I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.168/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_168/2008
Urteil vom 21. April 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
1. Parteien
A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat
Dr. Dieter Völlmin,
gegen
Landrat des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2, Postfach, 4410 Liestal,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Rathausstrasse 2, Postfach, 4410
Liestal.
Gegenstand
Spitalgesetz; Änderung vom 12. Dezember 2007,
Beschwerde gegen die vom Landrat des Kantons Basel-Landschaft am 12. Dezember
2007 beschlossene Änderung des Spitalgesetzes.
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft legte am 8. Mai 2007 eine
Vernehmlassungsvorlage zu einer Änderung des kantonalen Spitalgesetzes vom 24.
Juni 1976 vor. Diese sah u.a. die Aufhebung der Bestimmungen von § 10 Abs. 1
(teilweise) und § 10 Abs. 2 vor, welche bisher die rechtliche Grundlage für die
vertragliche Regelung der Anstellung der Kaderärzte bzw. für die Regelung von
Umfang und Abgeltung der privatärztlichen Tätigkeit bildeten. Die Vorlage
verfolgte im Sinne parlamentarischer Vorstösse das Ziel, die bisherige
vertragliche Regelung der privatärztlichen Leistungserbringung als
vergütungsberechtigte Nebentätigkeit durch eine gesetzliche Regelung zu
ersetzen. In der Vorlage zuhanden des Landrates des Kantons Basel-Landschaft
vom 19. Juni 2007 fügte der Regierungsrat als Übergangsbestimmung § 19a an.
Danach sollen die bisherigen vertraglichen Regelungen mit den Chefärztinnen und
Chefärzten sowie den Leitenden Ärztinnen und Ärzten betreffend Aufgaben,
Verantwortung und Kompetenzen sowie betreffend den Umfang der privatärztlichen
Tätigkeit und deren Abgeltung mit der Annahme der Vorlage ausser Kraft treten.
Der Landrat beschloss diese Änderungen des Spitalgesetzes am 12. Dezember 2007
und setzte sie auf den 1. Januar 2008 in Kraft. Sie wurden nach Ablauf der
unbenützten Referendumsfrist in der Beilage zum Amtsblatt vom 13. März 2008
publiziert. Bereits vorgängig verabschiedete der Landrat am 29. November 2007
im gleichen Zusammenhang eine Änderung des Dekretes zum Personalgesetz. Zudem
erliess der Regierungsrat am 18. Dezember 2007 die Verordnung über die Rechte
und Pflichten der Chefärztinnen und Chefärzte und der Leitenden Ärztinnen und
Leitenden Ärzte der Kantonsspitäler und der Kantonalen Psychiatrischen Dienste
mit vergütungsberechtigter Nebentätigkeit sowie die Verordnung über die
Bewirtschaftung der Kaderarztfonds der Kantonsspitäler und der Kantonalen
Psychiatrischen Dienste.
B.
A.________ erhob mit Eingaben vom 31. Dezember 2007, 10. Januar und 1. Februar
2008 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs-
und Verwaltungsrecht, und beantragte die Aufhebung von § 19a des Spitalgesetzes
sowie die Feststellung, dass die bisherige vertragliche Regelung zwischen ihm
und dem Kanton Basel-Landschaft hinsichtlich Aufgaben, Verantwortung und
Kompetenzen sowie betreffend Umfang der privatärztlichen Tätigkeit und deren
Abgeltung unverändert rechtsgültig und massgebend sei.
Am 25. Juni 2008 trat das Kantonsgericht auf die Beschwerde nicht ein. Es hielt
dafür, dass es zur abstrakten Prüfung von Gesetzen nicht befugt sei und dies
auch für Übergangsbestimmungen gelte. Dem Anspruch auf richterliche Überprüfung
könne durch Anfechtung eines konkreten Anwendungsaktes Rechnung getragen
werden.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten von 11. April 2008
beantragen A.________ und die übrigen im Rubrum genannten Ärzte die Aufhebung
von § 19a des kantonalen Spitalgesetzes in der vom Landrat am 12. Dezember 2007
beschlossenen Fassung. Sie bemängeln, dass die Revision des Spitalgesetzes die
vertraglichen Anstellungsvereinbarungen zur privatärztlichen Tätigkeit und
deren Abgeltung ohne Übergangsregime aufhebt. Aus diesem Grunde erachten sie
die Bestimmung von § 19a des Spitalgesetzes als nichtig bzw. im Widerspruch zu
Art. 9 BV (Vertrauensschutz), Art. 26 BV (Schutz wohlerworbener Rechte), Art.
