Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.179/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_179/2008

Urteil vom 30. September 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.

Parteien
1. Demokratische Juristinnen und Juristen Zürich,
handelnd durch Antigone Schobinger,
2. JUSO Kanton Zürich, handelnd durch Mattea Meyer,
3. Junge Grüne Kanton Zürich, handelnd durch
Matthias Probst,
4. Grüne Kanton Zürich, handelnd durch
Marlies Bänziger,
5. Alternative Liste Zürich, handelnd durch
Walter Angst,
6. Matthias Probst,
7. Rebekka Wyler,
8. Anja Recher,
9. Patrick Angele,
10. Susanne Rihs-Lanz,
11. Walter Angst,
12. Silvana Naef,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Györffy,

gegen

Kantonsrat des Kantons Zürich, Limmatquai 55,
8001 Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai
10, Postfach,
8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch
die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090
Zürich.

Gegenstand
Polizeigesetz (PolG) vom 23. April 2007,

Beschwerde gegen das Polizeigesetz vom 23. April 2007 des Kantonsrates des
Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich unterbreitete dem Kantonsrat des Kantons
Zürich am 5. Juli 2006 einen Antrag mit dazugehöriger Weisung (im Folgenden:
Weisung) für die Schaffung eines Polizeigesetzes. Er führte aus, die Aufgaben
der polizeilichen Tätigkeit sowie die Organisation und Aufgabenteilung der
verschiedenen kantonalen Polizeibehörden seien im Wesentlichen im
Polizeiorganisationsgesetz vom 29. November 2004 (POG, Gesetzessammlung 551.1)
umschrieben; in diesem würden zudem die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen
Behörden sowie der Betrieb von Datensystemen und der Austausch von Daten
geordnet. Es fehlten indessen gesetzliche Bestimmungen über die Art der
Aufgabenerfüllung durch die Polizei und über die Massnahmen, welche die
Polizeikräfte zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
ergreifen können. Eine entsprechende gesetzliche Regelung sei mit Blick auf
rechtsstaatliche und demokratische Überlegungen und vor dem Hintergrund der mit
der polizeilichen Tätigkeit verbundenen Grundrechtseingriffe erforderlich.
Der Kantonsrat verabschiedete das Polizeigesetz (PolG) am 23. April 2007 mit
123 zu 25 Stimmen (OS 64, 324). Dieses umschreibt in allgemeiner Weise die
Aufgaben der Polizei (§ 1 ff.) und die Grundsätze des polizeilichen Handelns (§
8 ff.). Zur Erfüllung ihrer Aufgaben wird die Polizei im Rahmen der
Verhältnismässigkeit zur Anwendung von unmittelbarem Zwang gegen Personen
ermächtigt (§ 13 ff.); dazu gehört der Schusswaffengebrauch (§ 17). Zu den
möglichen polizeilichen Massnahmen zählen u.a. Personenkontrollen und
erkennungsdienstliche Massnahmen (§ 21 f.), polizeilicher Gewahrsam (§ 25 f.),
Vor-, Zu- und Rückführungen (§ 28 ff.), Überwachung, Wegweisung und Fernhaltung
von Personen (§ 32 ff.) sowie Durchsuchung (§ 35 ff.) und Sicherstellung (§ 38
ff.). Ferner enthält das Polizeigesetz einen Abschnitt mit Bestimmungen über
den Datenschutz (§ 51 ff.).
Auf Referendum hin nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das
Polizeigesetz am 24. Februar 2008 mit rund 220'000 Ja-Stimmen gegen rund 74'000
Nein-Stimmen an (Veröffentlichung im Amtsblatt vom 7. März 2008).

B.
Die Demokratischen Juristinnen und Juristen Zürich (DJZ) sowie die im Rubrum
genannten vier politischen Parteien und sieben Privatpersonen haben beim
Bundesgericht am 21. April 2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen die Aufhebung der §§ 17, 21, 22, 25,
26, 27, 28, 32, 35, 36, 37, 38, 39, 40 und 53 des Polizeigesetzes und die
entsprechenden Feststellungen, dass diese Bestimmungen gegen die
Bundesverfassung, die Europäische Menschenrechtskonvention und den UNO-Pakt II
verstossen und nicht angewendet werden dürfen. Schliesslich beantragen sie
vorsorgliche Massnahmen. Im Wesentlichen machen die Beschwerdeführer geltend,
die Umschreibung der Voraussetzungen einer Grosszahl von Massnahmen sei
unzureichend, genüge den Anforderungen von Art. 36 BV nicht und führe zu
unverhältnismässigen und damit verfassungswidrigen Eingriffen in verschiedene
Grundrechte. Vor diesem Hintergrund seien die angefochtenen Normen aufzuheben;
von einer weitgehenden verfassungskonformen Auslegung sei in Anbetracht der
unmittelbar anzuwendenden Polizeigesetznormen Abstand zu nehmen. Schliesslich
bemängeln die Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht den ungenügenden
Rechtsschutz.
Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich beantragt im Namen des
Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde. Sie hält die Rügen der
Beschwerdeführer für unbegründet und weist speziell auf die im Polizeigesetz
festgehaltene Pflicht hin, die verfassungsmässigen Rechte und die Menschenwürde
der Bürger zu wahren und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (§
8 und 10 PolG).
Die Beschwerdeführer halten in ihrer Beschwerdeergänzung an ihren Anträgen und
ihren Ausführungen fest, desgleichen die Sicherheitsdirektion in ihrer dazu
ergangenen ergänzenden Stellungnahme.

C.
Mit Verfügung vom 14. Mai 2008 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung
abgewiesen. Im Hinblick darauf, dass der Regierungsrat das Polizeigesetz auf
den 1. Juli 2009 in Kraft setzen wollte, ersuchten die Beschwerdeführer um
Erlass vorsorglicher Massnahmen. Dieses Gesuch wurde am 25. Juni 2009
abgewiesen.

D.
Das vorliegende Urteil ist am 30. September 2009 öffentlich beraten worden.
Erwägungen:

1.
Die Beschwerdeführer erheben gegen das Polizeigesetz Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 lit. b BGG. Mangels
eines kantonalen Rechtsmittels ist die Beschwerde unter dem Gesichtswinkel von
Art. 87 BGG zulässig. In Anbetracht der Publikation der Ergebnisse der
Volksabstimmung vom 7. März 2008 ist die Beschwerdefrist von Art. 101 BGG unter
Beachtung des Friststillstandes gemäss Art. 46 lit. a BGG mit der
Beschwerdeschrift vom 21. April 2008 auf jeden Fall eingehalten (vgl. BGE 133 I
286 E. 1 S. 288). Die beschwerdeführenden Einzelpersonen sind als Einwohner im
Kanton Zürich vom Polizeigesetz zumindest virtuell betroffen und daher im Sinne
von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 133 I 286 E. 2.2 S.
289). Die Legitimation der Demokratischen Juristinnen und Juristen zur
abstrakten Normanfechtung wird im Allgemeinen anerkannt (vgl. BGE 125 I 127 E.
1b; Urteil 1P.71/2006 vom 23. April 2007). Es kann offen bleiben, ob die
politischen Parteien im vorliegenden Fall zur Beschwerde nach Art. 82 lit. b
BGG legitimiert sind.
Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der
angefochtene Akt Recht verletzt. Rügen wegen Verletzung von Grundrechten sind
gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG im Einzelnen vorzubringen und zu begründen. Es ist
im entsprechenden Sachzusammenhang zu prüfen, ob die Beschwerde diesen
Anforderungen genügt.
Dem Antrag um Feststellung, dass die bemängelten Bestimmungen des
Polizeigesetzes gegen die BV, die EMRK und den UNO-Pakt II verstossen, kommt
neben dem Hauptantrag um Aufhebung der entsprechenden Bestimmungen keine
selbstständige Bedeutung zu. Auf das Feststellungsbegehren ist nicht
einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführer bringen vorerst in methodischer Hinsicht vor, in
Anbetracht der Eigenart von polizeirechtlichen Normen, der unmittelbaren
Anwendung durch die Polizeiorgane sowie der empfindlichen Eingriffe in
grundrechtlich geschützte Positionen sei von der allfälligen Möglichkeit einer
verfassungskonformen Auslegung grundsätzlich abzusehen; die angefochtenen
Gesetzesbestimmungen seien vielmehr aufzuheben.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der
Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle
massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn
zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder
EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm
nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen
Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich bleibt. Die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung wird als
zulässig erachtet, wenn die zu überprüfende Norm eine Lücke oder Unbestimmtheit
aufweist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Norm auszugehen und diese ist
nach den üblichen Regeln auszulegen. Es darf nicht über den klaren Sinn einer
Norm hinweggegangen werden. Grenze der - verfassungskonformen - Auslegung ist
der klare und eindeutige Wortsinn (vgl. BGE 131 II 697 E. 4.1 S. 703, 123 I 112
E. 2a S. 116, 109 Ia 273 E. 12c S. 301). Für die Beurteilung, ob eine kantonale
Norm aufgrund materieller Prüfung aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen
sei, ist auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit
verfassungstreuer Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten
Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten,
die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die
Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit
abzustellen. Allein der Umstand, dass eine Norm in einem der Verfassung
widersprechenden Sinne verstanden und in einzelnen Fällen in
verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch
nicht zu deren Aufhebung (BGE 133 I 77 E. 2 S. 79; Urteil 1C_140/2008 vom 17.
März 2009 E. 8.3, mit Hinweisen).
An diesen Grundsätzen ist auch in Bezug auf das vorliegend angefochtene
Polizeigesetz festzuhalten. Den Besonderheiten des Polizeirechts und dessen
Anwendung ist Rechnung zu tragen (vgl. BGE 106 Ia 136 E. 3b S. 138 betr.
Gefängnisreglement; 109 Ia 273 E. 12c S. 302 f. betr. nachträgliche
Benachrichtigung über Telefonüberwachungen). Das Polizeirecht zeichnet sich
u.a. dadurch aus, dass es offene Begriffe verwendet. Die verfassungskonforme
Auslegung ist ein geeignetes Mittel, dem Vollzug die verfassungsrechtlich
erforderliche Ausrichtung zu verleihen. Daran ändert nichts, dass polizeiliches
Handeln oft in Form von Realakten erfolgt. Wie es sich damit im Einzelnen
verhält, ist nicht allgemein, sondern im entsprechenden Sachzusammenhang nach
materieller Prüfung der umstrittenen Bestimmungen zu beurteilen (vgl. BGE 109
Ia 273 E. 2a und 12c S. 277 und 301; Urteil 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E.
3).

3.
Vor der materiellen Prüfung der einzelnen angefochtenen Bestimmungen
rechtfertigen sich einleitend einige allgemeine Bemerkungen.

3.1 In unterschiedlichem Zusammenhang rügen die Beschwerdeführer, das
Polizeigesetz genüge dem Legalitätsprinzip nicht, weil die Voraussetzungen
sowie Inhalt und Tragweite des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben
und die damit verbundenen Eingriffe in die Grundrechte nicht hinreichend
voraussehbar seien. Sie berufen sich hierfür auf Art. 36 Abs. 1 BV im
Allgemeinen, teils auf die Erfordernisse von Art. 8 Ziff. 2 EMRK im Speziellen.
Das Bundesgericht hat sich verschiedentlich zum Legalitätsprinzip unter dem
Gesichtswinkel von Art. 36 Abs. 1 BV geäussert (vgl. namentlich BGE 132 I 49 E.
6.2 und 6.3 S. 58; 135 I 169 E. 5.4.1 S. 173; je mit Hinweisen). Dieses
verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden
Rechtssätze im Dienste des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit
(Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit) und der rechtsgleichen Rechtsanwendung.
Der Gesetzgeber kann nicht auf allgemeine, mehr oder minder vage und von der
Praxis zu konkretisierende Begriffe verzichten. Der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von
der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der
Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den
Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der
erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten
Entscheidung ab. Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen
der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die
Aufgabe der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit wird oftmals in der
Form von Realakten wahrgenommen. Sie richtet sich oft gegen nicht im Einzelnen
bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und
wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen
anzupassen. Ausdruck dieser Schwierigkeit ist u.a. die verfassungsrechtliche
Anerkennung der polizeilichen Generalklausel in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV (vgl.
BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340). In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von
Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam kompensiert werden, und
es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (vgl.
hierzu Schweizer/Müller, Zwecke, Möglichkeiten und Grenzen der Gesetzgebung im
Polizeirecht, in: LeGes 2008 S. 379 ff.).
In gleicher Weise verlangt auch die Europäische Menschenrechtskonvention
hinsichtlich der Einschränkungen von Garantien eine hinreichende Bestimmtheit
der gesetzlichen Grundlagen. Diese müssen ausreichend zugänglich und genügend
bestimmt sein, damit der Bürger die sich daraus für ihn ergebenden Konsequenzen
in ausreichendem Masse vorhersehen kann (vgl. BGE 122 I 360 E. 5b/cc S. 364;
109 Ia 273 E. 4d S. 282; aus der neueren Rechtsprechung: Urteil EGMR
Amihalachioaie gegen Moldavien vom 20. April 2004, Recueil CourEDH 2004-III S.
169 Ziff. 25; Urteil Eglise métropolitaine und Mitbeteiligte gegen Moldavien
vom 13. Dezember 2001, Recueil CourEDH 2001-XII S. 37 Ziff. 109; Urteil Hashman
und Harrup gegen Grossbritannien vom 25. November 1999, Recueil CourEDH
1999-VIII S. 29 Ziff. 31; Christoph Grabenwarter, Europäische
Menschenrechtskonvention, 4. Aufl. 2009, § 18 N. 9 ff. S. 113; Frowein/Peukert,
EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N. 5 ff. der Vorbemerkungen zu Art. 8-11).
Es wird im Zusammenhang mit den umstrittenen Regelungen im Einzelnen zu prüfen
sein, wie es sich unter dem Gesichtswinkel des Legalitätsprinzips mit den im
Polizeigesetz enthaltenen Unbestimmtheiten verhält. Über diese Anforderungen
hinaus wird zu beachten sein, dass § 9 PolG die polizeiliche Generalklausel in
allgemeiner Weise vorbehält und die Polizei im Einzelfall auch ohne besondere
gesetzliche Grundlage ermächtigt, unaufschiebbare Massnahmen zu treffen, um
unmittelbar drohende oder eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung abzuwehren oder zu beseitigen. Die polizeiliche Generalklausel ist
nach der Rechtsprechung auf echte und unvorhersehbare sowie gravierende
Notfälle ausgerichtet, beschränkt sich auf Fälle, wo keine gesetzlichen Mittel
vorhanden sind, um einer konkreten Gefahr zu begegnen. Sie kann nicht angerufen
werden, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen trotz deren Kenntnis
nicht normiert werden (BGE 130 I 369 E. 7.3 S. 381). Die Unbestimmtheit
polizeilicher Normen ist auch unter diesem Gesichtswinkel zu betrachten.

