I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.183/2008
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Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C_183/2008 /daa
Urteil vom 23. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Reeb, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
1. Niklaus Scherr,
2. Bastien Girod,
3. Richard Rabelbauer,
4. Robert Schönbächler,
5. Markus Zimmermann,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Niklaus Scherr,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17,
Postfach, 8022 Zürich,
Bezirksrat Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach,
8090 Zürich.
Gegenstand
Instandsetzung Hardbrücke,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 7. November 2007 des Regierungsrats des
Kantons Zürich.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Zürich genehmigte am 16. Dezember 2006 den Entwurf zum Budget
der laufenden Rechnung und der Investitionsrechnung für das Jahr 2007 und
lehnte dabei einen in der Budgetdebatte gestellten Antrag, die Ausgaben für die
Sanierung der Hardbrücke nicht zu genehmigen, ab. Mit Beschlüssen vom 20.
Dezember 2006 setzte der Stadtrat von Zürich das Instandsetzungsprojekt
Hardbrücke fest und bewilligte als neue Ausgabe einen Objektkredit von 1.85
Mio. Franken für den Bau eines kombinierten Rad-/Gehwegs zwischen Hardplatz und
Bahnhof Hardbrücke sowie gebundene Ausgaben von insgesamt 88.5 Mio. Franken für
die Instandsetzung der Hardbrücke. Diese Finanzbeschlüsse wurden keinem
Referendum unterstellt.
B.
Niklaus Scherr, Bastien Giroud, Richard Rabelbauer, Robert Schönbächler und
Markus Zimmermann gelangten gegen die Beschlüsse des Stadtrats mit
Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Zürich, der das Rechtsmittel am 5. Juli
2007 abwies und den für die Instandsetzung der Hardbrücke bewilligten Betrag
als gebundene Ausgaben bezeichnete. Einen gegen den Entscheid des Bezirksrats
erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 7.
November 2007 ab, soweit er darauf eintreten konnte.
C.
Mit als Stimmrechtsbeschwerde bezeichneter Eingabe an das Bundesgericht vom 14.
Dezember 2007 beantragen die im kantonalen Verfahren unterlegenen Rekurrenten
im Hauptantrag, der Entscheid des Regierungsrats vom 7. November 2007 sei
aufzuheben und die Sache sei zur Fortsetzung des Verfahrens an die Vorinstanzen
zurückzuweisen. In einem ersten Eventualantrag verlangen sie im Wesentlichen,
der Objektkredit und die Bewilligung gebundener Ausgaben gemäss dem Beschluss
des Stadtrats sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der gesamte
Kreditbetrag von 90.35 Mio. Franken nach Art. 10 lit. d der Gemeindeordnung der
Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) dem obligatorischen Referendum unterliege.
In einem zweiten Eventualantrag ersuchen sie um die Feststellung, ein Anteil
des gesamten Kreditbetrags von über 2 Mio. Franken stelle keine gebundene
Ausgabe dar und unterliege deshalb dem fakultativen, allenfalls dem
obligatorischen Referendum. Der Stadtrat sei anzuweisen, dem Gemeinderat
entsprechend Antrag zu stellen.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Abgrenzung der gebundenen von den
neuen Ausgaben gemäss Art. 10 ff. GO. Sie rügen die Verletzung ihres
Stimmrechts (Art. 34 Abs. 1 BV) sowie die Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör und Begründung des Entscheids (Art. 29 Abs. 2 BV).
D.
Der Stadtrat Zürich und der Regierungsrat des Kantons Zürich schliessen auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
E.
Mit Präsidialverfügung vom 18. Januar 2007 wurde ein Gesuch der
Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
F.
Mit Urteil 1C_451/2007 vom 17. März 2008 erkannte das Bundesgericht, das
Verwaltungsgericht des Kanton Zürich sei zur Behandlung der Beschwerde
zuständig, weshalb es die Angelegenheit an dieses Gericht zur Behandlung
überwies. Das Bundesgericht führte aus, das kantonale Recht sehe als letzte
Rechtsmittelinstanz in kantonalen und kommunalen Stimmrechtsangelegenheiten die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht vor. Der angefochtene Entscheid sei somit
nicht letztinstanzlich. Die Beschwerdeführer hätten sich mit der Einreichung
ihrer Beschwerde beim Bundesgericht auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung
des Regierungsrats verlassen, was für sie keinen Nachteil zur Folge haben
dürfe. Somit sei die Sache an das Verwaltungsgericht zu überweisen.
G.
Mit Beschluss vom 16. April 2008 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde
nicht ein. Es erwog im Wesentlichen, die regierungsrätliche Verordnung, auf
welche das Bundesgericht die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts abgestützt
habe, habe lediglich die Klarstellung bezweckt, dass das Verwaltungsgericht
nach Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 in denjenigen
Fällen zuständig bleibe, in welchen früher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht erhoben werden konnte und neu eine ordentliche Beschwerde im
Sinne der Art. 72 ff. BGG gegeben sei. Kantonale und kommunale
Stimmrechtsangelegenheiten unterlägen nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zum BGG neu zwar grundsätzlich der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. c BGG, doch sei vor
Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes nur die staatsrechtliche Beschwerde
(Stimmrechtsbeschwerde) zulässig gewesen. Die regierungsrätliche Verordnung
über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz vom 29.
November 2006 (VO BGG, OS 61,480) begründe somit nicht die Zulässigkeit einer
Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht. Dies führte das
Verwaltungsgericht dazu, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Um die
Beschwerdeführer nicht der Gefahr eines Rechtsverlusts auszusetzen, leitete das
Verwaltungsgericht die Angelegenheit an das Bundesgericht zurück.
H.