27 BV (Wirtschaftsfreiheit und Vertragsfreiheit) sowie zum Grundsatz der
Gewaltenteilung.
Der Rechtsdienst des Regierungsrates beantragt im Namen des Landrates die
Abweisung der Beschwerde. Er hält fest, dass die Beschwerdeführer schon bisher
durch Verfügung bzw. öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag angestellt waren und
vertragliche Abmachungen lediglich die Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen
sowie den Umfang der privatärztlichen Tätigkeit und deren Entgeltung betrafen.
Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die Änderung des Personaldekrtes und
den Erlass der Kaderarztverordnung und der Kaderarztfondsverordnung halte § 19a
des Spitalgesetzes vor der Verfassung stand.
In ihrer Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag und
ihren Erwägungen fest. Desgleichen hält der Rechtsdienst des Regierungsrates an
seiner Auffassung fest.
D.
Im Hinblick auf das Verfahren vor dem Kantonsgericht wurde das
bundesgerichtliche Verfahren am 8. Mai 2008 sistiert, nach Eingang des
kantonsgerichtlichen Urteils am 26. August 2008 wieder aufgenommen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerdeführer fechten die Änderung des Spitalgesetzes (SpitalG) an und
erheben somit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von
Art. 82 lit. b BGG. Als Chefärzte bzw. Leitende Ärzte sind sie von der Revision
des Spitalgesetzes sowohl hinsichtlich von § 10 SpitalG als auch in Bezug auf
die Übergangsbestimmung von § 19a SpitalG gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berührt und
an einer Aufhebung interessiert (vgl. BGE 133 I 286 E. 2.2 S. 289). In
Anbetracht des Urteils des Kantonsgerichts vom 25. Juni 2008 ist die Beschwerde
auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 BGG zulässig.
Die Beschwerde ist gemäss Art. 101 BGG innert dreissig Tagen seit der nach
kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als
Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe
zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 133 I 286 E. 1 S.
288; 130 I 82 E. 1.2 S. 84; 130 I 306 E. 1 S. 309). Ausgangspunkt bildet die im
Amtsblatt Nr. 8 vom 21. Februar 2008 publizierte Mitteilung der Landeskanzlei,
dass die Änderung des Spitalgesetzes mangels Referendumbegehrens rechtskräftig
geworden ist und am 1. Januar 2008 rückwirkend in Kraft tritt. Die
Gesetzesrevision ist weder mit dem Erwahrungsbeschluss am 21. Februar 2008 noch
mit dem Hinweis auf die Referendumsmöglichkeit am 20. Dezember 2007
veröffentlicht worden, sondern erschien erst in der Chronologischen
Gesetzessammlung als Beilage zum Amtsblatt Nr. 11 vom 13. März 2008. Bei dieser
Sachlage erweist sich die Beschwerde vom 11. April 2008 als rechtzeitig (vgl.
auch nicht publizierte E. 1b von BGE 125 I 127).
2.
Für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist von folgenden Grundlagen
auszugehen:
2.1 Vor der umstrittenen Revision des Spitalgesetzes waren die folgenden
Grundlagen massgebend:
"§ 10 - Ärztinnen und Ärzte
1 Als Chefärztinnen bzw. Chefärzte, Chefarzt-Stellvertreterinnen bzw.
Chefarzt-Stellvertreter und leitende Ärztinnen bzw. leitende Ärzte werden in
der Regel Ärztinnen bzw. Ärzte mit eidgenössischem Diplom angestellt.
Privatärztliche Leistungen an den kantonalen Krankenanstalten und Instituten
sind als Nebentätigkeit gestattet.
2 Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen sowie der Umfang der privatärztlichen
Tätigkeit und deren Abgeltung werden vertraglich durch den Regierungsrat
geregelt.
..."