3.2 Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit kommt im Polizeirecht und für das
Handeln der Polizeiorgane ein besonderes Gewicht zu. Er findet allgemein
Ausdruck in Art. 5 Abs. 2 BV und ist unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung
von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV sowie im entsprechenden Zusammenhang
nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK zu beachten. Das Gebot der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen
oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich
für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung
zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit
einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 133 I 77
E. 4.1 S. 81; 132 I 49 E. 7.2 S. 62 mit Hinweisen).
Das Polizeigesetz bekräftigt das Gebot der Verhältnismässigkeit und gibt ihm in
§ 10 eine besondere Ausprägung. An verschiedener Stelle ist das polizeiliche
Handeln im Sinne eines Verhältnismässigkeitsgebotes und Übermassverbots davon
abhängig, dass eine Massnahme zur Erfüllung der polizeilichen Aufgabe notwendig
sei (vgl. etwa § 21 Abs. 1, unten E. 5). Darüber hinaus ist die Polizei mit § 8
verpflichtet, die Rechtsordnung zu beachten sowie die verfassungsmässigen
Rechte und die Menschenwürde des Einzelnen zu achten. Überdies achtet sie nach
§ 11 die besondern Schutzbedürfnisse von Minderjährigen und berücksichtigt
deren Alter und Entwicklungsstand insbesondere bei der Anwendung von
polizeilichem Zwang. § 10 PolG hat folgenden Wortlaut:
§ 10 - Verhältnismässigkeit
1 Polizeiliches Handeln muss zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben notwendig
und geeignet sein.
2 Unter mehreren geeigneten Massnahmen sind jene zu ergreifen, welche die
betroffenen Personen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten
beeinträchtigen.
3 Die Massnahmen dürfen nicht zu einem Nachteil führen, der in einem
erkennbaren Missverhältnis zum verfolgten Zweck steht.
4 Massnahmen sind aufzuheben, wenn ihr Zweck erreicht ist oder sich zeigt, dass
er nicht erreicht werden kann.
Diese verfassungsrechtlich und kantonalgesetzlich vorgesehenen Gebote der
Verhältnismässigkeit sind bei allen polizeilichen Massnahmen
mitzuberücksichtigen und demnach im abstrakten Normkontrollverfahren in die
Beurteilung der einzelnen Bestimmungen einzubeziehen. Dieses allgemeine Gebot
entbindet allerdings nicht davon, jede einzelne Massnahme und Bestimmung in
ihrem spezifischen Kontext auf ihre Verhältnismässigkeit im dargelegten Sinne
hin zu prüfen. Eine spezifisch als unverhältnismässig erachtete Massnahme oder
Regelung kann nicht allein wegen des Umstandes als verfassungsmässig betrachtet
werden, dass die Polizeiorgane nach § 10 PolG zur Beachtung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verpflichtet werden.

3.3 Verschiedene Bestimmungen im angefochtenen Polizeigesetz weisen eine
gewisse Verwandtschaft mit Normen auf, die in neueren Bundesgesetzen enthalten
sind. Dies gilt für die voraussichtlich 2011 in Kraft tretende Schweizerische
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO/CH; BBl 2007 6977), deren Art.
215 und Art. 282 über die polizeiliche Anhaltung und die Observation einen
Zusammenhang mit § 21 f. PolG (unten E. 5) und § 106d StPO/ZH (unten E. 8.5)
aufweisen. Gleiches gilt für das am 1. Januar 2009 in Kraft getretene
Bundesgesetz über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher
Massnahmen im Zuständigkeitsbereich des Bundes (Zwangsanwendungsgesetz, ZAG; SR
364), welches in Art. 11 Bestimmungen über den Einsatz von Waffen enthält, die
einen Bezug zu § 17 PolG über den Schusswaffengebrauch haben (unten E.4).
Der Umstand, dass der Bund für seinen Zuständigkeitsbereich ähnliche Regelungen
trifft wie die Kantone für die kantonalen Bereiche, vermag die Befugnis des
Bundesgerichts zur freien Prüfung von kantonalen Erlassen nicht einzuschränken.
Kantonale Erlasse unterliegen nach Art. 189 BV sowie Art. 82 lit. b BGG
grundsätzlich ohne Rücksicht auf eine in einem Bundesgesetz enthaltene Regelung
und ungeachtet der Bestimmung von Art. 190 BV der Prüfung auf ihre
Vereinbarkeit mit Bundesverfassung und Völkerrecht. Dabei ist in Kauf zu
nehmen, dass sich bei einer solchen Prüfung allenfalls Zweifel an der
Verfassungs- und Konventionsmässigkeit von Bundesgesetzen ergeben können (BGE
109 Ia 273 E. 2b S. 277).

3.4 Das Polizeirecht ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur.
Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. § 3 ff. PolG und § 7 ff. des
Polizeiorganisationsgesetzes; POG; Gesetzessammlung 551.1), werden von den für
das Verwaltungsrecht massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht. In
prozessualer Hinsicht unterliegen sie den Grundzügen des Verwaltungsverfahrens
und folgen dem entsprechenden Rechtsmittelzug. In letzter Instanz sind
entsprechende Massnahmen beim Bundesgericht mit der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anzufechten (vgl. BGE 134 I 125 E. 4.1
S. 136). Das Polizeirecht weist zudem in verschiedener Hinsicht Bezüge zum
Straf- und Strafprozessrecht auf. Die Polizei ist auch im Dienste der
Strafverfolgung tätig. Sie nimmt nach § 2 Abs. 2 PolG und § 8 POG im Rahmen des
Gerichtsverfassungsgesetzes und der Strafprozessordnung kriminalpolizeiliche
Aufgaben (Verhütung strafbarer Handlungen, Feststellung und Aufklärung von
Straftaten) wahr. In dieser Hinsicht folgt der Rechtsweg den vom
Strafprozessrecht vorgegebenen Grundsätzen. Letztinstanzlich kann das
Bundesgericht mit Beschwerde in Strafsachen angerufen werden. Die
verwaltungsrechtliche Polizeitätigkeit lässt sich indessen nicht leicht vom
strafprozessualen, im Dienste der Strafverfolgung stehenden Aufgabenbereich
unterscheiden. Die beiden Bereiche können sich überschneiden, können fliessend
ineinander übergehen, etwa wenn ein Polizeifunktionär in Ausübung einer rein
polizeilichen Tätigkeit auf allenfalls strafrechtlich relevante Sachverhalte
trifft und entsprechende Massnahmen im Dienste der Strafverfolgung vorkehrt.
Gemeinsam ist den Bereichen, dass bei gegebenen Voraussetzungen in
vergleichbarer Weise in Grundrechte von Personen eingegriffen werden kann. Es
kommen im Wesentlichen auch die gleichen verfassungsrechtlichen Garantien zum
Schutz der Grundrechte zum Zug, insbesondere das Erfordernis eines öffentlichen
Interesses und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 und 36 BV). Dies
legt es nahe, für beide Seiten der polizeilichen Tätigkeit einen aufeinander
abgestimmten harmonisierten Rechtsschutz vorzusehen. Dem ist im Polizeigesetz
insofern bereits Rechnung getragen, als der die Dauer von 24 Stunden
übersteigende Polizeigewahrsam nach § 27 Abs. 2 PolG einer Verlängerung durch
den Haftrichter oder die Haftrichterin, welche für die strafprozessuale Haft
zuständig sind, bedarf (vgl. E. 6; § 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes, GVG;
Gesetzessammlung 211.1). Soweit im Rahmen des Bundesrechts möglich, ist in
diesem Sinne auf kantonaler Ebene eine aufeinander abgestimmte
Rechtsmittelordnung anzustreben.

4.
Im Abschnitt über den polizeilichen Zwang (§ 13-17 PolG) findet sich die
Bestimmung von § 17 PolG zum Schusswaffengebrauch. Die Beschwerdeführer
beantragen die Aufhebung dieser Bestimmung, begründen ihren Antrag indes
ausschliesslich in Bezug auf § 17 Abs. 1 lit. b PolG. Sie machen Verletzungen
von Art. 10 Abs. 1 BV, von Art. 2 EMRK sowie von Art. 6 UNO-Pakt II geltend.
Die Gesetzesbestimmung hat folgenden Wortlaut:
§ 17 - Schusswaffengebrauch
1 Wenn andere verfügbare Mittel nicht ausreichen, darf die Polizei in einer den
Umständen angemessenen Weise von der Schusswaffe Gebrauch machen.
2 Der Gebrauch der Schusswaffe kann insbesondere gerechtfertigt sein,
a. wenn Angehörige der Polizei oder andere Personen in gefährlicher Weise
angegriffen oder mit einem gefährlichen Angriff unmittelbar bedroht werden,
b. wenn eine Person ein schweres Verbrechen oder ein schweres Vergehen begangen
hat oder eines solchen dringend verdächtigt wird und sie fliehen will,
c. wenn Personen für andere eine unmittelbar drohende Gefahr an Leib und Leben
darstellen und sich der Festnahme zu entziehen versuchen,
d. zur Befreiung von Geiseln,
e. zur Verhinderung eines unmittelbar drohenden schweren Verbrechens oder
schweren Vergehens an Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen und die für
die Allgemeinheit wegen ihrer Verletzlichkeit eine besondere Gefahr bilden.
3 Dem Schusswaffengebrauch hat ein deutlicher Warnruf vorauszugehen, sofern der
Zweck und die Umstände es zulassen. Ein Warnschuss darf nur abgegeben werden,
sofern die Umstände die Wirkung eines Warnrufes vereiteln.

4.1 § 17 Abs. 1 PolG unterstreicht den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
hinsichtlich des Schusswaffengebrauchs in doppelter Weise. Zum einen soll diese
Art polizeilichen Zwangs nur angewendet werden dürfen, wenn andere verfügbare
Mittel nicht ausreichen. Schusswaffen sollen nur subsidiär und als letztes
Mittel, als ultima ratio, eingesetzt werden. Zum andern hat der Einsatz als
solcher in einer den Umständen angemessenen Weise zu erfolgen. § 17 Abs. 1 PolG
umschreibt insoweit den Schusswaffengebrauch in abschliessender Weise, wenn
auch auf hoher Abstraktionsstufe.
In Ergänzung zu diesen Grundsätzen nennt § 17 Abs. 2 PolG Konstellationen von
möglichem Schusswaffeneinsatz. Diese Konstellationen weisen Beispielcharakter
auf und sollen die Grundausrichtung des Schusswaffeneinsatzes vor dem
Hintergrund von Abs. 1 konkretisieren. Sie stellen keine Handlungsanweisungen
dar, erlauben und rechtfertigen einen Schusswaffeneinsatz nicht schon für sich
allein genommen. Sie zeigen lediglich typisierte Situationen auf, in denen der
Einsatz von Waffen in Betracht fällt. Auch diesfalls hat sich ein solcher an
der Grundnorm von § 17 Abs. 1 PolG auszurichten, ist im Einzelnen danach zu
prüfen, ob er in Anbetracht der konkreten Umstände das letzte Mittel darstellt
und verhältnismässig ist. Der Ingress zu § 17 Abs. 2 PolG besagt denn auch
lediglich, dass der Gebrauch der Schusswaffe in den aufgezählten Tatbeständen
gerechtfertigt sein kann. Trotz der beschränkten Bedeutung kommt der Aufzählung
Gewicht zu, wird sie doch im Einzelfall wesentlicher Ausgangspunkt für
Auslegung und Anwendung bilden.