Mit Schreiben vom 28. April 2008 teilte das Bundesgericht den Beschwerdeführern
mit, dass das Gericht in Aussicht nehme, die Behandlung ihrer Beschwerde vom
14. Dezember 2007 unter der neuen Geschäftsnummer 1C_183/2008 weiterzuführen.
Erwägungen:
1.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit.
c BGG kann die Verletzung politischer Rechte geltend gemacht werden. Dazu zählt
die Rüge, ein Finanzbeschluss sei zu Unrecht nicht dem Referendum unterstellt
worden. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG legitimiert, wer in der
betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist; diese Legitimationsumschreibung
entspricht grundsätzlich der Praxis zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit.
a OG, wonach die Stimmberechtigten des entsprechenden Gemeinwesens Beschwerde
führen konnten (vgl. BGE 130 I 290 E. 1.1). Als Stimmberechtigte der Stadt
Zürich sind die Beschwerdeführer zur vorliegenden Beschwerde legitimiert. Die
Beschwerdefrist von Art. 100 Abs. 1 BGG ist eingehalten.
1.1 Beschwerden betreffend Volksabstimmungen in kantonalen Angelegenheiten sind
nur gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a
BGG). Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte
verletzen können, ein Rechtsmittel vor (Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG). Diese
Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments oder der Regierung (Art.
88 Abs. 2 Satz 2 BGG).
1.1.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen die Kantone als
Rechtsmittelinstanz im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG eine gerichtliche
Behörde einsetzen. Diese Pflicht besteht sowohl in kantonalen als auch in
kommunalen Stimmrechtsangelegenheiten (zur Publikation bestimmtes Urteil des
Bundesgerichts 1C_451/2007 vom 17. März 2008 E. 1.2; Urteile des Bundesgerichts
1P.338/2006 und 1P.582/2006 vom 12. Februar 2007, E. 3.10, ZBl 108/2007 S. 313;
1C_185/2007 vom 6. November 2007 E. 1.2 mit Hinweisen).
Der Kanton Zürich ist dieser Pflicht mit dem Erlass von § 5 der Verordnung des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom 29. November 2006 über die Anpassung des
kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz (VO BGG, OS 61,480) nachgekommen.
Die Bestimmung bewirkt, dass das kantonale Verwaltungsgericht auch in
Stimmrechtsangelegenheiten als letzte kantonale Rechtsmittelinstanz angerufen
werden kann (zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts 1C_451/2007
vom 17. März 2008 E. 1.2.1). Daran ändern die vom Verwaltungsgericht in seinem
Beschluss vom 16. April 2008 genannten Gründe, wonach diese regierungsrätliche
Verordnung zumindest während der zweijährigen Übergangsfrist von Art. 130 Abs.
3 BGG in Stimmrechtsangelegenheiten keinen Beschwerdeweg an das
Verwaltungsgericht eröffne, grundsätzlich nichts.
1.1.2 Im vorliegenden Fall ist einzig die für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geltende zweijährige Übergangsfrist
gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG massgebend, weshalb auf Ausführungen zum
Übergangsrecht zur Beschwerde in Strafsachen (Art. 130 Abs. 1 BGG) verzichtet
wird.
1.1.3 Aus dem Beschluss vom 16. April 2008, mit welchem das Verwaltungsgericht
auf die vorliegende Beschwerde nicht eintrat und die Sache an das Bundesgericht
zurückleitete, ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht der regierungsrätlichen
VO BGG einen anderen Sinn beimisst als ihr nach ihrem klaren Wortlaut und der
Regelung gemäss Art. 130 Abs. 3 und 4 BGG zukommt. Diesbezüglich ist
insbesondere die Ermächtigung gemäss Art. 130 Abs. 4 BGG zu beachten, wonach
Ausführungsbestimmungen in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse
gekleidet werden können, soweit dies zur Einhaltung der Übergangsfristen nötig
ist. Art. 130 Abs. 4 BGG schliesst nicht aus, dass die nach dem Bundesrecht
erforderlichen Anpassungen bereits vor Ablauf der Übergangsfrist vorgenommen
werden. Ein solches Vorgehen kann sich aufdrängen, wenn bereits frühzeitig
absehbar ist, dass die Übergangsfrist für die notwendigen Anpassungen im
ordentlichen kantonalen Gesetzgebungsverfahren nicht ausreichen wird. Im
Hinblick auf die vorliegende Angelegenheit ist somit daran festzuhalten, dass
das kantonale Recht mit § 5 VO BGG eine auf Art. 130 Abs. 3 und 4 BGG
abgestützte Bestimmung enthält, die grundsätzlich eine den bundesrechtlichen
Anforderungen entsprechende Gewährleistung des Rechtsschutzes ermöglicht. Die
Bestimmung trat gleichzeitig wie das Bundesgerichtsgesetz am 1. Januar 2007 in
Kraft und ist nicht befristet. Sie trägt auch dem Umstand Rechnung, dass
während der Übergangsfrist kein kantonales Ausführungsrecht geschaffen werden
darf, das dem Bundesrecht widerspricht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_158/
2007 vom 31. März 2008 E. 3.5; BGE 124 I 101 E. 4 S. 106).
1.1.4 Das Verwaltungsgericht bringt in seinem Beschluss vom 16. April 2008 zum
Ausdruck, dass es die Regelung des Rechtswegs gemäss § 5 VO BGG während der in
Art. 130 Abs. 3 BGG gewährten zweijährigen Übergangsfrist für nicht anwendbar
hält. Obwohl das Bundesgericht dieser Auffassung nicht zustimmt, lassen die
Ausführungen des Verwaltungsgerichts für den Rechtsuchenden gewisse Zweifel
aufkommen, ob der Regierungsrat beim Erlass der VO BGG die vorne erwähnten
Auswirkungen in Bezug auf den Beschwerdeweg in Stimmrechtssachen bewusst
anstrebte.