Diese gesetzliche Regelung wurde durch die mit den Beschwerdeführern
abgeschlossenen Anstellungsverträge ergänzt. Diese sind im Wesentlichen nach
dem gleichen Muster abgefasst. Stellvertretend für diese Anstellungsverträge
ist auf denjenigen mit dem Beschwerdeführer 1 hinzuweisen:
Beschluss des Regierungsrates vom 11. Oktober 1983: A.________ wird als
Chefarzt der Anästhesie und Intensivpflege am Kantonsspital mit Amtsantritt am
1. Januar 1984 gewählt; der Anstellungsvertrag für den Chefarzt Anästhesie und
Intensivpflege am Kantonsspital Bruderholz wird genehmigt.
Anstellungsvertrag: Als Grundlage werden das kantonale Beamtengesetz und die
zugehörige Verordnung genannt (Ziff. 15); es wird die Entlöhnung im Allgemeinen
umschrieben (Ziff. 43); es wird der Honoraranteil für die privatärztliche
Tätigkeit je nach Kategorien festgelegt (Ziff. 434); die privatärztliche
Tätigkeit wird in allgemeiner Weise umschrieben (Ziff. 5); in diesem Rahmen
sind die Abgeltungen der Leistungen des Spitals je nach Kategorie festgelegt
(Ziff. 562); Hinweis auf den Fonds für wissenschaftliche Tätigkeit und
Weiterbildung und den Pool für Ober- und Assistenzärzte, denen von den
Honorarrechnungen für privatärztliche Tätigkeit gewisse Beiträge zugewiesen
werden (Ziff. 566, 5664, 567, 5674); für die Auflösung des Dienstverhältnisses
sowie für die Nichtwiederwahl nach den Bestimmungen des Beamtengesetzes wird
eine 6-monatige Kündigungs- bzw. Anzeigefrist vereinbart (Ziff. 61).
Unter dem Titel "Zusätzliche Abschöpfung von Honoraranteilen" wurden die
Honoraransätze per 1. Januar 1998 neu festgelegt. Ein weiterer Anhang zum
Vertrag legte den Anteil des Honorars per 1. Januar 2006 wiederum neu fest.
2.2 In der neuen umstrittenen Fassung vom 12. Dezember 2007 enthält das
Spitalgesetz folgende Bestimmungen:
"§ 10 - Ärztinnen und Ärzte
1 Als Chefärztinnen oder Chefärzte und Leitende Ärztinnen oder Leitende Ärzte
werden in der Regel Ärztinnen oder Ärzte mit eidgenössischem Diplom angestellt.
...
§ 10a - Privatärztliche Leistungserbringung
1 Die Anstellungsbehörde kann Chefärztinnen und Chefärzten sowie Leitenden
Ärztinnen und Leitenden Ärzten die privatärztliche Leistungserbringung als
vergütungsberechtigte Nebentätigkeit gestatten.
2 Die vergütungsberechtigte Nebentätigkeit wird im Arbeitsvertrag vereinbart.
3 Die vergütungsberechtigte Nebentätigkeit wird im Namen der Kantonsspitäler
und der Kantonalen Psychiatrischen Dienste erbracht und von diesen abgerechnet.
4 Die Einnahmen aus der privatärztlichen Leistungserbringung werden wie folgt
verwendet:
a. zur Mitfinanzierung der Betriebskosten oder Kantonsspitäler und der
Kantonalen Psychiatrischen Dienste;
b. zur Finanzierung der vergütungsberechtigten Nebentätigkeit der Chefärztinnen
und Chefärzte sowie der Leitenden Ärztinnen und Leitenden Ärzte;
c. zur Speisung der Kaderarztfonds der Kantonsspitäler und der Kantonalen
Psychiatrischen Dienste.
§ 10b - Kaderarztfonds
1 Die Kantonsspitäler und die Kantonalen Psychiatrischen Dienste führen
Kaderarztfonds.
2 Die Kaderarztfonds sind zweckbestimmt und dienen
a. zur Finanzierung der fachlichen Fort- und Weiterbildung der Chefärztinnen
und Chefärzte und der Leitenden Ärztinnen und Leitenden Ärzte sowie der
fachlichen Fort- und Weiterbildung der übrigen ärztlichen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter;
b. zur Finanzierung von besonderen Leistungen von Ärztinnen und Ärzten sowie
Psychologinnen und Psychologen;
c. zur Finanzierung von Personalanlässen der Kliniken, Abteilungen, Institute
und Dienste.