4.2 Der Einsatz von Schusswaffen kann unterschiedlichste Auswirkungen haben,
die gezielt und gewollt oder aber aus Versehen und ungewollt hervorgerufen
werden. Werden Schusswaffen direkt gegen Personen eingesetzt, erleiden diese
möglicherweise schwere Verletzungen oder werden gar getötet. Auch der Einsatz
von Schusswaffen auf Gegenstände zur Fluchtverhinderung, wenn beispielsweise
auf die Pneus eines davonfahrenden Fahrzeugs geschossen wird, kann mittelbar
schwerwiegende Folgen haben. In beiden Fällen können zudem Drittpersonen
gefährdet werden. Von diesen tatsächlichen Auswirkungen hängt wiederum die
Betroffenheit in unterschiedlichen Grundrechtsgewährleistungen ab.
Verletzungen von Personen greifen in die Garantie der persönlichen Freiheit und
körperlichen Unversehrtheit der Betroffenen gemäss Art. 10 Abs. 2 BV ein.
Tötungen berühren das Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 BV. Dieses
richtet sich als Abwehrrecht gegen den Staat und verpflichtet diesen darüber
hinaus zum Schutz des Lebens seiner Bürger vor Angriffen (vgl. BGE 135 I 113 E.
2.1 S. 117). Weder der Anspruch auf körperliche Unversehrtheit noch der als
Abwehrrecht verstandene Anspruch auf Leben sind - vorbehältlich des Verbotes
der Todesstrafe nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BV - absolut (vgl. Kiener/Kälin,
Grundrechte, 2007, S. 119 ff.; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4.
Aufl. 2008, S. 49 ff.). Unter restriktiven Voraussetzungen kann daher der
polizeiliche Einsatz von Schusswaffen verfassungsrechtlich haltbar sein.
Nach Art. 2 Ziff. 1 EMRK ist das Recht auf Leben geschützt. Die Garantie wird
gemäss Art. 2 Ziff. 2 EMRK nicht verletzt, wenn die Tötung durch eine
Gewaltanwendung - wie beispielsweise durch einen Schusswaffeneinsatz -
verursacht wird, die unbedingt erforderlich ist, um jemanden rechtmässig
festzunehmen oder jemanden, dem die Freiheit rechtmässig entzogen ist, an der
Flucht zu hindern (lit. b). Diesfalls darf der Gebrauch der Schusswaffe
grundsätzlich nicht mit der Absicht der Tötung verbunden sein; der gezielte
Todesschuss darf nicht zum Zwecke der ordnungsgemässen Festnahme erfolgen
(Frowein/Peukert, a.a.O., N.13 f. zu Art. 2 EMRK; Villiger, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 1999, S. 175 N. 269; Velu/
Ergec, La Convention Européenne des Droits de l'Homme, 1990, S. 187 N. 233;
Thürer/Dold, Rassismus und Rule of Law, EuGRZ 2005 S. 3 f.; ferner Urteil EGMR
Ramsahai et al. gegen Niederlande vom 15. Mai 2007 [Grosse Kammer], Ziff.
286-289; Urteil Natchova und Mitbeteiligte gegen Bulgarien vom 6. Juli 2005
[Grosse Kammer], Ziff. 93-109, Recueil CourEDH 2005-VII S. 49 bzw. Vom 26.
Februar 2004 Ziff. 96-106 [Sektion], EuGRZ 2005 S. 23; Urteil Saoud gegen
Frankreich vom 9. Oktober 2007, Ziff. 88 ff.).
Art. 6 Ziff. 1 UNO-Pakt II garantiert jedem Menschen als fundamentalstes
Menschenrecht ein angeborenes Recht auf Leben; dieses Recht ist gesetzlich zu
schützen; niemand darf willkürlich seines Lebens beraubt werden. Ein auf
hinreichender gesetzlicher Grundlage beruhender Einsatz von Schusswaffen durch
die Polizei wird mit dem Pakt als vereinbar erachtet (Kälin/Malinverni/Nowak,
Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Aufl. 1997, S. 163 f.).

4.3 Bei den in § 17 Abs. 2 PolG aufgeführten Konstellationen kann zwischen
präventivem und repressivem Schusswaffeneinsatz unterschieden werden. Der
präventive Einsatz gemäss den lit. a, c, d und e dient der Abwehr einer
unmittelbar drohenden Gefahr für Polizeiorgane (Notwehr), andere Personen
(Notstandshilfe), Geiseln oder bedeutende Einrichtungen. Der repressive Einsatz
von Schusswaffen gemäss lit. b ist ausgerichtet auf die Verfolgung von
fliehenden Personen, die ein schweres Verbrechen oder schweres Vergehen
begangen haben oder eines solchen dringend verdächtigt sind und sich durch
Flucht der Strafverfolgung, der strafprozessualen Haft oder der Strafverbüssung
zu entziehen versuchen. Wie dargetan, steht im vorliegenden Verfahren einzig
die Konstellation von § 17 Abs. 2 lit. b PolG in Frage. Zu prüfen ist, unter
welchen Voraussetzungen ein solcher Schusswaffeneinsatz vor dem Hintergrund der
erwähnten Grundrechtsgarantien als im hinreichenden öffentlichen Interesse und
verhältnismässig betrachtet werden kann. Hierfür kann, trotz unterschiedlicher
Optik, die Rechtsprechung zu strafbaren Handlungen von Polizeiorganen und deren
allfällige Rechtfertigung nach Art. 32 und 33 aStGB (Art. 14 und 15 StGB)
beigezogen werden.

4.4 Es steht ausser Frage, dass an der Verfolgung von Personen, die eines
schweren Verbrechens oder schweren Vergehens verdächtig sind, und am
Strafvollzug von Personen, die solcher Straftaten für schuldig befunden worden
sind, ein eminentes öffentliches Interesse besteht und daher deren Flucht zu
verhindern ist. Das Interesse an Aufklärung und Ahndung von Straftaten ist umso
grösser, je schwerer diese wiegen. Der Waffeneinsatz zum Zwecke, der fliehenden
Person habhaft zu werden, und das damit einhergehende Risiko, die Person schwer
zu verletzen oder gar zu töten, sind indes nur verhältnismässig, wenn das Recht
des Staates an der Durchsetzung seines Strafanspruchs gesamthaft gesehen dem
Abwehrrecht des Verfolgten vorgeht.
§ 17 Abs. 2 lit. b PolG setzt die Begehung bzw. den Verdacht eines schweren
Verbrechens oder schweren Vergehens voraus. Diese Regelung stimmt überein mit
denjenigen in andern Kantonen (Art. 25 Abs. 1 lit. b PolG/GR; Art. 48 Abs. 1
Ziff. 3 lit. a PolG/BE; § 48 Abs. 1 Ziff. 3 lit. a PolG/BS; Art. 46 lit. b PolG
/SG; Art. 2 lit. c Règlement sur l'usage des armes par la police/NE) bzw. mit
der Muster-Dienstanweisung über den Gebrauch der Schusswaffe durch die Polizei
von 1976 (wiedergegeben bei Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht, Bern 1993,
S. 254 bzw. Thomas Hug, Schusswaffengebrauch durch die Polizei, Zürich 1980,
Anhang 4; Andreas Baumann, Aargauisches Polizeigesetz, Praxiskommentar, 2006,
S. 240). Soweit sich das Begriffspaar "schweres Verbrechen" und "schweres
Vergehen" am alten Strafgesetzbuch orientiert, wurde auf die Schwere der
Straftat entsprechend der Androhung von Zuchthaus oder Gefängnis abgestellt.
Als Verbrechen galten die mit Zuchthaus bedrohten Handlungen, als Vergehen die
mit Gefängnis als Höchststrafe (allenfalls über drei Jahre hinaus) bedrohten
Handlungen (Art. 9 aStGB). Nach geltendem Strafgesetzbuch ist das
Abgrenzungskriterium ausschliesslich die Strafandrohung: Als Vergehen gelten
Delikte mit Freiheitsstrafe von maximal drei Jahren oder Geldbusse (Art. 10
Abs. 3 StGB). Qualifizierte, d.h. mit höherer Freiheitsstrafe bedrohte
Straftaten sind Verbrechen (Art. 10 Abs. 2 StGB). Bei dieser Sachlage ist
fraglich, ob Vergehen im Sinne des neuen Strafgesetzbuches überhaupt denkbar
sind, welche die erforderliche qualifizierte Schwere aufweisen, die einen
allfälligen Schusswaffeneinsatz im Sinne von § 17 Abs. 2 lit. b PolG überhaupt
zu rechtfertigen vermöchten. In andern Erlassen ist denn nur von "schwerer
Straftat" (Art. 11 ZAG; § 46 Abs. 1 Ziff. 1 PolG/AG) oder bloss von "schweren
Verbrechen" (§ 41 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 PolG/BL) die Rede. Wie es sich damit
letztlich verhält, kann aufgrund der nachfolgenden Erwägungen offen bleiben.
Im Zusammenhang mit der Beurteilung strafbarer Handlungen von Polizeiorganen
und ihrer allfälligen Rechtfertigung unter dem Gesichtswinkel von Art. 32-34
aStGB (Art. 13-14 StGB) hat das Bundesgericht Grundsätze zum
Schusswaffengebrauch formuliert. Es hat erwogen, dass der Verdacht, ein
Fahrzeug könnte gestohlen oder entwendet sein, es nicht rechtfertige, den bei
der Identitätskontrolle flüchtenden Lenker durch Schuss auf den
Führersitzbereich vorsätzlich der Gefahr erheblicher Körperverletzungen
auszusetzen (BGE 111 IV 113; vgl. auch 115 IV 162). Weiter hielt es fest, dass
der Gebrauch der Schusswaffe, selbst wenn der Verdacht eines hinsichtlich der
Strafwürdigkeit schweren Deliktes vorliegt, stets den Umständen angemessen und
verhältnismässig sein müsse. So stehe das Risiko einer erheblichen
Körperverletzung oder allfälligen Tötung in einem Missverhältnis zum Interesse
an einer raschen Abklärung des Verdachts von Vermögensdelikten, die ohne Gewalt
und Drohung erfolgten. Das Interesse an der Festnahme eines entwichenen
Strafgefangenen, der unbewaffnet ist und nicht als gefährlich erscheint, werde
in der Regel einen Schusswaffengebrauch mit Gefahr für Leib und Leben des
Betroffenen nicht rechtfertigen. Lasse sich das Risiko schwerer
Körperverletzungen praktisch ausschliessen, so dürfe der Einsatz der
Schusswaffe auch bei blossen Vermögensdelikten eher zu verantworten sein (BGE
111 IV 113 E. 5 S. 118).
Diese Überlegungen haben auch für die verfassungsrechtliche Beurteilung der
angefochtenen Bestimmung Gültigkeit. Die den repressiven Einsatz der
Schusswaffe rechtfertigende Voraussetzung einer schweren Straftat bedeutet
unter Berücksichtigung der im Spiel stehenden Grundrechte sowie des
Verhältnismässigkeitsgebots, dass die fliehende Person eine besondere
Gefährlichkeit oder Gewaltbereitschaft hat erkennen lassen. Dies trifft zu,
wenn sie bewaffnet war oder wenn die Straftat, die sie beging oder der sie
verdächtigt wird, andere Menschen an Leib, Leben oder Gesundheit verletzt,
gefährdet oder bedroht hat (vgl. Urteil 6S.400/1994 vom 1. November 1994
betreffend Flucht im Zusammenhang mit einem schweren Betäubungsmitteldelikt;
BGE 94 IV 5 E. 2b S. 9). Dieses besondere Gefährdungspotential gegenüber
Anderen mag es im Einzelfall rechtfertigen, zur Verhinderung der Flucht von der
Schusswaffe Gebrauch zu machen. Das kommt etwa im Polizeigesetz des Kantons
Basel-Stadt zum Ausdruck. Danach muss die fragliche Person eine schwere
Straftat begangen haben, mit der sie andere Menschen an Leib und Leben
verletzt, gefährdet oder bedroht hat, oder einer solchen Tat verdächtigt wird
(§ 48 PolG/BS). Als verfassungsrechtliches Erfordernis folgt daraus, dass
Schusswaffen zur Verhinderung der Flucht nur eingesetzt werden dürfen, soweit
die schwere Straftat, die der Flüchtende begangen hat oder der er verdächtigt
wird, eine besondere Gefahr für Leib, Leben und Gesundheit Anderer hat erkennen
lassen und befürchten lässt, dass ein entsprechendes Gewaltpotential auch auf
der Flucht umgesetzt wird.
Aufgrund der genannten verfassungsrechtlichen Vorgaben ist § 17 Abs. 2 lit. b
PolG in diesem Sinne auszulegen. Die Bestimmung kann auf diese Weise
verfassungskonform angewendet werden. Damit erweist sich die Beschwerde als
unbegründet, soweit sie die Aufhebung der Norm verlangt.

5.
Die Beschwerdeführer fechten die Möglichkeit von Personenkontrollen und
Identitätsfeststellungen sowie von erkennungsdienstlichen Massnahmen gemäss §
21 und 22 PolG an. Die Bestimmungen haben folgenden Wortlaut.

§ 21 - Personenkontrolle und Identitätsfeststellung
1 Wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, darf die Polizei eine
Person anhalten, deren Identität feststellen und abklären, ob nach ihr oder
nach Fahrzeugen, andern Gegenständen oder Tieren, die sie bei sich hat,
gefahndet wird.
2 Die angehaltene Person ist verpflichtet, Angaben zur Person zu machen,
mitgeführte Ausweis- und Bewilligungspapiere vorzuzeigen und zu diesem Zweck
Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen.
3 Die Polizei darf die Person zu einer Dienststelle bringen, wenn die
Abklärungen gemäss Abs. 1 vor Ort nicht eindeutig oder nur mit erheblichen
Schwierigkeiten vorgenommen werden können oder wenn zweifelhaft ist, ob die
Angaben richtig oder die Ausweis- und Bewilligungspapiere echt sind.
§ 22 - Erkennungsdienstliche Massnahmen
1 Die Polizei darf erkennungsdienstliche Massnahmen im Sinne der
Strafprozessordnung vornehmen, wenn die Feststellung der Identität einer Person
a. zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben notwendig ist und
b. mit andern auf Polizeidienststellen vorhandenen Mitteln nicht oder nur mit
erheblichen Schwierigkeiten erfolgen kann.
2 Vorbehältlich besonderer gesetzlicher Regelung sind erkennungsdienstlich
erhobene Daten zu vernichten, sobald die Identität der Person festgestellt
wurde oder der Grund für die Erhebung der Daten weggefallen sind.