Den Zweifeln, ob der Regierungsrat mit der VO BGG den kantonalen Beschwerdeweg
in Stimmrechtssachen ändern wollte, kann im bundesgerichtlichen Verfahren damit
Rechnung getragen werden, dass bis zum Ablauf der zweijährigen Übergangsfrist
nach Art. 130 Abs. 3 BGG in Stimmrechtsangelegenheiten auf das Erfordernis der
kantonalen gerichtlichen Vorinstanz verzichtet wird. Dieses Ergebnis entspricht
der Rechtsprechung, wonach das Bundesgericht in konstanter Praxis auf das
Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs verzichtet, wenn
objektiv, namentlich seitens der Rechtsuchenden, an der Zulässigkeit eines
Rechtsmittels ernsthafte Zweifel bestehen können (BGE 132 I 92 E. 1.5 S. 94 mit
Hinweisen). Solche Zweifel können jedoch nur in Bezug auf Beschwerden
betreffend kantonale und kommunale Stimmrechtsangelegenheiten angenommen
werden, welche vor dem Inkrafttreten des BGG der direkten Stimmrechtsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss Art. 85 lit. a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember
1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 S. 531) unterlagen.
Nach den Darlegungen des Verwaltungsgerichts soll mit der VO BGG lediglich
bezweckt worden sein, dass das Verwaltungsgericht nach Inkrafttreten des
Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 in denjenigen Fällen zuständig bleibe,
in welchen früher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
erhoben werden konnte und neu eine ordentliche Beschwerde im Sinne der Art. 72
ff. BGG gegeben sei. Jedenfalls in Bezug auf Beschwerden, denen eine auf
Bundesrecht beruhende Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zugrunde liegt oder
die namentlich gestützt auf Art 6 Ziff. 1 EMRK eine gerichtliche Kontrolle
erfordern, besteht kein Zweifel, dass das kantonale Recht den Beschwerdeweg an
das Verwaltungsgericht vorsah und ungeachtet der Übergangsfrist von Art. 130
Abs. 3 BGG weiterhin vorsieht bzw. vorsehen muss, wenn die Sache mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen
werden kann (vgl. Art. 98a Abs. 1 OG, Art. 86 Abs. 2 BGG, Art. 43 Abs. 2 des
kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Dies gilt
auch für während der Übergangsfrist erlassenes kantonales Recht wie z.B. das
Ausführungsrecht zum Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120; s. hierzu zur Publikation bestimmtes
Urteil des Bundesgerichts 1C_158/2007 vom 31. März 2008 E. 3.5).
1.1.5 Nach dem Ablauf der Übergangsfrist, d.h. ab 1. Januar 2009 müssen
letztinstanzliche kantonale Rechtsmittelentscheide in kommunalen und kantonalen
Stimmrechtsangelegenheiten grundsätzlich von einer oberen kantonalen
Gerichtsinstanz gefällt werden (s. vorne E. 1.1.4; Urteile des Bundesgerichts
1P.338/2006 und 1P.582/2006 vom 12. Februar 2007, E. 3.10, ZBl 108/2007 S. 313;
1C_185/2007 vom 6. November 2007 E. 1.2 mit Hinweisen). Nur unter dieser
Voraussetzung kann das Bundesgericht auf dagegen gerichtete
Stimmrechtsbeschwerden gemäss Art. 82 lit. c BGG, die nicht unter die Ausnahme
von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG fallen, eintreten. Nach der Rechtsprechung ist
zumindest nach Ablauf einer Übergangsfrist der bundesrechtlich verlangte
gerichtliche Rechtsschutz im Kanton selbst dann zu gewährleisten, wenn
entsprechendes kantonales Anpassungsrecht fehlen sollte (vgl. BGE 123 II 231 E.
7 S. 236 zu Art. 98a OG). Im Kanton Zürich ist zur gerichtlichen Überprüfung
nach § 5 VO BGG das kantonale Verwaltungsgericht zuständig. Diese Instanz kann
den erforderlichen Rechtsschutz gewähren (s. vorne E. 1.1.3) und ist dazu
jedenfalls nach Ablauf der Übergangsfrist am 1. Januar 2009 verpflichtet.
1.1.6 Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass in der vorliegenden
Stimmrechtsangelegenheit auf die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs
verzichtet werden kann.
1.2 Mit der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte kann gemäss Art. 95
lit. a und d BGG namentlich die Verletzung von Bundesverfassungsrecht und von
kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte geltend gemacht werden. Vor
diesem Hintergrund sind in Bezug auf die vorliegend umstrittenen kommunalen
Kreditbeschlüsse die Rügen der Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV und des
Stimmrechts bei der Anwendung der Art. 10 ff. GO zulässig.
1.3 Rechtsschriften haben nach Art. 42 Abs. 1 BGG unter anderem die Begehren
und deren Begründung mit Angabe der Beweismittel zu enthalten. In der
Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene
Entscheid Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 BGG). Damit obliegt es den
Beschwerdeführern, die behaupteten Rechtsverletzungen zu nennen und diese Rügen
zu begründen (allgemeine Rüge- und Begründungspflicht).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten sowie von kantonalem und interkantonalem Recht. Bei solchen Rügen
gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht. Vielmehr sind
diese Rügen präzise vorzubringen und zu begründen (Art. 106 Abs. 2 BGG). Führt
der Beschwerdeführer nicht zumindest in erkennbarer Weise an, welches
Grundrecht seiner Meinung nach verletzt sei, und legt er nicht kurz dar, worin
die behauptete Verletzung bestehe, unterbleibt die Prüfung durch das
Bundesgericht (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28.