3 Die Chefärztinnen und Chefärzte entscheiden über die Verwendung der Mittel.
4 Bei Abteilungen, die von Leitenden Ärztinnen oder Leitenden Ärzten geführt
werden, entscheiden die Leitenden Ärztinnen oder Leitenden Ärzte über die
Verwendung der Mittel.
5 Die Kaderarztfonds können als Ganzes auf Stufe Kantonsspitäler oder Kantonale
Psychiatrische Dienste oder einzeln auf Stufe Klinik, Abteilung, Institut oder
Dienst geführt werden.
6 Der Regierungsrat regelt die Bewirtschaftung der Fonds.
§ 19a - Übergangsbestimmung zur Änderung vom 12. Dezember 2007
Die bisherigen vertraglichen Regelungen mit den Chefärztinnen und Chefärzten
sowie den Leitenden Ärztinnen und Leitenden Ärzte betreffend Aufgaben,
Verantwortung und Kompetezen sowie betreffend den Umfang der privatärztlichen
Tätigkeit und deren Abgeltung treten mit dem Inkrafttreten dieser Änderung
ausser Kraft."
Zusätzlich zu dieser Fassung des Spitalgesetzes sind die folgenden Erlasse
mitzuberücksichtigen:
Dekret des Landrates zum Personalgesetz vom 8. Juni 2000 (Personaldekret),
Änderung vom 29. November 2007 mit Ergänzungen in § 32, Inkrafttreten am 1.
Januar 2008. Damit soll die Grundlage für die vergütungsberechtigte
Nebentätigkeit in einer Verordnung geschaffen werden, die vergütungsberechtigte
Nebentätigkeit mit einem nicht indexierten Leistungsanteil kombiniert werden
können und die bestehende Lücke im Dekret geschlossen werden.
Verordnung des Regierungsrates vom 18. Dezember 2007 über die Rechte und
Pflichten der Chefärztinnen und Chefärzte und der Leitenden Ärztinnen und
Leitenden Ärzte der Kantonsspitäler und der Kantonalen Psychiatrischen Dienste
mit vergütungsberechtigter Nebentätigkeit (Kaderarztverordnung), Inkrafttreten
am 1. Januar 2008.
Verordnung des Regierungsrates vom 18. Dezember 2007 über die Bewirtschaftung
der Kaderarztfonds der Kantonsspitäler und der Kantonalen Psychiatrischen
Dienste (Kaderarztfondsverordnung), Inkrafttreten am 1. Januar 2008.
3.
Der Regierungsrat ging in der Vernehmlassungsvorlage vom 8. Mai 2007 davon aus,
dass die mit den Chefärztinnen und Chefärzten bzw. Leitenden Ärztinnen und
Ärzten abgeschlossenen Verträge eine doppelte Natur aufweisen: Zum einen werde
das Arbeitsverhältnis mit einem Arbeitsvertrag begründet, der seine Grundlage
in der kantonalen Personalgesetzgebung habe und der die in der
Personalgesetzgebung vorgesehenen Rechte und Pflichten im Wesentlichen
wiederhole. Zum andern bestehe gestützt auf § 10 Abs. 1 Satz 2 und § 10 Abs. 2
aSpitalG eine Vereinbarung zwischen den Ärzten und dem Regierungsrat, mit der
die privatärztliche Tätigkeit bewilligt und umschrieben sowie die Abgeltung
geregelt werden. Demgegenüber vertreten die Beschwerdeführer - wie schon der
Verein Leitende Spitalärzte im Vernehmlassungsverfahren - die Ansicht, ihre
Anstellungsverträge seien rein vertraglicher Natur und bildeten mit all ihren
Teilen ein unteilbares Ganzes.
Wie es sich mit dieser Kontroverse verhält, kann im vorliegenden Verfahren
offen bleiben. Die Beschwerdeführer fechten ausschliesslich die Bestimmung von
§ 19a SpitalG an und verlangen deren Aufhebung. Diese bezieht sich auf die
bisherigen vertraglichen Regelungen zum Umfang und zur Abgeltung der
privatärztlichen Tätigkeit, wie sie gestützt auf § 10 Abs. 2 aSpitalG getroffen
worden sind. Es wird von keiner Seite bestritten, dass dieser Bereich nach
altem Recht von der vertraglichen Abmachung zwischen den Ärzten und dem Kanton
Basel-Landschaft abhing und insoweit Verträge vorlagen.