5.1 Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen durch Polizeiorgane
berühren die Garantien von Art. 10 Abs. 2 BV und von Art. 8 Ziff. 1 EMRK (vgl.
BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 150). Dasselbe gilt für die Vornahme
erkennungsdienstlicher Massnahmen. Für das Aufbewahren von
erkennungsdienstlichen Daten ist demgegenüber in erster Linie Art. 13 Abs. 2 BV
einschlägig (vgl. BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 82; Urteil 1P.362/2006 vom 23.
November 2006, in: ZBl 108/2007 S. 407). Schliesslich werden die Garantien von
Art. 10 Abs. 2 BV und von Art. 8 EMRK betroffen, wenn eine angehaltene Person
zwecks Identitätsfeststellung auf eine Dienststelle verbracht wird (vgl. zur
Abgrenzung gegenüber dem Freiheitsentzug E. 6.5.3; ferner BGE 113 Ia 177 E. 1
S. 179; 124 IV 269 E. 4 S. 272).

5.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, § 21 PolG umschreibe die
Voraussetzungen polizeilichen Handelns in ungenügender Weise und führe - in
Missachtung der in BGE 109 Ia 146 umschriebenen Anforderungen - zu
ungerechtfertigten und unverhältnismässigen Eingriffen in die persönliche
Freiheit.
§ 21 PolG erlaubt den Polizeiorganen, Personen zwecks Identitätsfeststellung
anzuhalten, verpflichtet die angehaltenen Personen zur Auskunft und befugt die
Polizeiorgane, solche Personen unter weitern Bedingungen auf die Dienststelle
zu führen. Die Notwendigkeit der Aufgabenerfüllung bildet nach dem Wortlaut von
§ 21 PolG die einzige Voraussetzung für Identitätsprüfungen. Es ist
nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführer diese Voraussetzung als zu
unbestimmt erachten und überdies geltend machen, das polizeiliche Handeln sei
nicht aus der Sicht der Aufgabenumschreibung und -erfüllung, sondern mit Blick
auf Besonderheiten der konkreten Situation zu definieren und zu begrenzen.
§ 21 Abs. 1 PolG vermag nicht jegliche Identitätskontrollen zu rechtfertigen.
Vielmehr muss die Personenidentifikation zur polizeilichen Aufgabenerfüllung
nach dem ausdrücklichen Wortlaut notwendig sein. Ist die Massnahme nicht
notwendig, kann sie von vornherein nicht als gerechtfertigt und
verhältnismässig betrachtet werden. Mit dem Begriff der Notwendigkeit wird zum
Ausdruck gebracht, dass spezifische Umstände vorliegen müssen, damit die
Polizeiorgane Identitätskontrollen vornehmen dürfen, dass die Kontrolle nicht
anlassfrei erfolgen darf (vgl. Weisung, S. 41). Erforderlich können solche etwa
sein, wenn sich Auffälligkeiten hinsichtlich von Personen, Örtlichkeiten oder
Umständen ergeben und ein entsprechendes polizeiliches Handeln gebieten. Es
müssen objektive Gründe, besondere Umstände, spezielle Verdachtselemente dazu
Anlass geben oder diese rechtfertigen. Dazu können Situationen zählen, wie sie
die Beschwerdeführer aufzählen, etwa eine verworrene Situation, die Anwesenheit
in der Nähe eines Tatortes, eine Ähnlichkeit mit einer gesuchten Person,
Verdachtselemente hinsichtlich einer Straftat und dergleichen. All dies wird
mit der Voraussetzung, dass die Massnahme zur Erfüllung der polizeilichen
Aufgaben notwendig sein muss, abstrakt umschrieben. Umgekehrt wird
ausgeschlossen, dass Identifikationen aus bloss vorgeschobenen Gründen,
persönlicher Neugierde oder andern nichtigen Motiven vorgenommen werden (vgl.
BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 150 f.). Angesichts der Vielfalt möglicher konkreter
Situationen würde eine bestimmtere, Fallbeispiele aufzählende Formulierung kaum
hilfreich sein und letztlich nicht zu grösserer Bestimmtheit führen.
Entscheidend ist gesamthaft, dass Personenidentifikationen nicht über das
Notwendige hinausreichen. Dieses Erfordernis vermag das polizeiliche Handeln in
hinreichender Weise zu begrenzen. Im Übrigen werden von den Polizeiorganen
Zurückhaltung und Respekt gefordert, wie dies das Bundesgericht zum Genfer
Polizeigesetz ausgeführt hatte (BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 151). Diese Grenzen
sind auch im vorliegenden Zusammenhang zu beachten.

5.3 Die Beschwerdeführer befürchten weiter, dass aus der Kombination von § 21
Abs. 2 und 3 PolG, wonach angehaltene Personen zur Auskunftserteilung
verpflichtet sind und allenfalls auf eine Dienststelle geführt werden können,
eine Pflicht fliesse, auf öffentlichem Grund ständig einen
Identifikationsausweis mit sich zu tragen, was das Bundesgericht (BGE 109 Ia
146) ausdrücklich als Verstoss gegen die persönliche Freiheit bezeichnet habe.
Es steht ausser Frage, dass Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen
unter gegebenen Voraussetzungen einem öffentlichen Interesse entsprechen. Die
Polizeiorgane müssen in die Lage versetzt werden, Personenkontrollen und
Identitätsfeststellungen auch tatsächlich durchzuführen. Hierfür fällt in
erster Linie in Betracht, dass die angehaltene Person entsprechende Angaben
macht oder Ausweis- oder Bewilligungspapiere vorzeigt. Mündliche Angaben können
für eine Personenkontrolle durchaus genügen, soweit sie ohne grossen Aufwand an
Ort und Stelle überprüft werden können. Das Vorzeigen von Ausweisen dient
denselben Zwecken. Dabei werden nicht bestimmte Ausweisarten verlangt. Der
Begriff der Ausweis- oder Bewilligungspapiere in § 21 Abs. 2 PolG ist in einem
weiten Sinne zu verstehen. Es können dazu alle amtlichen oder privaten
Schriften gezählt werden, welche über die Identität Auskunft geben können (vgl.
BGE 109 Ia 146 E. 5a S. 153). Sie können ohne grossen Aufwand an Ort und Stelle
überprüft werden. Die angefochtene Zürcher Regelung - welche im Übrigen kaum
wesentlich von der in BGE 109 Ia 146 beurteilten des Kantons Genf abweicht -
führt demnach nicht zu einer mit der persönlichen Freiheit im Widerspruch
stehenden Pflicht, einen (amtlichen) Ausweis mit sich zu tragen.

5.4 An dieser Beurteilung ändert der Umstand nichts, dass die angehaltene
Person nach § 21 Abs. 3 PolG unter Umständen auf eine Dienststelle geführt
werden kann. Bei dieser Massnahme handelt es sich um eine subsidiäre Form der
Personenkontrolle und Identitätsfeststellung (vgl. BGE 109 Ia 146 E. 5a S.
153). Sie soll sicherstellen, dass die Personenkontrolle und
Identitätsfeststellung auch tatsächlich vorgenommen werden kann, und will
verhindern, dass sich eine Person letztlich dadurch einer Kontrolle entzieht,
dass sie keine überprüfbaren Angaben macht und keine hinreichenden Papiere
vorweist. Erforderlich für das Verbringen auf die Dienststelle ist, dass
vorerst die Abklärungen vor Ort nach Abs. 1 und gleichermassen nach Abs. 2
tatsächlich durchgeführt werden. Nur wenn diese nicht genügen oder zweifelhaft
bleiben, ist das Verbringen auf die Dienststelle zulässig. Das Verbringen auf
eine Dienststelle kommt auch in Betracht, wenn eine Vielzahl von Personen zu
überprüfen ist und diese Überprüfung deshalb vor Ort kaum bewerkstelligt werden
kann. In Anbetracht des damit verbundenen Grundrechtseingriffs dürfen diese
Voraussetzungen nicht leichthin als erfüllt angenommen werden. Die Massnahme
darf nicht zur Schikane verkommen, soll eine subsidiäre Form der
Identitätskontrolle bleiben und muss ohne Verzug vorgenommen werden (vgl. BGE
109 Ia 146 E. 5 S. 152). Unter diesen Voraussetzungen aber erscheint auch das
Verbringen auf den Polizeiposten als verhältnismässige Massnahme.
Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde hinsichtlich der Bestimmung von
§ 21 PolG als unbegründet.

5.5 Nach § 22 PolG dürfen die Polizeiorgane erkennungsdienstliche Massnahmen im
Sinne der Strafprozessordnung vornehmen, wenn die Feststellung der Identität
einer Person zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben notwendig ist und auf der
Polizeidienststelle nicht oder nur schwer erfolgen kann. Gemäss der mit dem
Polizeigesetz neu eingefügten Bestimmung von § 156a in die Zürcher
Strafprozessordnung (StPO/ZH) werden bei der erkennungsdienstlichen Erfassung
die Merkmale einer Person wie ihr Bild, Signalement, Schrift, Körpermaterial
oder Spuren festgestellt und Abdrücke von Körperteilen abgenommen.
Die erkennungsdienstliche Erfassung nach § 22 PolG reicht weiter als die
Personenkontrolle und Identitätsfeststellung nach § 21 PolG, bedeutet einen
gravierenderen Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen und ist
gegenüber jenen nachgelagert. Mit dieser Systematik setzen sich die
Beschwerdeführer nicht näher auseinander und begnügen sich damit, auf ihre
Ausführungen zu § 21 PolG zu verweisen. Damit genügt die Beschwerdeschrift in
diesem Punkte den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht.

Die Bestimmung von § 22 PolG ist gegenüber derjenigen von § 21 PolG subsidiär
und verlangt wegen des schwerer wiegenden Grundrechtseingriffs besondere
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit. Die Verweisung auf § 156d
StPO bedeutet nicht, dass anlässlich einer Polizeikontrolle alle dort für das
Ermittlungsverfahren vorgesehenen Massnahmen ohne Weiteres ergriffen werden
könnten. Die Vornahme von erkennungsdienstlichen Massnahmen nach § 22 PolG
steht im Dienste der Identitätsfeststellung und darf nicht dazu dienen, auf
Vorrat erkennungsdienstliches Material zu sammeln. Dieses verfassungsrechtliche
Erfordernis der Zurückhaltung bei der Abnahme von erkennungsdienstlichen Daten
ergibt sich aus Wortlaut und Systematik von § 22 PolG in hinreichender Weise.
Die Bestimmung lässt sich dementsprechend verfassungskonform anwenden.

6.
Die Bestimmungen von § 25-27 PolG umschreiben Voraussetzungen, Durchführung und
Dauer des polizeilichen Gewahrsams. Sie sehen das Folgende vor:
§ 25 - Voraussetzungen
Die Polizei darf eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn
a. sie sich selber, andere Personen, Tiere oder Gegenstände ernsthaft und
unmittelbar gefährdet,
b. sie voraussichtlich der fürsorgerischen Hilfe bedarf,
c. sie sich einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Massnahme
durch Flucht entzogen hat oder
d. dies zur Sicherstellung einer Vor-, Zu- oder Rückführung notwendig ist.
§ 26 - Durchführung
1 Hat die Polizei eine Person in Gewahrsam genommen, gibt sie ihr unverzüglich
den Grund bekannt.
2 Sie gibt ihr Gelegenheit, eine Anwältin oder einen Anwalt zu bestellen, und,
soweit dadurch der Zweck des polizeilichen Gewahrsams nicht gefährdet wird,
eine Person ihres Vertrauens zu benachrichtigen. Ist die in Gewahrsam genommene
Person dazu nicht in der Lage, hat die Polizei so schnell wie möglich
Angehörige oder Familiengenossen zu benachrichtigen, soweit dies nicht dem
mutmasslichen Willen der Person widerspricht.
3 Ist die Person unmündig oder entmündigt, ist ohne Verzug eine für die
elterliche Sorge oder Obhut oder für die vormundschaftliche Aufsicht
verantwortliche Person oder Stelle zu benachrichtigen.
4 Die Person muss mit den sie bewachenden Personen Kontakt aufnehmen können,
wenn sie Hilfe benötigt.
§ 27 - Dauer
1 Der Gewahrsam dauert bis zum Wegfall seines Grundes, längstens jedoch 24
Stunden.
2 Ist im Hinblick auf die Zuführung an eine für weitere Massnahmen zuständige
Stelle ein Gewahrsam von mehr als 24 Stunden notwendig, so stellt die Polizei
innert 24 Stunden ab Beginn des Gewahrsams der Haftrichterin oder dem
Haftrichter einen begründeten Antrag auf Verlängerung. Für das Verfahren sind
die Bestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes und der Strafprozessordnung
über die Haftanordnung sinngemäss anwendbar.

6.1 Die Beschwerdeführer kritisieren vorerst § 25 lit. b PolG und machen
geltend, die Bestimmung ziele auf sozialhilfeabhängige Personen ab und erlaube
polizeilichen Gewahrsam ohne öffentliches Interesse einzig wegen der
Sozialhilfeabhängigkeit der betroffenen Person. Sie gehen davon aus, dass § 25
lit. b PolG nicht auf den fürsorgerischen Freiheitsentzug ausgerichtet sei, da
ein entsprechender Gewahrsam durch § 25 lit. a und § 29 PolG abgedeckt werde.
Die Rüge erweist sich als unbegründet. Polizeilicher Gewahrsam zum Zwecke
fürsorgerischer Hilfe gemäss dem Wortlaut von § 25 lit. b PolG ist auf den
fürsorgerischen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 397a ff. ZGB ausgerichtet.
Dieser setzt schwere Geisteskrankheit, Geistesschwäche, Trunksucht, andere
Suchterkrankungen oder schwere Verwahrlosung voraus. Demgegenüber setzen § 25
lit. a und § 29 PolG keine fürsorgerische Hilfebefürftigkeit voraus, sondern
lediglich die (Selbst-) Gefährdung bzw. das Entweichen aus der Obhut oder der
Aufenthalt an gefährlichen Örtlichkeiten. Sie können daher keinen Gewahrsam im
Vorfeld eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges begründen. Es sind keine
Anzeichen dafür ersichtlich, dass § 25 lit. b PolG den polizeilichen Gewahrsam
allein wegen Sozialhilfeabhängigkeit erlauben würde. Daran ändert der Umstand
nichts, dass gewisse Überschneidungen zwischen § 25 lit. b und § 25 lit. a bzw.
§ 29 PolG denkbar und möglich sind.