Februar 2001, BBl 2001 4344 f.). Im Anwendungsbereich von Art. 106 Abs. 2 BGG
ist demnach die Praxis zum Rügeprinzip gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG (vgl.
dazu BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f.; 129 I 113 E. 2.1 S. 120) weiterzuführen
(BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; 133 III 638 E. 2 S. 639).
Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten, als die Beschwerdeschrift den
genannten Begründungsanforderungen entspricht. Soweit darin jedoch
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geübt wird und keine
hinreichende Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Regierungsrats
stattfindet, kann auf die Beschwerde nicht eingegangen werden.
2.
Das Bundesgericht prüft die Anwendung des kantonalen und kommunalen Rechts, das
den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit diesem in engem
Zusammenhang steht, mit freier Kognition. In ausgesprochenen Zweifelsfällen
schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an;
als solches werden Volk und Parlament anerkannt. Die Anwendung weiterer
kantonaler Vorschriften werden unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots
geprüft (BGE 129 I 392 E. 2.1 S. 394 mit Hinweisen).
3.
3.1 Die Hardbrücke besteht aus einer 1'330 m langen Hauptbrücke, die in den
Jahren 1969 bis 1973 erstellt wurde. Sie überquert die Gleisanlagen westlich
des Hauptbahnhofs Zürich, das nördlich anschliessende Gebiet mit dem
Escher-Wyss-Platz sowie die Limmat und weist je vier Auf- und Abfahrtsrampen
mit einer Gesamtlänge von 785 m auf. Als wichtige innerstädtische
Nord-Süd-Verbindung ist sie im kantonalen Verkehrsrichtplan eingetragen und
dient dem Ziel- und Quellverkehr der Stadt Zürich sowie dem überregionalen
Transitverkehr. Die Brücke nimmt den durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV)
von rund 68'000 Fahrzeugen auf. Nach über 35-jähriger intensiver Nutzung liegen
erhebliche Schäden am Tragwerk und an der Brückenausrüstung vor (insbesondere
Brückenbelag, Leitschranken, Brückenentwässerung). Die Sicherheit der Brücke
erscheint ohne Sanierungsmassnahmen nicht mehr gewährleistet. Im Wesentlichen
umfasst das vom Stadtrat beschlossene Projekt als Sanierungsmassnahmen eine
neue einheitliche Randleitmauer für die Brücke, einen neuen vollflächigen
Aufbeton und einen neuen Belag für die Fahrbahn, verschiedene Verstärkungen des
Bauwerks und der Brückenausrüstung, die lokale Betoninstandsetzung, den Ersatz
der Brückenabdichtung, der Fahrbahnübergänge (Fugenübergänge) sowie der
Entwässerungsleitungen, die Instandsetzung von Brückenlagern und den Ersatz der
ganzen Beleuchtung der Brücke und der Werkleitungen. Weiter soll auf der Brücke
eine zusätzliche (dritte) Fahrspur für die Trolleybus-Linie Richtung Nord
eingerichtet und der bestehende, 2.5 m breite Gehweg zwischen Hardplatz und
Hardstrasse/Pfingstweidstrasse zu einem Rad- und Gehweg mit einer Breite von 4
m ausgebaut werden. Zur Aufrechterhaltung des Trolleybusverkehrs auf der Brücke
während der Instandsetzungsarbeiten sind schliesslich Fahrleitungs- und
Haltestellenprovisorien während der Bauphasen vorgesehen.
4.
Im vorliegenden Verfahren geht es um die Frage, ob die zur Instandsetzung der
Hardbrücke vorgesehenen Ausgaben als teilweise neue Ausgaben dem
obligatorischen Referendum hätten unterstellt werden müssen. Die
Beschwerdeführer verlangen, dass die technische Notwendigkeit einzelner
baulicher Massnahmen mit einem neutralen Gutachten abgeklärt werde. Der
Regierungsrat verzichtete auf ein solches Gutachten, da die in den Akten
vorhandenen technischen Unterlagen zur Beantwortung der umstrittenen
finanzrechtlichen Fragen ausreichend seien.
4.1 Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241 E. 2 S. 242,
je mit Hinweisen). Die Begründungspflicht und der Anspruch auf Begründung sind
nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; 124
II 146 E. 2a S. 149; 124 V 180 E. 1a S. 181; 123 I 31 E. 2c S. 34; 121 I 54 E.
2c S. 57, je mit Hinweisen). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor,
wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es
aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und
ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine
Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153
E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428; 124 I 208 E. 4a S. 211, je mit
Hinweisen).
4.2 Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid zutreffend aus, dass im
Rekursverfahren grundsätzlich nicht die technische Zweckmässigkeit und
Notwendigkeit einzelner Massnahmen zur Instandstellung der Hardbrücke zu
beurteilen sei, sondern die Frage, ob eine gebundene oder neue Ausgabe
vorliege. Ob zur Beurteilung dieser Rechtsfrage ein Expertengutachten nötig
ist, prüft der Regierungsrat im Rahmen des ihm zustehenden pflichtgemässen
Ermessens. Zusätzliche Beweiserhebungen sind abzulehnen, wenn der massgebende
Sachverhalt aufgrund der Akten feststeht oder die beurteilende Behörde den
Sachverhalt gestützt auf die eigene Sachkunde ausreichend zu würdigen vermag
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 7
N. 24 und § 8 N. 34 mit Hinweisen). Der Verzicht des Regierungsrats auf die
Anordnung eines Gutachtens ist nicht zu beanstanden. Der Sanierungsbedarf der
Brücke ist aufgrund der in den Akten liegenden Berichte klar ausgewiesen und
der Regierungsrat verfügte durch die Fachstellen der Volkswirtschaftsdirektion
über das nötige Fachwissen, um den Sachverhalt zu würdigen. Mit dem Verzicht
auf ein zusätzliches Gutachten wurde der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht
verletzt. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren ist kein zusätzliches Gutachten
erforderlich. Der entsprechende Beweisantrag der Beschwerdeführer ist
abzuweisen.