Angesichts des Umstandes, dass diese Verträge die Nebentätigkeit von öffentlich
Bediensteten an den staatlichen Spitälern betrifft, ist weiter davon
auszugehen, dass öffentlich-rechtliche oder verwaltungsrechtliche Verträge und
nicht etwa rein privatrechtliche Verträge in Frage stehen.
4.
4.1 Die Revision der Spitalgesetzgebung verfolgt im Wesentlichen das Ziel, die
bisherige vertragliche Regelung der privatärztlichen Leistungserbringung als
vergütungsberechtigte Nebentätigkeit durch eine gesetzliche Regelung zu
ersetzen. Die Regelung im revidierten Spitalgesetz sowie die Änderungen im
Personaldekret und die beiden regierungsrätlichen Verordnungen haben nunmehr
zur Folge, dass die bisherigen Anstellungsverträge der Beschwerdeführer mit dem
neuen Recht nicht mehr im Einklang stehen. Insoweit erweisen sie sich heute als
fehlerhaft. Damit stellt sich die Frage, welche Konsequenzen aus dieser
Fehlerhaftigkeit der verwaltungsrechtlichen Verträge gezogen werden dürfen
(vgl. allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.
2006, N. 1109 ff. betr. fehlerhafte verwaltungsrechtliche Verträge, im
Gegensatz zur Änderung von fehlerhaften Verfügungen N. 990 ff.; Pierre Moor,
Droit administratif, 2. Aufl. 2002, S. 398 ff.).
4.2 Innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken steht dem Gesetzgeber
grundsätzlich Handlungsfreiheit zu. Er kann neue Regelungen treffen oder
bestehende abändern und auf diese Weise geänderten tatsächlichen Gegebenheiten
oder veränderten Anschauungen und Wertvorstellungen Rechnung tragen (vgl. BGE
130 I 26 E. 8.1 S. 60). Insoweit ist es ihm nicht grundsätzlich verwehrt, in
bestehende Verhältnisse einzugreifen oder solche abzuändern (vgl. Enrico Riva,
Wohlerworbene Rechte-Eigentum-Vertrauen, 2007, S. 78 f. und 91 f.). Auch bei
Vorliegen von bestehenden öffentlich-rechtlichen Verhältnissen liegt die
Bewahrung der Handlungsfähigkeit des Staates grundsätzlich im öffentlichen
Interesse (vgl. Riva, a.a.O., S. 86 ff.; August Mächler, Die Auflösung des
verwaltungsrechtlichen Vertrages [im Folgenden Auflösung], in: Der
verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, 2008, S. 90 f.). Vor diesem
Hintergrund erweist sich die von den Beschwerdeführern erhobene Rüge, die
angefochtene Bestimmung sei geradezu als nichtig zu betrachten, von vornherein
als unbegründet. Es kann dem Landrat nicht vorgehalten werden, dass er seine
funktionelle und sachliche Zuständigkeit klar missachtet und überschritten oder
krasse Verfahrensfehler begangen hätte (vgl. zur Nichtigkeit BGE 129 I 361 E.
2.1 S. 363). Unbegründet ist auch der Vorwurf, der Landrat habe den Grundsatz
der Gewaltenteilung missachtet.
4.3 Die Handlungsfreiheit des Gesetzgebers unterliegt allerdings ge-wissen
Schranken. Allgemein werden staatliche Organe (sowie Private) nach Art. 5 Abs.
3 BV zum Handeln nach Treu und Glauben an-gehalten. Jede Person hat zudem
gemäss Art. 9 BV den grundrechtlichen Anspruch darauf, von den staatlichen
Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Die Grundrechte müssen nach
Art. 35 BV in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen. Berechtigtes
Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten ist zu schützen (vgl. BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60). Auch
wenn ein entsprechender Schutz in der Regel bei Änderungen von Erlassen
entfällt, binden die genannten Verfassungsgrundlagen grundsätzlich auch den
Gesetzgeber (BGE 128 II 112 E. 10b/aa S. 125; August Mächler, Vertrag und
Verwaltungsrechtspflege [im Folgenden Vertrag], 2005, S. 126 N. 21). Der
Vertrauensgrundsatz kann einer Rechtsänderung insbesondere entgegenstehen, wenn
diese gegen das Rückwirkungsverbot verstösst, in wohlerworbene Rechte eingreift
oder schützenswerte Erwartungen der Bürger missachtet. Es kann daher nach den
konkreten Umständen verfassungsrechtlich geboten sein, entsprechende
Übergangsregelungen zu schaffen (vgl. BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60, 122 V 405 E.