6.2 Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, der Gewahrsamsgrund von § 25
lit. b PolG könne unter keine der in Art. 5 Ziff. 1 EMRK abschliessend
aufgezählten Konstellationen von Freiheitsentzug subsumiert werden und halte
daher vor Art. 5 EMRK nicht stand.
Die fürsorgerische Freiheitsentziehung gemäss Art. 397a ZGB stellt einen
Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK dar (vgl. grundlegend
BGE 114 Ia 182). Soweit § 25 lit. b PolG polizeilichen Gewahrsam bei
voraussichtlicher fürsorgerischer Hilfebedürftigkeit erlaubt, kann dieser als
vorbereitende Massnahme gleich wie der fürsorgerische Freiheitsentzug selber
der Bestimmung von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK zugeordnet werden. Demnach
erweist sich die Rüge als unbegründet, § 25 lit. b PolG werde durch Art. 5
Ziff. 1 EMRK nicht abgedeckt.

6.3 Nach § 27 Abs. 1 PolG dauert der polizeiliche Gewahrsam bis zum Wegfall
seines Grundes, längstens jedoch 24 Stunden. In dieser Hinsicht bemängeln die
Beschwerdeführer als Verletzung von Art. 36 (Abs. 2 und 3) BV, es komme in der
genannten Bestimmung nicht zum Ausdruck, dass der Gewahrsam aus
verfassungsrechtlichen Gründen auch dann aufzuheben ist, wenn er trotz
anhaltendem Grund unverhältnismässig geworden ist.
Dauert der Gewahrsam bis zum Wegfall seines Grundes, längstens jedoch 24
Stunden, versteht sich von selbst, dass er schon vor Ablauf der 24 Stunden auch
aufzuheben ist, wenn er unverhältnismässig wird, etwa weil die Gefahr der
Selbst- oder Fremdgefährdung (§ 25 lit. a PolG) in der Zwischenzeit abgenommen
hat oder gar dahingefallen ist. Das ergibt sich in allgemeiner Weise aus § 10,
insbes. Abs. 3 und 4 PolG. Dass dieser Aspekt in § 27 Abs. 1 PolG nicht eigens
wiederholt wird, lässt die Bestimmung nicht als verfassungs- und
konventionswidrig erscheinen und schliesst eine grundrechtskonforme Anwendung
nicht aus.

6.4 Gemäss § 27 Abs. 2 PolG kann der Gewahrsam länger als 24 Stunden andauern,
wenn er im Hinblick auf die Zuführung an eine zuständige Stelle notwendig ist;
diesfalls stellt die Polizei innert 24 Stunden ab Beginn des Gewahrsams der
Haftrichterin oder dem Haftrichter einen begründeten Antrag auf Verlängerung.
Die Beschwerdeführer rügen diese Verfahrensnorm nicht in eigenständiger Weise.
Sie machen zu Recht nicht geltend, die Verlängerung des Gewahrsams durch den
Haftrichter oder die Haftrichterin halte vor Verfassung und Konvention nicht
stand. Daher ist auf die Beschwerde in diesem Punkte nicht einzutreten; soweit
sie sich auf das Verhältnis von § 25 lit. d zu § 28 PolG bezieht, ist unten
darauf einzugehen (E. 7).

6.5 Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer als Verletzung von Konvention
und Verfassung, dass § 26 PolG den Rechtsschutz nicht ordnet und keinen
direkten Zugang zu einem Richter vorsieht. Sie berufen sich auf Art. 5 EMRK und
sinngemäss auf Art. 31 BV.
Es trifft zu, dass das Polizeigesetz weder in allgemeiner Weise noch in Bezug
auf den Polizeigewahrsam - abgesehen von § 27 Abs. 2 PolG -
Rechtsschutzbestimmungen enthält. Die polizeilichen Massnahmen stellen
grundsätzlich verwaltungsrechtliche Anordnungen dar, wozu auch der polizeiliche
Gewahrsam zählt. Sie können nicht als solche strafprozessualer Natur verstanden
werden. Dies hat zur Folge, dass mangels einer spezifischen Regelung
grundsätzlich das Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
(Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]) zur Anwendung
kommt (vgl. BGE 134 I 125 E. 4.1 S. 136).
Im hier betroffenen Bereich kann das Verwaltungsgericht nach § 43 VRG mit
Beschwerde angerufen werden. Ein Ausschlussgrund gemäss § 43 Abs. 1 VRG ist
nicht ersichtlich; die Zulässigkeit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht
ergibt sich aus § 43 Abs. 2 VRG und der Verordnung des Regierungsrates über die
Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht (VO
BGG; OS 61 S. 480). Vorinstanz des Verwaltungsgerichts ist die
Sicherheitsdirektion, die über Rekurse gegen die Kantonspolizei entscheidet,
oder der Bezirksrat bei Anordnungen durch die Stadtpolizeien (vgl. zum Ganzen
BGE 134 I 125 E. 4.1 S. 136 mit zahlreichen Hinweisen). Daraus folgt, dass nach
kantonaler Verfahrensordnung eine richterliche Behörde zwar angerufen werden
kann, indes erst nach Durchlaufen des Verwaltungsrechtsweges und somit nicht
auf direktem Wege. Es ist zu prüfen, ob diese Verfahrensordnung vor der
Konvention und der Bundesverfassung standhält.
6.5.1 Art. 5 EMRK unterscheidet beim Freiheitsentzug hinsichtlich des
Rechtsschutzes zwei unterschiedliche Konstellationen. Zum einen verlangt Art. 5
Ziff. 3 EMRK im Falle der Untersuchungshaft gemäss Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK
eine unverzügliche Vorführung vor einen Richter von Amtes wegen. Diese
Bestimmung ist in der vorliegenden Konstellation, wo keine Untersuchungshaft
vorliegt, nicht anwendbar. Es kann deshalb von vornherein nicht verlangt
werden, dass die in polizeilichen Gewahrsam genommene Person von Amtes wegen
unverzüglich einem Richter vorgeführt wird. Zum andern hat nach Art. 5 Ziff. 4
EMRK jede festgenommene Person Anspruch darauf, dass ein Gericht auf ihren
Antrag hin innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des
Freiheitsentzuges entscheidet. Diese Garantie schliesst es im Grundsatz nicht
aus, dass vor der Beurteilung durch ein Gericht zusätzlich eine
Administrativbehörde die Freiheitsentziehung prüft, soweit gesamthaft dem
Erfordernis der kurzen Frist im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK Rechnung getragen
wird (BGE 134 I 125 E. 4.4 S. 138; Zulässigkeitsentscheid EKMR S.M. gegen
Schweiz vom 21. Januar 1998 [VPB 1998 Nr. 91]; Urteil EGMR Sanchez-Reisse gegen
Schweiz vom 21. Oktober 1986, Ziff. 45, Serie A Band 107 [EuGRZ 1988 S. 523;
VPB 1986 Nr. 91]; Urteil G.B. gegen Schweiz vom 30. November 2000, Ziff. 33 und
38 [VPB 2000 Nr. 123]). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass
die kantonale Verfahrensordnung in Bezug auf den Polizeigewahrsam nicht
konventionskonform angewendet werden könnte.
6.5.2 Die Bestimmung von Art. 31 BV enthält verschiedene
Grundrechtsgewährleistungen im Zusammenhang mit dem Freiheitsentzug. Sie
schützt vor ungerechtfertigter Verhaftung und Inhaftierung und räumt
prozessuale Garantien ein. Die Norm ist in weitem Masse Art. 5 EMRK und der
dazu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Bundesgerichts
nachgebildet (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996, BBl 1997
185 f.; Müller/Schefer, a.a.O., S. 88). Im Einzelnen bezieht sich Art. 31 Abs.
3 BV auf die Untersuchungshaft. Die in Haft genommene Person hat u.a. Anspruch
darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden.
Die Bestimmung findet - wie bereits im Zusammenhang mit Art. 5 Ziff. 3 EMRK
ausgeführt (oben E. 6.5.1) - auf den polizeilichen Gewahrsam keine Anwendung
und es können aus ihr für den hier umstrittenen Bereich keine
verfahrensrechtlichen Garantien abgeleitet werden.
Eine eigenständige Bedeutung hingegen kommt der Bestimmung von Art. 31 Abs. 4
BV zu. Diese beschränkt sich nicht wie Art. 5 Ziff. 4 EMRK darauf, auf einen
Antrag hin so rasch als möglich eine gerichtliche Prüfung des Freiheitsentzuges
zu gewährleisten. Vielmehr räumt sie jeder von einem Freiheitsentzug
betroffenen Person das Recht ein, "jederzeit ein Gericht anzurufen", damit
dieses so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzuges
befinde (Französisch: "Toute personne ... a le droit, en tout temps, de saisir
le tribunal..."; Italienisch: "Chi ... ha il diritto di rivolgersi in ogni
tempo al giudice...").
Die Bestimmung von Art. 31 Abs. 4 BV ist in dem Sinne zu verstehen, dass der
Richter jederzeit und somit direkt soll angerufen werden können, nicht bloss
auf indirektem Wege nach Durchlaufen von weitern Administrativinstanzen. Die
Norm stellt eine besondere Rechtsweggarantie dar, welche weiter reicht als die
allgemeine Garantie von Art. 29a BV. Sie dient Personen, denen die freie
Bewegungsfreiheit entzogen ist und die wegen ihrer Situation eines besondern
Schutzes bedürfen. Der direkte Zugang zu einem Richter oder einer Richterin
kommt auch Personen zugute, die möglicherweise unvermittelt in polizeilichen
Gewahrsam genommen worden sind. Er bedeutet, dass der gerichtliche Rechtsschutz
gegen den Freiheitsentzug bzw. die Aufrechterhaltung der Freiheitsentziehung
unmittelbar einsetzt. Damit erfährt der gerichtliche Rechtsschutz eine
Stärkung. Das angerufene Gericht wird unmittelbar in die Lage versetzt, den
Freiheitsentzug einer Prüfung zu unterziehen und allenfalls schon im Voraus
vorsorgliche Massnahmen zu treffen. Eine derartige Regelung hat der
Bundesgesetzgeber im Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren
Sicherheit (BWIS; SR 120) für den Polizeigewahrsam getroffen (Art. 24e BWIS in
der bis Ende 2009 geltenden Fassung, AS 2006 3703 [3707]; BGE 134 I 125 E. 4.4
S. 137).
6.5.3 Bezogen auf den hier umstrittenen Zusammenhang hat Art. 31 Abs. 4 BV zur
Folge, dass die von Polizeigewahrsam betroffene Person sogleich ein Gericht
anrufen kann, welches entsprechend den konkreten Umständen so rasch als möglich
über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung befindet. Mit Blick auf die
Systematik des Polizeigesetzes bedeutet dies, dass dieser Rechtsweg während der
24-stündigen Dauer des Gewahrsams gemäss § 27 Abs. 1 PolG offen steht.
Die Anwendung von Art. 31 Abs. 4 BV auf den Polizeigewahrsam macht es
erforderlich, die Freiheitsentziehung im Sinne dieser Norm näher zu bestimmen.
Sie ist abzugrenzen von andern Massnahmen wie der polizeilichen Anhaltung, der
Festnahme oder dem Verbringen auf die Dienststelle, welche in die persönliche
Freiheit und die Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV eingreifen. Für die
Unterscheidung kann auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des
Gerichtshofes abgestellt werden. Danach sind nicht allein die Stundenanzahl der
Freiheitsbeschränkung massgebend, sondern die gesamten Umstände wie Art,
Wirkung, Modalitäten und Dauer. Als Freiheitsentziehung sind namentlich
betrachtet worden eine mehrstündige Festnahme unter Abnahme der persönlichen
Utensilien, eine Unterbringung in einer Zelle während 4 Stunden oder eine
20-stündige Zurückhaltung (Urteil P 1758/86 vom 15. Dezember 1987, in ZBl 89/
1988 S. 357; BGE 113 Ia 177 E. 1 S. 179; 116 Ia 149; ferner 107 Ia 138 E. 3b S.
140; vgl. Hans Vest, Kommentar zur Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Art. 31 N.
7 f.; Frowein/Peukert, a.a.O., Art. 5 N. 14 f.; Grabenwarter, a.a.O., § 21 N. 5
f.). Umgekehrt kann das blosse Verbringen auf den Polizeiposten nach § 21 Abs.
3 PolG im Grundsatz nicht als Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 31 Abs. 4
BV betrachtet werden und löst demnach den genannten Anspruch auf direkten
Zugang zu einem Richter nicht aus.
6.5.4 In diesem Punkte ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Es ist
festzuhalten, dass von polizeilichem Gewahrsam betroffene Personen gestützt auf
Art. 31 Abs. 4 BV einen Anspruch auf direkte Anrufung einer richterlichen
Behörde haben. Es wird Sache des kantonalen Gesetzgebers sein, diesen Anspruch
auf direkten Zugang zum Gericht im kantonalen Prozessrecht umzusetzen. Dabei
wird er den allgemeinen Ausführungen zum Polizeirecht (oben E. 3.4) Rechnung
tragen.

