I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.160/2008
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_160/2008 /nip
Urteil vom 3. Oktober 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker
Späh,
gegen
Gemeinde Oetwil an der Limmat, handelnd durch den Gemeinderat, Alte Landstrasse
7,
8955 Oetwil an der Limmat, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Alois Schuler.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 13. Februar 2008 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 23. April 2007 verweigerte der Gemeinderat Oetwil an der
Limmat (im Folgenden: Oetwil) der X.________ die baurechtliche Bewilligung für
das Erstellen von zwei Plakatwerbestellen im Format F200 (171 x 128 cm) und
einer Plakatwerbestelle im Format F12 (130 x 284 cm) an der Limmattalstrasse
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 00911 in Oetwil. Er stützte sich auf die allgemeine
Ästhetikklausel gemäss § 238 Abs. 1 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) sowie auf den vom Gemeinderat am 6. April 1998
genehmigten "Plan Konzentrationsabschnitte für Reklametafeln an der
Limmattalstrasse" (im Folgenden: Plakatierungskonzept).
Dieses sieht vor, dass Werbeanlagen ausschliesslich in vier
Konzentrationsabschnitten oberhalb der Limmattalstrasse bewilligt werden. In
den dazugehörigen generellen Bewilligungskriterien wird festgehalten, dass
Plakatstellen grundsätzlich ausschliesslich auf der Bergseite bewilligt werden,
weil sie in der Böschung weniger störend in Erscheinung treten als talseitig
der Strasse, wo sie in das freie Blickfeld hineinragen.
B.
Die X.________ akzeptierte diesen Entscheid für die Plakatstelle im Format F12,
rekurrierte aber gegen die Versagung der baurechtlichen Bewilligung für die
zwei Plakatstellen im Format F200. Nach Durchführung eines Augenscheins hiess
die Baurekurskommission I des Kantons Zürich am 2. November 2007 den Rekurs gut
und lud den Gemeinderat Oetwil ein, die nachgesuchte Baubewilligung für die
zwei Plakatwerbestellen zu erteilen, sofern das Vorhaben auch im Übrigen den
einschlägigen Vorschriften entspreche.
C.
Dagegen führte die Gemeinde Oetwil Beschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde am 13. Februar 2008 gut, hob den
Entscheid der Baurekurskommission auf und stellte den baurechtlichen Entscheid
des Gemeinderates Oetwil vom 23. April 2007 wieder her.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die X.________ am 10. April
2008 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass die Plakatstellen bewilligungsfähig seien. Eventualiter sie
die Vorinstanz anzuweisen, die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen des
Bundesgerichts nochmals zu beurteilen.
E.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat
Oetwil beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei
sie abzuweisen. In ihrer Replik hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen
fest.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid steht grundsätzlich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG).
Vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2
BGG) ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, das Verwaltungsgericht habe sich nicht
auf eine Rechtskontrolle des Entscheides der Baurekurskommission beschränkt,
sondern habe unerlaubterweise das Ermessen ihrer Vorinstanz überprüft.
2.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der kommunalen Baubehörde bei
der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zustehe, den
die Baurekurskommission zu respektieren habe. Diese dürfe - trotz umfassender
Überprüfungsbefugnis - nur einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der
kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar sei.
Da es vorab Sache der Gemeindebehörde sei, die Zulässigkeit der streitigen
Plakatstellen in ästhetischer Sicht zu beurteilen, habe es diese in der Hand,
das Anbringen von Plakatstellen auf der Grundlage eines Plakatierungskonzepts
den gebotenen ästhetischen Schranken zu unterwerfen. Nach der bisherigen Praxis
entbinde ein solches Gesamtkonzept allerdings nicht von einer
Einzelfallbeurteilung. Das Verwaltungsgericht liess offen, ob an dieser Praxis
festzuhalten sei (mit Hinweis auf den bundesgerichtlichen Entscheid 1C_12/2007
vom 8. Januar 2008 E. 5.6). Diese Frage könne im vorliegenden Fall jedoch offen
bleiben, weil die Gemeinde auch eine sachlich vertretbare Einzelfallbeurteilung
der streitigen Plakatstellen vorgenommen habe.