4.3 Die Beschwerdeführer rügen zudem eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs,
weil nicht abgeklärt worden sei, inwiefern die neue zusätzliche Busspur und
insbesondere deren teilweise Mitbenützung durch den motorisierten
Individualverkehr im Bereich der Auf- und Abfahrten zu einer
Kapazitätssteigerung führe. Aus dem angefochtenen Entscheid (S. 19) ergibt
sich, dass sich der Regierungsrat mit der Frage der Kapazitätssteigerung
befasste und zum Schluss gelangte, dass das Vorhaben keine wesentliche
Kapazitätssteigerung bewirke, welche für die Frage der neuen oder gebundenen
Ausgabe ausschlaggebend sei.
Die neue Busspur dient insbesondere der Entflechtung des öffentlichen und des
motorisierten Individualverkehrs, wobei in den Kreuzungsbereichen bei den Auf-
und Abfahrten auch gegenseitige Behinderungen auftreten können. Die zusätzliche
Busspur führt gemäss den in den Akten liegenden Plänen im Vergleich zur
bisherigen Verkehrssituation lediglich in den Bereichen Hardstrasse und
Escher-Wyss-Platz zu einer leichten Attraktivitätssteigerung für den
motorisierten Individualverkehr. Indessen werden teilweise die Kapazitäten der
Auffahrtsrampen durch den Verzicht auf einzelne Fahrspuren verringert, was
insgesamt gegen eine massgebende Steigerung der Aufnahmekapazität der
instandgesetzten Brücke spricht. Zudem weist die Stadt Zürich darauf hin, dass
nach der Eröffnung der Autobahn-Westumfahrung mit dem Üetlibergtunnel (BGE 122
II 165) im Jahr 2009 der städtische Durchgangsverkehr mit flankierenden
Massnahmen namentlich in Zürich Aussersihl am südlichen Ende der Hardbrücke
reduziert wird (vgl. BGE 122 II 165 E. 15b S. 174; http://www.westumfahrung.ch/
flama, besucht am 23. Mai 2008). Mit diesen Massnahmen, die von der Sanierung
der Hardbrücke unabhängig seien, werde eine Reduktion der
Gesamtverkehrskapazität im betroffenen Stadtgebiet angestrebt.
Diese Ausführungen werden durch die Kritik der Beschwerdeführer nicht
entkräftet. Die Auffassung des Regierungsrats, die Einrichtung einer neuen
Busspur im Rahmen der Instandstellung der Brücke führe nicht zu einer namhaften
Kapazitätssteigerung für den motorisierten Individualverkehr erscheint unter
Beachtung sämtlicher Umstände als zutreffend. Unbegründet ist die Behauptung
der Beschwerdeführer, die Busspur könne durch eine blosse Markierungsänderung
aufgehoben werden. Auszugehen ist vom Projekt, wie es vom Stadtrat beschlossen
wurde und hier umstritten ist. Abweichende Verkehrsanordnungen wie z.B. die
Öffnung der neuen Busspur für den motorisierten Individualverkehr auf ihrer
ganzen Länge, würden ein entsprechendes strassenrechtliches Verfahren mit
amtlicher Publikation und Rechtsmittelmöglichkeiten voraussetzen (vgl. Art. 3
Abs. 3 und 4 SVG i.V.m. Art. 33 und 107 Abs. 1 SSV [SR 741.21]). Gegen eine
solche theoretisch denkbare Änderung der Signalisation spricht im Übrigen auch
der Umstand, dass die neue Bushaltestelle "Schiffbau" im Abschnitt Hardstrasse
direkt auf der Busspur liegt, was deren Öffnung für den motorisierten
Individualverkehr ausschliessen dürfte.
Es ist somit nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat auf ein Gutachten zur
Frage der Kapazitätssteigerung verzichtete. Die Frage der Mehrkosten durch die
zusätzliche Busspur ist im Zusammenhang mit den einzelnen baulichen
Sanierungsmassnahmen zu beurteilen.
5.
Die Beschwerdeführer machen geltend, ein erheblicher Teil der beschlossenen
Sanierungsmassnahmen in einer Höhe von 27.45 bis 35.69 Mio. Franken könne nicht
den gebundenen Ausgaben zugerechnet werden, sondern stellten neue Ausgaben im
Sinne von Art. 10bis Abs. 2 lit. c GO dar. Ob der angefochtene Entscheid
politische Rechte der Beschwerdeführer verletzt, hängt somit unter anderem
davon ab, ob der vom Stadtrat beschlossene Kredit für die Instandsetzung der
Hardbrücke als neue oder als gebundene Ausgabe anzusehen ist.
5.1
5.1.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als
gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach
vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben
unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen
ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die
aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur
Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt
werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den
Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache
des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in
Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere
Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine
neue Ausgabe anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; 117 Ia 59 E. 4c S. 62;
115 Ia 139 E. 2c S. 142; 113 Ia 390 E. 4 S. 396 f.; 112 Ia 50 E. 4a S. 51, mit
Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen
Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher,
örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr
besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E.
3b S. 81).
Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff
der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen
bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo
sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und
unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe
eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das
Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts ist und das
Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem
Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In
Ausübung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle darüber, dass
das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist,
sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion
gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 125 I 87 E. 3b S. 91;
121 I 291 E. 2c S. 295; 117 Ia 59 E. 4c S. 62 f.; 115 Ia 139 E. 2b S. 141; 113
Ia 390 E. 4 S. 396 f.; 112 Ia 50 E. 4b S. 52, mit Hinweisen).