7.
Die Bestimmungen von § 28 ff. PolG betreffen die Vor-, Zu- und Rückführung.
Zudem nimmt § 25 lit. d PolG darauf Bezug. Soweit im vorliegenden Zusammenhang
von Belang, haben die Bestimmungen folgenden Wortlaut:
§ 25 - Voraussetzungen
Die Polizei darf eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn
...
d. dies zur Sicherstellung einer Vor-, Zu- oder Rückführung notwendig ist.
§ 28 - Vorführung und Zuführung
Auf Ersuchen der zuständigen Stelle führt die Polizei eine Person dieser Stelle
vor oder einer andern Stelle zu.
Die Beschwerdeführer fechten § 28 und § 25 lit. d PolG an und rügen
Verletzungen der persönlichen Freiheit. Sie machen allgemein geltend, der
Bestimmung von § 28 PolG könne in keiner Weise entnommen werden, unter welchen
Bedingungen polizeiliche Vorführungen und Zuführungen vorgenommen werden
könnten. Derselbe Mangel zeige sich konkret bei § 25 lit. d PolG, welcher für
die Sicherstellung von Vor-, Zu- und Rückführungen gar polizeilichen Gewahrsam
vorsehe.
Es ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass die Vorgaben für Vorführungen
und Zuführungen weder in § 28 PolG noch im dazugehörigen § 25 lit. d PolG
enthalten sind. Dieser Umstand lässt die Bestimmungen für sich genommen nicht
als verfassungswidrig erscheinen. § 28 PolG stellt eine spezifische Form der
Amts- und Vollzugshilfe dar, die in allgemeiner Weise in § 6 PolG umschrieben
ist. § 28 und § 25 lit. d PolG beschränken sich darauf, der Polizei in
abstrakter Weise die Befugnis zur Vornahme von Vorführungen und Zuführungen
sowie zur Anordnung von polizeilichem Gewahrsam zu erteilen. Unter welchen
Voraussetzungen, in welchen Bereichen und von welchen Stellen diese Art der
Amts- und Vollzugshilfe in Anspruch genommen werden kann, richtet sich nach den
für die spezifische Materie geltenden Rechtsgrundlagen. Erforderlich für
Vorführungen und Rückführungen ist, dass die Stelle aufgrund der für sie
einschlägigen rechtlichen Grundlagen befugt ist, solche zu verlangen. § 28 PolG
fordert für die Vorführung und Zuführung ein "Ersuchen der zuständigen Stelle",
setzt damit voraus, dass sich das Gesuch auf eine hinreichende Grundlage stützt
(vgl. die Ausführungen des Regierungsrates in seiner Weisung, S. 44). Überdies
verlangt das Verfassungsrecht, dass die Vorführung oder Zuführung dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit genügt.
Im Einzelnen fallen für Vorführungen und Zuführungen als spezifische Form der
Amts- und Vollzugshilfe unterschiedlichste Konstellationen in Betracht. Als
Beispiel kann Art. 91 Abs. 2 SchKG genannt werden, wonach das Betreibungsamt
den Schuldner von der Polizei vorführen lassen kann, wenn er ohne genügende
Entschuldigung der Pfändung fern bleibt und sich nicht vertreten lässt.
Angesichts der Grosszahl von denkbaren Situationen der Vorführung und Zuführung
konnte sich der Gesetzgeber ohne Verfassungsverletzung darauf beschränken, die
polizeiliche Befugnis festzuhalten, und damit darauf verzichten, die
Konstellationen und Bedingungen im Einzelnen aufzuzählen. Daran ändert der
Umstand nichts, dass in § 29 und 31 PolG spezifische Zu- und Rückführungsfälle
näher umschrieben sind. Bei dieser Sachlage hält die Regelung betreffend die
Vorführung und Zuführung nach § 28 PolG vor dem Verfassungsrecht stand. Soweit
§ 25 lit. d PolG allein die Vor-, Zu- oder Rückführung vorsieht, ist auch diese
Norm aus denselben Erwägungen nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen lassen
sich unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
verfassungskonform handhaben.
Vor diesem Hintergrund kann auch nicht abstrakt gesagt werden, wie es sich mit
dem polizeilichen Gewahrsam nach § 25 lit. d PolG zur Sicherstellung von Vor-,
Zu- und Rückführungen im Einzelnen verhält. Die Verfassungsmässigkeit und
Verhältnismässigkeit eines solchen Gewahrsams liessen sich lediglich im
Hinblick auf spezifische Grundlagen und konkrete Situationen beurteilen. Von
Bedeutung ist, dass der Gewahrsam zur Sicherstellung einer Vor-, Zu- oder
Rückführung nach dem Wortlaut notwendig und demnach mit Blick auf die
Zielsetzung angemessen sein muss. Bei dieser Sachlage kann daher nicht gesagt
werden, polizeilicher Gewahrsam nach § 25 lit. d PolG halte vor der Verfassung
nicht stand oder könne nicht verfassungskonform angewendet werden. Im Übrigen
ist der Gewahrsam nach § 25 lit. d PolG der Bestimmung von Art. 5 Ziff. 1 lit.
b EMRK zuzuordnen und somit in dieser Hinsicht mit der Konvention vereinbar.
Somit erweist sich die Beschwerde in dieser Hinsicht als unbegründet.

8.
Das Polizeigesetz enthält in § 32 eine Bestimmung zur Überwachung allgemein
zugänglicher Orte mit technischen Geräten, sieht im Kapitel über den
Datenschutz mit § 53 die Löschung von entsprechenden Aufzeichnungen vor und
ermächtigt die Polizei nach § 106d StPO im Rahmen der Strafverfolgung zu Bild-
und Tonaufnahmen an allgemein zugänglichen Orten.
Die angefochtenen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
§ 32 - Überwachung
Die Polizei darf zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben allgemein
zugängliche Orte mit technischen Geräten offen oder verdeckt überwachen und
soweit notwendig Bild- und Tonaufnahmen machen.
§ 53 - Löschen von Aufzeichnungen
1 Aufzeichnungen von Telefongesprächen mit Einsatzzentralen der Polizei werden
spätestens nach einem Jahr gelöscht, wenn sie nicht zur Beweisführung oder zum
Zweck der Personennachforschung sichergestellt worden sind.
2 Aufzeichnungen gemäss § 32 werden gelöscht,
a. wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden,
b. spätestens nach einem Jahr, soweit sie nicht weiterhin für ein Straf-,
Zivil- oder Verwaltungsverfahren benötigt werden.
§ 106d StPO
Die Polizei kann im Rahmen der Strafverfolgung an allgemein zugänglichen Orten
Bild- und Tonaufnahmen machen, wenn
a. ernsthafte Gründe zur Annahme bestehen, dass Verbrechen oder Vergehen
begangen worden sind oder vor der Ausführung stehen und
b. die Abklärungen auf andere Weise weniger Erfolg versprächen oder erschwert
wären.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die genannten Bestimmungen stellten reine
Blankettnormen dar, welche den Anforderungen von Art. 36 BV weder hinsichtlich
der Bestimmtheit noch in Bezug auf das erforderliche öffentliche Interesse und
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügten.

8.1 Die Überwachung öffentlich zugänglichen Raumes und die Aufbewahrung von
entsprechenden Bild- und Tonaufnahmen berührt die Garantien von Art. 13 Abs. 2
BV und von Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Es kann offen bleiben, ob hinsichtlich der
allgemeinen Überwachung zudem Art. 10 Abs. 2 BV betroffen ist (vgl. zum Ganzen
BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 mit zahlreichen Hinweisen).

8.2 Vorerst gilt es, die verschiedenen Möglichkeiten von Überwachungen und von
Bild- und Tonaufnahmen aufzuzeigen und diese in Beziehung zu den damit
verfolgten Zielen zu setzen (vgl. hierzu BGE 133 I 77 E. 4.2 S. 81 und E. 5.1
S. 83).
8.2.1 Die Überwachung von öffentlich zugänglichem Raum mit technischen Geräten
kann in unterschiedlicher Weise erfolgen (vgl. Flückiger/Auer, La
vidéosurveillance dans l'oeuil de la Constitution, in: AJP 2006, S. 941; Dirk
Bullesfeld, Verfassungs- und polizeirechtliche Aspekte polizeilicher
Videoüberwachung, in: Polizeilche Videoüberwachung öffentlicher Räume, Berlin,
2007, S. 70). Zum einen kann sie mittels eines laufenden Monitors in dem Sinne
vorgenommen werden, dass das Geschehen an bestimmten Örtlichkeiten an einem
Bildschirm - gewissermassen als Ersatz von Polizeiorganen an Ort und Stelle -
unmittelbar in Bild und Ton verfolgt wird, sei es permanent oder lediglich zu
bestimmten Zeiten. Eine solche Überwachung erlaubt es, besondere Ereignisse -
die von Verkehrsstaus und Ähnlichem bis zu Demonstrationen und damit
zusammenhängenden Ausschreitungen reichen können - festzustellen und
unmittelbar mit Sicherheits- und Polizeikräften situationsgerecht in das
Geschehen einzugreifen. Zum andern kann die Überwachung darauf ausgerichtet
sein, in genereller Weise Aufnahmen vom öffentlichen Raum zu machen, das
überwachte Geschehen festzuhalten und diese Aufnahmen während einer gewissen
Dauer (vgl. § 53 Abs. 2 PolG) aufzubewahren. Die nachträgliche Verwendung des
Bildmaterials kann unterschiedlichsten Zwecken dienen, gleichermassen für
interne Bedürfnisse (Evaluierung von Verkehrsmassnahmen) wie zur Sicherung von
Beweisen und zur Strafverfolgung. Erfolgen die Aufnahmen zu Beweiszwecken, wird
das Bildmaterial im Allgemeinen eine Identifizierung von Personen zulassen.
8.2.2 § 32 PolG präzisiert die Natur der technischen Geräte und die Art ihres
Einsatzes nicht. Nach der Weisung des Regierungsrates sollen die Geräte nicht
im Gesetz umschrieben werden, künftige technische Entwicklungen vielmehr
nachvollzogen werden können (Weisung S. 44). Angesprochen sind jegliche
optische oder akustische Geräte, die entsprechende Überwachungen und Aufnahmen
ermöglichen. Deren Leistungsfähigkeit kann bei der Überwachung des
Verkehrsflusses oder von Personen variieren. Personen können mit Hilfe von Zoom
oder Richtgeräten identifiziert und ihre Stimmen entsprechend zugeordnet
werden. Geräte auf höchstem technischen Stand werden auch bei Nacht
entsprechende Bild- und Tonaufnahmen von grosser Qualität liefern können. Das
Polizeigesetz lässt es offen, ob die technische Überwachung mit fest
installierten oder aber mit mobilen Geräten oder gar mit Drohnen erfolgt.
Ebenso wird nicht bestimmt, ob die Überwachung offen oder verdeckt getätigt
wird. Eine Bekanntmachung der Überwachung mit Hinweistafeln ist nicht
vorgesehen (vgl. BGE 133 I 77 Sachverhalt S. 78).
8.2.3 Von der Überwachung werden laut § 32 PolG sämtliche allgemein
zugänglichen Orte erfasst. Dazu gehören ohne Zweifel öffentliche Strassen und
Plätze. Die Norm erfasst ohne Einschränkung das ganze Kantonsgebiet, inklusive
Wälder und Gewässer. Sie differenziert nicht nach ländlichen oder überbauten
Gegenden, nach Dörfern oder Städten, nach Quartieren und Zentren oder nach
besonders oder weniger gefährdeten Örtlichkeiten. Ferner dürfte dazu privater
Raum zählen, welcher der Öffentlichkeit gewidmet ist (vgl. BGE 127 I 164 E. 5b
S. 177 betr. Kundgebung auf einem dem Gemeingebrauch gewidmeten Platz; Urteil P
923/1982 vom 14. April 1983 betreffend Strassenaktivitäten in den Lauben der
Berner Altstadt). Schliesslich ist nach dem Wortlaut des Polizeigesetzes nicht
auszuschliessen, dass auch faktisch zugängliches Privateigentum erfasst wird,
beispielsweise eine private Stichstrasse ohne Betretungs- oder Fahrverbote.
Somit kann die Überwachung gemäss § 32 PolG uneingeschränkt "allgemein
zugängliche Orte" erfassen, mithin den gesamten öffentlichen Raum auf dem
gesamten Kantonsgebiet, ohne dass irgendwelche Einschränkungen, Präzisierungen
oder Schwerpunkte zum Ausdruck kämen.
8.2.4 Zur Anordnung der erwähnten Überwachungen ist in allgemeiner Weise die
Polizei zuständig. Nach § 2 gehören dazu die Kantonspolizei und die kommunalen
Polizeien. Dem Polizeigesetz kann nicht entnommen werden, dass hinsichtlich der
Überwachungsmassnahmen differenziert würde und beispielsweise einzelne,
schwerer wiegende Massnahmen bestimmten Polizeiorganen vorbehalten würden.
Vielmehr können die Überwachungsmassnahmen im Sinne von § 32 PolG von allen
Polizeien angeordnet werden.