2.2 Der Gemeinderat hatte die Auffassung vertreten, die beiden Plakatstellen
F200 seien stark störend. Sie stünden solitär im Grünstreifen zwischen dem
Gehweg und dem durchgehenden Geländer der Personenunterführung. Letzteres werde
in auffallender Weise durch die Plakatstellen visuell unterbrochen. Der von der
Eschenbachstrasse bis zu den Liegenschaften Rebackerstrasse 9/11 durchgehende
Grünstreifen verenge sich im Bereich der Personenunterführung; genau in diesem
Bereich seien die beiden freistehenden Plakatstellen vorgesehen, ohne jeglichen
nahen Hintergrund. Die abrupte Unterbrechung des Grünstreifens und die in das
teilweise freie Sichtfeld Richtung Limmat/Limmatebene hineinragenden
Plakatstellen würden wegen des fehlenden Hintergrunds mit sonst gegebener
Fernsicht stark störend hervortreten. Gerade dies wolle der Gemeinderat auf der
Grundlage des Plakatierungskonzepts an der Limmattalstrasse vermeiden.
2.3 Die Baurekurskommission ging dagegen davon aus, der nahe Umkreis werde
wesentlich durch die von Bäumen gesäumte Limmattalstrasse, einer vielbefahrenen
zweispurigen Durchgangsstrasse, und dem zu einem Fussgängerabgang gehörenden
Geländer geprägt. Die beiden streitbetroffenen Plakatstellen befänden sich
nicht im weiter westlich gelegenen breiteren Grüngürtel, sondern zwischen dem
Trottoir und dem Geländer in einem schmalen Rasenstreifen. Sie stünden somit
nicht solitär und isoliert im Grünbereich, sondern in einem Raum, wo
insbesondere das Grau der Strasse und das metallene Geländer dominierten. Auch
werde die kaum vorhandene und von Autofahrern nicht wahrnehmbare Aussicht auf
die Limmatebene durch die Plakatstellen nicht beeinträchtigt; vielmehr dienten
das Geländer und die Bäume als Hintergrund für die streitbetroffenen
Plakatstellen. Somit schlage auch das Argument der Gemeinde fehl, dass talseits
der Strasse aufgestellte Plakate störender in Erscheinung treten als solche an
der Hangseite. Insgesamt handle es sich um eine ästhetisch unempfindliche Lage,
die sich nicht zuletzt wegen des Durchgangsverkehrs für Reklamen durchaus
anbiete.
2.4 Das Verwaltungsgericht warf der Baurekurskommission vor, über weite
Strecken eine eigene ästhetische Würdigung des projektierten Bauvorhabens
vorgenommen zu haben. Zwar sei auch die Sichtweise der Kommission vertretbar;
dies allein genüge aber eben gerade nicht für ein Eingreifen in den
Beurteilungsspielraum der Gemeinde. Teilweise erscheine die vorinstanzliche
Würdigung zudem sachlich nicht vertretbar. So sei die Sachverhaltsfeststellung
der Vorinstanz, wonach am Ort der projektierten Plakatstellen kaum eine
Aussicht vorhanden sei, nicht nachvollziehbar. Das Verwaltungsgericht verwies
hierfür auf die von der Gemeinde im Rekursverfahren eingereichten Fotos; diese
zeigten, dass die Plakatstellen zumindest teilweise in das freie Sichtfeld
Richtung Limmat/Limmattalebene hineinragen würden. Zudem erhelle ein Blick in
den GIS-Browser (www.gis.zh), dass am streitbetroffenen Standort eine Baumlücke
bestehe, die eine derartige Fernsicht zulasse. Auch das alleinige Abstellen auf
die von Autofahrern nicht wahrnehmbare Aussicht trage nicht allen massgeblichen
Gesichtspunkten Rechnung, sei die Aussicht doch auch aus der Perspektive der
Fussgänger zu berücksichtigen.
Wie die Begründung des Verwaltungsgerichts zeigt, prüfte dieses, ob die
Baurekurskommission die Gemeindeautonomie verletzte, indem sie eine sachlich
vertretbare ästhetische Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene Würdigung
ersetzte. Dies ist eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht auf
Autonomiebeschwerde der Gemeinde hin prüfen musste.