3b/bb S. 409, mit Hinweisen; Riva, a.a.O., S. 78).
Im Einzelfall ist vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu prüfen, ob
und inwieweit schützenswerte Positionen geschaffen worden sind bzw. ob und in
welchem Ausmass solche Positionen Beständigkeit beanspruchen können und einer
nachträglichen Rechtsänderung entgegenstehen. Bevor auf die konkreten Umstände
der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall eingegangen wird, ist zu prüfen, nach
welchen Verfassungsrechten dies zu beurteilen ist.
4.4 Dabei ist in erster Linie auf die in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV genannten
Vertrauensgrundsätze abzustellen (vgl. allgemein Riva, a.a.O., S. 77 ff.).
Diese erlauben eine umfassende Abwägung zwischen den Interessen des
Gesetzgebers an einer Neuordnung und den Interessen von Personen, die von einer
Neuregelung konkret betroffen sind. Das öffentliche Interesse an der Neuordnung
kann insbesondere unter zeitlichen Aspekten geprüft werden. Ferner kann im
Einzelnen darauf eingegangen werden, ob und inwiefern von Seiten des Staates
private Erwartungen geweckt worden sind, die es anlässlich der Rechtsänderung
zu honorieren gilt. Solchen Erwartungen können unterschiedlichste Umstände
zugrundeliegen. Ein Vertrauen erweckender Umstand kann insbesondere darin
liegen, dass ein verwaltungsrechtlicher Vertrag abgeschlossen worden ist und
dieser nunmehr geändert werden soll (vgl. Riva, a.a.O., S. 84 ff. und 95 f.).
5.
5.1 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Frage, ob und in welchem Ausmass der
Kanton berechtigte Erwartungspositionen der Beschwerdeführer geschaffen habe,
bilden deren konkrete Arbeitsverträge. Stellvertretend für diese ist auf
denjenigen des Beschwerdeführers 1 abzustellen, wie er oben zusammengefasst
worden ist (E. 2.1). Wesentlich ist dabei, dass die privatärztliche Tätigkeit
bewilligt wird, dass der Aufteilungsschlüssel (in mehreren Versionen) und damit
der mögliche zusätzliche Verdienst der betroffenen Ärzte umschrieben sind sowie
dass die Anstellungsverträge für unbestimmte Zeit abgeschlossen sind und für
die Auflösung des Dienstverhältnisses eine 6-monatige Kündigungs- bzw.
Anzeigefrist vorgesehen worden ist.
5.2 Die Anstellungsverträge stellen, wie dargetan, öffentlich-rechtliche oder
verwaltungsrechtliche Verträge dar. Diese unterstehen in allgemeiner Weise dem
öffentlichen Recht und damit grundsätzlich auch dem Vorbehalt, dass die
Rahmenbedingungen wie die Rechtsgrundlagen ändern können und dass damit der
Vertragsinhalt von Seiten des Kantons abgeändert werden kann. Die
Anstellungsverträge sind nicht auf eine bestimmte Dauer abgeschlossen. Vor
diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass dem Landrat als ordentlichem
Gesetzgeber nicht verwehrt ist, die anwendbaren Rechtsgrundlagen an neue
Gegebenheiten und Anschauungen anzupassen und insoweit auch in die bestehenden
Anstellungsverträge einzugreifen.