8.3 § 32 PolG enthält keine Angaben darüber, welche es erlauben würden, aus der
weiten Palette der aufgezeigten technischen Einsatzmöglichkeiten eine bestimmte
Zielrichtung oder mehrere bestimmte Zweckausrichtungen erkennen zu lassen.
Solche lassen sich - anders als etwa bei dem in BGE 133 I 77 beurteilen
Polizeireglement der Stadt St. Gallen - auch aus dem Kontext von § 32 PolG
nicht herauslesen. Das Fehlen von jeglichen Zweckangaben verunmöglicht es von
vornherein, klare Ziele und ein öffentliches Interesse an entsprechenden
Überwachungsmassnahmen zu ermessen. Daran vermag die Bezugnahme auf § 3 ff.
PolG nichts zu ändern, wo die Aufgaben der Polizei allgemein umschrieben sind.
Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Verhütung
von strafbaren Handlungen, die Erhöhung der Verkehrssicherheit und Verhütung
von Unfällen im Strassenverkehr sowie die Abwehr von unmittelbar drohenden
Gefahren liegen fraglos im öffentlichen Interesse. Diese Ziele vermögen indes
keine hinreichenden Ausrichtungen von Überwachungsmassnahmen abzugeben, da sie
auf unterschiedlichen Ebenen liegen und je einzeln betrachtet nach
unterschiedlichen Anforderungen, Ausgestaltungen und auch Begrenzungen rufen.
So erfordert eine generelle Verkehrsüberwachung in der Regel keine
Personenidentifikationen. Solche mögen erforderlich erscheinen zur
Beweissicherung im Zusammenhang mit allfälligen Straftaten oder bei der
Überwachung von besonders gefährdeten Örtlichkeiten. Die Prävention an solchen
Örtlichkeiten kann es als nötig erscheinen lassen, dass die Überwachung mit
Hinweistafeln angezeigt wird; umgekehrt mag es Situationen geben, wo sich eine
verdeckte Überwachung rechtfertigt.
Damit zeigt sich, dass sich weder aus der Formulierung von § 32 PolG noch aus
der allgemeinen Umschreibung der Polizeiaufgaben gemäss § 3 ff. PolG
einigermassen klare Zweckausrichtungen ableiten lassen. Dies verunmöglicht es
wiederum, im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV ein öffentliches Interesse oder
private Schutzinteressen zur Rechtfertigung der Überwachungsmassnahmen
herauszulesen oder gar zu beurteilen. Es reicht nicht, mit dem Schlagwort der
Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit unbeschränkte Überwachungen zu
begründen, die in vielfältigsten Ausgestaltungen unterschiedlichen Zwecken
dienen können. So lässt sich auch keine Zweck-Mittel-Relation bestimmen, die
vor dem Hintergrund des Grundrechtseingriffs auf ihre Verhältnismässigkeit hin
geprüft werden könnte. Mangels entsprechender Differenzierung - etwa
hinsichtlich der Möglichkeit der Personenidentifizierung - können
Überwachungsmassnahmen nicht am Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemessen
werden. Diese Ungewissheit lässt es denn auch nicht zu, in der in § 32 PolG
enthaltenen Wendung "soweit notwendig" eine wirksame Schranke zu erblicken. Das
Erfordernis der Notwendigkeit ist im vorliegenden Zusammenhang nicht geeignet,
die Vornahme von Bild- und Tonaufnahmen auf bestimmte Zwecke auszurichten und
im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes einzugrenzen.
Die Offenheit und Unbestimmtheit von § 32 PolG lassen keinerlei Beschränkungen
der Überwachung erkennen. Der Bestimmung lassen sich keine Voraussetzungen für
den Einsatz von Überwachungsgeräten entnehmen, ebenso wenig irgendwelche
Grenzen, Schranken oder Schwerpunkte. Die Bestimmung erlaubt vielmehr eine
grenzenlose Überwachung des öffentlichen Raumes und gewisser Privaträume. Sie
erlaubt, dass der öffentliche Raum auf dem ganzen Kantonsgebiet aus beliebigen
polizeilichen Gründen offen oder verdeckt mit technischen Geräten überwacht
wird und überdies Bild- und Tonaufnahmen gemacht werden, soweit das in
irgendeiner Weise als notwendig betrachtet werden kann. Damit aber wird § 32
PolG zur grenzen- und konturlosen Blankettnorm, welche in gefestigte
Grundrechtspositionen eingreift, ohne den erforderlichen
Bestimmtheitsanforderungen zu genügen, in ihrer Weite und Offenheit einem
hinreichenden öffentlichen Interesse zu entsprechen und ohne den zugrunde
liegenden Grundrechten mangels jeglicher Grenzen gerecht zu werden.
Dieses Manko lässt sich nicht dadurch beheben, dass das Bundesgericht § 32 PolG
verfassungskonform auszulegen versucht. Es obliegt dem Gesetzgeber, Wertungen
und Differenzierungen sowie entsprechende Einschränkungen vorzunehmen, die den
Zweck der Überwachungen klar erkennen lassen und eine Beurteilung der
Verhältnismässigkeit zulassen. Ebenso wenig kann der angefochtenen Norm allein
unter Verweisung auf den in § 10 festgehaltenen Grundsatz der
Verhältnismässigkeit hinreichend bestimmte Konturen verliehen werden.
Daraus ergibt sich, dass § 32 PolG vor der Verfassung und der Konvention nicht
standhält. Damit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als begründet.
Demnach ist § 32 PolG aufzuheben.

8.4 Über § 32 PolG hinaus fechten die Beschwerdeführer auch die Bestimmung von
§ 51 PolG zur Löschung von Aufzeichnungen an. Sie beantragen dessen
vollumfängliche Aufhebung, begründen indes nur den Antrag auf Aufhebung von
dessen Abs. 2. Hinsichtlich von Abs. 1 (Aufzeichnungen von Telefongesprächen
mit Einsatzzentralen) ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführer stellen nicht in Frage, dass gewisse Aufzeichnungen in
allfälligen Strafverfahren zu Beweiszwecken sollen Verwendung finden können und
die Aufbewahrung während einer gewissen Dauer demnach einem öffentlichen
Interesse entspricht. Hingegen erachten sie die Regelung - insbesondere vor dem
Hintergrund von BGE 133 I 77 - als unverhältnismässig und machen namentlich
geltend, das in § 53 Abs. 2 lit. a PolG enthaltene Kriterium stelle keine
wirksame zeitliche Aufbewahrungsgrenze dar.
Nach der angefochtenen Norm werden die Aufzeichnungen aus Überwachungen
gelöscht, wenn feststeht, dass sie nicht mehr benötigt werden. Die mit der
Aufbewahrung der Aufzeichnungen verbundene Grundrechtsbeeinträchtigung soll
beseitigt werden, wenn eine weitere Aufbewahrung nicht mehr nötig ist und damit
keinem öffentlichen Interesse mehr entspricht. § 53 Abs. 2 lit. a PolG stellt
indes keine echte Begrenzung dar. Zum einen kommt nicht zum Ausdruck, welche
Zweckrichtung der Benötigung zukommt, zumal die Notwendigkeit der
Aufzeichnungen für Straf-, Zivil- und Verwaltungsverfahren in § 53 Abs. 2 lit.
b PolG geregelt ist. Zum andern ist unklar, ob die Formulierung "wenn
feststeht" einen entsprechenden formellen Entscheid eines Organs voraussetzt
und ob entsprechende Feststellungen tatsächlich getroffen würden. Daraus folgt,
dass sich die zeitliche Begrenzung der Aufbewahrung im Wesentlichen aus § 53
Abs. 2 lit. b PolG ergibt. Danach werden die Aufzeichnungen spätestens nach
einem Jahr gelöscht, soweit sie nicht weiterhin für ein Straf-, Zivil- oder
Verwaltungsverfahren benötigt werden.
Für die Beurteilung, ob eine Aufbewahrungsdauer von einem Jahr vor dem
Hintergrund der im Spiele stehenden Interessen dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entspricht, kann auf das Urteil BGE 133 I 77
zurückgegriffen werden. Das Bundesgericht ging hier davon aus, dass angesichts
der mit der Überwachung verfolgten Zwecke, der Sicherstellung einer repressiven
Strafverfolgung, eine gewisse Aufbewahrungsdauer erforderlich sei.
Grundsätzlich solle das Aufzeichnungsmaterial zu Beweiszwecken in einem
Strafverfahren zur Verfügung stehen. Da bei Straftaten gegen die sexuelle
Integrität oder gegen Jugendliche aus Furcht oder Scham oder mannigfachen
andern Gründen bisweilen mit einer Anzeige oder einem Strafantrag eine Weile
zugewartet wird, eine wirkungsvolle Strafverfolgung aber auch solchen besonders
gefährdeten Gruppen ermöglicht werden soll, hielt das Bundesgericht eine
Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen - anstatt der vom Beschwerdeführer verlangten
30 Tagen - für gerechtfertigt.
Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, welche Gründe eine Aufbewahrung
des Aufzeichnungsmaterials während eines ganzen Jahres rechtfertigen könnten.
Auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten von Personen und
Personengruppen, die in einem Verfahren auf die Aufzeichnungen zurückgreifen
möchten, kann von diesen erwartet werden, dass sie das entsprechende Straf-,
Zivil- oder Verwaltungsverfahren innert nützlicher Frist in die Wege leiten,
damit die weitere Aufbewahrung sicherstellen und hierfür nicht beinahe ein
ganzes Jahr zuwarten. Gleiches kann von den Behörden verlangt werden, wenn sie
auf die Aufzeichnungen zurückgreifen wollen. Eine längere Aufbewahrung ist
unverhältnismässig.
Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde hinsichtlich von § 53 Abs. 2
PolG als begründet. Demnach ist die Bestimmung aufzuheben.

8.5 Im Rahmen der Strafverfolgung kann die Polizei nach § 106d StPO/ZH Bild-
und Tonaufnahmen machen. Die Bestimmung kommt derjenigen von Art. 282 StPO/CH
sehr nahe.
Die von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang vorgebrachten Rügen
erweisen sich als unbegründet. Im Gegensatz zu § 32 PolG weist § 106d StPO/ZH
eine klare Zweckausrichtung auf. Die Überwachung ist ausschliesslich im Rahmen
der Strafverfolgung zulässig, bedingt also, dass nach strafprozessualen
Grundsätzen ein Verfahren eröffnet worden ist. Lit. a verlangt ernsthafte
Gründe zur Annahme, dass Verbrechen oder Vergehen begangen worden sind oder vor
der Ausführung stehen. Im Sinne der Verhältnismässigkeit ist erforderlich, dass
die Abklärungen auf andere Weise weniger Erfolg versprechen oder erschwert
würden. Damit kommt eine gewisse Subsidiarität der Überwachungsmassnahmen zum
Ausdruck. Die Überwachung darf nicht dazu dienen, einen Verdacht überhaupt erst
zu begründen. Es soll nur überwacht werden, wenn andere Untersuchungsmassnahmen
wenig Erfolgschancen haben (vgl. zur Telefonüberwachung BGE 109 Ia 273 E. 6d S.
288). Dieses Kriterium gilt heute noch für die Überwachung des Post- und
Fernmeldeverkehrs nach dem entsprechenden Bundesrecht (Art. 3 Abs. 1 lit. c des
Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs,
BÜPF; SR 780.1). Es findet sich ferner in Art. 269 Abs. 1 lit. c und Art. 282
Abs. 1 lit. b StPO/CH und war früher in den kantonalen Strafprozessordnungen
zur Telefonüberwachung enthalten (vgl. BGE 109 Ia 273 Sachverhalt S. 275 [§ 71a
Abs. 1 lit. c] sowie E. 6d S. 288). Ferner ist nicht zu beanstanden, dass §
106d StPO/ZH nicht an einen Deliktskatalog gebunden ist. Das Bundesgericht hat
kantonale Regelungen zur Telefonabhörung ohne Deliktskatalog
verfassungsrechtlich zugelassen (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 6c S. 286). Daran
ändert der Umstand nichts, dass das BÜPF und die schweizerische
Strafprozessordnung die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs nunmehr nur
hinsichtlich bestimmter, im Einzelnen aufgeführter Straftaten zulassen.
Schliesslich ist nicht ausschlaggebend, dass die früheren kantonalen
Strafprozessordnungen die Telefonüberwachung lediglich in Bezug auf Verbrechen
und Vergehen vorsahen, deren Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigte
(vgl. BGE 109 Ia 273 Sachverhalt S. 275 [§ 71a Abs. 1 lit. a]) und dass dieser
Zusatz der Schwere oder Eigenart in § 106d StPO/ZH fehlt. Wie dargetan, bringt
die Formulierung den subsidiären Charakter der Überwachung in hinreichender
Weise zum Ausdruck. Schliesslich kann im Kontext der Strafverfolgung auch nicht
beanstandet werden, dass die Bild- und Tonaufnahmen an allen allgemein
zugänglichen Orten zugelassen sind. Entgegen der Überwachung nach § 32 PolG
geht es im Rahmen von § 106d StPO/ZH um Strafverfolgung, und diese kann es bei
hinreichendem Tatverdacht erfordern, dass auch an abgelegenen Örtlichkeiten
Ton- und Bildaufnahmen gemacht werden.
Demnach ist die Beschwerde hinsichtlich der Bestimmung von § 106d StPO/ZH
abzuweisen.