2.5 Die Beschwerdeführerin begründet die Rüge der unzulässigen Ermessensprüfung
in erster Linie mit der Tatsache, dass das Verwaltungsgericht keinen eigenen
Augenschein durchgeführt und es sich angemasst habe, einzelne der in den Akten
befindlichen Fotos auszuwählen, um zu belegen, dass die freie Sicht auf die
Limmatebene teilweise durch die Plakatstellen verdeckt werde. Eine starke
Gewichtung einzelner Fotos sei keine reine Rechtskontrolle mehr, sondern eine
Ermessenskontrolle. Das Heranziehen des GIS-Browsers, der angeblich eine
Baumlücke zeigen solle und damit Beweis für eine Fernsicht sei, sei
unsachgemäss.
Dagegen ist einzuwenden, dass das Verwaltungsgericht alle in den Akten
liegenden Fotos berücksichtigte, welche den Blick in Richtung Limmattal zeigen.
Bei den am Augenschein der Baurekurskommission erstellten Fotos wurde, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend festhält, ein Blickwinkel (strassenauf- und
abwärts) gewählt, bei dem eine Fernsicht von vornherein nicht zur Geltung
kommen konnte. Insofern geht der Vorwurf der einseitigen Gewichtung einzelner
Fotos fehl.
Die Beschwerdeführerin bestreitet selbst nicht, dass am Standort der streitigen
Plakatstellen, im Bereich der Fussgängerunterführung, eine Baumlücke besteht.
Insofern kann offen bleiben, ob sich dies auch aus dem GIS-Browser ergibt.
Nachdem die Limmattalstrasse unstreitig am Hang des Limmattals verläuft, durfte
das Verwaltungsgericht willkürfrei annehmen, dass vom geplanten Standort aus,
namentlich aus Sicht der Fussgänger, eine Fernsicht in Richtung Limmattalebene
besteht, in welche die Plakatstellen zumindest teilweise hineinragen würden.
2.6 Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht seine Kognition nicht
überschritten.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) und der Eigentumsfreiheit der
Grundstückseigner (Art. 26 BV) durch eine offensichtlich unbegründete
Verweigerung der Baubewilligungen.
3.1 Die Nichtbewilligung der beantragten Plakatstellen berührt die
Beschwerdeführerin als Plakatgesellschaft in ihrer Wirtschaftsfreiheit. Diese
kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden.
Handelt es sich - wie im vorliegenden Fall - um einen leichten Eingriff, so
genügt als gesetzliche Grundlage ein Gesetz im materiellen Sinn oder eine
Generalklausel, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht nur auf Willkür
hin überprüft (BGE 131 I 333 E. 4 S. 339 mit Hinweisen). Im Folgenden ist daher
zu prüfen, ob § 238 PBG im angefochtenen Entscheid willkürlich angewendet
wurde.
3.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Gemeinde habe ihre
Bauverweigerung nicht in objektiver und nachvollziehbarer Weise begründet. Der
Gemeinderat hätte gegen alle Werbeträger stets dieselben Argumente verwendet,
ohne zwischen den jetzt noch streitigen Plakatträgern und demjenigen im Format
F12 zu unterscheiden, auf den die Beschwerdeführerin inzwischen verzichtet
habe. Die vom Gemeinderat ins Feld geführten Argumente träfen vor allem auf den
ursprünglich beantragten Plakatwerbeträger F12 zu, der sich tatsächlich nicht
befriedigend in die Umgebung eingeordnet hätte, nicht aber auf die noch
streitigen Plakatstellen im Format F200.
Tatsächlich bezog sich die ursprüngliche Begründung der Bauverweigerung durch
den Gemeinderat auf alle drei Plakatwerbeträger. Rekurskommission und
Verwaltungsgericht stellten jedoch massgeblich auf die in der
Rekursvernehmlassung der Gemeinde enthaltene Begründung ab, was von der
Beschwerdeführerin nicht beanstandet wird. Diese Begründung bezog sich
ausschliesslich auf den Standort der beiden noch streitigen Plakatstellen im
Format F200 im Bereich der Personenunterführung.