Nach Art. 86 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
entscheiden die Stimmberechtigten an der Urne über Ausgaben, die einen in der
Gemeindeordnung festgelegten Betrag übersteigen (lit. a), und über Geschäfte,
die in Verfassung, Gesetz oder Gemeindeordnung besonders bezeichnet sind (lit.
b). Art. 10 lit. d GO unterstellt der obligatorischen Abstimmung durch die
Gemeinde einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck von über 20 Mio. Franken
oder jährlich wiederkehrende Ausgaben für einen bestimmten Zweck von über 1
Mio. Franken oder entsprechende Ausfälle bei den Einnahmen; ausgenommen sind
gebundene Ausgaben im Sinne von Art. 10bis Abs. 1 GO. Danach gelten Ausgaben
als gebunden, wenn die Gemeinde durch übergeordnetes Recht, durch
Gemeindeentscheide oder durch frühere Beschlüsse der Gemeinde zu ihrer Vornahme
verpflichtet ist (Art. 10bis Abs. 1 lit. a GO), der Zweck der Ausgabe und die
Art und Mittel der Zweckerfüllung hinreichend konkretisiert sind (lit. b) und
hinsichtlich Umfang, Zeitpunkt und Modalitäten der Ausgabe kein erheblicher
Entscheidungsspielraum besteht (lit. c). Die Sanierung von Tiefbauten gilt
ausdrücklich als neue Ausgabe, sofern Art und Mittel der Sanierung nicht
hinreichend konkretisiert sind (Art. 10bis Abs. 2 lit. c GO).
5.1.2 Die Beschwerdeführer verteten die Auffassung, die Stadt Zürich habe mit
der in Art. 10bis GO vorgenommenen Präzisierung den Begriff der gebundenen
Ausgabe enger gefasst, als er für das kantonale Recht gemäss § 121 des Gesetzes
vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen des Kantons Zürich, Gemeindegesetz, GG)
gelte (vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3.
Auflage, Wädenswil 2000, S. 362; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu
den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, in: ZBl 92/1991, S.
147; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen
Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 58).
Nach § 121 GG gelten Ausgaben als gebunden, wenn die Gemeinde durch
übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch Beschlüsse der
zuständigen Gemeindeorgane oder durch frühere Beschlüsse zu ihrer Vornahme
verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher
Entscheidungsspielraum bleibt. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung stimmt mit
der Regelung gemäss § 121 GG grundsätzlich überein (BGE 115 Ia 139 E. 2c S.
142). § 8 der kantonalen Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September
1984 ermöglicht es den Gemeinden, den Begriff der gebundenen Ausgabe näher zu
umschreiben. Die Stadt Zürich hat davon in Art. 10bis GO Gebrauch gemacht. Die
Sanierung von Tiefbauten gilt nach Art. 10bis Abs. 2 lit. c GO als neue
Ausgabe, sofern Art und Mittel dazu nicht hinreichend konkretisiert sind.
Während die Beschwerdeführer davon ausgehen, mit dieser Bestimmung gelte in der
Stadt Zürich ein weiterer Begriff der neuen Ausgabe als nach kantonalem Recht
(vgl. Spühler, a.a.O., S. 147), weist der Regierungsrat im angefochtenen
Entscheid darauf hin, dass die kommunalen Präzisierungen nicht neue
Definitionen der gebundenen und neuen Ausgaben bezweckten, sondern besondere
Festlegungen für Grenzbereiche erlaubten (Thalmann, a.a.O., S. 359).
5.1.3 Das kommunale Recht nennt im Vergleich zu § 121 GG als weitere
Voraussetzung für die Gebundenheit einer Ausgabe, dass der Zweck der Ausgabe
und die Art und Mittel der Zweckerfüllung hinreichend konkretisiert sein müssen
(Art. 10bis Abs. 1 lit. b GO). Diese Voraussetzung ist ebenfalls in Art. 10bis
Abs. 2 lit. c GO für die Sanierung von Tiefbauten erwähnt. Es liegen keine
Anhaltspunkte vor, dass mit dieser kommunalen Präzisierung etwas anderes
ausgesagt werden sollte, als dies mit der kantonalen Begriffsbestimmung nach §
121 GG ausgedrückt wird. Auch die kommunale Präzisierung orientiert sich
schliesslich daran, ob über das "Ob" bereits vorweg bestimmt wurde und ob das
"Wie" hinreichend konkretisiert ist oder eben noch eine relativ grosse
Handlungsfreiheit besteht, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen.
Demnach sind im vorliegenden Zusammenhang keine substanziellen Unterschiede
zwischen der kantonalen und der kommunalen Begriffsumschreibung der neuen und
der gebundenen Ausgaben auszumachen.
Die Stadt Zürich ist gestützt auf § 43 des kantonalen Strassengesetzes vom 27.
September 1981 zum Unterhalt der Hardbrücke verpflichtet. Somit besteht über
das "Ob" der Instandsetzung kein Zweifel. Zu prüfen ist, ob in Bezug auf das
"Wie" ein erheblicher Entscheidungsspielraum besteht, der die Mitsprache des
Volkes rechtfertigt bzw. - in den Worten der Zürcher Gemeindeordnung -, ob Art
und Mittel hinreichend konkretisiert sind, dass auf eine Volksabstimmung
verzichtet werden darf. Dabei ist zu beachten, dass in der bundesgerichtlichen
Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen
Anpassung an neue technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden
betrachtet wurden (BGE 105 Ia 80 E. 7 S. 87 ff.; 103 Ia 284 E. 5 S. 287). In
den Zürcher Gemeinden soll diesbezüglich eine andere Praxis bestehen, indem
Strassensanierungen, die über eine blosse Belagserneuerung hinaus gehen, den
Stimmberechtigten oder dem Gemeindeparlament vorgelegt werden (Thalmann,
a.a.O., S. 362). An den Nachweis einer von der bundesgerichtlichen Umschreibung
der gebundenen Ausgaben abweichenden kantonalen Praxis stellt das Bundesgericht
grundsätzlich hohe Anforderungen (BGE 125 I 87 E. 4b S. 93; 117 Ia 59 E. 4d S.
63; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.585/1998 vom 26. Mai 1999 E. 4). Ein
solcher Nachweis wird im vorliegenden Zusammenhang nicht erbracht. Indessen
wäre eine solche, für Gemeindestrassen behauptete Praxis hier nicht massgebend,
geht es doch vorliegend um eine Strassenverbindung mit überkommunaler
Bedeutung, welche im kantonalen Verkehrsplan enthalten ist. Der Unterhalt
solcher Strassen wird nach § 47 des kantonalen Strassengesetzes mit jährlichen
pauschalen Beträgen des Kantons mitfinanziert. Bei dieser Rechtslage erscheint
es sachgerecht, mangels eines klaren Nachweises einer abweichenden kommunalen
Praxis den Ausgabenbegriff des kantonalen Rechts anzuwenden.
5.1.4 Somit ist auch im vorliegenden Fall auf die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu den Aufwendungen für den Unterhalt eines bestehenden
Strassennetzes und seine Anpassung an die neuen technischen Erfordernisse
abzustellen. Solche Aufwendungen gelten wie erwähnt grundsätzlich als gebundene
Ausgaben (BGE 105 Ia 80 E. 7a S. 87). In diesem Sinn gebunden ist etwa die
Erneuerung der Strassenbeleuchtung oder -entwässerung, die neuen Erfordernissen
bzw. Vorschriften angepasst werden (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 2a S. 189).
Demgegenüber erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, so die
vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse grundsätzlich als neue
Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume
(BGE 100 Ia 366 E. 3c S. 372; 105 Ia 80 E. 7a S. 87; vgl. auch BGE 103 Ia 284
E. 5 S. 287). In zwei Entscheiden über einen Strassenausbau hat das
Bundesgericht verschiedene Gesichtspunkte erwähnt, die im konkreten Fall für
die Annahme einer neuen Ausgabe sprachen (Urteil vom 30. September 1987 in ZBl
89/1988 447 E. 3a S. 450 ff. und Urteil des Bundesgerichts 1P.585/1998 vom 26.
Mai 1999 E. 6c). Es erwog namentlich, mit dem Projekt werde nicht bloss eine
Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden oder die Erhaltung der
Vermögenssubstanz angestrebt, sondern sie erscheine als umfassende Erneuerung
der bestehenden Anlage mit einigen Korrekturen an der Linienführung und einer
erheblichen Verbreiterung der Strasse. Im Zusammenhang mit dem Projekt der
Thursanierung hat das Bundesgericht allerdings auch ausgeführt, selbst wenn
hinsichtlich des "Wie" eines Vorhabens eine erhebliche Entscheidungsfreiheit
bestehe, seien die dafür erforderlichen Ausgaben nicht ohne weiteres als neu zu
beurteilen. Neben der rechtlichen bedürfe es auch einer tatsächlichen
Handlungsfreiheit. Nur wenn auf Grund der konkreten Umstände des Falles
überhaupt mehrere Möglichkeiten offen stünden, sei die Mitwirkung des
Stimmbürgers sinnvoll (Urteil vom 8. Juni 1988 in ZBl 89/1988 539 E. 4e S.
544). Schliesslich hat es das Bundesgericht für zulässig erklärt, auch Kredite
für Unterhaltsarbeiten zu den gebundenen Ausgaben zu zählen, die für die
Anpassung des Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse erforderlich sind
(BGE 112 Ia 50 E. 6b S. 54).
6.
Die Beschwerdeführer beanstanden im Zusammenhang mit den umstrittenen
Kreditbeschlüssen zahlreiche bauliche Massnahmen, die nach ihrer Ansicht zu
Unrecht zu den gebundenen Ausgaben gezählt worden seien.
6.1 Zunächst wird in der Beschwerde bestritten, dass die Tragfähigkeit der
Brücke nach den SIA-Normen 260 ff. aus dem Jahre 2003 verstärkt werden müsse.
Gemäss § 25 des kantonalen Strassengesetzes sind die Strassen nach technischen
und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass
sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend
benützt werden können. Der Strassenunterhalt umfasst unter anderem die
Instandhaltung und Ausbesserung von Schäden. Das Tiefbauamt und der
Regierungsrat erklärten die SIA-Normen in Übereinstimmung mit dem Bundesamt für
Strassen (ASTRA) auch für Bauten des Staates für anwendbar. Den Ausführungen
des Regierungsrats, wonach die SIA-Norm 260 auch für bestehende Bauten den
massgebenden Stand der Technik wiedergebe, setzen die Beschwerdeführer keine
überzeugenden Argumente entgegen. Aus den Akten ergibt sich, dass die
lnstandsetzungsarbeiten dem Unterhalt der Brücke und ihrer Anpassung an neue
technische Erfordernisse dienen. Bei den entsprechenden Aufwendungen handelt es
sich somit um gebundene Ausgaben.