9.
Die Bestimmungen von § 35-37 über die Durchsuchung von Personen, Gegenständen
und Räumen lauten wie folgt.
§ 35 - Personen
1 Die Polizei darf in oder an der Kleidung einer Person, an der
Körperoberfläche oder in den ohne Hilfsmittel einsehbaren Körperöffnungen und
Körperhöhlen nach Gegenständen oder Spuren suchen, wenn
a. dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer Personen oder von
Gegenständen von namhaftem Wert erforderlich ist,
b. Gründe für einen polizeilichen Gewahrsam dieser Person gegeben sind,
c. der Verdacht besteht, dass sie sicherzustellende Gegenstände bei sich hat,
d. es zur Feststellung ihrer Identität erforderlich ist oder
e. sie sich in einem die freie Willensbildung ausschliessenden Zustand oder in
hilfloser Lage befindet und die Durchsuchung zu ihrem Schutz erforderlich ist.
2 Die Durchsuchung wird von einer Person gleichen Geschlechts vorgenommen, es
sei denn, die Massnahme ertrage keinen Aufschub.
3 Für weitergehende körperliche Untersuchungen beauftragt die Polizei eine
Ärztin oder einen Arzt oder anderes medizinisches Fachpersonal.
§ 36 - Gegenstände
1 Die Polizei darf Fahrzeuge, Behältnisse und anderer Gegenstände öffnen und
durchsuchen, wenn
a. sie sich bei Personen befinden, die gemäss § 35 durchsucht werden dürfen,
b. dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer Personen
erforderlich ist,
c. der Verdacht besteht, dass sich Personen darin befinden, die in Gewahrsam
genommen werden dürfen oder hilflos sind,
d. der Verdacht besteht, dass sich sicherzustellende Tier oder Gegenstände
darin befinden,
e. dies zur Ermittlung der Berechtigung an Tieren sowie Fahrzeugen oder anderen
Gegenständen erforderlich ist.
2 Die Durchsuchung erfolgt nach Möglichkeit in Gegenwart der Person, welche die
Herrschaft ausübt.
3 Erfolgt sie in Abwesenheit dieser Person, wird die Durchsuchung eingehend
dokumentiert.
§ 37 - Räume
1 Die Polizei darf Räume durchsuchen, wenn die Umstände ein sofortiges Handeln
nötig machen, um
a. eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für Leib und Leben oder die Freiheit
einer Person abzuwehren ,
b. Tiere oder Gegenstände von namhaftem Wert zu schützen,
c. eine Person in Gewahrsahm zu nehmen, wenn der Verdacht besteht, dass sie
sich in den zu durchsuchenden Räumen befindet.
2 Soweit es die Umstände zulassen, zieht die Polizei für die Durchsuchung des
Raumes die Inhaberin oder den Inhaber bei, bei deren oder dessen Verhinderung
eine Angehörige oder einen Angehörigen, eine Hausgenossin oder einen
Hausgenossen oder eine Urkundsperson.
3 Die Polizei gibt der Inhaberin oder dem Inhaber oder der Vertretung den Grund
der Durchsuchung unverzüglich bekannt, soweit dadurch der Zweck der Massnahme
nicht vereitelt wird.

9.1 Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass Untersuchungen von Personen und
Gegenständen nach § 35 und 36 PolG abstrakt gesehen durch öffentliche Interesse
gerechtfertigt sein können. Sie erachten die Massnahmen indes als
unverhältnismässig, weil sie nach dem Gesetzeswortlaut jederzeit vorgenommen
werden können und nicht wie in § 37 Abs. 1 PolG von Umständen abhängig gemacht
werden, die ein sofortiges Handeln erfordern.
Die Rüge erweist sich als unbegründet. § 35 und § 36 PolG können in dieser
Hinsicht nicht mit der Bestimmung von § 37 PolG verglichen werden. Die
Durchsuchung von Räumen erträgt oftmals einen Aufschub und braucht nicht
unmittelbar vorgenommen zu werden. Für den Fall, dass sie aber sofort
durchgeführt werden soll, ist eine spezielle Erwähnung im Gesetz notwendig.
Insoweit wird die sofortige Durchsuchung an Umstände gebunden, die ein
sofortiges Handeln nötig machen (§ 37 PolG). Anders verhält es sich bei der
Durchsuchung von Personen und Gegenständen. Eine solche muss, soll sie
überhaupt wirksam sein, bei gegebener Lage immer sofort erfolgen. Eine
aufgeschobene Durchsuchung würde ihren Zweck kaum mehr erreichen können. Die
zeitliche Dringlichkeit ergibt sich daher schon aus der Natur der Durchsuchung
von Personen und Gegenständen. Sie kommt überdies in den einzelnen ausdrücklich
genannten Tatbeständen gemäss § 35 Abs. 1 und § 36 Abs. 1 PolG klar zum
Ausdruck. Bei dieser Sachlage ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden,
dass der Gesetzgeber die Untersuchung von Personen und Gegenständen nicht
ausdrücklich an eine besondere zeitliche Dringlichkeit knüpfte. Im Übrigen ist
die Erforderlichkeit der Untersuchung von Personen und Gegenständen sowohl in
zeitlicher wie in sachlicher Hinsicht in Anbetracht der einzeln genannten
Tatbestände sowie vor dem Hintergrund des Verhältnismässigkeitsprinzips
allgemein zu beachten. Die Beschwerdeführer erheben hierzu keine spezifischen
Rügen. Gesamthaft gesehen kann nicht gesagt werden, dass die Bestimmungen von §
35 und 36 PolG in dieser Hinsicht nicht ohne Weiteres verfassungskonform
angewendet werden könnten.

9.2 Vorne ist dargelegt worden, dass die Bestimmung von § 25 lit. b PolG über
den polizeilichen Gewahrsam hinsichtlich von Personen, die voraussichtlich der
fürsorgerischen Hilfe bedürfen (§ 25 lit. b PolG), vor der Verfassung standhält
(E. 6). Weitere Gewahrsamsformen haben die Beschwerdeführer nicht in Frage
gestellt. Sie können daher die Bestimmungen von § 35 Abs. 1 lit. b, § 36 Abs. 1
lit. c und § 37 Abs. 1 lit. c PolG nicht allein wegen des Umstandes der
angeblichen Verfassungswidrigkeit des Polizeigewahrsams anfechten. Im Übrigen
bringen die Beschwerdeführer nicht vor, dass die Durchsuchung bei Personen, die
nach § 25 lit. a, c oder d PolG in Gewahrsam genommen werden können, eines
öffentlichen Interesses entbehre oder unverhältnismässig wäre.
Dasselbe gilt hinsichtlich der Bestimmung von § 35 Abs. 1 lit. d und § 36 Abs.
1 lit. a PolG. In dem Masse, als die Personenkontrolle und
Identitätsfeststellung gemäss § 21 PolG für verfassungsmässig erachtet worden
ist (vorne E. 5), halten auch diese Normen vor der Verfassung stand. Die
Beschwerdeführer erheben keine darüber hinausgehenden selbstständigen Rügen.

10.
Im Zusammenhang mit den Bestimmungen von § 38-40 PolG über die Sicherstellung,
Rückgabe und Verwertung bzw. Vernichtung von Tieren oder Gegenständen rügen die
Beschwerdeführer in erster Linie wegen des Mangels eines rechtzeitigen und
gerichtlichen Verfahrens eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Sie berufen
sich ferner auf Art. 26 und 27 BV. Die entsprechenden Normen des
Polizeigesetzes haben folgenden Wortlaut:
§ 38 - Voraussetzungen
Die Polizei darf Tiere und Gegenstände sicherstellen,
a. um eine erhebliche Gefahr abzuwehren,
b. zum Schutz privater Rechte gemäss § 7,
c. um zu verhindern, dass eine in Gewahrsam genommene Person sie missbräuchlich
verwendet.
§ 39 - Rückgabe
1 Ist der Grund der Sicherstellung dahingefallen, gibt die Polizei das Tier
oder den Gegenstand zurück.
2 Erheben mehrere Personen Anspruch darauf oder ist die Berechtigung einer
Person aus andern Gründen zweifelhaft, so setzt ihnen die Polizei Frist zur
gerichtlichen Klage an. Nach unbenutztem Ablauf dieser Frist gibt sie das Tier
oder den Gegenstand der Person zurück, bei welcher die Sicherstellung erfolgte.
3 Die Rückgabe kann von der Zahlung der Kosten abhängig gemacht werden.
4 Kann ein Tier weder zurückgegeben noch anderweitig platziert werden, ist über
das weitere Vorgehen unter Beizug der für das Veterinäramt zuständigen
kantonalen Stelle zu entscheiden.
§ 40 - Verwertung und Vernichtung
1 Erhebt niemand Anspruch auf einen zurückzugebenden Gegenstand oder wird er
von der berechtigten Person trotz Aufforderung nicht binnen angemessener Frist
abgeholt, darf ihn die Polizei drei Monate nach Wegfall des Grundes für die
Sicherstellung verwerten.
2 Die Polizei kann den Gegenstand früher verwerten, wenn er schneller
Wertverminderung ausgesetzt oder seine Aufbewahrung mit erheblichen Kosten oder
Schwierigkeiten verbunden ist.
3 Kann der Gegenstand nicht verwertet werden, darf ihn die Polizei vernichten.

10.1 Nach diesen Bestimmungen kann die Polizei Tiere und Gegenstände zur Abwehr
von Gefahren und zum Schutz von Rechten sicherstellen (vgl. Weisung S. 48). Die
Sicherstellung ist eine dringliche und vorläufige Massnahme zur Gefahrenabwehr.
Das sichergestellte Tier oder der sichergestellte Gegenstand soll bei Entfallen
der Gefahr baldmöglichst an den Berechtigten zurückgegeben werden. Die
Sicherstellung stellt keine strafprozessuale Massnahme dar, ist einer
förmlichen Beschlagnahme vorgelagert und darf mit einer solchen nicht
gleichgesetzt werden (vgl. zur Beschlagnahme Art. 263 StPO/CH; BGE 128 I 129 E.
3.1.1 S. 132).

10.2 Die Beschwerdeführer stellen die Sicherstellung von Tieren und
Gegenständen als solche nicht in Frage und bringen nicht vor, dass die in § 38
PolG umschriebenen Sicherstellungsgründe keinem öffentlichen Interesse
entsprächen oder unverhältnismässig wären. Sie konzentrieren ihre Rüge auf den
Rechtsschutz und beanstanden, dass keine Gewähr für ein rechtzeitiges
gerichtliches Verfahren bestehe.
Hierfür ist davon auszugehen, dass die Sicherstellung allein der Gefahrenabwehr
dient. Ihrer polizeilichen Natur entsprechend, muss sie sofort vollzogen
werden, ohne dass vorgängig ein förmliches Verfahren (gar mit einem
Rechtsmittelzug) durchgeführt werden könnte. Es verhält sich insoweit mit der
Sicherstellung nicht anders als mit andern polizeilichen Massnahmen, die keinen
Aufschub erlauben. Sie ist denn auch nicht auf Dauer angelegt (und
unterscheidet sich auch hierin von der Beschlagnahme). Die Sicherstellung ist
aufzuheben und das Tier bzw. der Gegenstand zurückzugeben, sobald der
Sicherstellungsgrund bzw. die zugrunde liegende Gefahr entfällt (§ 39 Abs. 1
PolG). Diese Bestimmung ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit.
§ 39 Abs. 1 PolG kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht allein
wegen des Umstandes als verfassungswidrig bezeichnet werden, dass der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit nicht ausdrücklich erwähnt ist. Auch die übrigen, die
Modalitäten der Rückgabe umschreibenden Bestimmungen können nicht als
verfassungswidrig bezeichnet werden. Die Rückgabe erfolgt grundsätzlich
gegenüber derjenigen Person, bei welcher die Sicherstellung erfolgte. Sind
Anspruch oder Berechtigung aber umstritten oder unsicher, setzt die Polizei
Frist zur gerichtlichen Klage. Nur für den Fall, dass niemand Anspruch erhebt,
kann die Polizei den Gegenstand verwerten oder allenfalls vernichten. Die
Verwertung oder Vernichtung ist daher zur Rückgabe subsidiär. Bei dieser
Sachlage ist nicht ersichtlich, inwiefern der Berechtigte seiner Rechte oder
eines wirtschaftlichen Nutzens verlustig gehen sollte.

10.3 Wie oben bereits dargelegt, enthält das Polizeigesetz keine spezifischen
Rechtsschutzbestimmungen. Somit kommt grundsätzlich das
Verwaltungsrechtspflegegesetz zur Anwendung. Daraus folgt, dass - nach
Bezirksrat oder Sicherheitsdirektion - das Verwaltungsgericht angerufen werden
kann (oben E. 6.5). Dies steht nicht im Widerspruch zu Art. 29a BV. Ebenso
wenig kann darin eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erblickt werden,
soweit diese Bestimmung auf vorsorgliche Massnahmen wie die Sicherstellung
überhaupt anwendbar sein sollte (vgl. Urteil 1P.64/2007 vom 29. Mai 2007, in:
ZBl 109/2008 S. 557). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass das VRG in
Anbetracht der auf dem Spiele stehenden Eigentums- und Wirtschaftsinteressen
kein rechtzeitiges gerichtliches Verfahren garantieren sollte. Schliesslich ist
auf § 55-57 PolG hinzuweisen. Danach richtet sich die Haftung für polizeiliches
Handeln nach den Bestimmungen des Haftungsgesetzes des Kantons Zürich. Der
Kanton leistet nach Billigkeit Ersatz, wenn Dritten durch rechtmässige
polizeiliche Tätigkeit Schaden entsteht.
Damit erweist sich die Beschwerde auch in diesem Punkte als unbegründet.

11.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Es sind die Bestimmungen von § 32 und § 53 Abs. 2 des Polizeigesetzes
aufzuheben. Darüber hinaus hat der Kanton Zürich Personen, die in
Polizeigewahrsam genommen worden sind, einen direkten Zugang zu einer
richterlichen Behörde zu gewährleisten. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist den Beschwerdeführern eine reduzierte
Gerichtsgebühr aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Kanton Zürich hat die
Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren im Ausmasse des Obsiegens
reduziert zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und § 32 und § 53 Abs. 2 des
Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 23. April 2007 werden aufgehoben. Der
Kanton Zürich hat Personen, die gemäss §§ 25 ff. des Polizeigesetzes in
Polizeigewahrsam genommen sind, den direkten Zugang zu einer richterlichen
Behörde zu gewährleisten. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Kantonsrat und dem
Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 30. September 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Steinmann