Diese Ausgangslage ändert nichts am Umstand, dass mit den Anstellungsverträgen
aufgrund einer zweiseitigen Vereinbarung eine gegenseitige Vertrauensbasis
geschaffen worden ist. Sowohl der Kanton wie auch die Beschwerdeführer dürfen
davon ausgehen und darauf vertrauen, dass die Anstellungsverträge, so wie sie
abgeschlossen sind und vorbehältlich besonderer Vorkommnisse, tatsächlich
eingehalten und aufrechterhalten werden, dass den vertraglichen Pflichten somit
beidseits nachgekommen wird (vgl. Mächler, Auflösung, S. 94; Derselbe, Vertrag,
S. 303 N. 45). Dies bedeutet zumindest, dass für den Fall einer Auflösung des
Anstellungsverhältnisses die Kündigungs- bzw. Anzeigefristen von beiden Seiten
beachtet werden. In diesem Sinne gilt der Grundsatz Pacta sunt servanda.
Aus der Sicht der Beschwerdeführer darf berücksichtigt werden, dass sich diese
aufgrund der Anstellungsverträge auf eine Tätigkeit an den entsprechenden
Institutionen eingelassen haben. Dazu gehört nicht nur die Haupttätigkeit, ins
Gewicht fallen auch die privatärztliche Nebentätigkeit und die dazu
vereinbarten Bedingungen wie etwa die Entgeltung. Die privatärztliche Tätigkeit
kann für die Beschwerdeführer sowohl von persönlicher oder wissenschaftlicher
wie auch von wirtschaftlicher Bedeutung sein. Diesem Umstand hat der Landrat
auf der Ebene der Rechtssetzung hinreichende Beachtung zu schenken.
5.3 Im vorliegenden Fall hat der Landrat mit § 19a SpitalG der Bezeichnung nach
eine Übergangsbestimmung getroffen. Danach werden die bisherigen vertraglichen
Regelungen mit den betroffenen Ärzten auf das Inkrafttreten der
Gesetzesrevision aufgehoben; das Inkrafttreten der Gesetzesrevision ist vom
Landrat auf den 1. Januar 2008 festgelegt worden. Der Sache nach handelt es
sich bei § 19a SpitalG nicht um eine eigentliche Übergangsregelung, sondern
vielmehr um eine sofortige Umsetzung der am 12. Dezember 2007 beschlossenen
Gesetzesrevision auf den 1. Januar 2008. Im Erwahrungsbeschluss vom 21. Februar
2008 ist gar von einer rückwirkenden Inkraftsetzung der Gesetzesrevision die
Rede, die schliesslich erst am 13. März 2008 amtlich publiziert worden ist.
Diese Aufhebung der bisherigen Anstellungsverträge lässt sich mit den
Grundsätzen von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV nicht
vereinbaren. Der Kanton stellte mit den Anstellungsverträgen eine
Vertrauensgrundlage her, die auch vom Gesetzgeber zu beachten ist. Die
spezielle Vertrauensgrundlage gründet in der vertraglichen Konzeption der
Anstellungsverträge. Sie hat zur Folge, dass die Anstellung der Betroffenen
nicht einfach durch einen gesetzgeberischen Akt auf eine neue Grundlage
gestellt werden kann, ohne die vertraglichen Regeln über die Auflösung zu
beachten. Dem hat der Landrat mit der - nicht weiter begründeten - sofortigen
Aufhebung der bisherigen vertraglichen Regelungen nicht Rechnung getragen.
Darin ist eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV zu erblicken.
Demnach vermag § 19a SpitalG vor der Verfassung nicht standzuhalten. Die
vorliegende Beschwerde erweist sich daher als begründet. Die angefochtene
Bestimmung ist daher aufzuheben.
Bei dieser Sachlage braucht auf die weitern Rügen der Verletzung der
Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 26 und 27 BV nicht
näher eingegangen zu werden.
5.4 Es wird nunmehr Sache des Landrates sein, eine neue Übergangsregelung zu
treffen und dabei den verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsätzen und den
bestehenden Kündigungs- bzw. Anzeigefristen ebenso Rechnung zu tragen wie dem
Interesse an einer baldigen Umsetzung der Revision der Spitalgesetzgebung (vgl.
BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60).
6.
Demnach ist in Gutheissung der Beschwerde § 19a des Spitalgesetzes aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4
BGG). Der Kanton Basel-Landschaft hat die Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und § 19a des Spitalgesetzes vom 24. Juni 1976
des Kantons Basel-Landschaft in der Fassung vom 12. Dezember 2007 aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Basel-Stadt hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Landrat und dem
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. April 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Steinmann