces branches, ce qui ne serait pas le cas des enseignants à
l'Ecole de musique du Conservatoire. Enfin, l'enseignement de la musique
instrumentale dispensé à l'Ecole normale est évalué au moyen de notes,
respectivement de crédits qui sont attribués chaque semestre aux élèves et par
un examen effectué à la fin de la troisième année devant expert. L'enseignement
dispensé à l'Ecole de musique du Conservatoire est en revanche évalué en cours
d'année au moyen d'auditions, qui interviennent à la demande de l'élève et qui
ne s'apparentent pas à des notes. Ces différences justifieraient un traitement
différent et adapté en conséquence.
Les recourants ne démontrent pas que les différences alléguées se traduiraient
par des exigences plus sévères dans les qualités requises des professeurs
enseignant la musique instrumentale à la Haute Ecole pédagogique ou à l'Ecole
de musique du Conservatoire, que ce soit dans la formation de base ou
l'expérience professionnelle exigée, qui imposeraient une appréciation
différente de leur fonction. Ils n'indiquent pas davantage sur quels critères
ou sous-critères du système d'évaluation Evalfri ces différences exerceraient
une influence dont la Commission d'évaluation et le Conseil d'Etat n'auraient à
tort pas tenu compte. On ne saurait dès lors leur reprocher de ne pas les avoir
jugées déterminantes dans l'évaluation des fonctions et d'avoir considéré
l'enseignement de la musique instrumentale dispensé au sein des deux
établissements comme équivalent. On observera que les études musicales suivies
à l'Ecole de musique du Conservatoire sont sanctionnées soit par l'obtention
d'un certificat amateur soit par la délivrance d'un certificat d'études
préparatoires, préparant aux examens d'admission à la Haute Ecole de musique du
Conservatoire (art. 16 de l'ordonnance cantonale du 5 avril 2005 concernant les
examens au Conservatoire). Les cours de musique instrumentale dispensés au sein
de cette institution s'adressent donc aussi à des élèves adultes qui envisagent
par la suite de suivre les cours de la Haute Ecole de musique. On ne saurait
donc suivre les recourants lorsqu'ils visent à remettre en question la qualité
de l'enseignement pratiqué à l'Ecole de musique au motif qu'il serait destiné à
des élèves qui n'ont aucune formation de base et qui ne se destinent pas à
l'enseignement.
5.7 En définitive, les recourants ne parviennent pas à démontrer que la
nouvelle classification de leur fonction résulterait d'une évaluation
arbitraire et discriminatoire de celle-ci qui appellerait une intervention du
Tribunal fédéral compte tenu de son pouvoir d'appréciation limité.
6.
Les recourants soutiennent enfin que le transfert de leur profession dans les
classes de traitement 17 à 18 consacrerait une inégalité de traitement avec les
autres professeurs et chargés de cours oeuvrant au sein de la Haute Ecole
pédagogique, dont les fonctions sont colloquées en classes 24 à 27,
respectivement en classes 22 à 24. Ils seraient en outre moins bien traités que
les collaborateurs techniques dans les hautes écoles, qui sont classés de 17 à
20 alors qu'ils disposent d'une formation de base moins développée. Compte tenu
de leur formation, leur rémunération devrait se situer au minimum au niveau des
chargés de cours bénéficiant d'une formation pour hautes études, soit en
classes 22 à 24, alors qu'elle correspondrait au traitement versé aux
enseignants à l'école enfantine ou primaire.
Les recourants n'ont pas invoqué ces griefs à l'appui de leur recours cantonal,
essentiellement basé sur une prétendue inégalité de traitement avec les
professeurs enseignant la musique instrumentale au Conservatoire. La
jurisprudence fait une exception à la règle de l'épuisement des instances
cantonales exprimée à l'art. 80 al. 1 LTF et admet la recevabilité de moyens de
droit nouveaux lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposait d'un
libre pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office, pour autant
qu'ils ne se confondent pas avec l'arbitraire et que leur invocation ne soit
pas contraire à la règle de la bonne foi (cf. arrêt 1C_251/2007 du 3 mars 2008
consid. 4; cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de
l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 p. 4123). Le Tribunal cantonal
n'était en l'occurrence pas limité par les motifs invoqués et devait appliquer
le droit d'office (art. 10 al. 1 et 95 al. 3 du Code de procédure et de
juridiction administrative du canton de Fribourg). Les griefs portent sur un
droit constitutionnel distinct de l'arbitraire. On peut en revanche se demander
si les recourants n'agissent pas contrairement aux règles de la bonne foi en
les invoquant seulement devant le Tribunal fédéral. Cette question peut
demeurer indécise car ils ne démontrent pas, comme il leur appartenait de
faire, que les exigences requises quant à la formation de base ou à
l'expérience professionnelle des professeurs enseignant les autres branches au
sein de la Haute Ecole pédagogique, rémunérés dans les classes 24 à 27 seraient
identiques aux leurs. Ils n'ont pas demandé la production des évaluations des
fonctions concernées selon le système Evalfri qui auraient permis de connaître
la notation donnée à chaque critère et sous-critère, de sorte que le Tribunal
fédéral n'est pas en mesure de statuer en toute connaissance de cause à ce
sujet. Le grief ne répond ainsi pas aux exigences de motivation requises par
les art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF. Il en va de même de la comparaison faite
avec les chargés de cours qui bénéficient d'une formation pour les hautes
études et les collaborateurs techniques dans les hautes écoles.
7.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable,
aux frais des recourants qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, ainsi qu'au
Conseil d'Etat et à la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de
Fribourg.
Lausanne, le 8 décembre 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Féraud Parmelin