3.3 Die Beschwerdeführerin erachtet die Begründung der Gemeinde - wie auch die
Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach es sich um eine vertretbare
ästhetische Würdigung handle - als willkürlich. Die Baurekurskommission habe
anlässlich des Augenscheins festgestellt, dass die Begründung für die
Verweigerung nicht den Tatsachen vor Ort entspreche, weil die beiden
Plakatwerbestellen in einem zwischen Trottoir und Geländer eines
Fussgängerabganges gelegenen schmalen Rasenstreifens stehen sollen. An diesem
Ort würden die Plakatträger nicht solitär und isoliert im Rasen stehen, wie
dies die Beschwerdegegnerin behaupte, und das Geländer würde einen adäquaten,
nahen Hintergrund bilden. Auch werde in diesem Bereich die Aussicht auf die
Limmatebene kaum beeinträchtigt, weshalb die talseits der Strasse geplanten
Plakatwerbestellen nicht störender in Erscheinung treten würden als solche an
der Hangseite.
Die Gemeinde hatte in ihrer Begründung selbst betont, dass sich der von der
Eschenbachstrasse bis zu den Liegenschaften Rebackerstrasse 9/11 durchgehende
Grünstreifen im Bereich der Personenunterführung verenge; insofern besteht kein
Widerspruch zur tatsächlichen Feststellung der Baurekurskommission (schmaler
Rasenstreifen). Sie erachtete jedoch gerade die abrupte Unterbrechung des
Grünstreifens an dieser Stelle durch die beiden freistehenden Plakatstellen als
störend. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, weshalb diese Einschätzung
willkürlich sei.
Gleich verhält es sich mit der optischen Wirkung der Fussgängerunterführung und
ihrem Geländer: Während die Baurekurskommission diese als Unterbrechung des
Grünbereichs und damit als besonders geeignete Stelle für Plakatträger
würdigte, betont die Gemeinde den Terrasseneffekt des Treppenabgangs, von wo
aus sich der Blick, über die angrenzenden Flachdachbauten hinweg, in Richtung
Limmattalebene und die dahinter liegenden Bergzüge öffne. Beide Werbetafeln
würden deshalb, an dieser Stelle platziert, vor einem freien Hintergrund stehen
und die Aussicht beeinträchtigen. Auch diese Auffassung lässt keine Willkür
erkennen. Die Plakatstellen (mit Sockel) stehen zwar vor dem Geländer,
überragen dieses jedoch beträchtlich und sind - anders als das aus vertikalen
Stäben bestehende Geländer - nicht blickdurchlässig. Selbst wenn die Aussicht
von vorbeifahrenden Autofahrern kaum wahrgenommen wird und die quer zur
Fahrbahn stehenden Plakatträger die Aussicht der Fussgänger vom Trottoir aus
nur kurzfristig beeinträchtigen, ist nachvollziehbar, dass die Werbeträger an
dieser Stelle optisch weit stärker in Erscheinung treten, als wenn sie oberhalb
der Strasse an der Böschung platziert wären. Die Auffassung der Gemeinde, dass
dies nicht zu einer befriedigenden Gesamtwirkung i.S.v. § 328 Abs. 1 PBG führe,
erscheint nicht offensichtlich unhaltbar und somit willkürlich.
3.4 Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit vor. Aus
den gleichen Gründen ist auch eine Verletzung der Eigentumsgarantie des
Grundeigentümers zu verneinen, weshalb auf diese Rüge nicht weiter einzugehen
ist.
4.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art.
8 Abs. 1 BV) rügt, ist ihre Beschwerde offensichtlich unbegründet. Wie das
Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, dient das Plakatierungskonzept der
Gemeinde gerade der Gewährleistung einer rechtsgleichen Bewilligungspraxis. Die
Beschwerdeführerin legt auch nicht dar, dass von dieser Praxis an anderer
Stelle in unzulässigerweise abgewichen worden wäre.
Soweit die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit von Plakatierungskonzepten zur
Steuerung der Werbedichte ausserhalb von Kernzonen in Zweifel zieht, braucht
darauf nicht eingegangen zu werden, wurde doch die vorliegend streitige
Bewilligung (auch) aufgrund einer Einzelfallbetrachtung verweigert, und zwar
unabhängig von der Werbedichte.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf
einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Gemeinde Oetwil, die in ihrem
amtlichen Wirkungskreis obsiegt, hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 134 II 117 E. 7 S. 119).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat der Gemeinde Oetwil
an der Limmat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1.
Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Féraud Gerber