6.2 Gleich verhält es sich bei den von den Beschwerdeführern kritisierten
Betonunterzügen und Verstärkungen. Die neuen Betonunterzüge bilden Bestandteil
der Sanierung der Hardbrücke und sind nach dem technischen Bericht (S. 22 und
33 ff.) nicht durch die fünfte Spur bedingt. Vielmehr sind sie notwendig, um
die ungenügende Querbewehrung der Fahrbahn, die geringe Plattendichte und die
Ermüdungsbeanspruchung zu beheben. Auch wird damit dem Umstand Rechnung
getragen, dass die Brücke heute von 40 Tonnen schweren Lastwagen befahren
werden darf, obwohl sie nur für Lastwagen mit maximal 28 Tonnen angelegt worden
war. Die technische Notwendigkeit der Verstärkungsmassnahmen wird auch vom
Experten der ETH Prof. Peter Marti in seinen Stellungnahmen vom 9. August 2006
und 31. Januar 2008 bestätigt. Daraus ergibt sich auch, dass die
Verstärkungsmassnahmen nicht wegen der zusätzlichen Busspur im Bereich Einfahrt
Geroldstrasse bis Escher-Wyss-Platz nötig sind. Was die Beschwerdeführer
dagegen vorbringen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die entsprechenden
Aufwendungen sind gebunden, da sie dem Unterhalt der Brücke dienen. Dies gilt
auch für die zusätzliche externe Längsträgervorspannung, die Bestandteil der
Instandsetzungsmassnahmen bildet. Alle diese Massnahmen dienen der statischen
Verbesserung der Brücke, welche beim heutigen Zustand des Bauwerks und durch
den Stand der Technik geboten erscheint. Der Regierungsrat setzt sich im
angefochtenen Entscheid mit dieser Problematik im Einzelnen auseinander. Der in
diesem Zusammenhang von den Beschwerdeführern erhobene Vorwurf der Verweigerung
des rechtlichen Gehörs geht somit fehl. Diesbezüglich kann auch auf die
ausführliche Stellungnahme der Stadt Zürich zur vorliegenden Beschwerde
verwiesen werden, welche weitere Ausführungen zu den technischen Einzelheiten
der umstrittenen Instandsetzung enthält.
6.3 Auch in Bezug auf die Tatsache, dass ab der Einfahrt Geroldstrasse bis zum
Escher-Wyss-Platz innerhalb der bestehenden Brückenbreite neu insgesamt fünf
anstatt wie bisher vier Fahrspuren angeordnet werden, kann den
Beschwerdeführern nicht gefolgt werden. Die neue Busspur hat auf den
Sanierungsbedarf der Brücke keinen Einfluss und bewirkt keine Mehrkosten. Die
gleichen Kosten würden auch bei einem Verzicht auf die Busspur anfallen. Dies
ergibt sich daraus, dass die Busspur durch die Aufhebung des Mittelbords ohne
Mehrkosten innerhalb der bestehenden Brückenbreite realisiert werden kann. Das
Mittelbord müsste auch ohne die Anordnung der Busspur saniert werden, da in
diesem Bereich der Brücke die meisten Schäden an der Fahrbahnplatte bestehen
und der Zustand des Mittelbords wegen infiltriertem Chlorid sehr schlecht ist.
Die fachgerechte Sanierung dieses Bereichs setzt die Entfernung des Mittelbords
voraus. Zudem erlaubt dieses Vorgehen die Aufrechterhaltung des Verkehrs auf
der Brücke während der Sanierung. Die Busspur stellt daher kein neues
Bauelement dar und hat auch keine neuen Ausgaben zur Folge.
Die umfassende Sanierung des Mittelbords bedingt auch den Abbruch der
bestehenden, in der Brückenmitte angebrachten Beleuchtungs- und
Fahrleitungsmasten. Die neuen Masten für Beleuchtung und Fahrleitung für die
Busse sollen im Rahmen der Sanierung am Brückenrand installiert werden. Die
entsprechenden Neuerungen sind als Unterhaltsarbeiten und nicht neue bauliche
Massnahmen zu betrachten. Sie stellen somit gebundene Ausgaben dar.
6.4 Die Beschwerdeführer gehen davon aus, dass mit dem umstrittenen Kredit auch
Kosten für die Verbesserung der Anprallsicherheit für das neue Tram Zürich-West
abgedeckt werden. Auch diese Behauptung erscheint unbegründet. Die im
Kostenvoranschlag für die Sanierung der Hardbrücke enthaltenen Ausgaben zur
Verbesserung der Anprallsicherheit beziehen sich auf jene Massnahmen an
Brückenpfeilern, die unabhängig vom Bau der neuen Tramlinie Zürich-West zum
Schutz gegen den Anprall von Strassen- und Schienenfahrzeugen getroffen werden
müssen. Soweit Kosten für die Verbesserung der Anprallsicherheit für das Tram
Zürich-West entstehen, werden diese nach den Akten zulasten des Projekts Tram
Zürich-West und nicht zulasten der Sanierung der Hardbrücke angerechnet.
6.5 Soweit die Beschwerdeführer schliesslich weitere Ausgaben insbesondere für
die Kommunkation, für den neuen kombinierten Rad-/Gehweg sowie für
Regiearbeiten, Unvorgesehenes, Kostenungenauigkeit und Mehrwertsteuer
kritisieren, kann ihren Ausführungen ebenfalls nicht gefolgt werden. Vielmehr
kann diesbezüglich auf die nach den Akten zutreffenden Erwägungen des
Regierungsrats und der Stadt Zürich abgestellt werden. Die geplanten
Kommunikationsmassnahmen erweisen sich angesichts der Grösse und der Bedeutung
des Sanierungprojekts als verhältnismässig. Die Kosten für den neuen Rad-/
Gehweg werden zu Recht mit 1.85 Mio. Franken veranschlagt und stellen in dieser
Höhe neue Ausgaben dar, welche weder dem obligatorischen Referendum unterliegen
(Art. 10 lit. d GO) noch in die Zuständigkeit des Gemeinderats fallen (Art. 41
lit. c GO). Die Vorbringen der Beschwerdeführer sind nicht geeignet, die
detaillierten Ausführungen der Vorinstanzen zu entkräften.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
eingetreten werden kann. Praxisgemäss sind den unterliegenden Beschwerdeführern
Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG; BGE 133 I 141). Es sind
jedoch keine Parteientschädigungen zu leisten (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, dem Bezirksrat
Zürich sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Haag